Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права

Європейський
демократичний доробок
у галузі виборчого права
Матеріали Венеціанської Комісії,
Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів,
Конгресу місцевих і регіональних влад
Ради Європи
Видання друге,
виправлене і доповнене
Київ
Логос
2009
2
ББК 67.9(4)300.5
Є24
Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права:
Матеріали Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Мі-
ністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи: пер. з англ. /
за ред. Ю.Ключковського. – Вид. 2-е, випр. і доповн. – К., 2009. – 500 с.
ISBN 978-566-171-180-7
До матеріалів увійшли доповіді, висновки, резолюції, рекомендації орга-
нів Ради Європи, насамперед Європейської Комісії за демократію через право
(Венеціанська Комісія), а також Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів і
Конгресу місцевих та регіональних влад, які стосуються галузі виборчого права
та деяких суміжних питань.
Друге видання доповнене низкою документів, прийнятих за останні роки.
Видання розраховане на фахівців у галузі конституційного, зокрема вибор-
чого, права – науковців, аспірантів та студентів юридичних та політологічних
спеціальностей, політиків, експертів та фахівців-практиків з питань виборчого
права та виборчого процесу.
ББК 67.9(4)300.5
Видання здійснено Інститутом виборчого права
за підтримки Європейської Комісії за демократію через право
(Венеціанська Комісія)
Переклад з англійської Сергія КАЛЬЧЕНКА, Ольги РОССОХИ
та Лілії КОЛІСЕЦЬКОЇ, експертів
Інституту виборчого права
За редакцією Юрія КЛЮЧКОВСЬКОГО, народного депутата
України, президента Інституту виборчого права
Підп. до друку 20.08.2009. Формат 70 × 1081/16. Папір офс. Гарнітура “Book Antiqua”. Друк. офс.
Ум. друк. арк. 43,8. Обл.вид. арк. 48,2. Наклад 750 прим. Зам. 385
Видавництво “ЛОГОС”
Свідоцтво ДК № 201 від 27.09.2000 р.
01030, Київ-30, вул. Богдана Хмельницького, 10, тел. 2356003
ISBN 978-966-171-180-7 © Український переклад,
Інститут виборчого права, 2008, 2009.
3
ЗМІСТ
Дж. Букіккіо, Генеральний Секретар Венеціанської Комісії.
До українського читача
Ю.Ключковський, президент Інституту виборчого права. Передмова
Документи Венеціанської Комісії
ВИБОРИ
CDL (2002) 7 rev Європейський виборчий доробок ………………………………………………. 12
CDL (2009) 075 Венеціанська Комісія: Наглядовий орган
Ради Європи у виборчих справах ……………………………………………….. 45
CDL-AD (2002) 023 rev Кодекс належної практики у виборчих справах …………………… 50
CDL-AD (2005) 043 Інтерпретативна декларація про стабільність
виборчого законодавства ……………………………………………………….. 82
CDL-AD (2006) 020 Декларація про участь жінок у виборах ………………………………… 83
CDL-AD (2004) 003 Доповідь про виборчі системи: Огляд можливих
розв’язків та критерії вибору …………………………………………………. 84
CDL-AD (2005) 012 Доповідь про скасування обмежень права голосу
на загальних виборах ………………………………………………………………….. 131
CDL-AD (2006) 018 Доповідь про виборче законодавство та виборчу
адміністрацію в Європі …………………………………………………………. 142
CDL-AD (2007) 037 Доповідь про визначення дати проведення виборів…………… 198
CDL-AD (2008) 037 Порівняльна доповідь про виборчі бар’єри
та інші особливості виборчих систем, які ставлять
перешкоди партіям у доступі до парламенту ………………………….. 217
CDL-AD (2009) 020 Доповідь про міжнародно визнаний статус
спостерігачів на виборах …………………………………………………………….. 231
CDL-AD (2007) 022 Висновок щодо запропонованих змін
до Рекомендації R (99) 15 «Про висвітлення засобами
масової інформації виборчих кампаній» …………………………….. 254
РЕФЕРЕНДУМИ
CDL-INF (2001) 10 Керівні принципи для конституційних
референдумів на національному рівні ………………………………… 262
CDL-AD (2007) 008rev Кодекс належної практики щодо референдумів ………………… 268
ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ
CDL-INF (2000) 1 Керівні принципи щодо заборони і розпуску
політичних партій та подібних заходів ……………………………….. 290
CDL-INF (2001) 8 Керівні принципи та доповідь щодо
фінансування політичних партій ……………………………………………… 307
CDL-AD (2004) 007rev Керівні принципи та Пояснювальна доповідь щодо
законодавства про політичні партії: окремі аспекти …………… 320
CDL-AD (2006) 014 Висновок щодо заборони фінансових внесків
політичним партіям із іноземних джерел ……………………………. 330
CDL-AD (2006) 025 Доповідь про участь політичних партій у виборах …………….. 356
CDL-AD (2009) 002 Кодекс належної практики щодо політичних партій …………….. 367
ОКРЕМІ ВИСНОВКИ СТОСОВНО УКРАЇНИ
CDL-AD (2006) 002rev Висновок щодо Закону «Про вибори народних
депутатів України» ……………………………………………………………….. 379
ЗМІСТ
4
CDL-AD (2007) 026 Спільний висновок щодо Закону України
«Про Державний реєстр виборців» ……………………………………… 403
CDL-AD (2007) 021 Висновок щодо законодавчого забезпечення
дострокових виборів в Україні …………………………………………….. 411
CDL-AD (2002) 17 Висновок щодо українського законодавства
про політичні партії ……………………………………………………………………. 416
CDL-AD (2009) 019 Висновок щодо проекту Закону про внесення змін
до Закону «Про вибори народних депутатів України»,
внесеного народними депутатами Портновим
і Лавриновичем …………………………………………………………………….. 423
CDL-AD (2007) 018 Висновок щодо Закону про внесення змін
до законодавства стосовно статусу депутатів
Верховної Ради Автономної Республіки Крим
та місцевих рад в Україні ……………………………………………………… 428
CDL-AD (2007) 031 Висновок щодо проекту Закону про внесення змін
до Закону «Про статус народних депутатів України» ………… 434
CDL-AD (2006) 033 Спільний висновок щодо проекту Закону
«Про мирні збори в Україні» ……………………………………………….. 437
CDL-AD (2007) 019 Висновок щодо проекту Закону «Про парламентську
опозицію в Україні» ……………………………………………………………… 448
ДОКУМЕНТИ ОРГАНІВ РАДИ ЄВРОПИ
Європейська Конвенція про обчислення строків ………………………………………………………. 453
Резолюція 1320 (2003) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про Кодекс
належної практики у виборчих справах» ……………………………. 457
Рекомендація 1595 (2003) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про Кодекс
належної практики у виборчих справах» ……………………………. 459
Резолюція 1459 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про усунення
обмежень на право голосу» ………………………………………………….. 460
Резолюція 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про
функціонування демократичних інституцій в Україні» ……. 463
Рекомендація 1821 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про Кодекс
належної практики щодо референдумів» …………………………… 467
Рекомендація R (99) 15 Комітету Міністрів Ради Європи «Про висвітлення
в засобах масової інформації виборчих кампаній» …………….. 468
Рекомендація Rес (2001) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь
громадян у місцевому публічному житті» …………………………… 472
Рекомендація Rес (2003) 4 Комітету Міністрів Ради Європи «Про загальні
правила боротьби з корупцією при фінансуванні
політичних партій та виборчих кампаній» …………………………. 481
Рекомендація Rес (2003) 3 Комітету Міністрів Ради Європи «Про збалансоване
представництво жінок і чоловіків у процесі прийняття
політичних і суспільних рішень»…………………………………………. 486
Декларація Комітету Міністрів Ради Європи «Про Кодекс належної
практики у виборчих справах»…………………………………………….. 493
Декларація Комітету Міністрів Ради Європи «Про Кодекс належної
практики щодо референдумів» ……………………………………………. 494
Резолюція 216 (2006) Конгресу регіональних та місцевих влад Ради Європи
«Про місцеві і регіональні вибори в Україні,
спостереження за якими проводилося
26 березня 2006 року» ……………………………………………………………. 496
Рекомендація 192 (2006) Конгресу регіональних та місцевих влад Ради Європи
«Про місцеві і регіональні вибори в Україні,
спостереження за якими проводилося
26 березня 2006 року» ……………………………………………………………. 498
ДО УКРАЇНСЬКОГО ЧИТАЧА
Європейська Комісія за демократію через право, більш відома як Вене-
ціанська Комісія, є дорадчим органом Ради Європи з конституційних справ.
Заснована у 1990 році, Комісія відіграє провідну роль у прийнятті консти-
туцій, які узгоджуються з європейським конституційним доробком.
З часу свого утворення Венеціанська Комісія активно діяла у виборчій
галузі, зокрема, ухвалюючи висновки щодо виборчих законопроектів. Комісія
також брала участь у розробці законодавчих текстів у галузі виборів.
У 2002 році спільно з Парламентською Асамблеєю та Конгресом міс-
цевих і регіональних влад Ради Європи вона заснувала Раду за демократичні
вибори, основне завдання якої якраз полягає у здійсненні співробітництва у
галузі виборів. Одним із перших документів, розроблених цією Радою, був
Кодекс належної практики у виборчих справах, який звів разом і кодифі-
кував основні європейські принципи організації вільних та демократичних
виборів1. Ці норми європейського виборчого доробку насамперед є стандарт-
ними конституційними принципами виборчого права: загальне, рівне, віль-
не, таємне і пряме виборче право разом із регулярним проведенням виборів.
Так викладені, ці принципи є значною мірою безсумнівними; проте це не
так, коли йдеться про конкретне визначення їх суті.
Кодекс належної практики у виборчих справах був схвалений у 2003
році Парламентською Асамблеєю Ради Європи та Конгресом місцевих і ре-
гіональних влад Ради Європи. У 2004 році Комітет Міністрів висловив йому
підтримку у своїй декларації. Це схвалення статутними органами Ради Євро-
пи надає йому дуже важливого місця у списку європейських джерел права.
У березні 2007 року Венеціанська Комісія ухвалила Кодекс належної прак-
тики щодо референдумів, який є аналогом Кодексу належної практики у ви-
борчих справах.
У 2008–2009 роках Венеціанська Комісія ухвалила низку інших важли-
вих документів у галузі виборів та політичних партій, серед яких слід відзна-
чити насамперед Порівняльну доповідь про виборчі бар’єри та інші особливості
виборчих систем, які ставлять перешкоди партіям у доступі до парламенту, Допо-
відь про міжнародно визнаний статус спостерігачів на виборах, а також Кодекс
належної практики щодо політичних партій.
Серед держав, які регулярно співпрацюють з Комісією у виборчих спра-
вах, можна назвати такі країни, як Албанія, Вірменія, Азербайджан, Грузія,
Молдова, Сербія та Україна. Комісія взаємодіяла на більш частковій основі з
низкою інших держав, наприклад, з швейцарськими кантонами, Хорватією,
Румунією та «Колишньою югославською республікою Македонією».
Комісія тісно співпрацює з Бюро демократичних інституцій та прав лю-
дини (ОБСЄ/БДІПЛ). Більшість висновків стосовно виборчого законодавства
розроблені спільно цими двома організаціями.
1 Code of Good Practice in Electoral Matters // Science and Technique of Democracy,
No. 34. – Strasbourg: European Commission for Democracy through Law, Council of Europe.
5
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Україна співпрацює з Венеціанською Комісією, починаючи з 1992 року,
щодо проблем від конституційної реформи взагалі до більш конкретних тем
і фрагментів законодавства. Виборчі питання були важливою частиною цієї
роботи. Серед інших документів можна згадати такі висновки, як Спільний
висновок щодо Закону «Про Державний реєстр виборців України» Венеціанської
Комісії та Бюро демократичних інституцій та прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ),
ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 черв-
ня 2007 року), Висновок щодо законодавчого забезпечення дострокових виборів в
Україні, ухвалений Венеціанською Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція,
1-2 червня 2007 року) чи Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів
України» Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, ухвалений Радою за демо-
кратичні вибори на її 15 засіданні (Венеція, 15 грудня 2005 року) та Венеціан-
ською Комісією на її 65 пленарній сесії (Венеція, 16-17 грудня 2005 року).
У 2008 році Венеціанська Комісія вже видала у співпраці з Інститутом
виборчого права подібну публікацію найважливіших праць Венеціанської
Комісії та деяких інших інституцій як загального характеру, так і стосовно
виборчого законодавства та практики виборів в Україні. Ця публікація до-
повнена низкою додаткових документів, які включають висновки щодо ви-
борчого законодавства та політичних щодо партій, ухвалених Венеціанською
Комісією у 2008-2009 роках. Сподіваюся, що ці матеріали будуть корисними
для усіх, хто цікавиться продовженням роботи над вдосконаленням вибор-
чого законодавства України.
Дж. Букіккіо
Генеральний Секретар Венеціанської Комісії
6
ПЕРЕДМОВА
ПЕРЕДМОВА
Цей збірник містить ряд документів органів Ради Європи, членом якої є
Україна, що стосуються основних питань виборчого права, європейських та
міжнародних стандартів у цій галузі, а також їх реалізації як в українському
законодавстві, так і на практиці.
Основну частину складають документи Європейської Комісії за демо-
кратію через право Ради Європи, відомої також (за місцем проведення своїх
пленарних сесій) як Венеціанська Комісія.
Створена спочатку як інструмент невідкладного конституційного будів-
ництва в умовах демократичних змін, Комісія поступово стала міжнародно
визнаним незалежним форумом з обміну ідеями у правовій сфері, наглядо-
вим органом Ради Європи у виборчих справах. Комісія сприяє розповсю-
дженню європейського конституційного доробку, заснованого на основних
досягненнях європейської цивілізації, і при цьому продовжує надавати окре-
мим країнам «невідкладну юридичну допомогу». Окрім того, Венеціанська
Комісія відіграє унікальну і важливу роль в урегулюванні і попередженні
конфліктів через розробку норм і рекомендацій у конституційній сфері.
Венеціанська Комісія складається з незалежних експертів, які отримали
міжнародне визнання завдяки своєму досвіду роботи у демократичних інсти-
тутах або своєму внеску у розвиток права і політичних наук. Її членами є,
зокрема, професори університетів, які викладають конституційне і міжна-
родне право, судді верховних і конституційних судів, депутати національних
парламентів, високі посадові особи держав. Вони призначаються державами –
членами Комісії на чотирирічний термін.
Створена у 1990 році 18 державами – членами Ради Європи, у лютому
2002 року Комісія стала розширеною, що дозволило увійти до неї неєвропей-
ським державам. До Венеціанської Комісії приєдналися усі держави – члени
Ради Європи; у 2004 році до Комісії вступив Киргизстан, у 2005 році – Чилі, а
згодом – Перу. Як асоційований член у її роботі бере участь Білорусь. Статус
спостерігача при Венеціанській Комісії мають також Аргентина, Ізраїль,
Казахстан, Канада, Республіка Корея, Мексика, Святий Престол (Ватикан),
США, Уругвай та Японія. Південно-Африканська Республіка має спеціаль-
ний статус партнера із співпраці, який подібний до статусу спостерігача.
У своїй роботі Європейська Комісія за демократію через право керу-
ється трьома базовими принципами європейського конституційного дороб-
ку, які лежать в основі діяльності Ради Європи, а саме: демократія, верховен-
ство права та права людини. Ці три принципи реалізуються на практиці у
чотирьох сферах діяльності: сприяння у галузі конституційного права; вибо-
ри та референдуми; співпраця з конституційними судами; дослідницька та
аналітична діяльність.
З перших днів свого існування Венеціанська Комісія активно працює у
галузі виборчого права. Вона, зокрема, ухвалює висновки щодо проектів
законів про вибори, а також (спільно з ОБСЄ/БДІПЛ) сумісні висновки щодо
чинного національного виборчого законодавства. Неодноразово, у тому чис-
7
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
лі і в останні роки, предметом дослідження Комісії були українські виборчі
закони та законопроекти. Високопрофесійна експертиза національного ви-
борчого законодавства має величезне значення для молодої демократії в
Україні. На жаль, більшість документів Венеціанської Комісії не увійшли до
широкого обігу в академічних колах чи у середовищі політиків (які часом
посилаються на факт прийняття висновку Комісією, однак не на його зміст)
та експертів у різних галузях конституційного, і зокрема виборчого права.
До цього збірника включено цілий ряд документів Венеціанської Комі-
сії, які стосуються виборчого права та деяких суміжних питань. Їх можна роз-
ділити на декілька груп.
До першої групи можна віднести дослідження та висновки Венеціан-
ської Комісії, безпосередньо пов’язані з проблемами виборів. Відкривається
збірник документом, який присвячений огляду здобутків Венеціанської
Комісії у галузі виборчого права протягом перших десяти років її діяльності.
Сама назва цього документа – «Європейський виборчий доробок» (в англій-
ському оригіналі – «Europe’s Electoral Heritage») – показує, що однією з основ-
них цілей Венеціанської Комісії є осмислення досвіду як усталених, так і
нових демократій у Європі, вироблення основних принципів виборчого
права, конкретизація їх змісту і вимог щодо їх реалізації у національних пра-
вових системах і практиках. Видатним здобутком у підсумку цієї діяльності
можна вважати прийняття у 2002 році Кодексу належної практики у вибор-
чих справах (Code of good practice in electoral matters), визнаного еталонним
документом Ради Європи у цій галузі. Кодекс згодом був доповнений двома
невеликими документами щодо розуміння вимоги стабільності виборчого
законодавства та щодо забезпечення ґендерної рівності у виборах.
Широкі порівняльні дослідження питань виборчого права держав –
членів Ради Європи знайшли свій підсумок у низці доповідей, схвалених Ве-
неціанською Комісією. Серед них: Доповідь про виборчі системи (2004 рік),
Доповідь про скасування обмежень права голосу на загальних виборах
(2005 рік), Доповідь про виборче законодавство та виборчу адміністрацію
в Європі (2006 рік), Доповідь про визначення дати проведення виборів
(2007 рік), Порівняльна доповідь про виборчі бар’єри та інші особливості
виборчих систем, які ставлять перешкоди партіям у доступі до парламен-
ту (2008 рік), Доповідь про міжнародно визнаний статус спостерігачів на
виборах (2009 рік).
До цієї ж групи слід віднести висновок Венеціанської Комісії стосовно
змін до відомої Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи R(99)15 «Про
висвітлення засобами масової інформації передвиборної агітації». Останній
документ становить великий інтерес з огляду на глибоке бачення шляхів роз-
в’язання проблеми поєднання принципів виборчого права (зокрема, прин-
ципу рівності) із засадою свободи преси як одного з аспектів прояву основної
свободи вираження поглядів.
Другу групу складають документи Венеціанської Комісії стосовно пра-
вового регулювання референдумів – проблеми, близької до проблем вибор-
чого права, проте з низкою принципових відмінностей. Сюди відносяться
прийняті 2001 року (незадовго після сумнозвісного референдуму 2000 року в
8
ПЕРЕДМОВА
Україні) Керівні принципи для конституційних референдумів на націо-
нальному рівні та Кодекс належної практики щодо референдумів (2007
рік), який, подібно до згаданого вище Кодексу належної практики у вибор-
чих справах, став еталонним документом Ради Європи. Ряд принципів та ре-
комендацій, що містяться у цих документах, без сумніву, становлять великий
інтерес для українського правового та політичного середовища, особливо з
огляду на низку спроб перегляду анахронічного (прийнятого ще 1991 року)
закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
У третій групі – документи, присвячені складній і різносторонній
проблемі правового регулювання політичних партій як одного з основних
інструментів плюралістичної демократії та ключового учасника вільних та
демократичних виборів. До цього збірника увійшли п’ять порівняльних до-
сліджень цієї проблеми, що включають засновані на них узагальнення, які
приймалися Комісією протягом тривалого часу, починаючи з 1999 року. Це
Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних партій та
подібних заходів (1999 рік), Керівні принципи та доповідь щодо фінан-
сування політичних партій (2001 рік), Керівні принципи та Пояснювальна
доповідь щодо законодавства про політичні партії: окремі аспекти (2004
рік), Висновок щодо заборони фінансових внесків політичним партіям із
іноземних джерел (2006 рік) та документ, який поєднує питання політичних
партій з проблемою виборчого права, – Доповідь про участь політичних
партій у виборах (2006 рік). До відповідної групи також включено недавно
прийнятий Венеціанською Комісією Кодекс належної практики щодо полі-
тичних партій (2009 рік) – документ дещо несподіваного спрямування, адре-
сований не органам влади держав – членів Ради Європи, а безпосередньо
політичним партіям та їх керівним органам. На жаль, до збірника не увійшла
опублікована лише у травні 2009 року Пояснювальна доповідь до Кодексу на-
лежної практики щодо політичних партій.
Нарешті, до четвертої групи документів Венеціанської Комісії увійшли
висновки Комісії стосовно питань України – як щодо виборчого законо-
давства, так і стосовно деяких інших питань конституційного права. У галузі
виборчого права сюди включені висновки щодо Законів України «Про вибо-
ри народних депутатів України» (2006 рік) та «Про Державний реєстр
виборців» (2007 рік), висновок стосовно законодавчого забезпечення достро-
кових виборів в Україні (документ, який засвідчив стурбованість європей-
ської спільноти проблемами політичної кризи в Україні весною та влітку 2007
року), а також висновок щодо виборчого законопроекту, внесеного народ-
ними депутатами України О.Лавриновичем та А.Портновим (2009 рік). Сюди
ж включені висновки щодо українського законодавства про політичні партії
(2002 рік) та щодо законопроектів «Про мирні збори в Україні» (2006 рік) та
«Про парламентську опозицію в Україні» (2007).
До цієї ж групи включені документи щодо одного з найбільш спірних
аспектів конституційного права України – проблеми так званого «імператив-
ного мандата» депутатів. Венеціанська Комісія свого часу тричі зверталася до
цієї проблеми протягом тривалого і суперечливого процесу «конституційної
реформи», яка завершилася прийняттям 8 грудня 2004 року змін до Кон-
9
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ституції України. До збірника увійшли два висновки 2007 року Венеціансь-
кої Комісії щодо законодавчих актів, які запроваджують механізми реалізації
«імперативного мандата» народними депутатами України та депутатами
місцевих рад.
Другу частину збірника складають документи інституцій Ради Євро-
пи – Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів і Конгресу місцевих та ре-
гіональних влад.
Відкривається ця частина Європейською Конвенцією про обчислення
строків 1972 року – документом, який дає відповідь на деякі несподівано
дискусійні питання щодо визначення строків проведення чергових виборів в
Україні.
Резолюція 1320 та Рекомендація 1595 Парламентської Асамблеї 2003
року, як і Декларація Комітету Міністрів 2004 року, присвячені високій
оцінці згаданого вище Кодексу належної практики у виборчих справах,
ухваленого Венеціанською Комісією 2002 року, надають йому статусу еталон-
ного документа (reference document) Ради Європи. Подібну функцію стосовно
Кодексу належної практики щодо референдумів (ухвалений Венеціанською
Комісією 2007 року) виконують Рекомендація 1821 Парламентської Асамб-
леї 2007 року та Декларація Комітету Міністрів 2008 року.
Гостра політична криза 2007 року в Україні знайшла своє відображення
у Резолюції 1549 Парламентської Асамблеї 2007 року «Про функціонування
демократичних інституцій в Україні», яка відгукнулася на відомі події рядом
важливих положень, зокрема стосовно того, що «дострокові вибори є легі-
тимним демократичним інструментом для обрання та контролю народом
влади, що діє від його імені», – положення, яке вже стало цитованим в інших
документах Ради Європи.
Важливе значення для формулювання європейських стандартів у ви-
борчих справах мають Резолюція 1459 Парламентської Асамблеї 2005 року
«Про усунення обмежень на право голосу», а також відома Рекомендація R
(99) 15 Комітету Міністрів «Про висвітлення в засобах масової інформації
виборчих кампаній».
Важливе значення для становлення і розвитку демократії у європей-
ському регіоні мають Рекомендації Комітету Міністрів 2001 року Rес (2001)
19 «Про участь громадян у місцевому публічному житті», 2003 року – Rес
(2003) 3 «Про збалансоване представництво жінок і чоловіків у процесі прий-
няття політичних і суспільних рішень» та особливо Рекомендація Rес (2003) 4
«Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних
партій та виборчих кампаній».
Традиційно менша (порівняно з виборами Президента України чи на-
родних депутатів) увага приділяється в Україні проблемам місцевих виборів.
Тим більш значною для нас є оцінка останніх місцевих виборів 2006 року та
відповідні рекомендації, що містяться у Резолюції 216 (2006) та Рекоменда-
ціях 192 (2006) Конгресу місцевих та регіональних влад.
10
ПЕРЕДМОВА
Друге видання збірника містить суттєво розширений (порівняно з пер-
шим виданням 2008 року) перелік документів Ради Європи та її органів.
У деяких з документів, що входили до першого видання збірника, уточнено
редакцію перекладу окремих положень.
Усі матеріали, включені до збірника, становлять великий інтерес для
українських фахівців у галузі виборчого чи, ширше, конституційного права,
а також організації виборів. Вони тим більше цінні, що перед українським
законодавцем постало завдання продовжити вдосконалення виборчого зако-
нодавства України шляхом як його кодифікації, так і новелізації. Поряд з
тривалим процесом розробки проекту Виборчого кодексу України має місце
низка спроб реформувати, часом радикально, виборчу систему для пар-
ламентських та місцевих виборів в Україні.
Зауважимо, що з кожної з актуальних, часом гострих, проблем подаль-
шого розвитку національного виборчого законодавства можна знайти цікаві
критичні або стимулюючі ідеї у документах, що увійшли до цього збірника
матеріалів європейського конституційного та, зокрема, виборчого доробку.
Інститут виборчого права висловлює щиру вдячність Європейській
Комісії за демократію через право Ради Європи за підтримку у підготовці
цього надзвичайно корисного видання.
Ю. Ключковський,
народний депутат України,
президент Інституту виборчого права

11
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ВИБОРИ
CDL (2002) 7 rev
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБОРЧИЙ ДОРОБОК∗
Вступ
Протягом більш як десяти років Європейська Комісія «За демократію
через право», або Венеціанська Комісія, відіграє ключову роль у часто захоп-
люючих конституційних змінах, які відбуваються у Європі. Застосовуючи
порівняльний підхід, вона допомагає формувати різні аспекти європейського
конституційного доробку∗∗.
Динамізм є ознакою усієї роботи Комісії. Європейський конституцій-
ний доробок не є застиглим і незмінним; як і сама демократія, він увесь час
розвивається і поширюється. Він побудований на міжнародних стандартах,
але також і на цінностях, які, будучи поширені по Європі, виражені у транс-
національний спосіб («транс-конституціоналізм»).
Завдання Комісії щодо консультування країн та допомоги їм у консо-
лідації їх демократичних систем полягає у застосуванні європейського конс-
титуційного доробку як складових їх конституцій та законів, які тоді самі
входять у цей доробок.
Разом із правами людини та верховенством права демократія є одною із
трьох опор європейського конституційного доробку. А демократія без виборів
немислима. Тому не дивно, що з самого початку Комісія виявила активне
зацікавлення виборчими справами, зокрема виборчим правом. Дійсно, посту-
пово вона визначила один специфічний аспект європейського конституційного
доробку – європейський виборчий доробок, який обговорюється у цій статті.
Сам текст поділяється на дві частини. Перша пояснює підхід Комісії до
виборчих питань та роз’яснює її методи. Друга використовує напрацювання
Комісії для визначення різних аспектів європейського виборчого доробку.
I. Венеціанська Комісія та виборче право: прагматичний підхід
Як і в інших сферах діяльності, підхід Комісії до виборчого права має
два акценти: діяльність, спрямована на конкретні країни у конкретних ситу-
аціях, та загальні, порівняльні дослідження1.
∗ Ця стаття є дещо доповненою версією статті П’єра Ґаронна, адміністративного
співробітника Секретаріату Європейської Комісії за демократію через право, яка була
опублікована в «Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger», 2001,
pp. 1419–1454. ∗∗ В оригіналі вжите слово «heritage», що звичайно перекладається як «спадок»,
«спадщина». Ми вживаємо тут слово «доробок», вважаючи, що у цьому контексті воно
краще передає смислові відтінки оригіналу (прим. ред.)
1 Про діяльність Комісії в цілому див. CDL-INF (2000) 12.
12
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Її діяльність щодо конкретних країн стосується імплементації європейсь-
кого виборчого доробку. Подібно до її діяльності в інших напрямах, вона є
прагматичною, іншими словами, вона не намагається нав’язувати законодавчу
одноманітність. Навпаки, за винятком основних принципів, які ми більш де-
тально розглянемо нижче, Комісія не робить жодних спроб наполягати на
практичних розв’язках, а просто намагається показати усі «за» або «проти»
різних можливих варіантів. Вона виходить із врахування пропозицій, зробле-
них національною владою чи іншими політичними акторами національного
рівня. Вона також бере до уваги національну ситуацію, оскільки розв’язок,
який працює в одній країні, не обов’язково працює в іншій. Наприклад, якщо
в усталених демократіях проведення виборів можна безпечно залишити для
адміністративних органів влади, починаючи від реєстрації виборців і закін-
чуючи оголошенням результатів, цього слід уникати у нових демократіях, де
такі органи часто партизовані; складні системи голосування, які добре пра-
цюють в інших країнах, можуть через свою позірну складність викликати на
початках підозру виборців; кваліфікаційного бар’єра, який виглядає цілком
розумним в одній країні, можливо, слід уникати в іншій, де важливо забезпе-
чити представництво певної політичної меншини, а не виключати її з пар-
ламенту; подібно, може бути бажаним в одній країні використовувати заре-
зервовані місця для залучення на політичну сцену національних меншин, тоді
як подібна інтеграція в іншій країні досягається іншим способом.
Порівняльна робота Комісії набирає вигляду загальних оглядів або між-
народних семінарів, організованих у рамках UniDem (Університети демокра-
тії) або у співпраці з конституційними судами. Ці загальні дослідження та семі-
нари є тематичними і засновані для визначення конституційного доробку,
який поділяється Європою – у загальному чи, частіше, стосовно до теми – че-
рез вивчення національних норм і практики, а також міжнародного права.
Це стосується як виборчих питань, так і предметів конституційного регулю-
вання взагалі.
Декілька наступних параграфів використовують приклади, щоб дати
більш ясну картину цих двох підходів. Тоді увага зміщується до співпраці з
іншими міжнародними організаціями, важливої, зокрема, у галузі виборів.
Нарешті, окреслюються майбутні перспективи роботи Комісії у цій галузі.
1. Діяльність щодо конкретних країн: виборча допомога
Виборча допомога окремим країнам досі є предметом ключової уваги
роботи Комісії щодо виборчих питань. Зокрема, багато нових демократій
досить швидко після переходу до плюралістичної системи надавали свої
виборчі закони на розгляд Комісії.
Як і в інших сферах своєї діяльності, Комісія віддає перевагу раннім
діям і залучається, коли готуються проекти виборчих законів, замість чекати,
коли вони будуть прийняті. Такий метод найкращий, оскільки законо-
проекти значно легше змінити, аніж закони, особливо коли вони ще не наді-
йшли до Парламенту.
13
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Комісію часто просять надати коментарі щодо законопроектів. Менш
часто вона допомагає урядам підготувати їх, чи навіть готує проекти безпо-
середньо сама. В окремих випадках вона також надає ad hoc допомогу більш
практичного або загального плану.
Хоча Комісія найчастіше отримує запити про допомогу від урядів, важ-
ливою є також співпраця з іншими міжнародними організаціями. Дійсно,
ініціативи виходили від міжнародних органів, коли, як у Боснії та Герце-
ґовині, Косово чи Албанії у 1997 році, вони були відповідальними за кризове
управління. Нижче ми скажемо про це більше.
Як правило, висновки Комісії стосуються законодавства про вибори на
національному рівні, але часом до неї зверталися щодо розгляду також міс-
цевих виборів, зокрема у Молдові і в Косово.
Наведемо тепер приклади різних видів виборчої допомоги, які надавала
Комісія.
a. Коментування законопроектів
Дещо незвично для Комісії коментувати проект виборчого закону на
основі тільки його тексту. Це сталося у випадку «колишньої югославської рес-
публіки Македонії»2, проте запит на коментарі звичайно є лише одним
елементом ширшого процесу співпраці.
Консультації можуть просто спричиняти контакти з посадовими осо-
бами, які відповідають за виборчі справи на національному рівні, як у Латвії
чи Молдові у 1993 році. Проте вони можуть приводити також до довго-
термінової співпраці з конкретною країною. Комісія, наприклад, була залу-
чена до галузі виборчого законодавства в Вірменії від 1997 року; у 1998 році
вона надала своє бачення щодо двох конкурентних законопроектів щодо
внесення змін до виборчого закону Вірменії3.
В інших випадках, зокрема у кризових ситуаціях, її коментарі складали
частину глобальної програми міжнародної допомоги. Наприклад, її комен-
тарі щодо проекту виборчого закону Білорусі4 були просто одним елементом
у процесі, розпочатому кількома міжнародними організаціями, спрямованому
на приведення виборчого законодавства цієї країни у рамки міжнародних
норм. Це ще більше застосовувалося, коли міжнародна спільнота була актив-
но задіяна у законодавчий процес, як це має місце у Косово і в Боснії та Гер-
цеґовині. Робота над проектом нормативного акта щодо муніципальних
виборів у Косово, до якої Комісія була залучена у кінці 1999 року, була части-
ною процесу тісної співпраці з іншими міжнародними організаціями щодо
статусу Косово та законодавства, яке мало там застосовуватися. У випадку
Боснії та Герцеґовини Комісія спочатку підготувала проект виборчого закону
на запит Офісу Високого Представника (OHR), а тоді надала коментарі двох
послідовних версій проекту виборчого закону, підготованого пізніше ОБСЄ5.
2 Див. CDL (98) 45.
3 CDL (98) 10.
4 CDL (99) 66 та 67.
5 Див., зокрема, CDL (99) 40 та 41.
14
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
b. Коментування прийнятого законодавства
Не є незвичним для Комісії коментувати закони, які вже прийняті,
навіть незважаючи на те, що внесення змін на цій стадії важче, аніж на стадії
законопроекту.
Коментування еx post facto∗ жодним чином не означає, що Комісія не
була задіяна раніше. Навпаки, це може відображати бажання пересвідчитися,
наскільки принципи європейського виборчого доробку або її власні комен-
тарі щодо інших позицій були впроваджені у кінцевій версії закону, який
вона допомагала розробляти або коментувала у вигляді законопроекту. Це
відбулося у 2000 році стосовно албанського і вірменського законодавства6.
В інших випадках законодавство країни може оцінюватися у зв’язку із її
вступом до Ради Європи. Це відбулося з Азербайджаном7 і меншою мірою з
Вірменією. Більше того, після вступу обох цих країн відбувалася спеціальна
процедура моніторингу, до якої була залучена Комісія і яка була зосереджена
inter alia∗∗ на виборчих питаннях. Слід зазначити, що моніторинг стосується
не тільки законодавства, але й також – якщо не найбільше – практики8.
Після приєднання до Ради Європи Україна зобов’язалася, як Вірменія
та Азербайджан, здійснити певні зміни у своєму виборчому законодавстві.
Саме тому на запит властей України, Комісія вивчала новий закон про парла-
ментські вибори9.
Не будучи строго частиною процедури моніторингу, розгляд Комісією
виборчого закону Хорватії, проведений у 1998–99 роках у співпраці з іншими
міжнародними організаціями, зокрема з ОБСЄ/БДІПЛ, надав можливість
зосередитися на вдосконаленнях, які Хорватія повинна була зробити після
приєднання до Ради Європи, щоб повністю відповідати міжнародним стан-
дартам.
c. Допомога у підготовці законопроектів
Окрім коментування законопроектів і законів, Комісія часом брала
більш безпосередню участь у розробці тексту. Доречним був випадок Алба-
нії, коли експерти Комісії двічі виїжджали до Албанії для співпраці у роз-
робці проекту нового виборчого закону.
У 1997 році, коли ситуація була дуже напруженою, Комісія надала
підтримку колишньому канцлеру Австрії Францу Враніцькому у його зусил-
лях бути посередником та забезпечити компроміс між різними партіями у
наближенні до червневих виборів. Це залучило її до розробки з експертами
ОБСЄ переглянутої версії виборчого закону, основні положення якої були
прийняті парламентом.
∗ З позиції після (лат. – прим. ред.)
6 CDL (2000) 103 rev.
7 CDL-INF (2000) 17.
∗∗ Серед іншого (лат. – прим. ред.)
8 Пор. CDL (2001) 5 та 6.
9 CDL (99) 51 та CDL (2000) 2.
15
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
У 2000 році проект виборчого кодексу, підготований урядом, який
стосувався усіх виборів та референдумів, викликав гарячі протести опозиції.
Муніципальні вибори були близькі, і кодекс був гостро необхідний. Експер-
ти Венеціанської Комісії приєдналися до міжпартійних переговорів, організо-
ваних ОБСЄ/БДІПЛ. Знову ж, опротестовувані чи неясні положення (напри-
клад, щодо заміщення мандатів за пропорційною системою чи щодо спорів)
мали бути переформульовані.
Як складову згаданої вище процедури моніторингу щодо Вірменії та
Азербайджану від Комісії також могли вимагати відіграти активну роль у
розробці проектів законодавства.
d. Власне підготовка законопроектів
Зрідка Комісію могли просити взяти на себе повну відповідальність за
розробку проектів виборчого законодавства. Наприклад, у 1997 році Офіс
Високого Представника (OHR) попросив її підготувати новий виборчий
закон для Боснії та Герцеґовини, застосовний для усіх виборів та заснований
на тимчасовому нормативному регулюванні, яке діяло у той час. Команда
експертів Комісії виконала цю роботу і підготувала текст, який послідовно
пройшов через різні зміни і вдосконалення. Пізніше ОБСЄ перейняла на себе
підготовку цього закону від OHR, базуючись у продовженні на підсумках
роботи Комісії.
e. Інші форми допомоги
Як ми бачили, робота Комісії з виборчих питань може набирати різних
форм. Не обмежуючи себе описаними вище завданнями, Комісія присто-
совувала свої дії до конкретних обставин кожної ситуації.
Співпраця Комісії у виборчій галузі не завжди пов’язана із конкретним
текстом, а може набирати форми більш загальних настанов і оцінок, які зали-
шають відкритими різні можливості. Як один із прикладів, контакти, вста-
новлені з властями Молдови ще від 1993 року, охоплюють ряд висновків щодо
виборчої реформи. Подібно у листопаді 1998 року Комісія спрямувала місію
до Бєлграда і Пріштіни для вивчення можливості організувати вибори у
Косово наступного року. Її висновок щодо реформи виборчого законодавства
у швейцарському кантоні Тічіно10 мав більш ясні цілі: запропонувати шляхи
зміни закону, щоб запровадити перехід до мажоритарного голосування на
виборах до Державної Ради і, можливо, Великої Ради, та більш конкретно
розглянути шляхи регулювання виборчої системи, щоб вона продукувала
чітко окреслені більшості та полегшувала перехід політичної влади із рук у
руки від одної партії до іншої, водночас наголошуючи на голосуванні за імено-
ваних кандидатів. Це відповідно стало причиною порівняльного дослідження
взаємозв’язку між виборчими системами та політичним життям у різних
кантонах і країнах, а також аналіз результатів виборів в інших кантонах11.
10 CDL-INF (2001) 16.
11 Див. CDL (2000) 71.
16
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Комісія також скеровує своїх представників на семінари щодо реформи
виборчого законодавства у конкретних країнах, наприклад, форум щодо вір-
менського виборчого закону (квітень 1997 року), який проводив IFES (Міжна-
родна фундація виборчих систем), та семінар Міжнародного інституту демо-
кратії на ту ж тему (Єреван, січень 1998 року), Стокгольмську конференцію
щодо виборчого закону Боснії та Герцеґовини (січень 1996 року) та семінар
ОБСЄ/OHR щодо шляхів пом’якшення етнічного протистояння на виборах
(Сараєво, березень 1998 року). В Албанії Комісія взяла участь у міжпартійній
зустрічі ще у 1991 році та у семінарі щодо виборчих спорів у квітні 2001 року.
В інших випадках Комісія надавала допомогу у реальному виборчому
процесі, співпрацюючи, наприклад, із центральними виборчими комісіями
Албанії та Вірменії у 1997 та 1998 роках відповідно.
Нарешті, у квітні 2001 року експерти Комісії організували курс щодо ви-
борчих спорів для ряду албанських суддів, які у свою чергу повторили цей тре-
нінг для інших своїх колег. Такий тренінг був потрібний, оскільки судді без до-
свіду у цій галузі вважали складним втілювати та тлумачити виборчий закон.
2. Загальна діяльність
Як і в інших галузях, загальна діяльність Комісії включає підготовку до-
сліджень, а також організацію семінарів та участь у них.
Її найбільш важливе дослідження у галузі виборчого права було присвя-
чене виборчому праву та національним меншинам12. Воно склало частину
ширшої роботи Комісії над проблемою участі груп меншин у публічному
житті і, зокрема, проблемою доступу до державної служби13. Вирішальним є
представництво у виборних органах, особливо у парламенті, а тому Комісія
зосередилася на цьому питанні. Представництво меншин у виборних орга-
нах рідко регулюється per se∗
, а інші положення, покликані забезпечити, поси-
лити чи, навпаки, послабити їх представництво, не легко ідентифікувати.
Відповідно вказане дослідження не обмежувалося описом положень виборчого
законодавства, призначених захищати меншини, але розглядало природу і на-
слідки виборчих систем взагалі, а тоді їх застосування до меншин.
Ще в 1992 році у короткій експертній доповіді розглядалися загальні
принципи та регуляторні рівні виборчого права. Вона зосереджувалася на
нормах, втілених у європейському конституційному доробку, та шляхах
забезпечення стабільності виборчого законодавства через його регулювання
на вищому рівні14.
Комісія також організувала компаративістські семінари з виборчих пи-
тань. У 1998 році відповідно до програми UniDem (Університети демократії)
вона запросила експертів з різних частин Європи та з Південної Африки на
зустріч у Сараєво щодо нових тенденцій у виборчому праві у пан-європей-
ському контексті. Основними темами були конституційні принципи вибор-
чого права, зміни та неперервність у європейському виборчому праві, а та-
12 CDL-INF (2000) 4.
13 Див. CDL-MIN (98) 1 rev. ∗ Саме по собі; як таке (лат. – прим. ред.).
14 CDL (92) 1.
17
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
кож впливи виборчих систем та виборчого права у пост-конфліктних
суспільствах, зокрема у Боснії та Герцеґовині15.
У жовтні 1998 року Комісія та вірменський Конституційний суд органі-
зували семінар у Єревані щодо виборчих спорів, що перебували на розгляді
Конституційного Суду, на якому були присутні представники кількох кон-
ституційних судів Європи та Співдружності Незалежних Держав16.
На своїх семінарах щодо конституційного права окремих країн Комісія
також могла розглядати виборче право, як це вона зробила на семінарі щодо
запровадження Конституції Албанії у Трієсті (грудень 1999 року).
Вона також скеровувала делегатів на міжнародні компаративістські
семінари, як семінар НБСЄ щодо демократичних інституцій (Осло, 1991 рік),
семінар Фонду Фрідріха Наумана щодо виборчих систем, політичної ста-
більності та життєздатних урядів у нових демократіях Європи (листопад 1998
року) та, більш недавно, семінар ОБСЄ/БДІПЛ «з людського виміру» щодо
виборчих процесів (Варшава, травень 2001 року).
3. Співпраця з іншими міжнародними організаціями
Виборча допомога є однією з основних сфер співпраці Комісії з іншими
міжнародними міжурядовими та неурядовими організаціями.
Найдальше зайшла співпраця з ОБСЄ/БДІПЛ. Як недавно було зроблено
у випадку Азербайджану, Комісія консультувала ОБСЄ/БДІПЛ перед при-
йняттям коментарів щодо виборчого закону. Як ми бачили, спільні докумен-
ти були підготовані щодо Хорватії та Білорусі. У випадку Білорусі, напри-
клад, Європейський Союз (через Європейський Парламент) та IFES співпра-
цювали з Комісією у розробці меморандуму «віх» весною 2000 року щодо
змін, які необхідно внести до Виборчого кодексу, щоби ввести виборчу про-
цедуру у русло демократичних норм. Європейський Союз часто був представ-
лений Європейською Комісією у діяльності, що стосувалася Албанії, Хорватії
та Косово. Міжнародний інститут демократії та виборчої допомоги (IDEA)
сприяв вивченню виборчого закону Хорватії та перегляду виборчих законів
Вірменії. Також Офіс Високого Представника підтримував роботу Комісії над
виборчим законом для Боснії та Герцеґовини.
Що ж стосується неурядових організацій, то крім Міжнародного інституту
демократії (IDEA) та IFES, які брали участь у розробці меморандуму щодо
Білорусі (див. вище) і в ревізії вірменського та албанського виборчих законів
у 1997–1999 роках та у 2000 році відповідно, Комісія мала контакти з такими
НУО, як Національний демократичний інститут (NDI) США щодо Албанії
(1997 рік), британської Міжнародної служби виборчих реформ (ERIS) щодо
Вірменії та Косово.
15 Матеріали цього семінару були видані під назвою: «New trends in electoral law in a
pan-European context», Science and Technique of Democracy No. 25, Strasbourg: Council of
Europe, 1999.
16 Матеріали цього семінару були видані під назвою: «Electoral disputes before the
Constitutional Court» – Collected reports from the third international seminar (Yerevan, 15-16
October 1998), Constitutional Court of Armenia/European Commission for Democracy through
Law, Yerevan 1999.
18
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Співпраця з іншими міжнародними організаціями дозволила визна-
чити спільні принципи конституційного доробку, наприклад, на семінарах,
подібних до згаданих вище. Проте понад усе вона забезпечила застосування
координованого підходу у конкретних випадках. Робота різних залучених ор-
ганізацій була доповняльною. Наприклад, підхід Комісії є переважно право-
вим, тоді як ОБСЄ/БДІПЛ підкреслює технічні аспекти.
Власті США часто здійснюють моніторинг виборчої діяльності, як це
вони робили у Хорватії та Косово. Міністри закордонних справ країн, які
приймали зустрічі (наприклад, стокгольмська зустріч щодо Боснії та Герце-
ґовини у 1996 році, зустріч в Осло щодо Хорватії у 1999 році), також могли
бути залучені до моніторингу.
4. Десять років досвіду: що у майбутньому?
Взагалі кажучи, за останнє десятиріччя робота щодо виборів суттєво
розширилася. Багатопартійні вибори не завжди означають повністю «опіре-
ну» демократію, але більшість країн світу – і усі європейські – тепер мають
їх17. Відносно швидко зросло залучення міжнародних організацій.
Виборча тематика надихнула декілька проектів у Раді Європи. Об’єдна-
ний проект, з внесками від усіх департаментів Ради, «Робимо демократичні
інститути працюючими», розпочався у 2002 році і визнає виборче право як
ключову позицію для Ради.
Довготерміновий вимір має рішення інституціалізувати співпрацю між
Комісією, Парламентською Асамблеєю та Конгресом місцевих і регіональних
влад Європи. У резолюції, прийнятій її Постійним Комітетом 8 листопада
2001 року, Асамблея звернулася до Комісії «створити робочу групу, яка б
включала представників Парламентської Асамблеї, Конгресу регіональних і
місцевих влад та, можливо, інших організацій з досвідом у цій галузі, з метою
обговорювати виборчі питання на регулярній основі» та, зокрема, «виробити
кодекс належної практики у виборчих справах» та «скласти список основних
принципів європейських виборчих систем через координацію, стандартиза-
цію та розвиток поточних та планованих досліджень та заходів. У середньо-
терміновому плані зібрані відомості щодо європейських виборів повинні
бути зведені у базу даних та проаналізовані і розповсюджені спеціальним
суб’єктом»18. Ця діяльність надасть Раді Європи та Комісії більшу роль у га-
лузі виборів, і вона повинна розпочатися у 2002 році.
II. Європейський виборчий доробок: динамічний підхід
з традиційною основою
Європейський виборчий доробок заснований на п’яти принципах:
загальне, рівне, вільне, пряме виборче право і таємне голосування∗
. Усі вони –
17 Див., наприклад: López Pintor Rafael. Electoral Management Bodies as Institutions of
Governance. New York: UNDP, 2000 – P. 15ff.
18 Резолюція 1264 (2001); див. також документ 9267. ∗ В англійському тексті: «universal, equal, free, secret and direct suffrage». Однак термін
«suffrage» в українській мові має два різні відповідники: «(суб’єктивне) виборче право» і
«голосування» (прим. ред.)
19
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
звичні поняття, проте їх практичні рамки потребують уважного розгляду, і
Комісія робить це кожного разу, коли розглядає питання виборчого права.
Застосування цих принципів завжди слід розглядати у контексті. Таким
чином, подальший аналіз поділяється на дві частини. Перша коротко веде
мову про засади й загальні умови, потрібні для запровадження конституцій-
них принципів виборчого права; друга зосереджується на самих принципах.
A. Засади й запровадження
1. Вступ
a. Правові засади
Національне право надає якнайповніші гарантії конституційних прин-
ципів виборчого права. Конституції часто гарантують їх прямо19, а виборчі
закони і навіть підзаконні акти деталізують їх застосування.
У той же час національне право не є єдиним відповідальним за той
факт, що ці базові принципи спільні для всієї Європи. Важливими є також
міжнародні гарантії. Конституційні принципи виборчого права прямо ствер-
джуються Міжнародною конвенцією про громадянські і політичні права, за
винятком прямого виборчого права, яке передбачається в контексті20. У Євро-
пі спільним стандартом є стаття 3 першого Протоколу до Європейської кон-
венції про права людини, яка ясно стверджує право на вільні вибори із таєм-
ним голосуванням, а судові рішення визнають, що інші принципи виплива-
ють із цього положення21. У виборчій галузі, як і в інших, міжнародний за-
хист прав людини гарантує мінімальні стандарти, а національне право має
можливість рухатися далі і гарантувати більш широкі політичні права22.
b. Гарантування конституційних принципів виборчого права: загальні
умови
Проголошення принципів європейського виборчого доробку і навіть
розкриття їх у деталізованому регулюванні не достатні для того, щоб гаран-
тувати їх запровадження. Повинні задовольнятися також три загальні умови:
– по-перше, виборчий закон повинен мати певну стабільність, яка за-
хищає його від партійно-політичних маніпуляцій;
– по-друге, повинні існувати процедурні гарантії, які забезпечують без-
стороннє застосування цих принципів;
– по-третє, не може існувати справжньої демократії, поки не дотри-
муються основні права, зокрема, свобода вираження поглядів, зібрань
і об’єднань.
19 Див., наприклад, статтю 38.1 німецької конституції, статті 68.1 та 69.2 іспанської
конституції чи статтю 59.1 румунської конституції.
20 Стаття 25b; див. також статтю 21 Загальної декларації прав людини.
21 Див., наприклад: Pierre Garrone. The constitutional principles of electoral law // «New
trends in electoral law in a pan-European context» (примітка 15), pp. 11-34, 28-33; Pierre Garrone.
The constitutional principles of electoral law // Electoral Systems, Political Stability and Viable
Government in Europe’s New Democracies – Achievements, Failures and Unresolved Issues: Pro￾ceedings of a seminar at the Council of Europe/Friedrich-Naumann-Stiftung, edited by Wolfgang
Heinz and Harald Klein. – Sankt Augustin: Comdok, 1999, pp. 15-31 і посилання.
22 Див. статтю 53 Європейської конвенції прав людини.
20
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Ці загальні умови розглядаються нижче.
2. Рівні регулювання і стабільність виборчого законодавства
Стабільність закону є вирішальним для формування довіри до вибор-
чого процесу, що само по собі є життєвим для консолідації демократії23. Нор-
ми, які часто змінюються, а особливо складні норми, можуть дезорієнтувати та
збентежувати виборців. Понад усе, виборці можуть зробити висновок, справед-
ливий чи ні, що виборчий закон є просто знаряддям у руках тих, хто перебуває
при владі, і що їх власні голоси мають малий вплив на результати виборів.
Як ми бачили, конституційні принципи виборчого законодавства виво-
дяться із міжнародних угод. Настільки вони не можуть змінюватися. Проте
бажано, щоб вони мали також конституційну силу24, і багато країн зробили
їх такими.
На практиці, проте, немає такої великої потреби захисту стабільності
основних принципів (здається, вони не мають серйозних загроз), як стабіль-
ності деяких більш конкретних норм виборчого законодавства, зокрема тих,
які охоплюють виборчу систему per se та формування виборчих комісій. Це
викликає потребу вирішити, на якому рівні ці питання повинні бути врегу-
льовані. Норми, втілені у Конституції, очевидно важче змінити, ніж інші25.
Діяльність Комісії не надає жодних вирішальних аргументів чи за, чи
проти «конституціоналізації» цих положень. Так само не всі країни вирішу-
ють регулювати виборчі системи у своїх конституціях, але багато конституцій
дійсно передбачають пропорційну систему26, а португальська конституція
навіть робить його незмінюваним принципом27. Такої незмінності, можливо,
слід уникати, але підпорядкування змін основи системи голосування громізд-
кій процедурі перегляду конституції дійсно гарантує певну постійність і
сумісне з європейськими нормами28. Деякі конституції навіть більш конкрет-
ні: ірландська система передбачає систему єдиного перехідного голосу, тоді
як португальська конституція обумовлює використання методу Д’Ондта і за-
бороняє законодавче встановлення загальнонаціонального бар’єра29.
Албанська конституція передбачає змішану виборчу систему і регулює
її в деталях. Зокрема, вона обумовлює, що сто депутатів повинні обиратися за
мажоритарною системою в одномандатних округах, а сорок мандатів «вирів-
нювання» заповнюються на національному рівні для поліпшення пропорцій-
ності; вона також встановлює бар’єр у 2,5% для окремих партій та 4% для їх
блоків30. Комісія, яка була залучена до розробки проекту конституції, вва-
жала, що ці деталі повинні бути включені, щоб захистити виборчий закон від
23 Про важливість формування довіри до виборчого процесу див., наприклад, CDL
(99) 67, p. 11; про потребу стабільності закону див. CDL (99) 41, p. 1. 24 Див. CDL (92) 1, p. 5. 25 Див. CDL (92) 1, p. 11. 26 Див., наприклад, статтю 96.2 польської конституції, статтю 68.2 іспанської консти-
туції і статтю 149.2 конституції Швейцарії. 27 Стаття 288 h. 28 Див., наприклад, CDL (2000) 77, p. 3. 29 Статті 149.1 і 152. 30 Стаття 64.
21
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
змін перед кожними виборами. Таке рішення відображало конкретні обста-
вини в Албанії, проте інші країни можуть не вважати необхідним визначення
чинної виборчої системи в своїх конституціях.
Не настільки поганими є зміни системи голосування – вони завжди
можуть змінюватися на краще, – як часті їх зміни або зміни безпосередньо пе-
ред виборами. Навіть якщо у цьому немає жодних намірів маніпулювання,
може виглядати, що ці зміни диктуються безпосередніми партійно-політич-
ними інтересами, і тому вони можуть ставити під сумнів легітимність самого
виборчого процесу31. Зміни в останню хвилину повинні розглядатися лише
тоді, коли чинний закон несумісний з принципами європейського виборчого
доробку, і навіть тоді ця проблема повинна мати можливість бути розгляну-
тою у належний час.
Інший спосіб запобігання маніпуляціям, коли уникається незмінності
«конституціалізованої» виборчої системи, полягає у передбаченні у Консти-
туції, що при змінах виборчого закону на найближчих виборах застосо-
вується стара система, а нова набере чинності після цього32.
Виборча система у вузькому сенсі є не єдиним колом питань, де зміни
можуть виглядати маніпуляціями і не повинні бути частими чи прийнятими
у неналежний час. Іншим колом питань є формування виборчих комісій, які
займаються виборами. Політичні дебати щодо виборчого законодавства
часто мають тенденцію зосереджуватися на цьому питанні, оскільки виборчі
комісії розглядаються як такі, що мають повноваження приймати рішення
щодо результатів виборів. Гарантії безсторонності, які обговорюються нижче,
обмежують ці повноваження до оголошення результатів. Тим не менше зміни
складу, зокрема центральних виборчих комісій, завжди породжуватимуть
сумніви стосовно безсторонності, над усе якщо вони відбуваються незадовго
перед виборами.
Проведення меж виборчих округів є ще одним колом питань, де повно-
важення законодавця повинні бути обмежені, щоб усунути повний спектр
можливостей для маніпуляцій політичною більшістю33. У країнах з багатоман-
датними округами найкраща відповідь полягає у їх запису до Конституції34.
3. Процедурні гарантії
Будь-який закон, яким би досконалим не був, є просто порожньою обо-
лонкою, поки він не наповнений належним чином, і виборчий закон не є
винятком. Матеріальні принципи європейського виборчого доробку будуть
дотримані тільки тоді, якщо формальні принципи також дотримуються, а саме:
вибори повинні організовуватися безстороннім органом, а також повинна існувати
ефективна система оскарження.
31 CDL (99) 51, p. 9, і посилання. 32 CDL (92) 1, p. 11. У зв’язку з цим див. нову статтю 67.6 турецької конституції: «Змі-
ни до виборчого закону не можуть застосовуватися на виборах, які проводяться протягом
одного року після набрання чинності цими змінами». 33 CDL (91) 31, p. 31.
34 Див., наприклад, статті 68.2 та 69.2-4 іспанської конституції та статтю 149.3 швей-
царської конституції.
22
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
a. Організація виборів безстороннім органом
В усталених демократіях, де державна служба застосовує виборче зако-
нодавство без вчинення політичного тиску, нормально і прийнятно, якщо
вибори організують адміністративні органи під керівництвом міністерства
внутрішніх справ.
Проте у нових демократіях з невеликим досвідом організації плюраліс-
тичних виборів існує надто великий ризик, що уряд підштовхуватиме адмі-
ністративні органи до того, щоб вони робили те, що він хоче35. Це стосується
як центрального, так і місцевих урядів, навіть коли вони контролюються
національною опозицією.
Ось чому на всіх рівнях повинні бути утворені незалежні безсторонні
виборчі комісії для того, щоб забезпечити належне проведення виборів чи
принаймні усунути серйозні підозри у порушеннях. Члени цих комісій
повинні також мати необхідну кваліфікацію і досвід36.
Органи, які призначають членів виборчих комісій, не повинні мати сво-
боду їх відкликати, оскільки це б обмежило їх незалежність та могло б при-
вести комісії під контроль політичних партій, уряду чи різних політичних
органів37. Дискреційне відкликання неприйнятне, проте відкликання з дис-
циплінарних підстав чи некомпетентності прийнятне за умови, що підстави
для цього ясно і вичерпно викладені у законі (наприклад, неясні посилання
на «дії, що дискредитують комісію», недостатні).
Незалежність виборчих комісій може бути гарантована різними спосо-
бами, й універсальної формули не існує. Нормативні положення можуть
просто стверджувати, що комісія повинна включати суддів, експертів у галузі
права чи фахівців у виборчих справах, незалежних від уряду чи політичних
партій. Проте часто цього недостатньо, оскільки члени комісій можуть вигля-
дати незалежними і водночас мати приховані зв’язки з певними політичними
фракціями, зокрема, з правлячою партією.
Безсторонність також можна гарантувати, забезпечивши, щоб різні
політичні угрупування були справедливо представлені у комісіях. Принцип
рівності дотримується як тоді, коли кожна партія отримує одне місце в комі-
сії, і тоді, коли великим партіям надається більше місць. Прийнятно також,
наприклад, на основі результатів попередніх виборів усунути найменші пар-
тії і таким чином зберігати розумним розмір комісії38. Відповідно до чинного
виборчого закону Вірменії Центральна виборча комісія включає представни-
ків партій, що представлені в останньому складі парламенту, які зібрали при-
наймні 30.000 дійсних підписів для участі у пропорційній складовій наступ-
них виборів, та представників п’яти інших партій з найбільшою кількістю
підписів (понад 30.000)39. Можна також передбачати рівне представництво
більшості й опозиції. Албанський закон 1997 року, наприклад, надавав пари-
35 CDL (99) 51, p. 8.
36 Див., наприклад, CDL (98) 10, pp. 4-5.
37 З цього приводу стосовно Вірменії див. CDL (2000) 103 rev, pp. 3-4; пізніше від-
значалося, що можливість відкликання слід скасувати.
38 Див., наприклад, CDL (98) 10, p. 4. 39 Стаття 35 виборчого кодексу у редакції 1999 року.
23
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
тет більшості й опозиції у Центральній виборчій комісії, а у нижчих комісі-
ях – по одному місцю для кожної партії40. Щоб забезпечити, що жодна фрак-
ція не може нав’язати свій погляд, для прийняття рішення може бути перед-
бачена кваліфікована більшість. Скасування Азербайджаном такої вимоги у
своєму виборчому законі, яке позбавило опозицію її права вето, було піддано
сумніву, особливо на міжнародному рівні.
Немає причин, з яких виборчі комісії не повинні б включати осіб, при-
значених владою, за умови, що їх частка не є вирішальною. Це має місце у
Вірменії, де члени Центральної виборчої комісії призначаються урядом41.
Дійсно, уряди залучені тим чи іншим способом до виборчого процесу (на-
приклад, через реєстри актів громадянського стану чи логістику утворення
виборчих дільниць), а тому їх представники у виборчих комісіях можуть бу-
ти корисними. У Литві регіональні виборчі комісії включають двох представ-
ників від кожної політичної партії, двох експертів-правників, призначених
міністерством юстиції, і двох членів, призначених Литовським юридичним
товариством. Такий склад вважається збалансованим42. З іншого боку, уря-
дове призначення усіх членів виборчих комісій (навіть якщо вони не є дер-
жавними службовцями) дуже підозріле43. Так є у Білорусі, де роль президента
у призначенні половини складу Центральної виборчої комісії також вважа-
ється надмірною.
Центральні виборчі комісії та, якщо можливо, комісії безпосередньо на-
ступного рівня повинні бути постійними, оскільки це гарантує їх незалеж-
ність та неперервність їх діяльності44.
Кваліфікації та досвід, які вимагаються від осіб, котрі працюють у цент-
ральних та місцевих комісіях і навіть на виборчих дільницях, природно зале-
жать від відповідного органу, до якого вони входять. Члени центральних
комісій повинні бути експертами – правниками, політологами, фахівцями у
галузі статистики чи іншими особами із добрим розумінням виборчих пи-
тань45, 46.
b. Ефективна система оскаржень
Належний перебіг усього виборчого процесу повинен бути відкритим
для оскарження перед органом розгляду скарг. Тут є три можливі підходи:
– парламент вирішує, чи його члени були обрані правомірно, з або без
можливості судового оскарження;
40 Стаття 35a, 37 і 39 виборчого закону у редакції 1997 року. 41 Стаття 35 виборчого кодексу у редакції 1999 року. 42 CDL (94) 42, p. 4.
43 CDL (99) 67, pp. 6-7.
44 CDL (98) 45, p. 3; CDL (2000) 2, p. 4.
45 Пор. CDL (98) 10, p. 5. 46 Щодо загальної інформації про формування виборчих комісій у Центральній і Схі-
дній Європі див. статтю Дьєрдя Шалоцкі (György Csalótzky) про виборчі корпоративні ор-
гани (комісії, комітети, бюро) та підготовку реєстрів виборців, що забезпечують вільні і чесні
демократичні вибори, у «New trends in electoral law in a pan-European context» (примітка 15),
с. 35-49, 38 і далі; див. також статтю П’єра Ґаррона (Pierre Garrone) про підходи до виборчого
законодавства у «L’attuazione della Costituzione albanese – Atti del seminario di Trieste, 13-14
dicembre 1999», Quaderni del Dipartimento di Scienze Giuridiche, Trieste: Edizioni Università di
Trieste 2000, pp. 95-133, 121-122.
24
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– скарги розглядаються звичайним судом, спеціалізованим судом або
конституційним судом;
– повноваження належать виборчим комісіям із можливістю подаль-
шого оскарження до суду47.
Звернення до самого парламенту може бути безпечним розв’язком у
деяких цілком усталених демократіях, проте його слід уникати у нових демо-
кратіях, де безсторонність парламенту далека від самоочевидної і де повинно
бути можливе принаймні звернення до суду48.
Як правило, судове оскарження, таким чином, є найкращим вирішен-
ням, кінцеве звернення до незалежної і безсторонньої виборчої комісії може
також бути прийнятним49.
Життєво важливо також, щоб процедура оскарження, а особливо повно-
важення різних органів, залучених до неї, була ясно врегульована. Інакше
серйозно збільшується ризик, що органи один за одним будуть відмовлятися
виносити рішення (на тій підставі, що їм бракує юрисдикції), зокрема коли
оскарження теоретично можливе як до судів, так і до виборчих комісій або
коли повноваження різних судів – наприклад, звичайних судів та конститу-
ційного суду – не є чітко розмежованими. Ця проблема виникла у деяких
країнах СНД, таких як Вірменія50, Азербайджан51 і Білорусь.
Коли оскарження не має форми скарги до вищого органу влади, а звер-
нуте до незалежного органу, тоді воно повинно бути відкритим для виборців,
однак не для спостерігачів52.
Ця процедура повинна бути простою, а забезпечення виборців спеціаль-
ними формами звернень може допомогти їм це робити53. Семінари-тренінги із
застосування албанського виборчого законодавства судами (квітень 2001 року)
підкреслили потребу усунути формалізм, а тому уникнути рішень про не-
прийнятність, особливо у політично чутливих випадках.
Важливі також повноваження органів розгляду скарг. Вони повинні мати
владні повноваження скасувати вибори, якщо правопорушення могли впли-
нути на результат, тобто вплинути на розподіл мандатів. Це загальний прин-
цип, проте він може бути відкритим для уточнення, тобто скасування не
обов’язково повинно стосуватися всієї країни чи округу; у дійсності повинно
бути можливим скасувати результат на одній виборчій дільниці. Це дає мож-
ливість уникнути двох крайнощів: скасування виборів у цілому, хоча право-
порушення вплинули лише на малу територію, і відмову від скасування че-
47 Bernard Owen. Le contentieux électoral: étude comparative // Le contentieux électoral
devant la Cour constitutionnelle (примітка 16), с. 54-70, особливо с. 54. Ця стаття детально роз-
глядає виборчі спори у Вірменії, Франції, Німеччині, Росії, Швейцарії та Таджикистані. Низ-
ка конституцій передбачають звернення до суду; див., наприклад, статтю 55.2 української
конституції, а також: Venice Commission, Bulletin UKR-1998-1-003. 48 Див., наприклад, CDL (91) 31, pp. 28-31. 49 Пор. CDL (99) 67, p. 9; CDL (99) 40, p. 3. 50 CDL (2000) 103 rev, pp. 12-13, 15-16.
51 CDL-INF (2000) 17, pp. 6-7.
52 CDL (99) 40, p. 10; (2000) 103 rev, pp. 10-11.
53 CDL (98) 45, p. 11.
25
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
рез те, що територія, яка зазнала впливу правопорушень, надто мала. У те-
риторіях, в яких результати були скасовані, вибори повинні бути повторені54.
4. Дотримання основних прав: необхідна умова
a. Дотримання основних прав взагалі
Демократія немислима на практиці, поки не дотримуються дві інші
опори Ради Європи – права людини і верховенство права.
Просто згадаємо між іншим верховенство права. Зокрема, демократія ви-
магає дотримання верховенства виборчого права, щоб виборні органи здійсню-
вали довірені їм функції і щоб закони, прийняті демократично, дотримувалися
на практиці.
Демократія також пуста, якщо не дотримуються права людини. Це особ-
ливо так щодо свободи слова і вільної преси, а також свободи зібрань та
об’єднань з політичними цілями, особливо у період передвиборної агітації55.
Справа в тому, що багато країн мають законодавчі обмеження свободи
слова, які, якщо їх тлумачити в обмежувальному сенсі, можуть цілком бути
прийнятними, але можуть породжувати зловживання у країнах без лібе-
ральних, демократичних традицій. Теоретично вони призначені для попе-
редження «зловживань» свободою слова, забезпечуючи, наприклад, щоб кан-
дидати і публічна влада не зазнали наклепів, і навіть захищаючи конститу-
ційний лад. На практиці, проте, вони можуть призводити до цензурування
будь-яких висловлювань, які критикують уряд чи закликають до конститу-
ційних змін, хоча це сама суть демократичних дебатів. Наприклад, кілька
міжнародних організацій погодилися, що європейські стандарти порушую-
ться виборчим законом Білорусі, який забороняє «образливі чи принизливі
згадки про посадових осіб Республіки Білорусь чи інших кандидатів» в агіта-
ційних матеріалах, вважає правопорушенням поширення наклепницької ін-
формації про кандидатів та робить самих кандидатів відповідальними за пев-
ні правопорушення, вчинені їх прихильниками56. Подібно в Азербайджані
вимога закону, що матеріали, які передбачається використати у передвибор-
ній агітації, повинні бути подані до виборчих комісій із вказанням орга-
нізації, яка замовила і виготовила їх, накладу і дати публікації, складає
неприйнятну форму цензури, особливо тому, що від виборчих комісій вима-
54 Така проблема виникла під час виборів у Азербайджані у листопаді 2000 року. Ві-
дповідно до частини 3.2 Закону про вибори до Міллі Меджлісу, 100 мандатів розподіля-
ються на підставі мажоритарного голосування в один тур в одномандатних округах, а 25 –
за пропорційною системою. Як мажоритарна, так і пропорційна складова були скасовані в
одинадцяти округах, проте повторно було проведено тільки мажоритарне голосування, а
голоси, подані за пропорційною складовою, були просто проігноровані при розподілі від-
повідних мандатів. Так сталося через те, що відповідно до частин 73.8.2. та 76.1 Закону про
вибори до Міллі Меджлісу пропорційна складова виборів може бути повторно проведена
тільки в цілому і тільки тоді, коли скасовано результати у 25% виборчих дільниць (чи
округів?).
55 Щодо цих питань див.: Pierre Garrone. The constitutional principles of electoral law
(seminar at the Council of Europe) (див. вище примітку 21), pp. 15-16; див. також CDL-INF
(2000) 17, p. 2. 56 Статті 47, 49 та 75 виборчого кодексу; див. також CDL (99) 66, pp. 7-8.
26
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
гається вживати заходів проти протиправних і неточних публікацій. Більше
того, норми, які забороняють неналежне використання засобів масової ін-
формації під час передвиборної агітації, досить неясні57.
Коли доходить до доступу до засобів масової інформації, конституційні
принципи виборчого права відступають перед вимогами свободи слова,
зокрема під час передвиборної агітації. Ми повернемося до цього питання
пізніше58.
b. Захист меншин
В останні роки захист меншин (знову) став одним з основних центрів
уваги європейського публічного права. Від свого започаткування Комісія
зробила це питання одним із своїх пріоритетів, а її пропозиції до Європей-
ської Конвенції з цього приводу59 привели до Рамкової конвенції про захист
національних меншин60. Вона пізніше зробила детальні оцінки щодо захисту
меншин у національних законодавствах та щодо спеціальних розв’язань цієї
проблеми, прийнятих у федеральних та регіоналізованих державах61. Захист
меншин тепер є складовою європейського конституційного доробку62, а ви-
борче законодавство далеке від непричетності до цього. Навпаки, представ-
ництво меншин у виборних асамблеях, а особливо національних парламен-
тах, є ключем до їх участі у публічному житті, і відповідно Комісія уважно це
розглядає і бере це предметом свого спеціального вивчення63.
Це вивчення показало, що виборчі закони містять широкий спектр поло-
жень, які або безпосередньо присвячені забезпеченню участі меншин у вибор-
них асамблеях, або здійснюють це на практиці. Комісія зробила висновок, що:
– Деякі країни, хоча й небагато, мають конкретні норми для забезпечення
такої участі.
– Деякі норми призначені для забезпечення представництва меншин як
таких.
– Найчіткішим заходом представництва національних меншин є персо-
нальні округи, у яких виборцями є особи, що належать до певних етнічних
груп, а не особи, що проживають на певній території. Словенія, наприклад,
резервує один мандат у парламенті для італійської меншини і ще один для
угорської меншини64. У Хорватії члени національних меншин можуть виби-
рати щодо участі у виборах до парламенту Хорватії: вони можуть голосувати
за загальнонаціональний список, як члени більшості, чи, відповідно до стат-
ті 15.3 конституції, можуть також голосувати за список конкретної меншини.
Ця система, проте, не цілком задовільна головно через те, що вона зобов’язує
57 Щодо подальшої інформації див. CDL-INF (2000) 17, pp. 2-3, та статті 56 і 57 Закону
про вибори до Міллі Меджлісу. 58 Див. нижче розділ II.B.2.a.cc. 59 Див.: «The protection of minorities», Science and Technique of Democracy No. 9,
Strasbourg: Council of Europe, 1994, pp. 10ff. 60 ETS 157.
61 «The protection of minorities», Science and Technique of Democracy No. 9, pp. 44ff. 62 Див. Рамкову конвенцію, згадану вище. 63 CDL-INF (2000) 4; щодо невиборчої тематики див. CDL-MIN (98) 1 rev. 64 Стаття 80.3 конституції.
27
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
кандидатів (de jure) та виборців (de facto) виявляти їх етнічне походження,
навіть якщо вони не мають наміру бути кандидатами на резервовані для
меншини місця чи голосувати за них. Більше того, зниження кількості
депутатів від сербської меншини викликає запитання. Окрім своєї конкретної
діяльності в інтересах меншин у Хорватії, Комісія залучила інші міжнародні
організації до спроб знайти кращі розв’язання цих проблем65.
– Румунська система для виборів до нижньої палати парламенту гаран-
тує законно утвореним організаціям тих, хто належить до національних мен-
шин, мінімальний рівень представництва. Якщо вони отримують принаймні 5%
(лише) від середньої кількості дійсних голосів, які необхідні для обрання до
нижньої палати по всій країні, а нормальний виборчий процес все-таки
залишив їх без мандатів у будь-якій палаті, тоді вони отримують право на
один мандат у нижній палаті.
– Інші положення призначені просто для того, щоб сприяти представ-
ництву меншини у виборному органі, без обов’язку гарантувати його. У Поль-
щі66 і в Німеччині67, наприклад, норма щодо виборчого бар’єра не застосову-
ється до організацій меншин. В Україні, відповідно до закону 1998 року, тери-
торії, де зосереджені національні меншини, повинні утворювати окремі
округи. Якщо до меншини належить більше, ніж звичайний округ має вибор-
ців, тоді принаймні один округ повинен бути утворений так, щоб надати
меншині у ньому більшість68.
– Бельгія має спеціальну систему. Усі її інституції сплановані таким чи-
ном, щоб забезпечити баланс між двома мовними групами (замість власне
меншин). У деяких змішаних у мовному відношенні областях запроваджені
також регулювання, які забезпечують представництво у виборних органах
виборців із різних мовних спільнот69.
– З іншого боку, може статися, що нейтральні норми – наприклад, ті, що
стосуються проведення меж виборчих округів – застосовуються із наміром
полегшити представництво меншин. Проте частіше представництво меншин
не є вирішальним фактором у виборі, який робиться при прийнятті чи
навіть практичному запровадженні виборчої системи. Однак стосовно при-
сутності представників меншин у виборних органах можна зробити такі за-
гальні зауваження.
– Вплив виборчої системи на представництво меншин відчувається
більш виразно тоді, коли національні меншини мають свої власні партії.
– Не прийнято законом забороняти політичні партії, які представляють
національні меншини, і дуже незвично, коли це дійсно трапляється. Лише у
дуже рідкісних випадках це становить обмеження свободи об’єднань, яке тим
не менше відповідає принципу пропорційності і сумісне з європейським
конституційним доробком.
65 Щодо цього див. вище річний звіт про усю діяльність за 2000 рік, с.10-11.
66 Пор. Venice Commission, Bulletin (note 47), POL-1997-1-009.
67 Section 6.4 of the Federal Electoral Act.
68 Частина 7.2 Закону про вибори народних депутатів у редакції 1998 року; див. CDL
(2000) 2, p. 5.
69 Щодо подальшої інформації див. CDL-INF (2000) 4, p. 4.
28
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– Хоча партії, які представляють національні меншини, широко дозво-
лені, їх існування ані не є правилом, ані необхідним для присутності у вибор-
них органах осіб, які належать до меншин.
– Чим більш пропорційною є виборча система, тим більші шанси у роз-
сіяних чи нечисленних меншин бути представленими у виборному органі.
Кількість мандатів на округ є вирішальним фактором пропорційності системи.
– Якщо списки не закриті, вибір виборця може враховувати, чи нале-
жать кандидати до національних меншин, чи ні. Чи така свобода вибору
сприятлива, чи несприятлива до меншин, залежить від багатьох факторів,
включно із чисельністю меншини.
– Нерівне представництво може мати вплив (позитивний чи негатив-
ний) на представництво територіально зосереджених меншин, однак відпо-
віді на питальник не вказали жодних конкретних прикладів.
– Якщо територія, де меншина складає більшість, визначається як округ,
це сприяє меншині бути представленій у виборному органі, особливо при
застосуванні мажоритарної системи.
Підсумовуючи, участь тих, хто належить до національних меншин, у пуб-
лічному житті через виборні посади залежить не стільки від застосування
норм, призначених спеціально для меншин, як від застосування загальних
норм виборчого законодавства, пристосованих, якщо потрібно, для підви-
щення шансів «успіху кандидатів від таких меншин»70.
B. Конституційні принципи виборчого права71
Серцевину європейського виборчого доробку складають п’ять прин-
ципів виборчого права, які уже були згадані: загальне, рівне, вільне, пряме
виборче право і таємне голосування. У наступних розділах пояснюється
зміст цих принципів і надаються практичні приклади їх застосування.
1. Загальне виборче право
Взяте буквально, загальне виборче право означає надання кожному
основних політичних прав: права голосу (активні виборчі права) та права
балотуватися на виборах (пасивні виборчі права). Проте виборчі права зав-
жди підпорядковані умовам віку і громадянства∗
, а також зазвичай проживан-
ня. Більше того, у спеціальних випадках певні особи можуть бути законно
позбавлені своїх виборчих прав72.
a. Перш за все, право голосу і балотування на виборах підпорядковане
умовам віку: мінімальний вік для голосування і балотування може помітно
70 CDL-INF (2000) 4, pp. 13-14.
71 Щодо цих питань у загальних рисах див.: Garrone, P. The constitutional principles of
electoral law // «New trends in electoral law in a pan-European context» (примітка 21); The
constitutional principles of electoral law (seminar at the Council of Europe) (примітка 21). ∗ В англійському тексті «nationality» (прим. ред.).
72 Щодо цього питання див.: Garrone, P. The constitutional principles of electoral law. //
«New trends in electoral law in a pan-European context» (примітка 21), pp. 12ff.; The con￾stitutional principles of electoral law // Seminar at the Council of Europe (див. вище, приміт-
ка 21), pp. 17ff.
29
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
змінюватися від країни до країни та від виборів до виборів, проте у виборчих
правах завжди відмовлено неповнолітнім. Існують певні причини, завдяки
яким кваліфікаційний вік відносно високий73. Значно рідше існує верхня
вікова межа – стандартний вік виходу на пенсію або вищий – для пасивних
виборчих прав74. Ця вікова межа є на однаковому рівні з нормами, які зобо-
в’язують державних службовців виходити на пенсію при досягненні визначе-
ного віку. Проте позбавлення осіб пенсійного віку активних виборчих прав
порушувало б принцип загального виборчого права.
b. Більшість країн також роблять політичні права залежними від грома-
дянства. Винятки, принаймні у національних виборах, виключно рідкісні;
ірландська конституція, наприклад, надає закону можливість надання права
голосу на національних виборах75; у Сполученому Королівстві громадяни
Ірландії та Співдружності мають можливість голосувати на всіх виборах76.
Більше країн дозволяють негромадянам голосувати на місцевих виборах,
незважаючи на те, що лише п’ять країн – Данія, Фінляндія, Нідерланди,
Норвегія і Швеція – на цей час ратифікували Конвенцію Ради Європи про
участь іноземців у публічному житті на місцевому рівні77 без вилучення роз-
ділу про права голосу у місцевих виборах. Право громадян ЄС голосувати і
балотуватися на місцевих виборах і на виборах до Європейського пар-
ламенту у своїх країнах проживання78 є одним із аспектів європейських інте-
граційних процесів.
Відповідно до Європейської конвенції про громадянство особи з под-
війним громадянством повинні мати ті ж права, що й інші громадяни79.
Вимога від обраних кандидатів оголосити своє друге громадянство може
виявитися шкідливим для національних меншин80. Розпад Радянського
Союзу і Югославії надав цьому питанню особливого значення. Проте Євро-
пейська Конвенція прав людини не вимагає, щоб носії подвійного грома-
дянства мали можливість балотуватися на виборах81.
73 Наприклад, в Італії – сорок років для виборів до сенату (стаття 59.2 конституції), і
п’ятдесят для виборів президента (стаття 84.2 конституції).
74 Це стосується обмеженої кількості кантональних виборів у Швейцарії.
75 Стаття 16.1 2 ii).
76 З цього приводу див. Доповідь Робочого комітету з питань місцевих і регіональ-
них влад (CDLR) про виборчі системи і методи голосування на місцевому рівні, підгото-
вану у консультаціях з проф. Дітером Ноленом (Dieter Nohlen) і прийняту CDLR на його
22 засіданні (1-4 December 1998), с. 13; The participation of foreigners in local public life. –
Explanatory report on the convention opened for signing on 5 February 1992, Strasbourg,
Council of Europe 1993, para. 36.
77 ETS 144.
78 Стаття 19 Договору про заснування Європейського Співтовариства.
79 Стаття 17 Європейської Конвенції про громадянство (ETS 166).
80 CDL-INF(2000)17.
81 Bieliunas Egidijus. Le contentieux électoral devant les organes de la Convention euro￾péenne des droits de l’homme // «Le contentieux électoral devant la Cour constitutionnelle»
(примітка 16), pp. 87-98, 95-96, а також: European Commission of Human Rights.
No. 28858/95, dec. 25.11.96, Gantchev v. Bulgaria, D.R. 87, p. 130.
30
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
c. По-третє, як до права голосу, так і до права балотуватися на виборах
може застосовуватися умова проживання82; на місцевих виборах вимога пев-
ного часу проживання не виглядає несумісною із принципом загального
виборчого права, якщо цей час складає просто декілька місяців; довший
період може бути виправданий лише при спеціальних обставинах83.
Навпаки, значна кількість держав надають своїм громадянам, які про-
живають за кордоном, право голосу і навіть право балотуватися на виборах.
Це не викликає жодних проблем у більшості випадків, однак може виявитися
делікатним у пост-конфліктних ситуаціях. Ситуація, створена наданням
політичних прав хорватам, які проживають у Боснії і Герцеґовині, та надання
громадянства на етнічній підставі була оцінена як така, що виходить далеко
поза норму, зокрема оскільки таким хорватам було надано спеціальний
виборчий округ, тоді як хорватських сербів, що проживають за кордоном,
було de facto позбавлено громадянства і відмовлено у політичних правах.
У більш загальному сенсі, при вирішенні, котрий округ має отримати голоси
громадян, які проживають за кордоном, є проблемою; одна з відповідей може
полягати у встановленні для них спеціального внутрішнього округу84.
d. Загальне виборче право також сумісне із відмовою у громадянській
дієздатності певним особам у спеціально визначених випадках. У той же час
обмеження «не повинно урізати право голосу настільки, щоб порушувати
саму його суть і позбавити його ефективності», і мусить «накладатися для
досягнення законних цілей», а «застосовані заходи» не повинні бути «непро-
порційними»85; більше того, такі обмеження повинні мати чітку основу у
законі86. Особи, які підлягають відмові у політичній дієздатності, насамперед
і найбільше включають тих, кому відмовлено у правовій дієздатності (зокре-
ма з підстав стану психічного здоров’я), а також ті, хто відбуває кримінальне
покарання, принаймні певні вироки або покарання за тяжкі злочини87.
З іншого боку, позбавлення політичних прав осіб, які перебувають у попе-
редньому затриманні в очікуванні суду, несумісне з презумпцією невину-
ватості88. Більше того, «люстраційні» закони, що не допускають до публічних
посад осіб, які здійснювали певні функції при попередньому авторитарному
82 Найбільш недавно див.: European Court of Human Rights, No. 31981/95, dec. 7.9.99,
Hilbe v. Liechtenstein.
83 Пор.: European Commission of Human Rights. No. 23450/94, dec. 15.9.97, Polacco and
Garofalo v. Italy, D.R. 90, p.5 (щодо Трентіно-Альто Адідже).
84 CDL(99)41, p. 5.
85 European Court of Human Rights, Matthews v. United Kingdom, judgment of 18
February 1999, ECHR 1999-I, para. 63; Bulletin (note 47) 1999-ECH-004.
86 Див. уже: CDL(92)1, p. 4.
87 Приклади: стаття 54(2) конституції Нідерландів: втрата прав голосу застосовується
тільки до осіб, які засуджені до принаймні одного року ув’язнення й одночасно позбав-
лені права голосу; стаття 34(2) конституції Румунії: тут, знову, позбавлення виборчих прав
повинно бути ясно вказане у вироку. В обох країнах психічна хвороба є єдиною іншою
визнаною підставою. Щодо допустимості позбавлення осіб, що відбувають ув’язнення, їх
громадянських прав див., наприклад: European Commission of Human Rights, No. 24827/94.
Holland v. Ireland, dec. 14.4.98.
88 Це питання недавно виникло у Білорусі; пор. CDL(94)42, p.6.
31
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
режимі, повинні застосовуватися тільки до осіб, щодо яких доведено, що
вони займалися кримінальною діяльністю.
Пасивних виборчих прав можуть більш широко позбавляти без пору-
шення загального виборчого права, аніж активних виборчих прав. Тут пи-
танням є зайняття публічної посади, і може бути цілком законним заборо-
нити певним особам користуватися ними, якщо від цього буде зазнавати
шкоди публічний інтерес. Очевидно, принцип пропорційності має бути
скрупульозно дотриманий89.
В загальному підхід до втрати права бути кандидатом на виборах та до
несумісності повинен бути обмежувальним.
e. Ставлення у залежність дійсності виборів від певного мінімуму участі
виборців може порушувати принцип загального виборчого права, якщо ця
вимога застосовується також до повторного голосування (другого туру), який
проводиться тому, що у першому не вдалося досягти порога. У таких випад-
ках деякі мандати можуть залишитися незайнятими. Те ж стосується ви-
падку, коли у кожному турі вимагається абсолютна більшість. Поєднання
цих двох вимог в Україні у 1994 році залишило ряд місць у парламенті
вакантними, а це неприйнятно90.
f. Право голосу може бути підпорядковане вимозі внесення до реєстру
виборців у країнах, де реєстрація не є автоматичною на основі списків насе-
лення. В інших країнах люди повинні реєструватися, перш ніж вони зможуть
голосувати або бути кандидатами на виборах. Ця вимога91 повинна розгляда-
тися не як обмеження загального виборчого права, а як складова способу його
здійснення. Принцип загального виборчого права, проте, зобов’язує державу
надати практичну можливість людям зареєструватися та надати їм розумний
час для цього92. Реєстрація створює можливості для шахрайства, тому виникає
потреба знайти способи чітко ідентифікувати виборців, коли вони реєстру-
ються, і таким чином запобігати їх повторній реєстрації93. Нарешті, реєстр ви-
борців повинен бути відкритим для публічного контролю: найкращий підхід
полягає у розміщенні списків у публічному місці; це сприяє їх виправленню і
допомагає зробити їх більш достовірними94.
g. Вимога до потенційних кандидатів зібрати певну кількість підписів чи
навіть внести заставу, перш ніж вони стануть кандидатами, також повинна
розглядатися як складова способу реалізації цього політичного права, поки це
не накладає надмірних обмежень. У принципі кількість підписів, які вимага-
ється зібрати, не повинна перевищувати 1% електорату95. Вимога до партій, які
89 Щодо питання про втрату права бути кандидатом, і зокрема щодо справи Gitonas
and others v. Greece, judgment від 1 липня 1997, Reports of judgments and decisions 1997-IV,
p. 1233, див. Bieliunas E. (примітка 81) pp. 91 ff.
90 CDL(99)51, p. 6 ; CDL(2000)2, p. 10.
91 Це існує, наприклад, у Франції (стаття. L9 ff. Виборчого кодексу) та у Сполучених
Штатах.
92 Щодо питання про списки виборців див. Csalótzky G. (примітка 46) pp. 45-47.
93 Пор. Garrone P. Options pour la législation électorale (примітка 46), p. 102.
94 CDL(98)10, p. 10.
95 CDL(99)66, p. 9; наприклад, див.: Venice Commission, Bulletin (Note 47), SLO-1999-1-
002.
32
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
хочуть висунути список кандидатів у єдиному загальнодержавному вибор-
чому окрузі (якщо такий існує), зібрати певну кількість підписів у різних час-
тинах країни, прийнятна96. Повинні також існувати ясні правила перевірки
підписів, що повинно стосуватися усіх підписів, а не лише вибірки97.
2. Рівне виборче право
Рівне виборче право має кілька аспектів, деякі з них формують частину
спільного європейського конституційного доробку, який заснований на
статті 3 Першого Протоколу до Європейської Конвенції прав людини: рів-
ність права голосу, рівна сила голосу та рівність можливостей. Сам націо-
нальний закон, проте, може гарантувати рівність – або пропорційність –
результатів. Ми розглянемо ці різні аспекти по черзі.
a. Складові, що утворюють спільний європейський конституційний
доробок
aa. Рівність права голосу
Рівні права голосу є базовими. Кожен виборець має один і тільки один
голос. Ця норма не викликає більше жодних проблем у Європі.
bb. Рівна сила голосу
За винятком випадку одномандатних округів, територія повинна бути
поділена у такий спосіб, щоб мандати у нижній палаті, яка представляє
народ, були справедливо розподілені між округами з використанням зрозу-
мілих критеріїв, наприклад, населення кожного з них, кількості громадян
(включно з неповнолітніми), які там проживають, кількості зареєстрованих
виборців чи навіть кількості осіб, які голосують.
Серйозне порушення у дотриманні цього критерію відразу породжує
проблему нерівного представництва, відому також як виборча геометрія. У разі
багатомандатних округів цьому можна запобігти, розподіляючи мандати між
округами у спосіб, що відповідає критерію; дійсно, мандати мають перерозпо-
ділятися через регулярні проміжки часу, щоб забезпечити, що переміщення
населення не призводить до нерівного представництва (пасивна виборча гео-
метрія). Ситуація складніша у випадках мажоритарних одномандатних сис-
тем, оскільки при перерозподілі мандатів межі округів мають бути змінені.
В одномандатних округах прийнятним є відхилення від середнього до 15%,
принаймні якщо розмежування округів враховує адміністративні та геогра-
фічні межі. Проте, наскільки можливо, відхилення від середнього не повинно
перевищувати 10%, як показав досвід України98. Однак може бути допустимою
більша різниця для забезпечення представництва національної меншини.
cc. Рівність можливостей
Рівність можливостей для партій та кандидатів означає насамперед, що
до всіх кандидатів, незалежно від того, як вони висунуті, застосовуються ті ж
96 CDL(99)51, p. 4; CDL(2000)2, p. 6.
97 CDL-INF(2000)17, pp. 4-5 ; CDL(99)67, pp. 7-8.
98 CDL(98)45, p. 3; CDL(99)51. p. 8; CDL(2000)2, p. 5.
33
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
правила. Цей принцип найбільш грубо порушується забороною партії або
перешкоджанням кандидатам балотуватися при відсутності будь-яких причин
з огляду на публічні інтереси, які б змушували до таких виняткових заходів99.
Рівність можливостей не дотримується, коли одні партії можуть вису-
нути кандидатів легше, аніж інші. Наприклад, у Білорусі трудові колективи
можуть висувати кандидатів більшістю голосів і без таємного голосування за
умови, що вони складаються принаймні з 300 осіб і більшість прийшла на
збори; у крайніх випадках достатньо 76 голосів, тоді як кандидати, висунуті
виборцями, повинні мати 1000 підписів100. Трудові колективи також можуть
зазнавати тиску керівництва, і саме тому надане їм повноваження висувати
кандидатів є надмірним101.
У більш загальному сенсі держави повинні займати нейтральне ста-
новище щодо виборів. Це стосується у першу чергу, звичайно, органів, які
відповідальні за їх організацію, таких як виборчі комісії102. Влада повинна
також утримуватися, наприклад, від відкритої підтримки конкретного кан-
дидата чи від регулювання у нерівний спосіб права на демонстрації, вико-
ристання плакатів, доступу до засобів масової інформації та надання партіям
публічних коштів.
Проте рівність можливостей можна розуміти двома способами. Рівність
може бути «строгою» або «пропорційною». Строга рівність означає однако-
вий підхід до усіх партій незалежно від їх представлення у поточному пар-
ламенті чи виборчої підтримки. Це суттєво при використанні державної під-
тримки для виборчих цілей. Пропорційна рівність означає врахування ви-
борчих результатів партій (голосів чи мандатів) при розподілі радіо- та теле-
візійного ефірного часу чи державних коштів. Албанія знайшла проміжне
розв’язання: розподіл ефірного часу на державному радіо та телебаченні
проходить близько до строгої рівності: у першому турі усім партіям, пред-
ставленим у парламенті, надається однаковий ефірний час, не менший від 15
хвилин, тоді як партіям, які не мають парламентських мандатів, надається по
10 хвилин103; державні кошти, з іншого боку, надаються партіям на суттєво
пропорційній основі: 10% розподіляються порівну між партіями, які зареє-
стровані для участі у виборах; 30% розподіляються порівну між партіями,
представленими у парламенті чи у місцевих радах; нарешті, 60% розподіля-
ються пропорційно до кількості голосів, отриманих на останніх національ-
них або місцевих виборах; партії, котрі не змогли отримати 2,5% голосів,
повинні повернути суму, отриману ними104.
Рівність можливостей означає, що засоби масової інформації повинні не
тільки бути безсторонніми у виборчих передачах, але також повинні бути
безсторонніми більш загально, зокрема під час агітації. Дійсно, упередже-
99 З цього приводу див.: Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних
партій та подібних заходів, CDL-INF(2000)001.
100 Статті 63 and 65 виборчого закону.
101 Пор. CDL(99)67, p. 7.
102 Див. вище розділ. II, A.3.a.
103 Стаття 103 виборчого кодексу.
104 Стаття 139 виборчого кодексу.
34
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ність засобів масової інформації чи принаймні тенденція висвітлення діяль-
ності влади й ігнорування діяльності опозиції є постійною проблемою105.
З іншого боку, нейтральності не слід очікувати від окремих осіб, хоча
окремі особи часом можуть входити у суперечність з рівністю можливостей.
Держава може також регулювати фінансування політичних партій, зокрема з
огляду на обмеження приватних внесків, які могли б надати перевагу певним
партіям106. Докладне опублікування відомостей щодо внесків та видатків до-
помагає запобігти незаконному фінансуванню і, дійсно, купуванню голо-
сів107. Навпаки, партії не повинні бути фінансово залежними від публічних
коштів, оскільки це дозволяє владі впливати на передвиборну агітацію108.
Джеррімандеринґ – маніпуляція межами для зосередження опозиційних
виборців у невеликій кількості округів та надання можливостей більшості
виграти в інших – також суперечить рівності можливостей. Це важко довести,
а тому запобігання краще від лікування: зокрема, при утворенні виборчих
округів слід брати до уваги адміністративні межі109; у багатомандатних
округах можна навіть зробити так, щоб округи збігалися з такими субна-
ціональними одиницями, як федеральні штати, регіони чи департаменти,
якщо необхідно, передбачаючи це на конституційному рівні110. Якщо межі
округів регулярно переглядаються (наприклад, у системах одномандатних
округів), це повинно робитися принаймні незалежною комісією або судовим
органом, а не залишатися у повноваженнях парламентського або урядового
органу111. Недавні приклади включають албанський виборчий кодекс, відпо-
відно до якого межі округів проводяться відповідно до рекомендацій комісії,
до складу якої входять секретар Центральної виборчої комісії, директор
Інституту статистики, директор управління земельного нагляду та директор
центру географічних досліджень Академії наук112.
Потрібно також уникати джеррімандеринґу на шкоду національним
меншинам. Навпаки, межі округів мають бути проведені таким способом,
який допомагає їм забезпечити кількість мандатів, пропорційного до їх від-
сотка у населенні113.
Вжиття позитивних заходів для виправлення минулих нерівностей, ле-
гальних чи de facto∗
, яких зазнавали певні групи, такі як жінки чи меншини,
також припустиме в межах конституції конкретної держави. Французька
конституція, наприклад, була змінена у 1999 році для забезпечення рівного
представництва обох статей у різних виборних органах114. Подібно багато
105 Див., наприклад, CDL(99)51, p. 5; CDL(2000)2, pp. 7-8.
106 Див., наприклад, CDL(2000)2, pp. 8-9.
107 Пор. CDL(99)51, p. 6.
108 Див.: Керівні принципи та Доповідь щодо фінансування політичних партій,
CDL-INF (2001)008.
109 CDL(2000)2, p. 5.
110 CDL(92)1, pp. 8-9.
111 Пор. CDL(91)31, pp. 33-34.
112 Стаття 68; пор. CDL-INF(2000)17, P. 11.
113 CDL-INF(2000)4, p. 14. ∗ Тут: фактичних (лат. – прим. ред.). 114 Див. статтю 3 конституції.
35
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
країн мають спеціальне нормативне регулювання для забезпечення пред-
ставництва меншин115. Досі, проте, такі позитивні заходи відносно рідкісні і
не можуть бути враховані у acquis∗ європейського виборчого доробку.
b. Рівність результатів і виборча система у вузькому сенсі
Рівність результатів є одним із аспектів виборчої рівності, який не охоп-
люється міжнародним правом європейського конституційного доробку,
проте який досі помітний у законах деяких країн.
Рівність результатів можна розглядати різними способами. Більшість
звертає увагу на рівність представництва партій. Чим точніше склад вибор-
ного органу відображає склад електорату, тим більше реалізується рівність
результатів. Іншими словами, система, яка дає найбільш пропорційний
результат, найбільше наближається до цієї мети.
Існують три фактори, які відіграють центральну роль у визначенні про-
порційності виборчої системи, тобто ступеня, до якого склад виборного органу
відображає пропорцію голосів, отриманих кожною партією. Першим, звичай-
но, є природа системи; другим є виборчий бар’єр; третім є кількість мандатів
на округ – чим менше мандатів, тим більше бар’єри виключають малі партії116.
Венеціанська Комісія як орган, відповідальний за втілення Європейсь-
кої Конвенції прав людини117, вважає, що держави вільні у виборі своїх вибор-
чих систем і вільні вирішувати, зокрема, наскільки пропорційними вони по-
винні бути118. Проте у деяких випадках бажана пропорційна система чи при-
наймні система з деякими пропорційними елементами. У випадку Білорусі,
наприклад, міжнародна спільнота вважала, що у політичних обставинах 2000
року був необхідний пропорційний елемент, а таким чином – гібридна сис-
тема, щоб надати опозиції більше можливостей висловлюватися у парламенті і
таким чином збалансувати дуже сильну президентську владу119. Слід уважно
обдумати, перш ніж запроваджувати у новій демократії систему, яка вважається
малозастосовною в інших місцях, як, наприклад, альтернативне голосування,
пропоноване для президентських виборів у Боснії та Герцеґовині120.
Найкраще також не бути надто строгими щодо участі виборців, оскільки
це систематично призводить до других турів чи повторного голосування; «ко-
лишня югославська республіка Македонія» зайшла дещо задалеко, наприклад,
вимагаючи (абсолютної більшості поданих голосів та) підтримки третини від
кількості зареєстрованих виборців для обрання у першому турі121.
115 Див. вище, розділ II A.4.b. ∗ Напрацювання; здобутки (фр. – прим. ред.). 116 Див., наприклад, CDL(99)41, p. 2. 117 Див., наприклад: European Court of Human Rights, Mathieu-Mohin and Clerfayt
v. Belgium, Judgment of 2 March 1997, Series A, No. 113, p. 24; пор.: Bieliunas E. (примітка 81),
pp. 90-91. 118 CDL(2000)77, p. 3.
119 Пор. CDL(99)66, pp. 2-4.
120 Пор. CDL(99)40, p. 7.
121 CDL(98)45, p. 2; щодо надмірних вимог до участі виборців див. розділ Ch. II. B.1.e
вище.
36
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
У загальному, національна виборча система повинна оцінюватися із
співвіднесенням до національних обставин: наприклад, прийняття Україною
системи, за якою половина мандатів заміщується у одномандатних округах
на підставі відносної більшості, а інша половина – на пропорційній основі з
4% бар’єром в єдиному окрузі і без компенсаційних мандатів, дозволяє помір-
кованим бути обраними в одномандатних округах, а партійній системі роз-
виватися на національному рівні122. Це не обов’язково буде доречним в іншій
країні чи в інших обставинах.
Інший аспект рівності результатів полягає у рівному територіальному
представництві чи, скоріше, рівному представництві мешканців різних час-
тин країни. Як і виключення виборчої геометрії, це означає, що виборчі
округи повинні бути якомога меншими, тобто на практиці вони повинні
бути одномандатними.
Рівне представництво списків та рівне територіальне представництво
не можуть бути повністю гарантованими одночасно. Системами, які найбіль-
ше наближаються до цього, є ті, що поєднують прямі вибори в одномандат-
них округах із пропорційними виборами на національному рівні, і зокрема
«персоналізована система пропорційного представництва», яка застосовується
у Німеччині123 і більш недосконало в Албанії124.
Нарешті, можуть бути вжиті позитивні заходи для забезпечення рівного
представництва статей125.
3. Вільне виборче право
Вибори, гідні такої назви, залежать навіть більше від того, чи виборче
право є вільним, аніж чи воно є загальним і рівним. Вільне виборче право
складається з двох елементів: більш очевидним є вільне волевиявлення ви-
борців, тобто вільна процедура голосування і точне встановлення результа-
тів; перед тим виборці мають вільно сформувати свою волю. Розглянемо
тепер ці два аспекти окремо.
a. Свобода виборців формувати свою волю
Для виборців свобода формувати волю частково є предметом рівності
можливостей. Це вимагає від держави дотримуватися свого обов’язку нейт-
ральності, зокрема у питаннях доступу до засобів масової інформації, пла-
катів, права публічних демонстрацій та фінансування партій і кандидатів.
Інша вимога полягає в тому, що належно висунутим кандидатам повинна
бути надана можливість балотуватися на виборах, і вони можуть бути по-
збавлені такого права, тільки якщо це необхідно з настійних вимог з причин
публічних інтересів126.
122 CDL(99)51, p. 7.
123 Розділи 4–6 закону про вибори Бундестагу (Bundestagwahlgesetz) від 1 вересня
1975 року.
124 Стаття 64 конституції.
125 Див. розділ II.B.2.a.cc. вище.
126 Див. розділ II.B.2.a.cc. вище.
37
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Влада має також певні позитивні зобов’язання. Зокрема, вона повинна
забезпечити доступність виборцям відомостей про списки та кандидатів, які
балотуються на виборах, наприклад, надаючи їм достатньої публічності.
Окремі особи також можуть перешкоджати свободі виборців формувати
свою волю, зокрема через купівлю голосів – практику, щодо запобігання та
покарання якої держава повинна вживати ефективних дій. У крайніх випадках
розповсюдження неправдивих передвиборних матеріалів приватними осо-
бами чи організаціями може ставити під загрозу свободу виборців. Проте це
трапляється тільки у випадках, коли такі матеріали не можуть бути спросто-
вані перед виборцями, тобто нечасто, якщо гарантована свобода вираження
поглядів, зокрема, через плюралізм преси та рівний доступ до засобів масової
інформації для різних кандидатів.
b. Свобода волевиявлення виборців та дії проти виборчих
фальсифікацій
aa. Щоб виборці могли вільно виражати свою волю, повинна бути до-
тримана процедура голосування, передбачена законом. На практиці виборці
повинні мати можливість голосувати за зареєстрований список або за кан-
дидатів, а це означає, серед іншого, що вони повинні мати виборчі бюлетені,
на яких зазначені імена кандидатів, і мати змогу вкинути ці бюлетені до
виборчих скриньок. Держава повинна надати приміщення, необхідні для
проведення виборів. Публічна влада чи окремі особи не повинні залякувати
виборців чи примушувати їх, що перешкоджатиме їх вільному голосуванню,
тобто голосуванню так, як вони хочуть; держава має обов’язок запобігати
такій практиці та карати за неї.
Виборці також мають право на точну фіксацію результату голосування,
що означає, що держава повинна забезпечити, щоб голоси були підраховані
належним чином. Нарешті, обраний орган повинен бути утворений і бути діє-
здатним у спосіб, відповідний цьому результату. За останні роки так було не
завжди у Боснії та Герцеґовині через обмеження у свободі пересування
біженців, обраних у їх попередніх місцях проживання. У державах, де демо-
кратія ще не усталена, можливість відкликання членів парламенту між
виборами може сильно загрожувати їх незалежності; вони також не повинні
бути зобов’язаними складати мандат, якщо вони вийшли з партії, від якої
вони були обрані127.
bb. Фальсифікація має незліченні форми, і ми не можемо навести тут спи-
сок усіх запобіжних заходів, водночас праця Комісії вказує на деякі з них.
Один із найкращих способів забезпечити, щоб вибори були належно
проведені, полягає у тому, щоб дати їх проводити безсторонньому органу,
зокрема незалежній виборчій комісії128.
Також може бути корисною присутність внутрішніх та міжнародних
спостерігачів; вони повинні мати змогу спостерігати як саме голосування, так
і підрахунок голосів, і мати доступ до протоколів, які складаються на різних
рівнях129.
127 CDL(99)66, p. 4.
128 Див. розділ II.A.3.a вище.
129 CDL(99)51, pp. 8-9; CDL(99)67, p. 8; CDL-INF(2000)17, p. 11.
38
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Прозорість допомагає запобігти фальсифікаціям, виносячи їх на світло;
особливо регулярна публікація цифр участі виборців на кожній дільниці та
результатів на кожному рівні (наприклад, виборча дільниця, округ, країна)
робить цілком можливим спостереження, чи цифрами маніпулюють, принай-
мні у будь-якому значущому масштабі130. Підрахунок також повинен бути не-
перервним і розпочатися, як тільки закінчиться голосування; результати по-
винні бути оголошеними і переданими на наступний рівень якнайскоріше.
Досвід, як правило, показує, що дуже деталізовані складні закони, які за-
кладають численні запобіжники, не є ефективними проти фальсифікацій.
Impossibili nemo tenetur∗
: іншими словами, закони, яких важко дотримувати,
майже завжди порушуються, і, що ще більше, при наявності таких норм вияв-
ляється менше уваги. Тому часто процедуру голосування слід спростити і
прояснити131.
Деякі практики голосування дійсно заохочують до фальсифікації. Як-
що, наприклад, голосування продовжується декілька днів, підробки із вибор-
чими скриньками можуть стати значно легшими. Ця система повинна прий-
матися тільки тоді, коли стає ясно, що на практиці усім виборцям неможливо
проголосувати в один день132. При достроковому голосуванні ризик навіть
збільшується, особливо якщо воно поширюється на довгий період і викорис-
товуються переносні виборчі скриньки133. Військовослужбовці не повинні
голосувати на військових базах, або принаймні голосування повинно бути
організоване цивільними особами; також військовослужбовці не повинні ра-
портувати щодо голосування під команду офіцеру134. Голосування поштою –
вдома, у лікарні чи в інших закладах – також може призводити до фальсифі-
кацій; чи заслуговують на довіру поштові службовці чи інші особи, відпо-
відальні за це, повинно бути заздалегідь перевірено135.
Пізніше ми обговоримо таємність голосування, яка також є одним із
аспектів свободи виборців136.
c. Свобода вибору між кандидатами
Ненадання виборцям можливості вибирати з-поміж кандидатів, вису-
нутих від тої ж партії, не є несумісним з європейським виборчим доробком,
чи то у мажоритарній системі одномандатних округів, чи найбільше у сис-
темі закритих списків. Це має місце, наприклад, в Іспанії, Португалії та Руму-
нії. Таким чином, номінація кандидатів залишається цілком предметом
партійних рішень.
130 CDL(99)41, p. 8. ∗ Неможливо нікого утримати (лат. – прим. ред.).
131 Див. наприклад, CDL(98)10, p. 10; виборчий закон Вірменії був через це широко
роз’яснений і спрощений: CDL(2000)103 rev., pp. 5-6.
132 Пор. CDL(99)41, p. 7.
133 CDL(99)66, p. 7.
134 CDL(99)66, pp. 6-7.
135 CDL(94)42, pp. 9-10.
136 Див. розділ II.4 нижче; див. також CDL(92)1, p. 9.
39
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Проте деякі держави більш ліберальні, наприклад, Чеська Республіка,
Словаччина, Польща і Фінляндія, які дозволяють виборцям вказувати пре-
ференції для якоїсь кількості кандидатів в обраному ними списку137.
Інші надають виборцям можливість змішаного вибору, дозволяючи їм
голосувати за кандидатів із кількох списків. Ця система застосовується у
Люксембурзі138, а також на всіх рівнях у Швейцарії139, де, можна сказати, вона
має конституційний статус140.
Ірландія записала систему єдиного перехідного голосу – непропорційну
систему без списків, у якій виборці упорядковують кандидатів у порядку їх
преференції – у свою Конституцію141. Це надає праву виборців голосувати за
кандидатів від різних партій зрозумілу конституційну основу.
У деяких випадках міжнародна спільнота спонукала запровадження
системи преференційного голосування, яка звільняє виборців в окремих
країнах від слідування вибору, зробленого партійними лідерами. Таким є ре-
комендоване розв’язання у Боснії і Герцеґовині. Косово має (на муніципаль-
них виборах) єдиний преференційний голос.
Система преференційного голосування може допомогти, зокрема, за-
безпечити представництво меншини, яка складає більшість в окремому окру-
зі; в інших випадках це не рекомендується як спосіб забезпечення представ-
ництва меншин, оскільки кандидат, який отримав найбільшу підтримку,
найбільш імовірно буде представником більшості142.
Два наступні конкретні випадки заслуговують на додаткову увагу.
У двотуровій мажоритарній системі право балотуватися у другому турі
звичайно обмежується тими, хто балотувався у першому турі, якщо не тими,
хто отримав найбільше голосів; бар’єр у 7% голосів у першому турі може на-
віть вважатися низьким143.
Можливість голосувати проти всіх кандидатів є пережитком з часів ви-
борів з неконкурентною системою. Воно може бути (небажаним) виражен-
ням розчарування виборця у (демократичній) політиці144; проте на практиці
такі голоси трапляються рідко і близькі до незаповненого бюлетеня145.
4. Таємне голосування
Хоча таємність традиційно присутня як окремий принцип, вона є од-
ним із аспектів свободи виборців, оскільки її мета – захист виборців від тиску,
якого вони можуть зазнати, якщо інші знатимуть, як вони проголосували.
137 Щодо подальших прикладів та посилань див.: Garonne P. Les principes consti￾tutionnels du droit électoral (примітка 21), pp. 25-26.
138 Martin Pierre. Les systèmes électoraux et les modes de scrutin. – Paris, Montchres￾tien. – 1994. – Р. 97.
139 Щодо виборів до Національної Ради див. статтю 21ff. LFDP.
140 CDL-INF(2001)16, p. 10.
141 Стаття 16.2.5.
142 CDL-INF(2000)4, p. 12.
143 CDL(98)45, p. 2.
144 CDL(99)51, p. 7; CDL(2000)2, pp. 9-10.
145 CDL (2000) 103 rеv., p. 6.
40
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Таємність повинна стосуватися всієї процедури, зокрема подання і підра-
хунку голосів. Виборці мають на це право, проте вони повинні дотримува-
тися таємності самі, оскільки, якщо вони не будуть так поступати, це полег-
шить будь-кому, хто хоче на них вплинути, змусити їх відкрити, як вони про-
голосували. У деяких державах, де плюралістична демократія запроваджена
недавно, важливо підкреслювати життєво важливу природу цього обов’язку
та карати недотримання таємності шляхом визнання недійсним будь-якого
бюлетеня, зміст якого був відкритий146.
Іншою спільною проблемою нових демократій є сімейне голосування,
тобто ситуація, коли декілька членів сім’ї входять одночасно до кабіни для
голосування. Коли це трапляється, один член сім’ї – неважко здогадатися,
який у більшості випадків – може вказати іншим, як голосувати, і це не-
прийнятно147.
Крім того, оскільки неучасть у голосуванні може означати політичний
вибір, список осіб, які взяли участь у голосуванні, не повинен публікуватися.
5. Пряме виборче право
Прямі вибори нижньої палати народом є одним із аспектів спільного
європейського конституційного доробку. Це вираз суверенітету народу і,
більш загально, демократії. Наскільки стаття 3 Першого Протоколу до Євро-
пейської Конвенції прав людини застосовна до інших законодавчих органів,
таких як парламенти федеративних держав148 та Європейський Парламент149,
прямі вибори таких органів також можуть розглядатися як частина спільного
виборчого доробку, як і існування виборних органів на місцевому рівні. З
іншого боку, прямі вибори верхніх палат чи навіть президента є, хоча й
спільною, конституційною дискрецією кожної держави.
Висновки
Дотримання п’яти принципів європейського виборчого доробку (за-
гальне, рівне, вільне, пряме виборче право і таємне голосування) є життєво
важливим для демократії. Це не означає, що виборче законодавство є сталим і
незмінним. Навпаки, в межах цих принципів (та дотримання прав людини,
без чого вони не можуть бути запроваджені) воно широко відкрите для обго-
ворення і змін. Проте до змін треба завжди підходити з обережністю – не тому,
що виборчий закон вже цілком досконалий, щоб втручатися до нього, а тому,
що легко з’являються підозри у маніпуляціях.
Ось чому за умови дотримання основних принципів Венеціанська Комі-
сія визнає чинність різних виборчих систем та різних підходів до організації
146 CDL(2000)2, p. 9.
147 CDL(2000)2, p. 9.
148 Пор.: European Court of Human Rights, Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium
judgment of 2 March 1987, Series A. No. 113, p. 23; European Commission of Human Rights,
No. 27311/95, dec. 11.9.97, Timke v. Germany, D.R. 82, p. 15; No. 7008./75, dec. 12.7.76,
X. v. Austria, D.R. 6, p. 120.
149 Пор.: European Court of Human Rights, Matthews v. United Kingdom judgment of 18
February 1999, ECHR 1999-I, paras. 36ff.
41
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
виборів. Вона розглядає кожну ситуацію у її власному контексті та не засто-
совує жодних універсальних мірок.
Із більш ніж десятирічним досвідом роботи з виборчими проблемами у
тісній співпраці з національними властями та іншими міжнародними орга-
нізаціями Європейська Комісія за демократію через право допомагає не лише
визначати, але й створювати європейський виборчий доробок, який є як
основою демократії, так і життєво важливою складовою європейського конс-
титуційного доробку. Діючи таким чином, вона залишається відданою сво-
єму первинному завданню – розбудові демократії через право.
Резюме
З часу свого заснування у 1990 році Європейська Комісія за демократію через
право (Венеціанська Комісія) працювала над проблемами виборчого права – галузі,
життєво важливої для демократії. Діючи таким чином, вона допомогла визначити
і навіть вибудувати один із важливих аспектів європейського конституційного до-
робку. У цій, як і в інших, галузі конституційного права вона допомогла численним
державам, зокрема у Центральній та Східній Європі, коментуючи законопроекти чи
чинні закони і навіть допомагаючи розробляти їх; вона також здійснила загальні
дослідження з такої тематики, як виборче право і національні меншини, а також
нові тенденції розвитку виборчого права у Великій Європі.
П’ятьма основними принципами європейського виборчого доробку є загальне,
рівне, вільне, пряме виборче право та таємне голосування. Комісія намагалася ви-
кристалізувати ці класичні принципи, водночас пам’ятаючи, що ці основні норми,
хоча вони й поділяються усіма країнами Європи, можуть застосовуватися різними
способами. Вона наголошує, що основні права є життєвою передумовою реальної
демократії, що потрібні процедурні гарантії для забезпечення дотримання вибор-
чого законодавства на практиці і що нестабільність виборчого законодавства може
бути небезпечною.
У діяльності Комісії у виборчій галузі, де вона тісно співпрацювала з іншими
міжнародними організаціями, Комісія дотримувалася відданості первинному завдан-
ню розбудови демократії через право.
Вибрана література
Основні документи Венеціанської Комісії з виборчих питань (за ви-
нятком референдумів)
CDL-INF(2001)024 Opinion on the Act of 4 July 2001 on Elections to Bodies
of Self-Government Regions and on Amendments to the Code of Civil Procedure
of the Slovak Republic.
CDL-INF(2001)022 Opinion on the Ukrainian Law on Election of People’s
Deputies, Adopted by the Verkhovna Rada on 13 September 2001: Adopted by the
Venice Commission at its 48th plenary meeting (Venice, 19-20 October 2001).
CDL-INF(2001)021 Opinion on the Electoral Law of Bosnia and Herzegovina,
adopted by the Venice Commission at its 48th Plenary Meeting (Venice, 19-20
October 2001).
CDL-INF(2001)016 Opinion on the Electoral Law of the Canton of Ticino.
42
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-INF(2000)017 Law on Parliamentary Elections of the Republic of
Azerbaijan: Comments adopted by the Venice Commission at its 44th plenary
meeting (13-14 October 2000).
CDL-INF(2000)004 Electoral Law and National Minorities.
CDL(2000)103rev: Comments on the Armenian Electoral Law and Proposed
Amendments after the Visit of the Venice Commission to Erevan on 15-18
November 2000: Presented at the 45th Plenary Meeting of the Commission, Venice,
15-16 December (B. Owen).
CDL(2000)087 Comments on the Opinion of the Rapporteurs on the Consti￾tutional Amendments Concerning Legislative Elections in Slovenia (National
Assembly of the Republic of Slovenia).
CDL(2000)086 Comments on the Opinion of the Rapporteurs on the Con￾stitutional Amendments Concerning Legislative Elections in Slovenia (P. Jambrek,
K. Jaklic).
CDL(2000)085 Système électoral du Canton du Tessin (Suisse) (comments by
Mr G. Battaglioni).
CDL(2000)082add Information about the Implementation of Recommen￾dations of the Venice Commission on the Law on Elections to the Milli Majlis of
the Republic of Azerbaijan: Addendum.
CDL(2000)082 Information about the Implementation of Recommendations
of the Venice Commission on the Law on Elections to the Milli Majlis of the
Republic of Azerbaijan.
CDL(2000)077 Opinion of the Rapporteurs on the Constitutional Amend￾ments Concerning Legislative Elections in Slovenia.
CDL(2000)071 Avis préliminaire sur le droit électoral du Canton du Tessin:
prepared by the Commission Secretariat.
CDL(2000)002 The law on the Elections of People’ Deputies of Ukraine: an
Assessment from a Comparative Perspective (M. Krennerich).
CDL(1999)067 Draft Electoral Code of the Republic of Belarus (Comments by
Mr H. Birchler).
CDL(1999)066 Draft Electoral Code of the Republic of Belarus (Comments by
Prof. R. Rose).
CDL(1999)051 The 1998 Parliamentary Electoral Law of Ukraine: Evaluative
Considerations from a Comparative Perspective (F. Grotz).
CDL(1999)041 Draft Election Law of Bosnia and Herzegovina (Comments by
Prof. R. Rose).
CDL(1999)040 Draft Election Law of Bosnia and Herzegovina (Comments by
Mr B. Owen).
CDL-INF(1998)016 Opinion on the Competence of Bosnia and Herzegovina
in electoral matters.
CDL(1998)045 Draft Electoral Law of “The Former Yugoslav Republic of
Macedonia» (Comments by Mr B. Owen).
CDL(1998)010 Comments on the Yegorian and the Sahakian Draft Electoral
Laws of Armenia (B. Owen).
CDL(1997)061 Draft Election Law of Bosnia and Herzegovina: Summary of
Content.
43
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL(1994)042 Comments on the Law on Elections to Local Government
Councils of the Republic of Lithuania (E. Özbudun & T. Sexton).
CDL(1992)029 Secretariat Note: Seminar on the Draft Electoral Law of Latvia.
CDL(1992)001 Electoral Law: General Principles and Regulatory Levels
(P. Garrone).
CDL(1991)031 OSCE Seminar of Experts on Democratic Institutions (Oslo, 4-
15 November 1991) – Contribution by the European Commission for Democracy
through Law. Includes: «The Organisation of Elections» – E. Özbudun.
Інші документи Венеціанської Комісії
CDL-INF(2000)12 Ten Years of the Venice Commission.
CDL(2001)006 Armenia Memorandum: Programme of Co-operation with
Armenia, Approved by the Venice Commission at its 45th Plenary Meeting
(Venice, 15-16 December 2000).
CDL(2001)005 Azerbaijan Memorandum: Programme of Co-operation with
Azerbaijan, Approved by the Venice Commission at its 45th Plenary Meeting
(Venice, 15-16 December 2000).
CDL-MIN(1998)001rev Summary Report on Participation of Members of
Minorities in Public Life.
Публікації у серії «Science and Technique of Democracy»
New Trends in Electoral Law in a Pan-European Context, Science and
Technique of Democracy No. 25, Strasbourg: Council of Europe 1999.
The Protection of Minorities, Science and Technique of Democracy, No. 9,
Strasbourg: Council of Europe 1994.
Інші посилання на літературу подані у примітках.
44
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL (2009) 075
ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ
НАГЛЯДОВИЙ ОРГАН РАДИ ЄВРОПИ
У ВИБОРЧИХ СПРАВАХ
Вступ
1. З часу свого заснування Венеціанська Комісія (далі – Комісія) була і є
органом Ради Європи, відповідальним за виборчі справи, за винятком спостере-
ження, що входить до сфери повноважень Парламентської Асамблеї Ради
Європи та Конгресу∗.
2. Ця діяльність у виборчій сфері має різні форми:
– порівняльна робота, яка привела до розробки кількох текстів, що вста-
новлюють стандарти, зокрема Кодексу належної практики у виборчих справах
та Кодексу належної практики щодо референдумів;
– висновки щодо законодавства держав – членів, чи, точніше, щодо зако-
нопроектів, які могли після цього бути зміненими у світлі зауважень Комісії; ці
висновки звичайно готуються спільно з ОБСЄ/БДІПЛ;
– допомога виборчим комісіям під час виборчого процесу та тренінги у
виборчих справах для учасників виборів (виборчі комісії, політичні партії, гро-
мадські організації та, понад усе, судді);
– база даних «VOTA», зібрання виборчого законодавства держав – членів
Комісії1;
– допомога місіям Парламентської Асамблеї спостереження за виборами.
3. Як Європейська Комісія за демократію через право Комісія відпові-
дальна за конституційні питання. З часу свого заснування вона також має
справу з питаннями, що стосуються виборів, оскільки демократію не можна
уявити без виборів, які відповідають низці принципів, що гарантують їх
демократичну природу.
4. У деяких випадках Комісія повинна була втручатися у критичних ситу-
аціях. Наприклад, в Албанії у 1997 році, де вона допомогла розробити проект
переглянутого виборчого кодексу, щодо якого міг бути досягнутий певний
рівень консенсусу та який міг би привести до виборів, що відновили б владу у
державі, яка просто перестала функціонувати; у Чорногорії у 2005 році, де ви-
никла необхідність оцінити норми, які мали бути застосовані під час референ-
думу щодо незалежності; та у Грузії під час періоду після «революції троянд»,
коли було необхідно зробити все можливе, щоб забезпечити довіру до виборів,
незважаючи на низку таких проблем, як реєстри виборців.
5. Мета цього документа – дати огляд діяльності Комісії у виборчій сфері.
Виклад починається з представлення Ради з демократичних виборів, органу,
підпорядкованого Венеціанській Комісії, який відповідальний за виборчі пи-
тання, а тому продовжує розглядати різні типи інструментів, що застосовують-
ся на виборах. Діяльність, що стосується політичних партій, що є невідділь-
ними від виборів, буде лише коротко згадана.
∗ Мова йде про Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи (прим.ред.).
1 .
45
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Рада з демократичних виборів
6. Рада з демократичних виборів є органом, підпорядкованим Венеціансь-
кій Комісії, який відповідає за виборчі питання. Він сформований з представни-
ків Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї та Конгресу. До участі у її
роботі заохочуються також Європейський Парламент, Європейська Комісія,
Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) та Парламентська
Асамблея Організації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), а також
Асоціація європейських організаторів виборів (ACEEEO).
7. Метою Ради з демократичних виборів є забезпечення співпраці у ви-
борчій галузі між Комісією як правовим органом, Парламентською Асамблеєю
та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи, політичними орга-
нами, відповідальними за спостереження за виборами, та іншими європейсь-
кими гравцями у цій галузі. Рада з демократичних виборів також підтримує і
поширює спільні європейські цінності – принципи європейського виборчого
доробку, встановлені у Кодексі належної практики у виборчих справах, який
ми тепер розглянемо.
Кодекс належної практики у виборчих справах
8. Кодекс належної практики у виборчих справах2 є найважливішим
документом Ради Європи у цій галузі, і Комісія ґрунтовно посилається на
нього у своїх висновках щодо національного законодавства. Парламентська
Асамблея і Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи схвалили
Кодекс, а 13 травня 2004 року Комітет Міністрів прийняв офіційну деклара-
цію, яка закликає уряди, парламенти та інші відповідні органи влади у
державах – членах брати до уваги Кодекс належної практики у виборчих
справах та враховувати його, в межах їх національних демократичних тради-
цій, при розробці та застосуванні виборчого законодавства.
9. Цей документ містить виклад основних норм європейського виборчого
доробку. Ці норми є насамперед традиційними конституційними принципами
виборчого права: загальне, рівне, вільне та пряме виборче право і таємне голо-
сування, а також періодичність виборів. Вільне право голосу означає свободу
виборців не лише виражати, але також і формувати свою думку. Кодекс також
встановлює рамкові умови для застосування цих принципів, як відповідність
основним правам, стабільність виборчого законодавства, а також процедурні
гарантії, як організація виборів безстороннім органом та ефективна система
оскарження і спостереження.
10. На доповнення до Кодексу належної практики у виборчих справах
тепер існує Кодекс належної практики щодо референдумів3, який також схва-
лений Асамблеєю та Конгресом і отримав підтримку Комітету Міністрів.
11. Комісія також підготувала Кодекс належної практики щодо політичних
партій4, який у єдиному документі викладає норми, що стосуються політичних
партій. Цей документ, адресований самим партіям, а не державам – членам,
наголошує на дотриманні демократії всередині політичних партій.
2 CDL-AD (2002) 023rev.
3 CDL-AD (2007) 008.
4 CDL-AD (2009) 002.
46
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Порівняльна робота
12. Не вся порівняльна робота, проведена Комісією у виборчій сфері,
приводить до розробки проектів керівних принципів.
13. Стосовно виборчих справ, як і в інших галузях, Комісія проводить
семінари UniDem (Університети демократії) за участю спеціалістів високого
рівня (відомі політичні чи наукові діячі, члени конституційних судів чи
еквівалентних органів), які організовуються спільно Комісією та, наприклад,
університетом чи конституційним судом. Останні семінари щодо виборчих
справ стосувалися таких тем:
– Контролюючи виборчий процес (конференція, проведена у Мадриді
24-25 квітня 2009 року за сприяння іспанського співголови Комітету
Міністрів);
– Скасування результатів виборів (Валетта, 14-15 листопада 2009 року);
– Передумови демократичних виборів (Бухарест, лютий 2006 року);
– Організація виборів безстороннім органом (Бєлград, червень 2005
року);
– Європейські стандарти виборчого права у сучасному конститу-
ціоналізмі (Софія, травень 2004 року).
14. Кожного року, починаючи з 2005, Комісія також організовує Європей-
ську конференцію органів управління виборами, у якій беруть участь запрошені з
інших континентів. Конференція 2009 року буде проводитися у Нідерлан-
дах. Понад 60 учасників, включаючи голів і членів виборчих комісій, пред-
ставників міжнародних організацій та інших експертів з виборчого права,
взяли участь у конференції 2008 року щодо дистанційного голосування, яка
відбулася у Брюсселі.
15. Порівняльні дослідження включають:
– Кілька досліджень щодо меншин і політики:
Загальне дослідження щодо «виборчого права та національних мен-
шин», яке показує усі аспекти виборчих систем, більшість з яких не є специ-
фічними для цих систем, які сприяють – або перешкоджають – представ-
ництву меншин5;
Доповідь про виборчі норми та позитивні дії для представництва націо-
нальних меншин у процесі прийняття рішень у європейських країнах6;
Доповідь про подвійне голосування для осіб, що належать до націо-
нальних меншин7.
– Доповідь про бар’єри та інші особливості виборчих систем, які став-
лять перешкоди партіям у доступі до парламенту8;
– Доповідь про виборче законодавство та виборчі адміністрації у Європі –
синтетичне дослідження повторюваних складностей та проблемних питань9.
5 CDL-INF (2000) 004.
6 CDL-AD (2005) 009.
7 CDL-AD (2008) 013.
8 CDL-AD (2008) 037.
9 CDL-AD (2006) 018.
47
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
16. Основна мета цього дослідження полягає в установленні повторю-
ваних складностей та слабких місць у виборчому законодавстві та виборчій
адміністрації в Європі у світлі відповідних міжнародних стандартів та належ-
них практик. Виходячи із спостереження, що низка виборів не узгоджувалася
з принципами європейського виборчого доробку, воно досліджує причини
у законодавстві чи у практиці, які призводять до такої ситуації. Встановлені
проблеми включають таке: загальні законодавчі рамки можуть бути надто
складними або нестабільними; органи, відповідальні за організацію виборів,
не завжди дійсно незалежні, а роль тих, хто має владу їх призначати, часто
панівна; їх функціонуванню часто бракує прозорості, і вони можуть бути
недостатньо навчені; регістри виборців часто залишають бажати кращого, чи
то через маніпуляції, чи й без них; процедури реєстрації кандидатів також
можуть суперечити принципу загального виборчого права; передвиборна
агітація є іншою областю, де спостерігається багато порушень, включно з
упередженим використанням засобів масової інформації, втручанням орга-
нів публічної влади, нерівним та непрозорим фінансуванням агітації, обме-
жень на користування основними правами під час агітації. Доповідь розгля-
дає перебіг голосування та засоби уникнення шахрайства під час голосу-
вання та під час підрахунку голосів, зокрема через забезпечення прозорості
передачі результатів; нарешті, процедура оскарження до незалежних та
безсторонніх органів є вирішальною для забезпечення того, щоб виборчий
закон не залишався lex imperfecta∗
.
17. Комісія прийняла близько тридцяти порівняльних документів щодо
виборчих питань. Найближчим часом буде прийнято дослідження щодо
представництва жінок у політиці.
Висновки
18. Підготовка висновків, що є основною діяльністю Комісії, є також
досягненням у галузі виборів. На сьогодні було ухвалено близько шістдесяти
висновків.
19. Як правило, Комісія надає свій висновок щодо законопроектів, а не
щодо законів, які набрали чинності, так щоб дати уряду можливість внести
зміни до законопроекту та привести його у відповідність з нормами євро-
пейського виборчого доробку, перш ніж подавати до парламенту.
20. Декілька останніх років більшість висновків Комісії з виборчих пи-
тань були підготовані спільно з ОБСЄ/БДІПЛ.
21. Комісія була особливо активною при розробці виборчих висновків
стосовно Албанії, Вірменії, Азербайджану, Боснії і Герцеґовини, Грузії, «ко-
лишньої югославської республіки Македонії» та України.
22. Як і інші висновки Комісії, висновки з виборчих питань готуються
на основі персональних висновків членів Комісії чи інших експертів, у тому
числі, якщо необхідно, експертів ОБСЄ/БДІПЛ. Метою є забезпечити, щоб
законопроект відповідав міжнародним нормам, викладеним у Кодексі належ-
ної практики у виборчих справах. Законодавство завжди досліджується у
контексті. Наприклад, Комісія бере до уваги звіти про спостереження, підго-
товані Парламентською Асамблеєю та Конгресом, а також ОБСЄ/БДІПЛ, щоб
∗ Незавершений закон (лат. – прим.ред.).
48
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
визначити потенційні слабкі місця, які могли б бути виправлені; такі
недоліки можуть включати недотримання поваги до свободи і різноманіт-
ності засобів масової інформації, партійно-політичну маніпуляцію чи пору-
шення при підрахунку голосів. Те, що зазначені вище органи подають до-
кументи до Ради з демократичних виборів, є подальшою гарантією, що їх
внески беруться до уваги. Ці положення повинні розглядатися не лише у
загальних термінах, але й у взаємозв’язку з іншими законами і підзаконними
актами: наприклад, національний бар’єр є вищою перешкодою, якщо забо-
ронені окремі кандидатури або виборчі об’єднання кількох партій; біль-
шість, яка вимагається виборчими комісіями, змінюється залежно від того, як
вони призначаються; обмеження на певний тип реклами під час передви-
борної агітації (наприклад, розклеювання листівок) має більший або менший
вплив залежно від того, які інші можливості надаються кандидату, що бало-
тується на виборах.
Конкретна допомога та навчальна діяльність
23. Допомога, яку Комісія вперше почала надавати центральним вибор-
чим комісіям понад десять років тому, стала значно ширшою протягом кіль-
кох останніх років. Недавно були скеровані експерти до Вірменії, Азербай-
джану, Грузії та Молдови.
24. Комісія проводить навчальні семінари щодо організації виборів,
призначені для осіб, уповноважених застосовувати виборче законодавство:
членів виборчих комісій, суддів, що розглядають виборчі спори, представ-
ників політичних партій чи спостерігачів на виборах. Досі такі семінари
відбулися у таких країнах: Албанія, Вірменія, Азербайджан, Грузія, Молдова,
«колишня югославська республіка Македонія» та Україна.
25. На цей час більшість із допомогових та навчальних заходів відбу-
валися у передвиборному контексті чи принаймні незадовго перед вибо-
рами. Проте це довготермінове завдання, і, як і щодо іншої діяльності Комісії,
існує намір перевести її з допомоги у крайніх ситуаціях у постійну діяльність.
Адміністратори виборів та спостерігачі не можуть набути необхідної компе-
тентності протягом кількох днів, і насичений справами період виборчого
процесу не завжди найкращий час для цього.
Висновок
26. Протягом більш як 15 років Венеціанська Комісія була і є євро-
пейським мозковим центром у виборчих справах. Вона набула величезного
досвіду, і більшість експертів у цій галузі недавно стали членами Комісії.
Якщо спочатку вона надавала тільки термінову допомогу, то тепер Комісія
встановлює стандарти, наприклад, через Кодекс належної практики у вибор-
чих справах, і після цього забезпечує, через конкретну допомогову діяльність,
їх застосування як у законодавстві, так і в практиці. У той же час вона про-
водить порівняльну роботу, яка може набирати практичного вигляду, як
Європейська конференція органів управління виборами, чи більш академічної
форми, як семінари UniDem. За винятком спостереження за виборами, у якому
вона, тим не менше, часом надає свою допомогу, Венеціанська Комісія відіг-
рає важливу роль у всіх теоретичних і практичних аспектах пов’язаної з вибо-
рами діяльності Ради Європи.
49
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2002) 23 rev
КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ
У ВИБОРЧИХ СПРАВАХ
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ТА ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ
ухвалені Венеціанською Комісією на 52 пленарній сесії
(Венеція, 18-19 жовтня 2002 року)
Вступ
8 листопада 2001 року Постійна комісія Парламентської Асамблеї, дію-
чи від імені Асамблеї, прийняла Резолюцію 1264 (2001), у якій запропонувала
Венеціанській Комісії1:
i. заснувати робочу групу в складі представників Парламентської
Асамблеї, Конгресу місцевих і регіональних влад Європи й, можливо, інших
організацій, що мають досвід роботи в цій царині, з метою регулярного
обговорення питань, стосовних до виборчого права;
ii. розробити кодекс належноï практики виборiв, що може бути базова-
ний на деяких з основних пропозицiй, що знаходяться у додатку, i якi були
прийнятi за основу цiєï резолюцiï, з урахуванням того, що такий кодекс пови-
нен включати диспозицiï, які розповсюджуються на передвиборчий, вибор-
чий перiоди та на перiод безпосередньо пiсля виборiв.
iii. до тієї міри, яку дозволяють наявні ресурси, підготувати звід прин-
ципів, що лежать в основі європейських виборчих систем, шляхом коорди-
нації, стандартизації й розробки поточних і перспективних досліджень і
заходів. У середньостроковій перспективі слід передбачити внесення зібраної
інформації про європейські вибори в базу даних, а так само їх аналіз і поши-
рення спеціалізованим підрозділом.
Подані далі керівні принципи конкретизують три аспекти цієї резо-
люції. Вони були схвалені Радою з демократичних виборів – спільною робо-
чою групою, створеною відповідно до резолюції Парламентської Асамблеї, –
на її другому засіданні (3 липня 2002 року), а відтак затверджені Венеціансь-
кою Комісією на її 51-й сесії (5-6 липня 2002 року); вони побудовані на базі
основних принципів загальноєвропейського досвіду в галузі виборів; і, на-
решті, вони лежать в основі Кодексу належної практики проведення виборів.
Пояснювальна доповідь роз’яснює, дає визначення й уточнює норми,
закріплені в керівних принципах, і, за потреби, наводить рекомендації з кон-
кретних питань. Доповідь була затверджена Радою з демократичних виборів
на її третьому засіданні (16 жовтня 2002 року), а потім Венеціанською Комі-
сією – на 52-й сесії (18-19 жовтня 2002 року).
На прохання, висловлене Парламентською Асамблеєю в її резолюції,
цей документ побудовано на підставі керівних принципів, наведених у пояс-
1 Пункт 6; див. Док. 9267, доповідь Комісії з політичних питань, доповідач: п. Клер-
фей.
50
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
нювальній записці, що додається до доповіді, на базі якої Асамблея ухвалила
була свою резолюцію (Док. 9267). У ньому також враховані результати роботи
Венеціанської Комісії в галузі виборів, що резюмуються в документі
CDL (2002) 7.
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ЩОДО ВИБОРІВ
ухвалені Венеціанською Комісією на 51 пленарній сесії
(Венеція, 5-6 липня 2002 року)
I. ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКІ ПРИНЦИПИ В ГАЛУЗІ ВИБОРІВ
Виборчий доробок Європи спирається на такі п’ять засад виборчого
права: загальність, рівність, вільність, таємність і безпосередність. Крім того,
вибори мають проводитися регулярно.
1. Загальне виборче право
1.1. Правило й винятки
Загальне виборче право означає, в принципі, що кожна людина має
право обирати й бути обраною. Однак це право може і, по суті, має бути
обмежене певними умовами:
a. Вік:
i. право обирати і бути обраним має залежати від досягнення міні-
мального віку;
ii. право обирати має бути отримане щонайпізніше з досягненням
повноліття;
iii. бажано, щоб право бути обраним було отримане в тому ж віці,
що й право обирати, але щонайпізніше в 25 років, за винятком
особливого вікового цензу для займання певних посад (напри-
клад, членів верхньої палати законодавчого органу або глави дер-
жави).
b. Громадянство:
i. може бути встановлена вимога щодо громадянства;
ii. разом з тим було б доцільно дозволити іноземцям, що прожива-
ють у деякій місцевості довше певного строку, брати участь у
місцевих виборах.
c. Ценз осілості:
i. може бути встановлена вимога щодо місця проживання;
ii. місце проживання в цьому разі тлумачиться як місце звичного
проживання;
iii. ценз осілості щодо громадян встановлюватися не може, за винят-
ком участі в місцевих або регіональних виборах;
iv. необхідна тривалість проживання не має перевищувати шести
місяців; більш тривалий термін може встановлюватися винятково
з метою захисту національних меншин;
v. правом обирати й бути обраним можуть бути наділені й гро-
мадяни, що проживають за кордоном.
51
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
d. Позбавлення права обирати й бути обраним:
i. можливість позбавлення права обирати й бути обраним може
бути передбачена, але тільки за такої сукупності умов:
ii. це має бути передбачене в законі;
iii. має бути дотримано принципу пропорційності; умови позбав-
лення права бути обраним можуть бути менш жорсткими, ніж
умови позбавлення права обирати;
iv. підставою для такого позбавлення має бути визнання особи
недієздатною через психічне захворювання або засудження за
тяжкі злочини;
v. окрім того, позбавлення політичних прав або визнання недіє-
здатним через психічне захворювання має бути ясно проголо-
шене в рішенні суду.
1.2. Списки виборців
Для того, щоб списки виборців вважалися достовірними, доконечним є
виконання таких критеріїв:
i. списки виборців мають бути постійними;
ii. вони мають оновлюватися регулярно, але щонайменше раз на
рік. Там, де виборців не реєструють автоматично, має бути перед-
бачена можливість їх реєстрації протягом порівняно тривалого
часу;
iii. списки виборців мають бути оприлюднені;
iv. має існувати адміністративна процедура – під судовим контро-
лем – або судова процедура, що дозволяє зареєструвати не внесе-
ного до списку виборця; реєстрація на виборчій дільниці в день
виборів здійснюватися не може;
v. має існувати аналогічна процедура, що дозволяє виборцям вно-
сити виправлення в неправильні записи;
vi. для того, щоб особа, яка змінила місце проживання або досягла
встановленого в законі мінімального віку після дати остаточної
публікації списків, могла взяти участь у голосуванні, може бути
передбачена їх реєстрація в додатковому списку.
1.3. Реєстрація кандидатів:
i. реєстрація окремих кандидатів або списків кандидатів може бути
обумовлена збором мінімального числа підписів;
ii. закон не має ставити вимогу зібрати підписи понад одного від-
сотка виборців у відповідному окрузі;
iii. при перевірці підписів слід дотримуватися чітких правил, зокре-
ма щодо встановлених строків;
iv. процес перевірки має, в принципі, охоплювати всі підписи; однак
після того, як буде незаперечно встановлено, що необхідне число
підписів уже зібрано, інші підписи можуть не перевірятися;
v. підтвердження повноважень кандидатів має бути завершене до
початку передвиборної агітації;
52
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
vi. якщо кандидат або партія повинні вносити певну заставну суму,
вона має підлягати відшкодуванню в разі, якщо цей кандидат або
партія набирають більше певного встановленого відсотка голосів;
як сума застави, так і відсоток голосів не мають бути надмірними.
2. Рівні виборчі права
Рівність виборчих прав має на увазі таке:
2.1. Рівність прав при голосуванні:
Кожен виборець має, в принципі, один голос; у тому разі, коли виборча
система передбачає наявність у виборців більше одного голосу, кожен вибо-
рець має рівну кількість голосів.
2.2. Рівноправність голосів:
Місця в виборному органі мають рівномірно розподілятися між вибор-
чими округами.
Принцип рівноправності голосів
i. має поширюватися принаймні на вибори до нижніх палат зако-
нодавчих органів та стосовно регіональних і місцевих виборів;
ii. має на увазі справедливий і чіткий розподіл місць між виборчими
округами на підставі одного з таких критеріїв: чисельність насе-
лення відповідного округу, чисельність громадян, що в ньому
проживають (включно з неповнолітніми), чисельність зареєстро-
ваних виборців і, можливо, чисельність фактично голосуючих
мешканців. Можна передбачити відповідне поєднання цих кри-
теріїв розподілу;
iii. можуть бути взяті до уваги географічний критерій та межі адмі-
ністративного поділу чи й, можливо, навіть історичні границі;
iv. максимально припустиме відхилення від норми не мало б пере-
вищувати 10 відсотків, але в жодному разі не може перевищувати
15 відсотків, за винятком особливих обставин (захист інтересів
компактно розселеної меншини, адміністративна одиниця з низь-
кою густиною населення);
v. з метою гарантувати рівні виборчі можливості розподіл місць має
переглядатися принаймні раз на десять років, бажано, не під час
проведення виборів;
vi. у багатомандатних виборчих округах місця рекомендовано пере-
розподіляти без зміни меж виборчих округів, які, наскільки мож-
ливо, мають збігатися з адміністративними межами;
vii. у разі перегляду меж виборчих округів – відповідно до вимог
одномандатної системи – він має:
– бути неупередженим;
– не завдавати шкоди інтересам національних меншин;
– з урахуванням думки комісії, більшість складу якої є незалежні
члени, серед котрих бажано мати спеціаліста з географії, соціо-
лога й урівноважену кількість представників партій і, за потре-
би, представників національних меншин.
53
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
2.3. Рівність можливостей
a. Всім партіям і кандидатам мають бути гарантовані рівні можливості,
що має на увазі безстороннє ставлення органів державної влади, зокрема до:
i. передвиборної агітації;
ii. висвітлення в засобах масової інформації, зокрема публічних;
iii. публічного фінансування партій та агітації.
b. Залежно від свого предмета ця рівність може бути абсолютною чи
пропорційною. У випадку абсолютної рівності ставлення до політичних пар-
тій не враховує їхньої поточної впливовості в парламенті або підтримки
електорату. У випадку пропорційної рівності статус політичних партій ма-
ють визначати результати, досягнуті ними на виборах. Рівні можливості
забезпечуються, зокрема, при розподілі ефірного часу на радіо й телеба-
ченні, державних коштів й інших форм підтримки.
c. Відповідно до принципу свободи вираження поглядів, закон має пе-
редбачати певний мінімальний доступ всіх учасників виборів в ході перед-
виборної агітації до приватних електронних ЗМІ.
d. Фінансування політичних партій, кандидатів і передвиборної агітації
має бути прозорим.
e. Принцип рівності можливостей за певних обставин може бути
підставою для обмеження загальних витрат політичних партій, зокрема на
агітацію.
2.4. Рівність і національні меншини
a. Має бути дозволена діяльність партій, що представляють національні
меншини.
b. Рівності виборчих прав, у принципі, не суперечить встановлення
спеціальних норм, що гарантують національним меншинам певну квоту
місць або винятки зі звичайних правил розподілу місць (наприклад, незасто-
сування процентного бар’єра).
с. Жоден з кандидатів або виборців не зобов’язаний розкривати своєї
належності до національних меншин.
2.5. Рівність і паритет статей
Правові норми, що встановлюють мінімальний відсоток осіб тієї або
іншої статі серед кандидатів, не слід розглядати як такі, що суперечать
принципові рівності виборчих прав, якщо вони спираються на положення
конституції.
3. Вільне голосування
3.1. Свобода виборців формувати свою думку
a. Державні органи зобов’язані дотримувати безсторонності, зокрема
стосовно:
i. засобів масової інформації;
ii. наочної агітації;
iii. права на демонстрації;
iv. фінансування партій і кандидатів.
54
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
b. На державні органи покладають ряд позитивних зобов’язань: вони,
зокрема, зобов’язані:
i. оприлюднити імена висунутих кандидатів;
ii. дати виборцям можливість ознайомитися зі списками кандидатів
й окремими кандидатами, що беруть участь у виборах, напри-
клад, шляхом належного розміщення засобів наочної агітації;
iii. інформація, згадана вище, має бути доступна мовами національ-
них меншин.
c. Порушення обов’язку дотримувати нейтралітету або обмеження сво-
боди виборців формувати свою думку має тягти за собою застосування
санкцій.
3.2. Свобода волевиявлення виборців і боротьба з порушеннями
на виборах
i. процедура голосування має бути простою;
ii. виборці повинні завжди отримати змогу голосувати на виборчій
дільниці. Інші способи голосування припустимі за таких умов:
iii. голосування поштою можна допускати тільки в тому разі, якщо
пошта працює надійно й безпечно; коло тих, хто має право голо-
сувати поштою, може бути звужене до осіб, які перебувають у
лікарнях або в ув’язненні, або людей з обмеженими можливостя-
ми пересуватися, або осіб, що проживають за кордоном, виключа-
ючи всяку можливість махінацій і залякування;
iv. електронне голосування може бути використане лише в тому ви-
падку, якщо воно безпечне й надійне; зокрема, виборці мають
дістати змогу одержати підтвердження того, що вони проголо-
сували, і виправити, за потреби, допущену при голосуванні по-
милку з дотриманням таємниці голосування; система має бути
прозорою;
v. голосування за дорученням може бути дозволене за умови його
регламентації суворими правилами; число доручень, які може
одержати один виборець, повинно бути обмежене;
vi. використання переносних скриньок для голосування може допу-
скатися лише за дотримання суворих умов, що дозволяють запо-
бігти ризику фальсифікації;
vii. для оцінки вірогідності результатів голосування слід застосувати
принаймні два такі критерії, як кількість виборців, що взяли
участь у голосуванні, і кількість виборчих бюлетенів, вкинутих в
скриньки для голосування;
viii. членам виборчих комісій треба заборонити вносити хоча б які
зміни у виборчі бюлетені або робити на них якісь позначки;
ix. невикористані виборчі бюлетені мають постійно залишатися в
приміщенні виборчої дільниці;
x. дільничні комісії мають включати представників кількох партій,
а спостерігачам, призначеним кандидатами, має бути дозволено
надавати допомогу під час голосування й підрахунку голосів;
55
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
xi. військовослужбовці мають, якщо це можливо, голосувати за міс-
цем проживання. Якщо ні, доцільно зареєструвати їх для голо-
сування на виборчій дільниці поблизу місця їхньої дислокації;
xii. підрахунок голосів бажано проводити на виборчих дільницях;
xiii. підрахунок голосів має здійснюватися прозоро. Спостерігачам,
представникам кандидатів і представникам засобів масової ін-
формації слід дозволити бути присутніми при підрахунку го-
лосів. Ці особи повинні також мати доступ до всіх протоколів;
xiv. передача результатів вищому органу має здійснюватися в про-
зорий спосіб;
xv. держава повинна карати будь-яку фальсифікацію результатів
виборів.
4. Таємне голосування
a. Для виборців таємне голосування – це не тільки право, але й
обов’язок, невиконання якого має бути покаране шляхом визнання недій-
сним будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим.
b. Голосування має здійснюватися особисто. Сімейне голосування або
будь-які інші форми контролю одним виборцем за волевиявленням іншого
мають бути заборонені.
c. Списки виборців, які проголосували, не повинні бути оприлюдненi.
d. Порушення таємниці голосування має тягти за собою накладення
санкцій.
5. Пряме голосування
Обирати прямим голосуванням мають:
i. членів принаймні однієї палати національного законодавчого
органу;
ii. органи законодавчої влади рівня нижчого, ніж національний;
iii. місцеві ради.
6. Періодичність виборів
Вибори мають проводитися регулярно; строк повноважень членів зако-
нодавчих зборів не має перевищувати 5 років.
II. УМОВИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПІВ
1. Дотримання основних прав
a. Демократичні вибори неможливі без дотримання прав людини, зо-
крема свободи слова й преси, свободи пересування по країні, свободи зборів
й об’єднання в політичних цілях, зокрема для створення політичних партій.
b. Обмеження цих свобод мають спиратися на норми закону, відпо-
відати суспільним інтересам і принципу пропорційності.
2. Рівні регулювання і стабільність виборчого законодавства
a. За винятком норм, що регулюють технічні питання й конкретні ас-
пекти, – які можуть мати вигляд підзаконних актів виконавчої влади, – норми
виборчого права мають бути закріплені принаймні у вигляді законів.
56
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
b. Основні елементи виборчого закону, зокрема власне виборчу сис-
тему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів, не можна
переглядати менш як за рік до проведення виборів, або ж їх треба закріпити
в конституції чи в акті, що має більш високий рівень, ніж звичайний закон.
3. Процесуальні гарантії
3.1. Організація голосування безстороннім органом
a. Відповідальність за застосування норм виборчого права має нести
безсторонній орган.
b. Там, де немає багатолітньої традиції незалежності адміністративної
влади від політичної влади, на всіх рівнях – від національного до рівня вибор-
чої дільниці – належить створювати незалежні, безсторонні виборчі комісії.
c. Центральна виборча комісія має бути постійно діючим органом.
d. До її складу мають входити:
i. принаймні один представник суддівського стану;
ii. представники партій, уже представлених у парламенті або таких,
що набрали більше певного відсотка голосів; ці особи мають бути
компетентними в питаннях виборів.
До її складу можуть входити:
iii. представник міністерства внутрішніх справ;
iv. представники національних меншин.
e. Політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих
комісіях або повинні мати змогу спостерігати за роботою відповідного без-
стороннього органу. Рівність може витлумачуватися як абсолютна або про-
порційна (див. пункт 1.2.3.b).
f. Члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний роз-
суд органами, які їх призначають.
g. Членам виборчих комісій слід забезпечити стандартну підготовку.
h. Бажано, щоб виборчі комісії ухвалювали рішення кваліфікованою
більшістю голосів або консенсусом.
3.2. Спостереження за виборами
a. Як національним, так і міжнародним спостерігачам слід надати яко-
мога ширші можливості для участі в спостереженні за проведенням виборів.
b. Спостереження не має обмежуватися лише днем виборів, але охоплю-
вати й період реєстрації кандидатів та, за потреби, виборців, а також період
проведення передвиборної агітації. Воно має дати змогу встановити, чи не
мали місце які-небудь порушення як до, так і під час виборів і після них. Спо-
стереження повинно завжди бути можливим на етапі підрахунку голосів.
c. Місця, в яких спостерігачі не мають права з’являтися, слід чітко визна-
чити в законі.
d. Предметом спостереження має також бути дотримання органами
влади принципу безсторонності.
3.3. Існування дієвої системи оскарження
a. Інстанцією, до якої спрямовують скарги з усіх виборчих питань, має
бути виборча комісія або суд. Стосовно виборів у парламент може бути пе-
57
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
редбачена змога оскарження до парламенту як до першої інстанції. У вся-
кому разі слід передбачити можливість остаточного оскарження до суду.
b. Процедура має бути простою і позбавленою формалізму, зокрема
щодо прийнятності скарг.
c. Положення щодо процедури оскарження та, зокрема, повноважень та
обов’язків різних органів мають бути чітко прописані в законі з метою уник-
нути колізії прав (як позитивної, так і негативної). Ні сторона, що оскаржує,
ні органи влади не можуть мати права обирати орган з розгляду таких скарг.
d. Компетенція органу з розгляду скарг має поширюватися, зокрема, на
такі питання, як право обирати – включно зі списками виборців – і бути
обраним, відповідність кандидатур установленим вимогам, належне дотри-
мання норм, що регулюють проведення передвиборної агітації, і результати
виборів.
e. Орган з розгляду скарг має бути уповноваженим анулювати вибори в
тих випадках, коли порушення могли вплинути на їхні результати. Можли-
вість анулювати результати виборів має бути передбачена як для виборів у
цілому, так і для результатів по окремих виборчих округах чи дільницях.
У випадку анулювання результатів голосування на відповідній території
мають бути організовані нові вибори.
f. Усі кандидати й виборці, зареєстровані у відповідному виборчому
окрузі, повинні мати право на оскарження. На випадок оскарження резуль-
татів виборів з боку виборців можуть бути встановлені розумні вимоги щодо
мінімального числа виборців.
g. Строки подачі скарг і терміни їх розгляду мають бути короткі
(у першій інстанції від трьох до п’яти діб).
h. Треба гарантувати стороні, що оскаржує, такий порядок розгляду,
при якому будуть заслухані обидві сторони.
i. У тих випадках, коли в ролі органів з розгляду скарг виступають вищі
виборчі комісії, вони мають бути вповноважені ex officio∗ виправляти або ану-
лювати рішення нижчих виборчих комісій.
4. Виборча система
За умови дотримання згаданих вище принципів застережень щодо
вибору будь-якої виборчої системи немає.
ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ
ухвалена Венеціанською комісією на 52 пленарній сесії,
(Венеція, 18-19 жовтня 2002 року)
Загальні зауваження
1. Поряд із правами людини й верховенством права одним з трьох стов-
пів європейського конституційного доробку, а також діяльності Ради Європи
є демократія. Демократія немислима без виборів з дотриманням певних
засад, які й дають підстави вважати їх за демократичні.
∗ За посадою (лат. – прим. ред.).
58
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
2. Ці засади становлять особливий аспект європейської конституційної
спадщини, який цілком обґрунтовано можна назвати «загальноєвропейським
досвідом в царині виборів». Досвід оцей включає два аспекти. Перший – це
міцні підвалини європейського виборчого доробку, а саме, такі конститу-
ційні принципи виборчого права, як загальні, рівні, вільні й прямі вибори
шляхом таємного голосування. Другий – це те, що справді демократичні
вибори неможливі без дотримання певних основоположних принципів для
демократичної держави, в якій сповідують верховенство права, – таких як
повага до основних прав, стабільність виборчого права й існування дієвих
процесуальних гарантій. Тому-то наведений нижче текст – як і викладені
вище керівні принципи – має два складники: по-перше, в ньому йде мова про
визначення й практичні наслідки застосування принципів європейського
виборчого доробку, а по-друге, про умови, потрібні для їх застосування.
I. ОСНОВНІ ЗАСАДИ ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ
В ГАЛУЗІ ВИБОРІВ
Вступ: принципи і їхня правова основа
3. Вибори, що відповідають спільним для європейського доробку заса-
дам, на які спирається справді демократичне суспільство, мають проводитися
з дотриманням таких основних норм: виборче право має бути загальним, рівним,
вільним і прямим при таємному голосуванні. Крім того, вибори мають проводи-
тися регулярно. Всі ці принципи в сукупності становлять європейський ви-
борчий доробок.
4. Хоча всі ці принципи – класичні за своїм характером, їх втілення ста-
вить цілу низку питань, що заслуговують уважного вивчення. Було б до-
цільно спробувати виокремити з них базові положення, від яких жодна євро-
пейська держава відхилятися не може.
5. Базу європейського виборчого доробку складають, перш за все, між-
народні норми. На загальному рівні відповідну міжнародну норму знахо-
димо в статті 25 (b) Міжнародного пакту про громадянські й політичні права,
у якій прямо перелічено всі ці принципи, крім прямого голосування, хоча
останнє, зрештою, мається на увазі2. Загальноєвропейська норма закріплена в
статті 3 Додаткового протоколу до Європейської Конвенції про захист прав
людини та основоположних свобод, в якій прямо передбачене право на
періодичні вільні вибори шляхом таємного голосування3; інші принципи
також закріплені в практиці з прав людини4. Право на прямі вибори також
2 Див. ст. 21 Загальної декларації прав людини.
3 Стаття 3 «Право на вільні вибори»: «Високі Договірні Сторони зобов’язуються про-
водити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які
забезпечуватимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу».
4 Щодо загальності, див., зокрема, рішення ЄСПЛ № 9267/81 у справі «Матьє-Моен і
Клерфей проти Бельгії» від 2 березня 1997 р., Серія A, том 113, стор. 23; рішення в справі
«Жітона та ін. проти Греції», 1 липня 1997 р., № 18747/91, 19376/92, 19379/92, 28208/95 і
27755/95 в «Collected Judgments and Decisions», 1997-IV, стор. 1233; щодо рівності див. ви-
щезгадане рішення у справі «Матьє-Моен і Клерфей», стор. 23.
59
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
було визнано Страсбурзьким судом, принаймні в порядку презумпції5. Разом
з тим конституційні принципи, спільні для всього континенту, можна
відшукати не тільки в міжнародних текстах, але й більше: нерідко вони
докладніше виписані в національних конституціях6. У тих випадках, коли
законодавство й практика різних країн збігаються, це дозволяє визначити
зміст цих принципів більш точно.
1. Загальне виборче право
1.1. Правило й винятки
6. Загальне виборче право охоплює як активну правоздатність – право
обирати, так і пасивну – право бути обраним. Право обирати й бути обраним
може обмежуватися певними умовами, повний перелік яких наведено нижче.
Найпоширенішими умовами є вік і громадянство.
a. Умовою права обирати й бути обраним є певний мінімальний вік;
проте досягнення повноліття, з яким пов’язують не тільки набуття прав, але
й обов’язків цивільного характеру, має означати й набуття принаймні права
обирати. Щодо права бути обраним може бути встановлений більш зрілий
вік, утім, за винятком випадків, коли для займання певних посад установлено
особливий віковий ценз (наприклад, для членів верхньої палати чи глави
держави), цей вік не мав би перевищувати 25 років.
b. У законодавстві більшості країн умова громадянства передбачена.
Проте нині стає помітнішою тенденція надавати осілим іноземцям полі-
тичних прав на місцевому рівні відповідно до Конвенції Ради Європи про
участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні7. Саме тому існує
рекомендація надавати іноземцям, що проживають у якійсь місцевості біль-
ше певного часу, право голосу на місцевих виборах. Крім того, у рамках
процесу європейської інтеграції громадяни європейських країн отримали
право обирати й бути обраними на муніципальних виборах та на виборах у
Європейський парламент, що провадяться в країні-члені ЄС, у якій вони
проживають8. Разом з тим застосування критерію громадянства може інколи
наражатися на певні проблеми, як-от коли якась держава з певних – на-
приклад, лінгвістичних – підстав відмовляє в наданні громадянства особам,
що проживають на її території протягом кількох поколінь. Крім того, згідно з
Європейською Конвенцією про громадянство9, особи, котрі мають подвійне
громадянство, можуть користуватися такими ж виборчими правами, що й
інші громадяни10.
5 ЄСПЛ № 24833/94, рішення в справі «Метьюз проти Сполученого Королівства», 18
лютого 1999 р., «Collected Judgments and Decisions» 1999-I, п. 64.
6 Наприклад, ст. 38.1 Конституції Німеччини, ст. 68.1 і 69.2 Конституції Іспанії та ст.
59.1 Конституції Румунії.
7 Див. ETS 144.
8 Стаття 19 Договору про заснування Європейського Співтовариства.
9 Див. ETS 166, стаття 17.
10 ЄСПЛ займає обережнішу позицію: див. рішення Європейської комісії з прав лю-
дини № 28858/95, рішення від 25.11.96 у справі «Ґанчев проти Болгарії», DR 87, стор. 130.
60
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
c. По-третє, на право обирати та/або бути обраним можуть поши-
рюватися вимоги щодо місця проживання11, причому під місцем проживання
мають на увазі місце звичного проживання. Щодо участі в місцевих і
регіональних виборах, то, якщо передбачений період проживання не пере-
вищує кількох місяців, вимога стосовно до місця проживання, як виглядає, не
суперечить принципові загального виборчого права; установлення ж трива-
лішого строку припустиме лише для захисту національних меншин12. З ін-
шого боку, багато держав надають право обирати й навіть право бути обра-
ним своїм громадянам, що проживають за кордоном. Така практика може за
деяких обставин призводити до зловживань, як-от коли громадянство нада-
ється за етнічною ознакою. Можна передбачити реєстрацію виборця й не за
основним місцем його проживання, якщо той, як правило, проживає в цьому
місці, що, наприклад, засвідчують дані про сплату ним місцевих податків.
Зрозуміло, що в такому разі не допускається реєстрація виборця за основним
місцем проживання.
Свобода пересування громадян в межах усієї країни, а також їхнє право
будь-коли до неї повернутися – одне з основних прав, без якого неможливі
справді демократичні вибори13. У виняткових випадках – коли хтось проти
власної волі виявляється переміщеним – доцільно тимчасово надати таким
особам право вважатися за тих, хто перебуває за своїм колишнім місцем
проживання.
d. І нарешті, можуть бути передбачені підстави для зупинення дії полі-
тичних прав. Утім, такі підстави мають відповідати звичайним умовам, на
яких можуть бути обмежені основні права; інакше кажучи, вони мають14:
– бути передбачені в законі;
– відповідати принципові пропорційності;
– спиратися на визнання особи недієздатною через психічну хворобу
або засудження за серйозне правопорушення.
Крім того, позбавити ту або іншу особу політичних прав може тільки суд
шляхом ухвалення відповідного рішення. Утім, в разі обмеження прав з підстав
психічного захворювання відповідне рішення суду може визнавати особу
недієздатною, а вже позбавлення громадянських прав випливати ipso jure∗∗.
Умови, на яких особа може бути позбавлена свого права бути обраною,
можуть бути не такі суворі, як умови позбавлення її права обирати, бо в
цьому випадку йдеться про займання публічної посади, тож заборона її
займати особам, діяльність котрих на ній могла б зашкодити вагомішим інте-
ресам суспільства, може виявитися цілком законною.
11 Див. з цього питання поки що останнє за часом рішення ЄСПЛ № 31891/96 від
07.09.99, у справі «Хільбе проти Ліхтенштейна».
12 Див. рішення Європейської Комісії з прав людини № 23450/94 від 15.09.97 р. у
справі «Полакко і Гарофало проти Італії» (стосовно до Трентіно-Альто-Адідже).
13 Див. главу II.1 нижче.
14 Див., наприклад, рішення ЄСПЛ № 26772/95 у справі «Лабіта проти Італії», 6 кві-
тня 2002 р., п. 201 і наступні. ∗∗ В силу закону (лат. – прим. ред.).
61
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
1.2. Списки виборців
7. Належне ведення списків виборців має суттєве значення для гаран-
тування загального виборчого права. У той же час видається можливим, щоб
виборців включали в ці списки не автоматично, а тільки на їхнє прохання. На
практиці в списках виборців нерідко виявляють неточності, що призводить
до конфліктів. Брак досвіду з боку органів влади, міграція населення й бай-
дуже ставлення громадян до перевірки внесених у списки виборців даних,
коли їм надають змогу з ними познайомитися, ускладнюють ведення цих
списків. Для того, щоб списки виборцiв вiдповiдали дiйсностi, необхiдно
забезпечити виконання низки умов:
i. списки виборців мають бути постійними;
ii. вони мають регулярно – принаймні раз на рік – оновлюватися в
такий спосіб, щоб муніципальні (місцеві) органи влади призвичаїлися що-
року, о тій самій порі виконувати всі покладені на них обов’язки з при-
ведення списків в актуальний стан. Там, де реєстрація виборців не прово-
диться автоматично, можливість реєстрації має бути передбачена протягом
досить тривалого часу;
iii. списки виборців мають оприлюднюватися. Остаточний оновле-
ний варіант має надсилатися до вищої інстанції під наглядом безстороннього
органа, відповідального за застосування закону про вибори;
iv. має існувати адміністративна – з можливістю перегляду судовим
органом – або судова процедура, що дозволяє виборцям, не включеним у
списки, домогтися реєстрації. У деяких країнах передбачено, що внесення в
додатковий список припиняється, скажімо, за 15 днів до проведення виборів
або навіть і в день виборів. В останньому випадку, хоч він є вражаючим
проявом лібералізму, включення в списки виборців залежить від ухвали суду,
що змушений проводити засідання в день виборів, внаслідок чого така про-
цедура не відповідає організаційним потребам, що лежать в основі функціо-
нування будь-якої демократії. Однак дозволяти виборчим комісіям реєстру-
вати виборців безпосередньо в день виборів не слід;
v. крім того, неточності в списках виборців з’являються як внаслідок
необґрунтованого включення окремих виборців, так і невключення деяких із
них. Тож має існувати процедура, аналогічна згаданій у попередньому пунк-
ті, що дозволяла б виборцям вносити виправлення в неточні записи. Коло
виборців, що мають право вимагати внесення таких виправлень, можна обме-
жити особами, що проживають на території відповідного виборчого округу,
або виборцями, зареєстрованими на відповідній виборчій дільниці;
vi. для того, щоб особи, які змінили своє місце проживання або досяг-
ли встановленого в законі мінімального віку вже після дати оприлюднення
остаточного варіанта списку виборців, могли взяти участь у голосуванні,
можна передбачити можливість їх реєстрації в додатковому списку.
1.3. Висування кандидатів
8. Вимога зібрати певне число підписів, щоби виставити свою кандида-
туру, теоретично вiдповiдає принципові загального виборчого права. Фактич-
но лише маргінальні партії, можливо, стикаються з якимись серйозними
62
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
труднощами при зборі потрібної кількості підписів – за умови, що вимога
про збір підписів не використовується для того, щоб позбавити кандидатів
змоги висуватися. Щоб уникнути такого маніпулювання, бажано встановити
в законі вимогу про збір підписів у кількості, що не перевищує одного
відсотка виборців15. При перевірці підписів слід дотримуватися чітких пра-
вил, встановлених строків і перевіряти всі підписи підряд, а не вибірково16;
однак після того, як внаслідок перевірки буде незаперечно встановлено, що
потрібну кількість підписів уже зібрано, від перевірки решти підписів можна
відмовитися. Так чи інакше, перевірку повноважень кандидатів треба завер-
шувати до початку передвиборної агітації, оскільки несвоєчасність посвід-
чення кандидатур може поставити деякі партії або кандидатів в нерівне
становище щодо здатності вести агітацію.
9. Існує ще одна процедура, відповідно до якої кандидати або партії
зобов’язані внести певну заставу, що підлягає відшкодуванню тільки в тому
разі, коли відповідний кандидат або партія наберуть більше певного вста-
новленого відсотка голосів. Така практика виглядає більш ефективною, ніж
збір підписів. Однак розмір цієї застави й число голосів, які треба набрати
для її відшкодування, не мають бути надмірними.
2. Рівність виборчого права
10. Рівність у питанні виборів охоплює цілий ряд аспектів. Одні стосу-
ються рівності виборчого права – цінності, яку поділяють на всьому конти-
ненті, – тим часом як інші аспекти виходять за межі цієї концепції, через що
вважати, що вони відображають якийсь спільний стандарт, не можна. Що ж
стосується принципів, дотримання яких має бути забезпечене за будь-яких
обставин, то це – рівність голосів, рівність виборчих прав і рівність
можливостей. З іншого боку, не можна вимагати обов’язкової рівності
результатів, що була б забезпечена, наприклад, за допомогою пропорційного
представництва партій або статей.
2.1. Рівність голосів
11. Рівність голосів означає, що кожен виборець має звичайно один і
тільки один голос. Очевидно, що множинність голосів (і дотепер досить
поширене порушення в нових демократіях) не припустима – ні тоді, коли
виборець має право проголосувати більше одного разу в тому самому місці,
ні тоді, коли він (або вона) має право проголосувати в кількох різних місцях,
наприклад, за теперішнім місцем проживання і за колишнім.
12. У деяких системах виборець, утім, має більш як один голос. На-
приклад, у виборчій системі, що допускає роздільне голосування (голосуван-
ня за кандидатів, яких обирають з кількох списків), виборець може мати по
одному голосу на кожну вакантну посаду. Можна бачити й системи, в яких
одне голосування проводиться в рамках меншого виборчого округу, а інше –
у рамках більшого, що часто має місце в системах, де поєднуються одно-
15 CDL (99) 66, стор. 9.
16 CDL-INF (2000) 17, стор. 4-5; CDL (99) 67, стор. 7-8.
63
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
мандатні округи й пропорційне представництво на національному або ре-
гіональному рівні17. У цьому випадку рівність права голосу означає, що всі
виборці мають мати рівну кількість голосів.
2.2. Рівність виборчих прав
13. Рівність виборчих прав у тих випадках, коли вибори проводяться не в
одномандатному виборчому окрузі, передбачає встановлення меж виборчих
округів таким чином, щоб місця депутатів, які представляють населення у
нижніх палатах, порівну розподілялися між виборчими округами на основі
чіткого критерію – наприклад, чисельності населення відповідного вибор-
чого округу, кількості громадян, що проживають у цьому окрузі (включаючи
неповнолітніх), кількості зареєстрованих виборців або й, може, кількості осіб,
що реально беруть участь у голосуванні. Можна припустити й поєднання та-
ких критеріїв. Такі ж норми діють і стосовно регіональних і місцевих виборів.
Коли цей принцип порушується, ми маємо справу з явищем, відомим як «ви-
борча геометрія». «Виборча геометрія» зустрічається у вигляді «активної ви-
борчої геометрії», коли розподіл місць відразу ж призводить до нерівного
представництва, або у вигляді «пасивної», яка виникає внаслідок консервації
без змін територіального розподілу місць і меж виборчих округів. Крім того,
в рамках систем, у яких принцип пропорційного представництва втілено не
повністю, а особливо в рамках мажоритарних (абсолютної чи відносної біль-
шості) виборчих систем, не виключена можливість іншого типу передвибор-
них махінацій («джеррімандеринґ»), коли внаслідок штучного «перекрою-
вання» меж виборчих округів переваги отримує одна з партій.
14. Межі виборчих округів можуть також бути визначені на основі гео-
графічних критеріїв, адміністративних, навіть історичних кордонів, які та-
кож нерідко визначає географія.
15. Максимально припустиме відхилення від прийнятого критерію роз-
поділу залежить від конкретної ситуації, однак звичайно не мало б переви-
щувати 10% чи щонайбільше 15%, якщо не йдеться про справді виняткові об-
ставини (коли малолюдна адміністративна одиниця має однаковий статус з
іншими і, отже, право мати принаймні одного представника в нижній палаті,
або коли вона є місцем компактного проживання національної меншини)18.
16. Щоб уникнути «пасивної виборчої геометрії», треба принаймні раз на
десять років переглядати розподіл місць, причому бажано не в рік проведення
виборів, що дозволить зменшити небезпеку політичних маніпуляцій19.
17. У багатомандатних виборчих округах «виборчої геометрії» можна
легко уникнути завдяки регулярному розподілу місць між виборчими окру-
гами на підставі визначеного критерію. У цьому випадку виборчі округи ма-
ли б співвідноситися з адміністративними одиницями, а перерозподіл був би
небажаний. У тих випадках, коли голосування проводиться за одноман-
17 Див., наприклад, ст. 64 Конституції Албанії і розділ 1 Федерального закону Німеч-
чини про вибори. 18 Див. CDL (98) 45, стор. 3; CDL (99) 51, стор. 8; CDL (2000) 2, стор. 5; CDL-AD (2002) 9,
п. 22. 19 CDL-AD (2002) 9, п. 23.
64
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
датним принципом, межі виборчих округів треба переглядати після кожного
перерозподілу місць. Політичні наслідки встановлення або перегляду меж
виборчих округів досить значні, і тому вкрай важливо, щоб цей процес не
здійснювався в інтересах однієї з партій і не зачіпав інтереси національних
меншин. Країни з міцними демократичними підвалинами обирають різні
підходи до цієї проблеми й керуються різними принципами. Новим демо-
кратіям варто взяти на озброєння прості критерії й легкі для реалізації про-
цедури. Найкращий вихід вбачається в тому, щоб на першому етапі дору-
чити вирішення цієї проблеми комісії, більшість членів якої були б незалеж-
ними й до складу якої входили б, бажано, географ, соціолог, збалансована
кількість представників різних партій, а також, за потреби, представники
національних меншин. Після цього парламент міг би на підставі пропозицій
комісії ухвалити рішення, передбачивши можливість одного оскарження.
2.3. Рівність можливостей
18. Рівність можливостей має бути забезпечена всім партіям і кандида-
там і має спонукати державу ставитися до них безсторонньо й однаковою мі-
рою застосовувати до всіх ті ж норми закону. Так, вимога щодо нейтральності
поширюється на передвиборну агітацію і висвітлення ходу виборів у засобах масо-
вої інформації, зокрема державних ЗМІ, а також на державне фінансування пар-
тій та агітації. Рівність можливостей може витлумачуватися на два способи –
як рівність «абсолютну» і рівність «пропорційну». «Абсолютна» рівність
означає, що політичні партії користуються рівним статусом, що не залежить
від їхньої реальної ваги в парламенті чи підтримки електорату. Цей критерій
слід застосовувати, коли йдеться про використання суспільної інфраструк-
тури та засобів агітації (наприклад, реклами, поштових і аналогічних послуг,
проведення демонстрацій в громадських місцях, надання громадських примі-
щень для проведення масових заходів). «Пропорційна» ж рівність припускає,
що ставлення до політичних партій залежить від кількості отриманих ними
голосів. Принцип рівності можливостей (абсолютної та/або пропорційної)
застосовується, зокрема, при розподілі ефірного часу на радіо й телебаченні,
державних коштів та інших форм підтримки. Деякі форми підтримки
можуть надаватися, з одного боку, на засадах абсолютної рівності, а з іншого
боку – пропорційної.
19. Основна мета полягає в тому, щоб надати основним політичним
силам змогу виражати свої думки в провідних органах масової інформації
країни, і щоб усі політичні сили мали право проводити свої зустрічі, в тому
числі й у громадських місцях, розповсюджувати літературу й користуватися
своїм правом на розміщення агітаційних матеріалів. Усі ці права мають бути
чітко регламентовані – з дотриманням принципів свободи вираження погля-
дів, – а будь-яке порушення цього права з боку влади або з боку учасників
агітації має тягти за собою відповідні санкції. Для виправлення ситуації напе-
редодні виборів слід забезпечити право на оперативне оскарження. Відомо,
втім, що необ’єктивне висвітлення передвиборної агітації та кандидатів у
засобах масової інформації є однією з найпоширеніших проблем, що вини-
кають під час виборів. Тому надзвичайно важливо в кожній країні скласти
65
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
перелік засобів масової інформації й подбати про те, щоб кандидатам і пар-
тіям було надано достатньо збалансований обсяг ефірного часу або реклам-
ного простору, у тому числі на державних радіо- і телевізійних каналах.
20. Відповідно до принципу свободи вираження поглядів закон має пе-
редбачати, що приватні аудіовізуальні ЗМІ надають для проведення вибор-
чої агітації усім учасникам виборів певний мінімальний доступ.
21. Питання про фінансування, зокрема, про необхідність забезпечення
прозорості фінансування, розглядається нижче20. З метою ж забезпечення
рівності можливостей встановлюють обмеження на витрати політичних пар-
тій, особливо на агітацію.
2.4. Рівність і національні меншини
22. Відповідно до принципів міжнародного права виборче право має
гарантувати рівність для осіб, що належать до національних меншин, а це,
зокрема, означає заборону будь-якої дискримінації щодо них21. Так, націо-
нальні меншини мають користуватися правом створювати свої політичні
партії22. Порядок визначення меж округів і правила, що встановлюють про-
центний бар’єр, не повинні створювати перешкод для входження осіб, що
належать до меншин, до складу виборного органу.
23. Принципу рівності не суперечать деякі заходи, що вживаються для
забезпечення мінімального представництва меншин – шляхом визначення
квоти місць23 або встановлення винятків зі звичайних правил розподілу місць
(наприклад, незастосування процентного бар’єра до партій, що представ-
ляють національні меншини24). Крім цього, можна передбачити, що гро-
мадяни, які належать до національних меншин, мають право голосувати як
за загальний список, так і за список національних меншин. При цьому ні від
кандидатів, ні від виборців не можна вимагати доказів їх належності до
національної меншини25, 26.
2.5. Рівність і паритет статей
24. Якщо існує відповідна конституційна основа27, можна було б при-
йняти відповідні норми, що якоюсь мірою сприяли б балансові або навіть і
паритетові у представництві чоловіків і жінок у виборних органах. Якщо ж
20 Див. главу II.3.5 нижче.
21 Стаття 4.1 Рамкової конвенції про захист національних меншин (ЕТS 157).
22 Щодо заборони на створення політичних партій та аналогічних заходів див.: CDL￾INF (2000) 1.
23 Як це має місце в Словенії та Хорватії.
24 Як це має місце в Німеччині та Польщі. Румунське законодавство передбачає
представництво організацій національних меншин навіть у тому разі, якщо кількість го-
лосів, які вони отримали, становить (лише) 5 відсотків від середньої кількості фактично
поданих голосів, потрібних для обрання депутата нижньої палати національного пар-
ламенту.
25 Стаття 3 Рамкової конвенції про захист національних меншин (ETS 157).
26 Щодо законодавства про вибори і національні меншини див. CDL-INF (2000) 1.
27 Див. статтю 3.2 Конституції Франції; див. також рішення від 18 грудня 1982 року,
Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1982, стор. 66 і далі.
66
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
таких конституційних підстав немає, подібні положення можуть бути ви-
знані як такі, що суперечать принципу рівності й свободі асоціацій.
25. Крім того, сфера застосування цих норм залежить від виборчої
системи. У системі з закритими партійними списками рівність буде забезпе-
чена в випадку, коли кількість чоловіків і жінок, що обираються за партій-
ними списками, однакова. Проте там, де дозволене рейтингове голосування
або голосування проти своєї партії, немає гарантій, що виборець обиратиме
представників обох статей порівну, а це може призвести до диспропорції у
складі виборного органу.
3. Вільне голосування
26. Вільне голосування охоплює два різних аспекти: вільне формування
виборцем своєї думки й вільне вираження цієї думки, тобто вільна процедура
голосування й точна оцінка отриманих результатів.
3.1. Свобода виборців формувати свою думку
а. Свобода виборців формувати свою думку почасти перегукується з рів-
ністю можливостей. Її існування передбачає, що держава – і органи публічної
влади в цілому – дотримують свого обов’язку бути безсторонніми, зокрема
там, де йдеться про використання засобів масової інформації, використання
засобів наочної агітації, права на проведення демонстрацій у громадських
місцях і фінансування партій та кандидатів.
b. На органах державної влади лежать і деякі позитивні зобов’язання.
Вони мають забезпечити голосування народу щодо кандидатів, висунутих
відповідно до закону. Висування конкретних кандидатів може бути заборо-
нено лише за виняткових обставин – коли цього вимагають більш вагомі су-
спільні інтереси. Органи державної влади також мають дати виборцям змогу
знайомитися з партійними списками й кандидатами, що беруть участь у
виборах, зокрема за допомогою належного розміщення засобів наочної агі-
тації. Відповідна інформація має бути доступна також і мовами національ-
них меншин, принаймні там, де вони становлять суттєву частину населення.
Вільному формуванню думок виборців можуть також перешкоджати дії
фізичних осіб, що намагаються, наприклад, підкупити виборців: такій прак-
тиці держава зобов’язана запобігати або належним чином за неї карати.
с. Для забезпечення дієвості норм, що стосуються вільного формування
виборцями своєї думки, будь-яке порушення вищевказаних норм має бути
покараним.
3.2. Вільне волевиявлення й боротьба з порушеннями на виборах
3.2.1. Загальні положення
27. Вільне волевиявлення насамперед вимагає неухильного дотримання
встановленої законом процедури голосування. На практиці виборці мають отри-
мати змогу віддати свої голоси за списки або зареєстрованих кандидатів, тоб-
то одержати бюлетені для голосування з їхніми іменами й опустити ці бюле-
тені в скриньку для голосування. Держава зобов’язана надати відповідне
67
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
приміщення для голосування. Виборці мають бути захищені від залякування
або обмежень, які б їм перешкоджали голосувати або віддавати свій голос від-
повідно до своїх намірів, від кого б такі погрози не виходили – від влади або від
окремих осіб; такого роду діям держава зобов’язана запобігати і карати за них.
28. Крім того, виборець має право на достовірність результатів голосу-
вання; держава зобов’язана припиняти будь-які порушення в ході виборів.
3.2.2. Процедури голосування
29. Процедури голосування відіграють найважливішу роль у виборчому
процесі в цілому, оскільки найбільш висока ймовірність порушень існує саме
в ході голосування.
30. У деяких країнах практична реалізація демократичних норм вимагає
радикальної зміни ставлення до них, чому мають активно сприяти органи
влади. У цьому плані слід вжити конкретних заходів для протидії традиціям і
звичаям, які негативно впливають на вибори. В основному подібні порушення,
зокрема такі, як «сімейне голосування»28, мають місце в процесі голосування.
31. Всі ці спостереження приводять нас до такого висновку: процедура
голосування має залишатися простою. Можна рекомендувати дотримуватися ви-
кладених нижче критеріїв.
32. Якщо склад виборчих комісій сформовано на основі збалансованого
представництва різних політичних напрямів, можна вважати, що в такому
разі допустити порушення буде складно, а про об’єктивність голосування
слід судити за двома основними критеріями: кількості виборців, що проголо-
сували, проти кількості виборчих бюлетенів в скриньці для голосування.
Перший показник можна встановити за кількістю підписів у списку виборців.
Однак людська природа така (навіть якщо відкинути навмисні порушення),
що домогтися повного збігу цих двох показників досить складно. Певне
уявлення про реальну ситуацію можуть дати які-небудь додаткові заходи
контролю – такі як нумерація корінців виборчих бюлетенів або зіставлення
загальної кількості виборчих бюлетенів в скриньці для голосування з враху-
ванням анульованих і невикористаних бюлетенів із числом виборчих бюле-
тенів, отриманих відповідною виборчою дільницею, але не варто мати ілюзій
із приводу того, що результати цих різних підрахунків точно збігатимуться.
Збільшення кількості різних підрахунків таїть ту небезпеку, що розбіжності
при підрахунках і зрештою фактичні порушення не сприйматимуться сер-
йозно. Краще пильно контролювати два показники, ніж абияк – і, отже, не-
ефективно – контролювати велике число змінних.
33. Усі невикористані бюлетені для голосування мають залишатися на
виборчій дільниці, а не передаватися для зберігання кудись інде. З моменту
відкриття виборчої дільниці приготовані бюлетені для голосування мають
перебувати на очах: наприклад, на столі в одного з керівників дільничної
комісії. Не можна допускати, щоб, крім цього, бюлетені лежали десь у шафі
або інших місцях.
34. Засвідчення виборчих бюлетенів підписом і печаткою не має прово-
дитися в момент його видачі виборцеві, адже підпис і печатку можна поста-
28 Див. далі розділ I.4.
68
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
вити так, що пізніше, при підрахунку голосів можна буде ідентифікувати
виборця, а це було б порушенням таємниці голосування.
35. З тої миті, як виборець візьме свій виборчий бюлетень, ніхто інший
до бюлетеня доторкатися не може.
36. Важливо, щоб до складу виборчої комісії входили представники різ-
них партій і щоб на дільниці були присутні призначені кандидатами спосте-
рігачі.
37. Виборцю слід завжди забезпечити змогу проголосувати на виборчій
дільниці, проте за певних умов допускаються й інші зазначені нижче форми
голосування.
3.2.2.1. Голосування поштою й, за певних обставин, за дорученням
38. Голосування поштою й голосування за довіреністю у західних краї-
нах допускають повсюдно, втім, конкретні умови такого голосування істотно
різняться. Так, голосування поштою може бути досить поширене в одній
країні й заборонене в іншій – через побоювання порушень. Таке голосування
слід допускати лише в тому разі, коли поштова служба є безпечна – тобто
захищена від навмисного втручання, – і надійна – в тому сенсі, що функ-
ціонує належним чином. Голосування за дорученням можна допускати за
умови дотримання дуже суворих правил – знову ж таки з метою запобігти
порушенням; число доручень, які може одержати один виборець, повинно
бути обмеженим.
39. Жодну з цих форм голосування не слід заохочувати, якщо труднощі,
їй притаманні, включно з вищим ризиком «сімейного» голосування, можуть
ще більше зростати через неякісну роботу поштової служби. Проте голосу-
вання поштою з урахуванням певних застережних заходів може стати в при-
годі для того, щоб дати змогу взяти участь у голосуванні – тою мірою, якою
немає ризику порушень або залякування, – хворим, що перебувають на
стаціонарному лікуванні в лікарнях, особам, що перебувають в ув’язненні,
особам з обмеженими можливостями пересування або особам, що прожива-
ють за кордоном. Це позбавить потреби мати переносну скриньку, викорис-
тання якої найчастіше призводить до проблем і небезпеки маніпуляцій.
Голосування поштою має здійснюватися відповідно до спеціальної процеду-
ри за кілька днів до дня виборів.
40. Використовувати переносні скриньки для голосування не бажано, бо це
пов’язано з серйозною небезпекою зловживань. Проте, якщо їх усе ж вико-
ристовують, з метою попередити порушення слід встановити тверді умови,
включно з вимогою бути присутніми біля скриньки кільком членам дільнич-
ної виборчої комісії – представникам різних політичних партій.
3.2.2.2. Голосування військовослужбовців
41. У тих випадках, коли військовослужбовці не можуть прибути додо-
му в день голосування, бажано їх зареєструвати на виборчих дільницях по-
близу місць дислокації. Паспортні дані відповідних військовослужбовців міс-
цеве командування надсилає муніципальним органам влади, які потім вклю-
чають їхні імена в список виборців. Виняток з цього порядку можна зробити
69
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
в тому разі, коли казарми розташовані надто далеко від найближчої виборчої
дільниці. У військових частинах для спостереження протягом передвибор-
ного періоду доцільно створити спеціальні комісії, що слідкували б за тим,
щоб командири не змушували підлеглих до певного політичного вибору чи
й просто не наказували його зробити.
3.2.2.3. Механічні й електронні системи голосування
42. У деяких країнах уже застосовують механічні або електронні сис-
теми голосування або готуються до їхнього запровадження. Перевага цих
методів стає очевидною в разі одночасного проведення кількох виборів, хоча
й при цьому, щоб мінімізувати небезпеку порушень, доводиться вживати
певних запобіжних заходів – зокрема, надаючи виборцеві змогу відразу ж
після голосування перевірити, як був зареєстрований його голос. Очевидно,
що при цій формі голосування дуже важливо забезпечити складання бюле-
тенів таким чином, щоб уникнути плутанини. Для полегшення перевірки й
перерахунку голосів на випадок оскарження можна також передбачити, щоб
машина автоматично вдруковувала вибір, зроблений виборцем, у виборчий
бюлетень, а відтак автоматично поміщала ці бюлетені в опечатаний контей-
нер, що виключало би до них доступ сторонніх. Та хоч які засоби були би за-
стосовані, кінцевим є забезпечення конфіденційності голосування.
43. Електронні методи голосування мають бути безпечні й надійні. Їх
вважають за безпечні, якщо система може протистояти спробі свідомого зла-
му, а за надійні, якщо вони здатні функціонувати автономно, незалежно від
будь-яких збоїв в апаратних засобах і програмному забезпеченні. Крім того,
виборець має бути в змозі отримати підтвердження того, що він проголосу-
вав, і могти, за потреби, виправити допущену при голосуванні помилку без
порушення таємниці голосування.
44. Крім того, слід подбати про прозорість системи – в тому сенсі, що
слід передбачити можливість перевірки її належного функціонування.
3.2.2.4. Підрахунок голосів
45. Видається бажаним, щоб підрахунок голосів проводили безпосеред-
ньо на виборчих дільницях, а не в спеціальних центрах. Члени дільничних
комісій цілком здатні справитися із цим завданням. При цьому відпадає по-
треба в транспортуванні скриньок для голосування й у супровідних доку-
ментах, що зменшує небезпеку підміни.
46. Підрахунок голосів має бути прозорим. Можна допустити допомогу
при підрахунку голосів з боку зареєстрованих на цій виборчій дільниці ви-
борців. Слід також дозволити присутність місцевих або міжнародних спосте-
рігачів. Кількість примірників протоколів має бути достатня для того, щоб
усі згадані вище особи мали змогу отримати свій примірник. Один примір-
ник слід негайно вивісити на дошці оголошень, а ще один залишити на ви-
борчій дільниці. Третій примірник направляється до вищої комісії або ком-
петентного органу.
47. У відповідних нормативних документах слід передбачити конкретні
практичні запобіжні заходи: наприклад, протоколи мають бути заповнені не
олівцем, а кульковою ручкою, бо текст, написаний олівцем, можна витерти.
70
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
48. На практиці час, потрібний для підрахунку голосів, часто залежить
від ефективності роботи голови дільничної виборчої комісії. Цей час може
коливатися в досить істотних межах, тому в законодавстві або в нормативних
документах, що містяться в навчальному посібнику для працівників вибор-
чих дільниць, доцільно передбачити просту й перевірену процедуру.
49. Краще уникати ситуацій, коли недійсними або зіпсованими дово-
диться визнавати надто велику кількість бюлетенів. У випадку сумнівів слід
спробувати встановити намір виборця.
3.2.2.5. Передача результатів
50. Існують два види результатів: попередні й остаточні (до вичерпання
всіх можливостей оскарження). Засоби масової інформації – та й уся країна –
нетерпляче очікують на перші попередні результати. Швидкість передачі
цих результатів залежить від існуючої в країні системи зв’язку. Результати з
виборчих дільниць передавати в окружну комісію може (наприклад) голова
дільничної комісії в супроводі двох інших членів дільничної комісії – пред-
ставників партій опозиції, а в деяких випадках і під наглядом представників
правоохоронних органів, які нестимуть протоколи, скриньки для голосу-
вання тощо.
51. Хоч би як ретельно проводилося голосування й підрахунок голосів,
значення етапу передачі результатів – цієї вкрай важливої операції – дуже
часто недооцінюють, а тому її слід провадити відкрито й прозоро. Передача
відомостей з виборчого округу регіональним органам й у центральну ви-
борчу комісію – або іншим компетентним вищим органам – може здійсню-
ватися факсимільним зв’язком. У цьому разі протоколи скануються, а резуль-
тати відразу ж – у міру надходження – вивішуються для загального огляду.
Для поширення інформації про результати може бути використане теле-
бачення, але, знову ж таки, зайва прозорість може виявитися небезпечною,
якщо широкий загал не готовий до такого поетапного подання інформації.
Справа в тому, що перші результати звичайно надходять із міст, жителі яких,
як правило, голосують не так, як населення сільської місцевості. Тому дуже
важливо роз’яснити публіці, що остаточні результати можуть істотно відріз-
нятися від попередніх або навіть виявитися цілком протилежними. Причому
тут не йдеться про якісь махінації.
4. Таємне голосування
52. Таємниця голосування є одним з аспектів вільних виборів, а її при-
значення зводиться до того, щоб захистити виборців від тиску, який на них
можуть чинити, якщо інші довідаються про те, як вони проголосували. Уся
процедура має бути таємною, а надто опускання бюлетенів й підрахунок го-
лосів. Виборці мають таке право, однак вони й самі мають дотримувати таєм-
ниці голосування, а недотримання має каратися визнанням недійсним будь-
якого виборчого бюлетеня, зміст якого став відомий іншим29.
53. Голосування має бути особистим. «Сімейне» голосування, при якому
один з членів сім’ї слідкує за тим, як голосують інші члени його сім’ї, являє
собою порушення таємниці голосування. Сімейне голосування є досить по-
29 CDL (2000) 2, стор. 9.
71
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ширеним порушенням виборчого права. Будь-які інші форми контролю од-
ного виборця за голосуванням іншого мають так само бути заборонені. Голо-
сування за дорученням, що здійснюється відповідно до строгих вимог, – це
окреме питання30.
54. Окрім того, слід запобігати оприлюдненню списків виборців, які
проголосували, оскільки відмова від голосування може свідчити про свідо-
мий політичний вибір.
55. Порушення таємниці голосування має підлягати покаранню так са-
мо, як і будь-які інші порушення вільного волевиявлення.
5. Пряме голосування
56. Прямі вибори в одну з палат національного парламенту шляхом за-
гального голосування є одним із елементів загальноєвропейського консти-
туційного доробку. У тих випадках, коли існує друга палата парламенту, ви-
бори до неї можуть провадитися за особливими правилами, але вибори до
таких органів законодавчої влади, як парламенти федеративних держав31,
мають відповідно до статті 3 Додаткового протоколу до Європейської Кон-
венції про права людини здійснюватися шляхом прямих виборів. Та й органи
місцевого самоврядування, які є найважливішим елементом демократії, не-
можливо уявити без місцевих виборних органів32. У цьому випадку поняття
«місцеві збори» включає вибори у всі дорадчі органи країни на рівні, ниж-
чому від національного33. З іншого боку, хоч у багатьох країнах президент
республіки обирається також шляхом прямих виборів, у кожній окремій дер-
жаві це питання визначається в конституції.
6. Періодичність виборів
57. І Міжнародний пакт про громадянські й політичні права34 і Додат-
ковий протокол до Європейської Конвенції про захист прав людини та осно-
воположних свобод35 передбачають, що вибори мають проводитися періоди-
чно. Загальні вибори, як правило, проводяться з періодичністю в 4-5 років,
президентські вибори можуть проводитися з меншою періодичністю, хоча не
рідше, як раз на 7 років.
II. УМОВИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПІВ
58. Основні засади загальноєвропейського виборчого доробку можуть
бути реалізовані лише при дотриманні певних загальних умов.
• Першою загальною умовою є дотримання основних прав людини, і зо-
крема таких свобод, як свобода слова, зборів і асоціацій, без яких
справжня демократія неможлива;
30 Див. вище главу I.3.2.2.1. 31 Див. рішення ЄСПЛ № 9267/81 у справі «Матьє-Моен и Клерфей проти Бельгії», 2
березня 1997 р., Серія A, № 113, стор. 23; рішення ЄСПЛ № 27311/95 у справі «Тімке проти
Німеччини», DR 82, стор. 15; справа № 7008/75, 12.07.76, «Х проти Австрії», DR 6, стор. 120. 32 Стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування (ETS 122). 33 Стаття 13 Європейської хартії місцевого самоврядування. 34 Стаття 25 b. 35 Стаття 3.
72
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
• Другою умовою є те, що виборче право має бути досить стабільним і
захищеним від партійно-політичних маніпуляцій;
• І, нарешті, що найголовніше, має існувати ряд процесуальних гаран-
тій, особливо в тому, що стосується організації виборів.
59. Окрім того, вибори проводяться не в вакуумі, а в умовах конкретної
виборчої системи і певної політичної системи. У заключній частині другого
розділу наведено низку зауважень з цього питання, зокрема про взаємо-
зв’язок між виборчими й партійними системами.
1. Дотримання основних прав
60. Проведення демократичних виборів і, отже, саме існування демок-
ратії неможливо уявити без дотримання прав людини, зокрема свободи слова й
друку та свободи зборів і асоціацій в політичних цілях, включаючи ство-
рення політичних партій. Дотримання цих свобод є суттєво важливим, а осо-
бливо під час передвиборної агітації. Обмеження цих основних прав мають
відповідати Європейській Конвенції про захист прав людини і основополож-
них свобод й у цілому вимозі про те, щоби вони були засновані на нормах
закону, відповідали суспільним інтересам і принципові пропорційності.
61. Відомо, що в багатьох країнах законом передбачені обмеження свобо-
ди слова, що, при вузькому тлумаченні, може бути цілком прийнятним, проте
може призводити до зловживань у країнах, в яких немає ліберальних демок-
ратичних традицій. Теоретично ці обмеження покликані не допускати «зло-
вживання» свободою слова – наприклад, «очорнення» кандидатів і держав-
них органів – або навіть захищати конституційну систему. На ділі ж це може
стати приводом до цензурування будь-яких заяв, що носять критичний харак-
тер стосовно влади або закликають до конституційних змін, хоча це якраз і є
суттю демократичної дискусії. Так, якщо виборче законодавство забороняє
образливі або наклепницькі висловлювання на адресу посадових осіб або ін-
ших кандидатів у передвиборних матеріалах, визнає порушенням поширен-
ня інформації, що ганьбить кандидатів, або покладає на самих кандидатів
відповідальність за певні порушення, скоєні їхніми прихильниками, то воно
не відповідає європейським стандартам. Вимоги представляти до виборчих
комісій матеріали, які передбачено використовувати в ході передвиборної
агітації, з зазначенням організацій, що замовила й виготовила їх, кількості
примірників і дати публікації являють собою неприйнятну форму цензури,
особливо якщо від виборчих комісій вимагають уживати заходів проти неза-
конних або неточних публікацій. Це особливо актуально в тих випадках, ко-
ли норми, які забороняють неналежне використання засобів масової інфор-
мації в ході передвиборної агітації, сформульовані не досить чітко.
62. Ще одним важливим основним правом у демократичному суспільст-
ві є свобода пересування по країні, а також право громадян у будь-який мо-
мент повернутися до своєї країни.
2. Порядок регулювання і стабільність виборчого законодавства
63. Стабільність виборчого законодавства має вкрай важливе значення
для зміцнення авторитетності виборчого процесу, що саме по собі суттєво
73
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
для зміцнення демократії36. Часта зміна норм – особливо складних – може
ввести виборця в оману. Насамперед це призводить до того, що виборці – об-
ґрунтовано чи ні – роблять висновок, що виборчий закон є лише інст-
рументом у руках влади і що їхній власний голос мало впливає на результати
виборів.
64. Однак на практиці захисту потребує не стільки стабільність осно-
воположних принципів, бо їх, властиво, ніхто особливо під сумнів не ставить,
скільки стабільність деяких спеціальних норм виборчого законодавства, зок-
рема тих, що регулюють саму виборчу систему, склад виборчих комісій і ви-
значення меж виборчих округів. Найчастіше – обґрунтовано чи ні – вважа-
ється, що на результати виборів впливають саме ці три елементи, тому слід
запобігати не лише маніпулюванню в інтересах партії при владі, але й навіть
натяку на будь-яке маніпулювання.
65. Проблема полягає не в тому, що не можна міняти систему голо-
сування – завжди є можливість зробити її більш досконалою, а в тому, що не
можна робити це часто і напередодні (менш як за рік до) виборів. Бо навіть
коли не стоїть мета свідомого маніпулювання, це створює враження, що змі-
ни продиктовані прямими політичними інтересами партії влади.
66. Один зі способів уникнути маніпулювання полягає в тому, щоб най-
більш принципові елементи (саму виборчу систему, склад виборчих комісій,
межі виборчих округів або порядок їхнього визначення) закріпити в консти-
туції або в акті, що має вищий статус, аніж звичайний закон. Ще одне – біль-
ше гнучке – рішення полягає в тому, щоб зазначити в конституції, що в разі
внесення змін до закону про вибори на наступних виборах буде застосовано
стару систему, принаймні якщо ці вибори відбудуться протягом наступного
року, а нова система набуде чинності вже після цього.
67. Нарешті, виборче право, як правило, має бути закріплене в ординар-
них законах. Правозастосовчі норми, а надто норми, що регулюють технічні
питання й деталі, можуть при цьому бути оформлені у вигляді підзаконних
актів.
3. Процесуальні гарантії
3.1. Організація виборів безстороннім органом
68. Лише прозорість, неупередженість і незалежність від політично мо-
тивованого маніпулювання забезпечать належне керування виборчим проце-
сом від початку виборчого процесу до закінчення обробки результатів.
69. У державах, де адміністративні органи традиційно незалежні від по-
літичної влади, державна служба застосовує виборче законодавство, не під-
даючись політичному тиску. Тому нормальним і прийнятним вважають, ко-
ли вибори організують адміністративні органи під контролем міністерства
внутрішніх справ.
70. Однак там, де ще немає достатнього досвіду в організації плюра-
лістичних виборів, існує надто велика небезпека того, що влада намага-
36 Щодо важливості авторитету виборчого процесу див., наприклад, CDL (99) 67,
стор. 11; щодо питання потреби в стабільному законодавстві див. CDL (99) 41, стор. 1.
74
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тиметься змусити адміністративні органи діяти за її наказом. Це стосується як
центрального уряду, так і місцевої влади, причому навіть у тих випадках, ко-
ли органи останньої контролює національна опозиція.
71. Саме тому для забезпечення належного проведення виборів або
принаймні усунення серйозних підозр у порушеннях на всіх рівнях – від за-
гальнонаціонального до рівня виборчої дільниці – слід створювати незалежні,
безсторонні виборчі комісії.
72. У звітах Бюро Парламентської Асамблеї Ради Європи з питань органі-
зації спостереження на виборах у ряді держав-членів були відзначені такі не-
доліки, що стосуються виборчих комісій: брак прозорості в діяльності цент-
ральної виборчої комісії, різночитання в тлумаченні процедури підрахунку
голосів, політична поляризація виборних органів, конфлікти при призначенні
членів центральної виборчої комісії, призначення членів комісії державним
органом, перевага представників правлячої партії у виборних органах.
73. Центральна виборча комісія в будь-якому разі має бути постійно діючим
органом, будучи адміністративною структурою, що здійснює зв’язок з місце-
вими органами влади й іншими нижчими комісіями з таких питань, як, ска-
жімо, складання й поновлення списків виборців.
74. Склад центральної виборчої комісії може стати предметом серйозного
обговорення й перетворитися в ключове політичне питання при розробці за-
кону про вибори. Дотримання наведених нижче рекомендацій має максима-
льно сприяти забезпеченню неупередженості й компетентності комісії.
75. Як правило, до складу комісії мають входити:
– суддя або службовець суду: у тих випадках, коли вибори проводять
під керуванням судового органу, його незалежність має бути гарантована за-
вдяки прозорим процедурам. Призначені судами особи не можуть пере-
бувати в підпорядкуванні кандидатів;
– представники партій, уже представлених у парламенті, або таких, що
набрали більше визначеного відсотка голосів. Політичні партії у центральній
виборчій комісії мають бути представлені на основі рівності, причому поняття
«рівність» може тлумачитися або строго, або пропорційно, тобто з урахуван-
ням або без урахування результатів, отриманих цими партіями на попередніх
виборах37. Крім того, представники партій мають добре розбиратися в питан-
нях, пов’язаних із проведенням виборів, і не мати права займатися агітацією.
76. Окрім того, до складу виборчої комісії можуть входити:
– представники національних меншин; їхня присутність є бажаною,
якщо та чи інша національна меншина досить істотно представлена на від-
повідній території;
– представник міністерства внутрішніх справ. Утім, з причин, пов’язаних
з історією тієї або іншої країни, участь у комісії представника міністерства вну-
трішніх справ не завжди виявляється доречною. Представники Парламентсь-
кої Асамблеї, що брали участь у місіях зі спостереження за виборами, неодно-
разово висловлювали стурбованість з приводу того, що функції повноцінної
багатопартійної виборчої комісії були покладені на установу, підлеглу вико-
37 Див. вище главу I.2.3.
75
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
навчій владі. Разом з тим співпраця між центральною виборчою комісією й мі-
ністерством внутрішніх справ можлива хоча б з конкретних практичних мір-
кувань – наприклад, у питаннях перевезення й зберігання виборчих бюлетенів
та іншого устаткування. Інакше виконавча влада не повинна б мати можливос-
ті впливати на персональний склад виборчих комісій38.
77. У цілому ж органи, що призначають членів виборчої комісії, не по-
винні мати право вільно відкликати останніх, бо це породжує сумніви в їхній
незалежності. Відкликання на власний розсуд неприпустиме, але відкликан-
ня з дисциплінарних причин цілком можливе – за умови, що підстави для
цього чітко й обмежувально викладені в законі (так, абстрактних формулю-
вань на зразок «дії, що дискредитують комісію», недостатньо).
78. У країнах з давніми демократичними традиціями, де немає вибор-
чих комісій, але існує інший безсторонній орган, відповідальний за виборчі
питання, політичні партії мають користуватися правом спостерігати за робо-
тою цього органу.
79. Склад центральної виборчої комісії, безумовно, важливий, проте не
більшою мірою, ніж порядок її функціонування. Регламент комісії має бути
цілком однозначним, оскільки голови комісії схильні давати членам комісії
змогу дискутувати, чим останні не баряться скористатися. Правила про-
цедури мають визначати порядок денний і регламент виступів: наприклад,
чверть години для кожного члена комісії, бо інакше нескінченні дискусії мо-
жуть завадити комісії виконувати її основну роботу.
80. Існує безліч способів ухвалення рішень. Видається за доцільне, щоб
рішення ухвалювали кваліфікованою (наприклад, дві третини) більшістю го-
лосів: це стимулюватиме дискусію між більшістю й принаймні однією з пар-
тій, що перебувають у меншості. Бажано ж ухвалювати рішення шляхом кон-
сенсусу.
81. Засідання центральної виборчої комісії мають бути відкритими, у
тому числі й для представників ЗМІ (ще одна причина для встановлення рег-
ламенту виступів). Усі кімнати, де розміщено комп’ютери, лінії телефонного
зв’язку, факсимільні апарати, сканери тощо, мають бути відкриті для огляду.
82. Склад інших виборчих комісій, що діють на рівні регіонів або округів,
має бути подібним до складу центральної виборчої комісії. Окружні комісії
відіграють важливу роль в одномандатних системах, оскільки саме вони визна-
чають переможця в ході загальних виборів. Регіональні комісії відіграють так
само важливу роль у передачі результатів до центральної виборчої комісії.
83. Для організації виборів потрібен персонал, що володіє спеціальними
навичками39. До складу центральної виборчої комісії варто включати експер-
тів-юристів, політологів, математиків й інших фахівців, що добре володіють
питаннями проведення виборів. Зареєстровано кілька випадків, коли комісії
потерпали від нестачі кваліфікованого й підготовленого персоналу.
84. Члени виборчих комісій мають пройти стандартне навчання на всіх
рівнях виборчої адміністрації. Така підготовка має бути забезпечена й для
членів комісій, якi призначаються політичними партіями.
38 Пор. CDL-AD (2002) 7, пп. 5,7 і далі, 54.
39 Див. CDL (98) 10, стор. 5.
76
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
85. Закон про вибори має містити статтю, що зобов’язує владу (на всіх
рівнях) задовольняти вимоги й потреби виборчих комісій. Працівники різ-
них міністерств та інших органів державного управління, мерій і муні-
ципалітетів можуть бути відряджені для надання підтримки виборчим орга-
нам, зокрема для виконання функцій адміністративного або матеріально-
технічного забезпечення у зв’язку з підготовкою й проведенням виборів. Во-
ни можуть, зокрема, відповідати за підготовку й розповсюдження списків ви-
борців, виготовлення виборчих бюлетенів, скриньок для голосування, офі-
ційних печаток та інших необхідних матеріалів, а також за визначення умов
зберігання, розповсюдження й за безпеку.
3.2. Спостереження за виборами
86. Спостереження за виборами відіграє важливу роль, оскільки дозволяє
отримати певну уяву про те, наскільки правильно відбувався процес виборів.
87. Розрізняють три категорії спостерігачів: партійні місцеві спостеріга-
чі, що є прихильниками тієї або іншої партії або кандидата, громадські∗ міс-
цеві спостерігачі та міжнародні (безсторонні) спостерігачі. На практиці від-
мінність між першими двома категоріями не завжди очевидна. Тому краще
зробити процедуру спостереження максимально відкритою як на національ-
ному, так і на міжнародному рівні.
88. Спостереження самим днем виборів не обмежується, а повинно дава-
ти змогу встановити, чи не мали місця якісь порушення на попередніх етапах
(як-от неналежне ведення списків виборців, перешкоди при реєстрації канди-
датів, випадки обмеження свободи слова й порушення правил доступу до ЗМІ
або державного фінансування передвиборної агітації), під час виборів (напри-
клад, перевірка фактів тиску на виборців, множинного голосування, порушень
таємниці голосування тощо) та після голосування (особливо при підрахунку
голосів й оголошенні результатів). Особливу увагу при спостереженні слід звер-
тати на те, чи органи влади залишалися, як їм і належить, безсторонніми.
89. Міжнародні спостерігачі відіграють винятково важливу роль у тих
державах, де ще не склалися традиції безсторонньої перевірки законності
виборів.
90. Як правило, і міжнародні, і національні спостерігачі мають отримати
можливість ставити запитання будь-кому з присутніх, робити нотатки й ін-
формувати свою організацію, але вони повинні утримуватися від будь-яких
коментарів.
91. Щоб діяльності спостерігачів не ставили надмірних перешкод, у за-
коні слід чітко обумовити місця, в яких спостерігачі права з’являтися не ма-
ють. Наприклад, такий закон, що дозволяє спостерігачам відвідувати лише ті
місця, де відбуваються вибори (або голосування), на деяких виборчих діль-
ницях можуть без належних на те підстав тлумачити надто вузько40.
∗ В англійському оригіналі вжито термін «non-partisan», що може перекладатися як
«непартійні», «безсторонні». Проте в українському виборчому праві цю категорію місце-
вих, національних спостерігачів прийнято називати «громадськими» (прим. ред.).
40 Щодо спостереження за виборами див. «Посібник для спостерігачів на виборах»,
Рада Європи, 1996 р.
77
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3.3. Ефективна система оскарження
92. Щоб норми виборчого права не були лише словами на папері, слід
передбачити можливість вільного оскарження фактів недотримання закону
про вибори в органі з розгляду скарг. Це, зокрема, стосується результатів ви-
борів: заперечувати їх хтось може з підстав порушення процедур голо-
сування. Так само це стосується рішень, ухвалених напередодні виборів, зок-
рема в зв’язку з правом брати участь у голосуванні, списками виборців та
правом бути обраним, підтвердженням повноважень кандидатів, дотриман-
ням норм, що регулюють передвиборну агітацію, і доступом до ЗМІ та дже-
рел фінансування партій.
93. Існує два можливих рішення:
– заяви про оскарження можна скеровувати у звичайні суди, спеці-
альний суд або в конституційний суд;
– заяви про оскарження можна скеровувати у виборчу комісію. Цей варі-
ант має кілька незаперечних переваг, оскільки до складу комісій входять висо-
кокваліфіковані фахівці, тоді як суди мають менший досвід у питаннях,
пов’язаних з виборами. Однак як застережний захід доцільно все ж установити
– у тій або іншій формі – судовий нагляд, зробивши першою інстанцією для
оскарження комісію більш високого рівня, а другою – компетентний суд.
94. У деяких випадках буває передбачена можливість подавати скарги в
парламент як в орган, що має змогу судити про вибори до свого ж складу,
однак такий порядок може своїм наслідком мати ухвалення політично вмо-
тивованих рішень. Такий порядок можна вважати прийнятним насамперед
там, де він вже існує протягом тривалого часу, проте й тоді доцільно перед-
бачити можливість оскарження відповідного рішення в суді.
95. Процедура оскарження має бути максимально короткою, зокрема ко-
ли йдеться про рішення, ухвалені напередодні виборів. При цьому слід уника-
ти двох пасток: по-перше, процедура оскарження не має гальмувати виборчий
процес, а по-друге, зважаючи на те, що рішення щодо скарг не можуть служи-
ти підставою для перенесення дати виборів, їх варто ухвалювати не після, а до
виборів. Рішення за результатами виборів також мають ухвалюватися досить
оперативно, а надто в обставинах напруженої політичної ситуації. Це означає,
що терміни подачі скарг про оскарження мають бути справді короткі і що ор-
ган з розгляду скарг має ухвалювати свої рішення якомога оперативніше. Вод-
ночас строки подачі скарг мають бути достатніми для того, щоб було коли по-
дати скаргу, гарантувати здійснення права на захист і ухвалити зважене рі-
шення. Для рішень, ухвалених до виборів, цілком доречними видаються стро-
ки в три-п’ять днів для першої інстанції (як для подачі заяви про оскарження,
так і для ухвалення рішення). Можна, втім, передбачити трохи більше часу для
винесення рішень Верховним або Конституційним судом.
96. Крім іншого, процедура має бути простою, а виборці – здатними
скористатися зі спеціального формуляра для подачі заяви про оскарження41.
Слід боротися з формалізмом й уникати рішень про неприйнятність скарг, а
надто в напруженій політичній ситуації.
41 CDL (98) 45, стор. 11.
78
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
79
97. Так само дуже важливо, щоб процедура оскарження, а зокрема пов-
новаження й функції різних органів, що беруть участь у ній, були чітко про-
писані в законі: це допоможе уникнути будь-якої позитивної або негативної
колізії прав. Ані сторона, що оскаржує, ні орган влади не можуть мати права
обирати орган з розгляду скарг. Небезпека того, що кілька органів з розгляду
скарг поспіль відмовляться що-небудь ухвалювати, істотно зростає в тих ви-
падках, коли є теоретична можливість звертання зі скаргою або в суд, або в
виборчу комісію, чи в тих випадках, коли повноваження різних судів – на-
приклад, звичайних і Конституційного – розмежовані не досить чітко.
Приклад:
Центральна виборча комісія Верховний суд
Територіальна виборча комісія
Окружна виборча комісія Апеляційний суд
Дільнична виборча комісія (у день виборів) Місцевий суд
98. Суперечки, пов’язані зі списками виборців, які веде, наприклад, міс-
цева адміністрація під контролем виборчої комісії або в співпраці з нею, мо-
жуть розглядати суди першої інстанції.
99. Коло осіб, що мають право подавати скарги, має бути максимально
широким. Будь-який виборець відповідного округу і будь-який кандидат, що
бере участь у виборах, мають таке право отримати. При цьому було б доці-
льно встановити вимоги щодо мінімального числа виборців, потрібного для
оскарження результатів виборів.
100. Процедура оскарження має носити судовий характер у тому сенсі,
що стороні, яка оскаржує, треба гарантувати такий порядок розгляду, при
якому будуть заслухані обидві сторони.
101. Важливе значення мають повноваження органів з розгляду скарг. Во-
ни мають бути вповноважені анулювати вибори в разі, якщо виявлені пору-
шення могли вплинути на їхні результати, тобто на розподіл місць. Це прин-
цип загальний, проте слід залишити можливість для його корегування, тобто
не обов’язково анулювати результати по всій країні або округу: цілком мож-
ливо анулювати результати лише на якійсь одній виборчій дільниці. Це до-
зволяє уникнути двох крайностей: анулювання виборів взагалі в ситуації, ко-
ли порушення вплинули лише на невелику територію, і відмови від анулю-
вання під приводом, що територія, на якій порушення далися взнаки, була
досить малою. На територіях, де результати були анульовані, вибори мають
бути проведені повторно.
102. У тих випадках, коли як органи з розгляду скарг діють комісії більш
високого рівня, вони повинні мати повноваження ex officio вносити виправ-
лення чи скасовувати рішення виборчих комісій нижчого рівня.
103. Ряд питань заслуговує на поглиблене опрацювання.
3.4. Організація й порядок роботи виборчих дільниць
104. Якість систем голосування й підрахунку голосів, а також належне
дотримання виборчих процедур залежить від того, як організовані й функ-
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ціонують виборчі дільниці. У повідомленнях Бюро Асамблеї зі спостере-
ження за виборами в різних країнах йдеться про низку порушень організа-
ційно-технічного характеру. Наприклад, в них відзначено істотні розбіжності
між виборчими дільницями в різних регіонах тієї ж держави.
105. Відряджені Асамблеєю місії зі спостереження за виборами відзна-
чили також кілька випадків технічних порушень, таких як неправильно на-
друковані або проштемпельовані чи надто складні бюлетені, неопечатані
скриньки для голосування, бюлетені або скриньки, що не відповідають нор-
мам, неправильне використання скриньки для голосування, неадекватні за-
соби для встановлення особи виборців і відсутність місцевих спостерігачів.
106. Усі ці порушення й недоліки в поєднанні з агітаційною діяльністю,
яку політичні партії часом ведуть усередині виборчих дільниць, а також пе-
решкоди, які ставить поліція, можуть серйозно спотворити процес голо-
сування й таким чином поставити під загрозу його чесність і дійсність ре-
зультатів.
3.5. Фінансування
107. Регулювання питань, пов’язаних з фінансуванням політичних пар-
тій і передвиборної агітації, є також важливим чинником, що визначає пра-
вильність виборчого процесу.
108. Перш за все, фінансування має бути прозорим; така прозорість важ-
лива, на якому б рівні політичного або економічного розвитку не перебувала
країна.
109. Прозорість забезпечується на двох рівнях. По-перше, вона сто-
сується коштів, які виділяють для ведення агітації: докладна інформація про
витрату цих коштів має обов’язково відображатися в спеціальному плані ра-
хунків. У випадку істотних відхилень від норми або перевищення вста-
новлених законом максимальних витрат вибори дають підстави для ви-
знання виборів недійсними. По-друге, прозорість забезпечується на рівні мо-
ніторингу фінансового становища виборних представників до їхнього вступу
на посаду й після закінчення терміну їхніх повноважень. Комісія, відповіда-
льна за питання фінансової прозорості, офіційно приймає в обраних пред-
ставників декларації про їхнє фінансове становище. Ці декларації носять
конфіденційний характер, однак, за потреби, відомості можуть бути спрямо-
вані в прокуратуру.
110. В унітарних державах будь-які витрати, яких зазнали місцеві орга-
ни влади в зв’язку з проведенням загальнонаціональних виборів, оплатою
праці членів виборчих комісій, виготовленням бюлетенів для голосування і
таке інше, звичайно покриває держава.
111. Не слід забувати, що державне фінансування партій або агітації здійс-
нюється відповідно до принципу рівних можливостей (рівних «абсолютно»
або «відносно»)42. Усі партії, представлені в парламенті, безперечно мають
право на публічне фінансування. Однак заради забезпечення рівності мож-
ливостей для всіх політичних течій публічне фінансування часом надають і
42 Див. розділ I.2.3 вище.
80
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
політичним силам, що представляють значну частину електорату й вису-
вають кандидатів на виборах. Фінансування політичних партій з публічних
фондів має супроводжувати контроль за партійними рахунками з боку спе-
ціальних державних органів (наприклад, Рахункової палати). Держава по-
винна заохочувати політику фінансової відкритості з боку тих політичних
партій, які одержують публічне фінансування43.
3.6. Безпека
112. Усяке законодавство про вибори має передбачати на випадок інци-
дентів втручання сил правопорядку. У цьому разі право викликати поліцію
може мати лише сам голова дільничної виборчої комісії (або його/її представ-
ник). Важливо уникати надання такого права всім членам дільничної вибор-
чої комісії, бо в подібній ситуації слід не дискусію відкривати, а ухвалювати
одноосібне рішення.
113. У деяких державах представники поліції традиційно присутні на
виборчих дільницях, що, на думку спостерігачів, зовсім не обов’язково стає
приводом до заворушень або наганяє острах на виборців. Слід зауважити, що
присутність поліції на виборчих дільницях ще й досі передбачена в вибор-
чому законодавстві деяких західних держав, але з плином часу сама практика
змінилася.
Висновки
114. Дотримання п’яти основних засад загальноєвропейського досвіду в
галузі виборів (загальні, рівні, вільні, прямі вибори шляхом таємного голосу-
вання) є найважливішим елементом демократії. Воно уможливлює різномані-
тні форми демократичного волевиявлення, однак у встановлених межах. Ці
межі обумовлені, в першу чергу, тлумаченням зазначених принципів; у цьо-
му документі викладено мінімальні правила, виконувати які потрібно для
забезпечення дотримання принципів. По-друге, недостатньо, щоб виборче
право (у вузькому тлумаченні) просто містило норми, що відповідають євро-
пейському доробку в царині виборів: ці норми слід розглядати як єдиний
комплекс і йти, щоб справді гарантувати довіру до виборчих процесів, на
вжиття дієвих заходів. Насамперед треба забезпечити дотримання основних
прав. Тому стабільність норм має бути такою, щоб виключити будь-які підо-
зри в маніпулюванні. І, нарешті, процесуальна база має забезпечувати ефек-
тивну реалізацію встановлених норм.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2006, № 4(10).
43 Докладнішу інформацію з питання про фінансування політичних партій наведе-
но в документі CDL-INF (2001) 8.
81
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2005) 043
ІНТЕРПРЕТАТИВНА ДЕКЛАРАЦІЯ
ПРО СТАБІЛЬНІСТЬ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА
ухвалена Радою з демократичних виборів на 15 сесії
(Венеція, 15 грудня 2005 року)
та Венеціанською Комісією на 65 пленарній сесії
(Венеція, 16-17 грудня 2005 року)
I. Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD(2002)23rev,
пункт ІІ.2.b) стверджує:
«Основні елементи виборчого закону, зокрема власне виборчу систему,
склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів, не можна пере-
глядати менш як за рік до проведення виборів, або ж їх треба закріпити в
конституції або в акті, що має більш високий рівень, ніж звичайний закон».
II. Венеціанська Комісія тлумачить цей текст таким чином:
Принцип, згідно з яким основні елементи виборчого закону не можна
переглядати менш як за рік до проведення виборів, не має переваги перед
іншими принципами Кодексу належної практики у виборчих справах.
Він не може вимагати збереження ситуації, яка суперечить нормам єв-
ропейського виборчого доробку, або перешкоджати імплементації реко-
мендацій міжнародних організацій.
Цей принцип стосується тільки тих основних елементів виборчого за-
кону, які викладені у звичайному законі.
Зокрема, основними елементами вважаються такі:
– власне виборча система, тобто правила перетворення голосів у мандати;
– норми, що стосуються членства у виборчих комісіях чи інших орга-
нах, які організують голосування;
– проведення меж округів та норми, що стосуються розподілу мандатів
між округами.
Взагалі будь-яка реформа виборчого законодавства, яке має застосо-
вуватися на виборах, повинна бути проведена достатньо завчасно, щоб бути
дійсно застосовною під час виборів.
82
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2006) 020
ДЕКЛАРАЦІЯ
ПРО УЧАСТЬ ЖІНОК У ВИБОРАХ
ухвалена Венеціанською Комісією на 67 пленарній сесії
(Венеція, 9-10 червня 2006 року)
на основі доповідей
Франсуа ЛЮШЕРА (член Комісії, Андорра)
Ганни СУХОЦЬКОЇ (член Комісії, Польща)

Пункт I.2.5 Кодексу належної практики у виборчих справах стверджує
таке:
«Правові норми, що встановлюють мінімальний відсоток осіб тієї або
іншої статі серед кандидатів, не слід розглядати як такі, що суперечать прин-
ципові рівності виборчих прав, якщо вони спираються на положення Кон-
ституції».
Наведене нижче доповнює цей принцип:
a. Запровадження принципу паритету може допускати:
1. Вибори за системою списків
– Зобов’язання забезпечити формування списків кандидатів шляхом
чергування чоловіків і жінок;
– Відмову у реєстрації списків, у яких не дотримано такого почергового
формування.
2. Вибори в одномандатних округах
– Зобов’язання забезпечити збалансований відсоток жінок і чоловіків
серед кандидатів одної і тієї ж партії;
– Переконливі санкції у випадку недотримання цього зобов’язання.
b. Голосування повинно бути особистим і таємним, що виключає будь-
яку форму «сімейного голосування», чи то вчинене у формі групового голо-
сування (коли член сім’ї – чоловік присутній разом із одною чи більше жін-
ками-родичками у кабіні для таємного голосування), чи у формі відкритого
голосування (коли сімейні групи голосують разом відкрито), чи у формі го-
лосування за дорученням (коли член сім’ї – чоловік збирає виборчі бюлетені
однієї чи більше жінок-родичок і робить у них позначки, як він вважає за по-
трібне).

83
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2004) 003
ДОПОВІДЬ
ПРО ВИБОРЧІ СИСТЕМИ:
ОГЛЯД МОЖЛИВИХ РОЗВ’ЯЗКІВ ТА КРИТЕРІЇ ВИБОРУ
ухвалена Венеціанською Комісією на 57 пленарній сесії
(Венеція, 12-13 грудня 2003 року)
на основі коментарів
пана Крістофа БРОКЕ (експерт, Франція)
та пана Алена ЛАНСЕЛО (заступник члена Комісії, Франція)
ВСТУП
1. У будь-якому політичному суспільстві, розмір якого вимагає певного
«розподілу праці» між тими, ким керують, і тими, хто керує, система пред-
ставництва міститься в самому серці демократичної системи. Виборча систе-
ма перебуває у самому центрі, оскільки її завдання полягає в тому, щоб пере-
творити волю суверенного народу у визначенні його законних представни-
ків, які несуть відповідальність від його імені за нагляд за виконавчими і за-
конодавчими актами, і, хоча і не наділені зобов’язальним мандатом, є підзвіт-
ними у наступному раунді виборів.
2. Сформульовані за допомогою таких широких термінів, ці базові
принципи демократії користуються одностайною згодою. Але ця згода зав-
жди демонструє тріщини або навіть повністю розпадається, як тільки ро-
биться спроба визначити процедури для їх застосування. Існує лише один
«суверенний народ» чи декілька? Чи людська етнокультурна природа (наці-
ональні меншини) або, принаймні, її мінлива присутність на території (поділ
на округи) вимагає особливої уваги? Чи повинно представництво бути ви-
ключно політичним за природою (на партійній або ідеологічній основі), чи
має брати до уваги культурні та соціальні фактори (релігія, стать, соціальна
категорія тощо)? Чи треба догоджати потребі досягнення правлячої більшос-
ті шляхом терпимості до «спотворень» голосуванням шляхом відносної чи
абсолютної більшості, чи після виборів дозволяти вільним представникам
формувати коаліції, беручи до уваги усі виклики та баланс влади? Оскільки
парламентські вибори не мають однакового значення у різних політичних
системах (парламентських, президентських чи напівпрезидентських) і не є
єдиними виборами, що проводяться в більшості демократичних країн (існу-
ють також субнаціональні, а іноді й наднаціональні вибори), чи не повинні
вони розглядатись як складова більш широкої «виборчої системи», в якій
може співіснувати кілька моделей представництва і, відповідно, декілька ме-
тодів голосування, причому кожний компенсує наслідки іншого? Всі ці пи-
тання повинні бути у фокусі уваги фахівців і політиків.
3. Однак, що парадоксально, питання про виборчі системи, яке повинно
привернути увагу всіх аналітиків, що займаються виборами, в цілому ціка-
вить лише жменьку фахівців, хоча настільки сильно, аж до одержимості, що
84
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
вони швидко стають палкими прихильниками або непримиренними воро-
гами пропорційного представництва, залишаючи інших зовсім байдужими
або, можливо, трохи зневажливими.
4. Цей парадокс, безсумнівно, існує головним чином через обов’язково
неморальні, а для деяких людей аморальні сторони виборчих систем, які ма-
ють присмак «політичних інтриг», і, на жаль, відволікають від чистоти вічних
принципів суверенітету народу, вираження загальної волі і легітимності ви-
борних органів. Але політика, навіть демократична, це не лише принципи.
Це також арена боротьби між усіма тими, хто мріє про завоювання законної
влади. Закон і філософія тут важать менше, ніж історія та соціологія, що
змушує нас погодитися з Moскa стосовно того, що коли ми говоримо про те,
що електорат обирає своїх представників, ми втрачаємо перспективу: «прав-
да полягає в тому, що обрані представники роблять все від них залежне, щоб
бути обраними своїм електоратом». І вибір конкретної виборчої системи є
просто частиною арсеналу певного політичного об’єднання, яке бажає «ба-
чити своїх представників обраними», для того щоб обрана асамблея якнай-
точніше відповідала їх власним очікуванням та інтересам.
5. Потрібно визнати, що різноманітність систем, які фахівці пропону-
ють практикам, є такою, що задовольняє їх найширші мрії. Різноманітність
систем, які пропонуються, не лише настільки широка, що може спантеличи-
ти, вона дозволяє отримати практично будь-який результат, начебто в кінце-
вому рахунку голоси виборців були менш важливі, ніж хитрощі тих, хто від-
повідає за розробку виборчого законодавства. Ален Лансело показав це
(Commentary, No 73, 1996), використавши моделювання, що було здійснене
на основі результатів в одному французькому регіоні, застосувавши 41 вибор-
чу систему. Залежно від обраної системи, в межах 57 наявних мандатів, пра-
воцентристи отримали від 18 до 57 мандатів, а соціалісти – від 4 до 30!
6. Той факт, що існує такий «прогнозований» фактор впливу на резуль-
тати виборів, означає, що йому треба надати увагу. Це і є метою цієї вступної
доповіді. Перша частина, написана Крістофом Броке, намагається певним
чином упорядкувати величезну кількість можливих виборчих систем, а друга
частина, виконана Аленом Лансело, робить спробу визначити основні кри-
терії для вибору між різними системами, спираючись на кілька основних ін-
тересів, які кожна система враховує певним особливим чином.
Ч а с т и н а п е р ш а
ПРОПОЗИЦІЇ ЩОДО ВИБОРЧИХ СИСТЕМ
7. Не існує заздалегідь визначеної сталої класифікації виборчих систем.
В цілому виборчі системи поділяються на три основні типи: системи абсолю-
тної більшості або відносної більшості/«first-past-the-post»∗
, системи пропор-
ційного представництва і змішані. Проте в рамках цих основних типів існує
практично необмежена кількість методів голосування. Лише стосовно систем
відносної та абсолютної більшості Фредерік Бон1 підрахував, що їх існує не
∗
«Перший отримує мандат» — загальноприйнята в англомовній літературі назва
системи відносної більшості (прим. ред.). 1 BON, Frédéric. Les élections en France. Histoire et sociologie, Paris: Seuil, 1978. – Р. 88-90.
85
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
менше вісімдесяти видів, і це на основі лише загальних критеріїв (кількість
турів, методи підрахунку голосів, види виборчих округів∗
). Таким чином, для
того, щоб надати найкращий можливий облік різних форм, яких може наби-
рати виборча система, ця доповідь буде зосереджена на визначенні їх основ-
них характеристик.
8. Визначення виборчої системи як «системи процесуальних норм, що ре-
гулюють процес вираження голосів, які подаються у ході виборів, та їх перетворення
в мандати»2 дозволяє нам у першу чергу розподілити їх риси на дві основні
категорії: перша складається з усіх факторів, що стосуються організації, про-
ведення та процесу виборів, а друга складається з норм, пов’язаних із підра-
хунком голосів та розподілом мандатів.
9. Перша категорія охоплює норми, що регулюють порядок, в якому
виборець здійснює своє право голосу. Оскільки ми торкнулися цієї сфери,
виборчі системи повинні давати відповідь на п’ять питань, і при цьому мож-
ливі кілька варіантів відповідей:
– Яких виборців ви хочете запросити на голосування і, отже, яке вибор-
че право слід застосовувати? Пряме загальне виборче право, непряме загаль-
не виборче право або ступеневі вибори?
– На яких керівних принципах повинно бути засноване голосування?
Чи намір полягає в наданні переваги принципу більшості, пропорційному
представництву над змішаними системами?
– Як розділити електорат за виборчими округами?
– Який метод голосування буде доступним для виборців? Тут ми може-
мо розрізняти «категоричні» методи голосування (виборців просять зробити
абсолютний вибір, зазначивши, що вони віддають перевагу одній партії або
політичному руху, цим самим виключаючи всіх інших) і «порядкові» (згідно
з якими виборці можуть оцінювати свій вибір).
– Скільки разів виборці повинні голосувати? Це питання стосується
рішення про те, у скільки турів відбуватиметься голосування.
10. Друга категорія норм стосується способів підрахунку голосів і розпо-
ділу мандатів. У цьому контексті необхідно взяти до уваги чотири фактори:
– розподіл мандатів між виборчими округами;
– вибір способу розподілу мандатів між різними списками;
– визначення бар’єрів для виборів та бонусів, спрямованих на забезпе-
чення того, щоб асамблея, обрана на основі пропорційного представництва,
отримала правлячу більшість;
– розподіл місць у межах списків.
∗ В оригіналі використовується подвійний термін – «constituency/electoral district»,
складові якого у контексті цієї доповіді слід вважати термінами-синонімами; у зв’язку з
цим вказаний подвійний термін ми перекладаємо українським відповідником «виборчий
округ» (прим. ред.).
2 GARRONE, Pierre. L’élection populaire en Suisse. Etude des systems électoraux et de
leur mise en œuvre sur le plan fédéral et dans les cantons / Faculté de Droit de Genève.
Collection genevoise. – Basle – Frankfurt am Main: Helbing & Lichtenhahn, 1991. – Р. 11.
86
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
1. КАТЕГОРІЯ 1: ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ТА ПРОЦЕДУРИ,
ЩО РЕГУЛЮЮТЬ ПОДАННЯ ГОЛОСІВ
1.1. Пряме та непряме загальне виборче право, багатоступеневі вибори
11. Перш ніж розглядати характеристики різних виборчих систем, не-
обхідно визначити, який тип виборчої системи ви хочете обрати. У демокра-
тичних системах існує три типи активного виборчого права: пряме загальне
виборче право, непряме загальне виборче право і багатоступеневі вибори.
– Пряме загальне виборче право: «коли кожен громадянин, за винятком
тих, кому заборонено законом, можуть безпосередньо брати участь у голосуванні»3
й обирати свого представника без залучення посередників. Цей вид голосування
використовується практично в усіх демократіях, коли обираються представ-
ники до нижніх палат.
– Непряме загальне виборче право: обрані представники обираються
провідними громадянами, які самі можуть бути обрані представниками.
Проте, на відміну від колегій електорів, провідні громадяни, про яких йде
мова, не обираються для цієї мети.
– Ступеневі вибори: представники обираються колегіями електорів,
спеціально створеними для цієї мети. На сьогодні такий тип виборчого права
не використовується для обрання представників до нижніх палат, проте пре-
зидент США обирається за системою колегій електорів.
1.2. Системи відносної/абсолютної більшості, пропорційне
представництво та «змішані» системи
12. Кожна виборча система працює відповідно до основного принципу.
Він змінюється між двома крайнощами: система відносної/абсолютної біль-
шості та пропорційне представництво. Змішані або проміжні виборчі систе-
ми перебувають між цими двома.
a. Системи відносної та абсолютної більшості
13. У системах відносної та абсолютної більшості кандидат або список
кандидатів, який отримав найбільшу кількість голосів у вирішальному турі
голосування, оголошується обраним. Ця система є найбільш співзвучною з
європейськими культурними традиціями. Крім того, це єдина можлива сис-
тема, за якої в окрузі є лише один вакантний мандат. Одним із наслідків цієї
системи «first-past-the-post» є те, що вона дає можливість формування чіткої
правлячої більшості.
14. Системи відносної та абсолютної більшості можуть набирати різних
форм залежно від того, як визначається «більшість голосів». Існують три мож-
ливості:
♦ Відносна (або проста) більшість (система відносної більшості /«first￾past-the-post» англійською): кандидат, який одержав найбільшу кількість голо-
сів у вирішальному турі (тому, від якого залежить результат виборів), оголо-
шується обраним.
3 Electoral systems, a world-wide comparative study. – Geneva: Interparliamentary
Union, 1993. – P. 3.
87
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
♦ Абсолютна більшість: визначається як половина плюс один від по-
даних голосів.
♦ Кваліфікована (або посилена) більшість: відповідає вищій більшості,
аніж половина плюс один від поданих голосів (ця більшість еквівалентна, на-
приклад, двом третинам або трьом п’ятим голосів). Цей вид більшості прак-
тично не використовується на прямих загальних виборах.
15. Системи, що вимагають відносної більшості, найчастіше приводять
до двопартійних змагань чи, принаймні, до концентрації мандатів у руках
двох провідних партій, тоді як системи, що вимагають абсолютної більшості
голосів (у першому турі), більш відкриті для багатосторонніх коаліцій.
b. Пропорційне представництво
16. Пропорційне представництво можна визначити з точки зору його
мети, яка полягає в пошуку досягнення «пропорційного переведення голосів
у мандати»4. На цей час три країни зробили вибір на користь повного про-
порційного представництва: Ізраїль, Нідерланди та Парагвай.
17. Пропорційне представництво загалом розглядається як «найбільш
чесна система» на тій підставі, що воно має тенденцію до більш точного
представництва різних політичних сил. Проте недоліком цієї системи є те,
що вона сприяє фрагментації тих, хто прагне бути обраним, і, отже, усклад-
нює формування стабільних більшостей в асамблеях. Це було продемонстро-
вано польськими парламентськими виборами в червні 1993 року: 29 партій
були представлені в нижній палаті (460 членів загалом), але жодна партія не
отримала понад 12,3% місць.
18. Зрештою, слід зазначити, що система пропорційного представницт-
ва не є автоматично синонімом системи списків. Пропорційна система може
ефективно застосовуватись, хоча і досить рідко, в поєднанні з індивідуаль-
ними кандидатурами.
c. Змішані системи
19. «Змішані», або «комбіновані системи» – термін, який зазвичай вико-
ристовується для опису систем, які є поєднанням системи відносної/абсо-
лютної більшості та системи пропорційного представництва (Італія, Японія),
а також систем, в яких застосовується пропорційне представництво, але фак-
тичний розподіл мандатів не точно відповідає встановленим пропорціям
(Греція, Португалія, Іспанія). Їх мета полягає в тому, щоб створити правлячі
більшості, забезпечити оптимальне представництво різних політичних течій
і зберегти зв’язок між виборцями та обраними представниками, що не зав-
жди можливе під час жорсткого застосуванням системи відносної/абсолют-
ної більшості чи системи пропорційного представництва. Хоча такі виборчі
системи вже давно розглядаються як «інституційні аномалії, характерні для
нижчої політичної цивілізації»5, на цей час їх використовує все більше і біль-
ше країн, особливо ті, що зазнали швидких політичних змін.
4 NOHLEN, Dieter (dir.). Die Wahl der Parlamente und anderer Staatsorgane: ein Hand￾buch. Band I: Europa. – Berlin, 1969. – S. 33 5 «La règle électorale». Іntervention by Thanassis Diamantopoulos at the VIIth Congress of
the «Association française de science politique».
88
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
20. Основними пропонованими комбінаціями є6:
– застосування системи абсолютної/відносної більшості в деяких вибор-
чих округах та пропорційного представництва в інших;
– використання системи абсолютної/відносної більшості або списків
кандидатів, які отримали абсолютну (або кваліфіковану) більшість та розпо-
діл мандатів, що залишилися, на основі пропорційного представництва;
– у відповідному виборчому окрузі застосування системи абсолют-
ної/відносної більшості до визначеної кількості місць та використання про-
порційного представництва до решти;
– застосування системи абсолютної/відносної більшості або системи
пропорційного представництва залежно від розміру округу;
– використання пропорційного представництва з метою компенсувати
наслідки, спричинені системою абсолютної/відносної більшості. Серед цих
систем можна відзначити «персоналізоване представництво» в Німеччині і
Закон про вибори 1994 року в Італії.
1.3. Виборчі округи
21. Третя змінна, що характеризує виборчі системи, – це «одиниці,
в межах яких результати голосування переводяться в розподіл мандатів»7, а
саме виборчі округи. Виборчий округ може мати соціальну («персональні
групи»)8 або територіальну (територіальні виборчі округи) основу.
a. Персональні групи
22. Хоча вибори, організовані на основі персональних груп, часто зу-
стрічались в минулому, небагато країн все ще застосовує такий спосіб розпо-
ділу виборців. Застосовувалося декілька критеріїв, такі, як соціальний клас,
дохід, заняття або приналежність до етнічної групи. Деякі коментатори та-
кож пропонують інші відмінності: формування груп за поглядами, віком або
можливість виборцям самим визначати персональну групу, до якої вони хо-
тіли б належати.
b. Територіальні виборчі округи*
23. Територіальні виборчі округи становлять основний спосіб розподілу
виборців. Вони можуть бути засновані на чинному адміністративному поділі
(штати – члени федеральних держав, провінції, департаменти) або бути
6 Заради ясності ми вказали також ті поєднання, які враховують змінні, пов’язані з
розподілом мандатів. 7 RAE, Douglas. The Political Consequences of Electoral Laws. – New Haven (Conn.):
Yale University Press, 1967. – Р. 19. 8 GARRONE, Pierre. L’élection populaire en Suisse. Etude des systèmes électoraux et de
leur mise en œuvre sur le plan fédéral et dans les cantons. – Р. 124. * Доцільно зауважити, що термін «територіальний виборчий округ» вживається тут
для позначення підходу, в якому поділ виборців здійснюється за територією, а не за пер-
сональними ознаками, тобто у сенсі, дещо відмінному від прийнятого в українському ви-
борчому праві, де поняття «територіальний виборчий округ» позначає територіальну
виборчу одиницю, проміжну між виборчою дільницею та власне виборчим округом, в
якому встановлюються результати виборів (розподіляються мандати); див., наприклад:
Науково-практичний коментар Закону України «Про вибори народних депутатів Украї-
ни» / За ред. Ю.Б.Ключковського. – К.: Парламентське вид-во, 2006. – С. 66-67 (прим. ред.).
89
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
створені ex nihilo* органами законодавчої влади для проведення виборів (на-
приклад , парламентські і кантональні округи у Франції).
24. Територіальні округи можна розділити на два типи:
– Одномандатні виборчі округи (змагання за один мандат на округ) є
найбільш поширеними сьогодні, особливо в країнах загального права. Такі
виборчі округи можна використовувати для виборів на основі принципу від-
носної/абсолютної більшості. Навпаки, вони непридатні для виборів на ос-
нові суто пропорційного представництва.
– Багатомандатні виборчі округи (змагання за кілька мандатів на округ)
сумісні як з системою відносної/абсолютної більшості, так і з системою про-
порційного представництва. Що стосується голосування за системою віднос-
ної/абсолютної більшості, то на практиці воно використовується в Європі
лише на місцевих виборах. За межами континентальної Європи багатоман-
датні виборчі округи часто використовуються для проведення виборів до на-
ціональних парламентів.
25. Визначення меж виборчого округу є важливим кроком у виборчому
процесі, оскільки воно може призвести до помітної «структурної»9 нерівності
у представництві. В основі таких нерівностей можуть бути три фактори: де-
мографічні зміни, джеррімандеринґ і «природний джеррімандеринґ».
– Змінні демографічні тенденції на різних територіях призводять до
регулярної необхідності перерозподілу меж виборчих округів. Відсутність
перерозподілу округів має поганий вплив на найбільш демографічно дина-
мічні округи (урбанізовані місцевості) порівняно з округами, що мають низь-
кий приріст населення (сільські місцевості).
– Джеррімандеринґ полягає у майстерному перерозподілі меж вибор-
чих округів на основі попередніх результатів виборів із метою збільшити
представництво правлячої партії. У такому разі результатом можуть бути два
конкретних типових приклади: або [загальну] меншість волюнтаристськи
об’єднали в кілька виборчих округів, де вона складає сильну більшість, тоді
як [загальна] більшість має лише хитку перевагу над нею у великій кількості
округів; або перерозподіл здійснюється таким чином, щоб меншість не могла
отримати більшості голосів у будь-якому окрузі. Щоб уникнути цього, абсо-
лютно необхідно, щоб перерозподіл меж проводився незалежним і політично
нейтральним органом.
– Нарешті, існує те, що Моріс Дюверже називає «природним джерріма-
ндеринґом». На відміну від власне джеррімандеринґу, він не є результатом
свідомо упередженого перерозподілу меж округів. Може трапитися, що одна
категорія населення сильно сконцентрована в невеликій кількості виборчих
округів, у той час як інша має дуже маленьку більшість у великій кількості
округів10.
* З нічого (лат. – прим. ред.). 9 DUVERGER, Maurice. Esquisse d’une théorie générale des inégalités de représenta￾tion // Іn: COTTERET, EMERI, LALUMIERE. Lois électorales et inégalités de représentation en
France : 1936-1960. – Р. VI. 10 Щодо подальшого регулювання поділу на виборчі округи див.: Кодекс належної
практики у виборчих справах, ухвалений Венеціанською Комісією на її 52 сесії (Венеція,
18-19 жовтня 2002 року) (CDL-AD (2002) 23 rev), пункт I.2.2.
90
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
c. Існування кількох рівнів виборчих округів
26. Під час виборів може співіснувати кілька рівнів округів. Тому залеж-
но від розміру округу можуть змінюватися метод подання голосів чи основні
принципи. На виборах до американської палати представників іноді викори-
стовувалось голосування за системою більшості з одним мандатом у малих
округах та з багатьма мандатами у великих округах. Якщо кількість місць,
виділених для кожного штату, збільшувалася, різні рівні округів використо-
вувались для призначення додаткових обраних представників, а не робився
новий перерозподіл одномандатних округів. Певна кількість виборчих окру-
гів може також накладатися один на інший. У змішаних системах представ-
ники часом обираються на двох рівнях округів. У Мексиці, наприклад, із 500
представників, що складають палати депутатів, 300 обираються за мажоритар-
ною однотуровою системою відносної більшості в одномандатних виборчих
округах, а 200 – за допомогою системи регіонального пропорційного пред-
ставництва з використанням закритих списків у багатомандатних виборчих
округах. У Південній Кореї половина депутатів визначаються в одномандат-
них виборчих округах, інша половина обирається за системою пропорційно-
го представництва в загальнонаціональному окрузі. Також можливе спільне
використання персональних груп і територіальних виборчих округів. Воно
дозволяє бути представленими специфічним меншинам*, як у випадку вибо-
рів до палати представників у Новій Зеландії (61 територіальний виборчий
округ, 6 округів для меншин маорі і 53 мандати для депутатів, що обирають-
ся за списком).
1.4. Методи голосування
27. Під час голосування кожен виборець покликаний зробити вибір, і
однією з функцій прийнятої виборчої системи є регулювання того, як вира-
жається цей вибір. На основі вибору, який має зробити виборець, можна про-
вести розрізнення між «категоричними» методами голосування, які вимага-
ють, щоб виборець зробив абсолютний вибір, і «порядковими» методами го-
лосування, згідно з якими виборець може оцінювати свій вибір. Слід відразу
ж уточнити, що ця аналізована змінна не має прямого впливу на фрагмента-
цію партійної системи і обраних асамблей11..
a. «Категоричні» методи голосування
28. «Категоричні»методи голосування зобов’язують виборців зробити
свій вибір на користь партії, списку або кандидата з виключенням усіх ін-
ших. Такі методи використовуються як у мажоритарній системі віднос-
ної/абсолютної більшості, так і у виборах з пропорційним представництвом.
Існують такі типи.
29. Одномандатний голос: там, де є тільки один мандат в окрузі, і кожен
виборець має лише один голос. Саме тому застосовний тільки в системі від-
носної/абсолютної більшості або змішаній системі.
* В оригіналі вжито слово «majorities» (більшостей), що з огляду на контекст слід
вважати опискою (прим. ред.).
11 Пор.: RAE, Douglas. The Political Consequences of Electoral Laws. – New Haven
(Conn.): Yale University Press, 1967. – Р. 126-129.
91
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
30. Єдиний неперехідний голос12: незалежно від кількості мандатів, які
мають бути розподілені, кожен виборець має лише один голос. Кандидати,
що отримали більшість голосів, обираються відповідно до кількості мандатів,
які повинні бути розподілені. Ця система розглядається як «найчесніша» се-
ред непропорційних методів, оскільки забезпечує високий ступінь пропор-
ційності між поданими голосами і кількістю мандатів.
31. Закритий список: за цією системою виборець повинен обрати список
як ціле. Система зазвичай використовується в системах пропорційного пред-
ставництва, але також може бути використана у системах відносної/абсо-
лютної більшості та змішаних. При пропорційному представництві кандида-
ти за закритими списками обираються в тому порядку, в якому вони фігуру-
ють у списку.
b. «Порядкові» методи голосування
32. «Порядкові» методи голосування дозволяють виборцям зробити
більш складний вибір. Наприклад, вони можуть класифікувати партії у по-
рядку привабливості або вибирати між списками кандидатів, що їм запропо-
новані. Хоча вони в основному використовуються в системах пропорційного
представництва, «порядкові» методи іноді застосовуються в мажоритарній
системі відносної/абсолютної більшості. Загалом існує дев’ять типів «поряд-
кових» систем голосування:
33. Преференційний голос: цей тип голосування можливий за пропор-
ційної системи за списками. Він дозволяє виборцю віддати свою перевагу од-
ному або кільком кандидатам, що фігурують в конкуруючих списках. Проте
це не питання оцінки усіх кандидатів у списках, а лише спосіб вираження
переваги для конкретного кандидата або кандидатів13. Кількість преферен-
ційних голосів, які може надавати виборець, обмежене.
34. «Latoisage»14, або «негативний голос»15: це протилежність до префе-
ренційного голосування в тому сенсі, що виборець може викреслити одного
або більше кандидатів зі списку, щоб показати, за яких кандидатів він (чи во-
на) не бажає голосувати. «Негативний голос» відрізняється від панашажу (роз-
щеплення голосу) тим, що виборець не вказує ім’я (імена) іншого(их) канди-
дата(ів), для заміни кандидата(ів), якого(их) він викреслив.
35. Кумулятивний голос: виборці можуть віддати два або більше голосів
конкретному кандидатові. На практиці, таким чином, кожен виборець має
певну кількість голосів, що відповідає кількості мандатів, які підлягають роз-
поділу, і виборець відзначає кандидатів відповідно до своїх уподобань. Кан-
12 Ця система є, по суті, частковим типом обмеженого голосу (див. абзаци 41-43 ниж-
че). Вона була запропонована вперше у 1793 році Кондорсе для виборів колегії електорів.
13 Щодо підрахунку преференційних голосів та їх ролі у наданні мандатів див. аб-
заци 78 і наступні нижче. 14 BATTELLI, Maurice. Les systèmes électoraux // In: Les doctrines politiques et le
système électoral en Suisse. – Geneva, 1950. – Р. 111. 15 SCHEPIS, Giovanni. I sistemi elettorali. Teoria-tecnica-legislazioni positive. – Empoli,
1955. – Р. 187.
92
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
дидати, що мають найкращі позиції, обираються відповідно до кількості ма-
ндатів, що розподіляються. При використанні системи відносної/абсолютної
більшості16 кумулятивний голос, як правило, штучно посилює представниц-
тво помітних меншостей. Недоліком цієї системи є те, що вона може призвес-
ти до поразки більшості, якщо багато голосів буде віддано за одного з її кан-
дидатів. Нарешті, слід зазначити, що кумулятивне голосування може бути
поєднане з обмеженим голосуванням.
36. Оцінювальний, або упорядкований, голос: він дозволяє виборцям
класифікувати кандидатів в порядку віддання переваги. Для цього виборці
мають певну кількість голосів, які вони розподіляють між різними кандида-
тами, за яких вони хотіли б проголосувати. Кожна позиція відповідає законо-
давчо визначеній кількості голосів. Саме цим вказаний метод відрізняється
від кумулятивного голосу. Слід додати, що число кандидатів, яким один ви-
борець може надати преференцію, може бути обмеженим.
37. Згадані вище порядкові методи голосування не забезпечують мож-
ливість голосувати за кандидатів із різних списків. Це можливо, однак, з ура-
хуванням подальших варіантів, які розроблені для того, щоб виборці могли
голосувати одночасно за кандидатів із різних списків.
38. Панашаж, або розщеплення голосу: виборець може змінити партій-
ний список і включити в нього кандидатів з інших списків. Панашаж рідко
використовується в системах пропорційного представництва.
39. Відкритий список∗
: виборець складає свій список кандидатів, яких
він або вона хотіли б бачити обраними, але імена цих кандидатів вже повин-
ні міститися в інших списках.
40. Повністю відкритий список: виборці складають свої списки самі. Во-
ни можуть включати до них осіб на свій вибір, незалежно від того, чи вони
балотуються на виборах. Особи, що одержали найбільшу кількість голосів,
оголошуються обраними. До цієї категорії належить голосування за систе-
мою відносної/абсолютної більшості у багатомандатних округах. Кандидати
балотуються незалежно, і виборці вказують імена тих, кого вони хотіли б ба-
чити обраними.
41. Обмежений голос: виборець має менше голосів, ніж кількість манда-
тів, що підлягають розподілу, і він або вона не має права віддавати більше
одного голосу за відповідного кандидата. Кандидати з більшістю голосів
обираються відповідно до кількості мандатів, що підлягають розподілу.
42. Використання обмеженого голосу при системі пропорційного пред-
ставництва на основі списків є надзвичайно рідкісним. Існує тільки один за-
фіксований випадок: Фінляндія між 1906 і 1935 роками. Навпаки, він частіше
використовується в системі відносної/абсолютної більшості. Наприклад, він
застосовується на виборах Сенату Іспанії.
16 Використання цього методу голосування при пропорційному представництві,
хоча це трапляється не так часто, узаконене у Швейцарії та Люксембурзі. ∗ В українському виборчому праві термін «відкритий список» звичайно використо-
вується для позначення способу голосування, який полягає у застосуванні преференцій-
ного голосу щодо списків кандидатів у пропорційному представництві (прим. ред.).
93
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
43. Цей тип голосування має ту перевагу, що забезпечує представництво
меншин в системі відносної/абсолютної більшості. Причиною є те, що пар-
тія, яка може отримати більшість, не зацікавлена у виставленні кількості кан-
дидатів, що дорівнює кількості мандатів, які підлягають розподілу, оскільки
якщо вона так вчинить, не буде певності щодо отримання більшості через
розсіювання голосів. Тому стратегічно вона змушена виставити кількість кан-
дидатів, що дорівнює кількості голосів, які має кожен виборець, щоб оптимі-
зувати свої шанси на отримання більшості голосів. Таким чином це дозволяє
бути представленими партіям меншин.
44. Системи спряженого голосу: при голосуванні за цією системою ви-
борець має лише один голос. На своєму виборчому бюлетені він повинен роз-
ташувати всіх кандидатів у своєму виборчому окрузі в порядку надання пе-
реваги. При підрахунках його голос буде спочатку зараховуватися кандида-
ту, якому віддане перше місце. Потім цей голос може бути переданий друго-
му, третьому і т. д. бажаному кандидатові. Мета цього методу голосування
полягає в тому, щоб надати можливість виборцям оцінити свій вибір, уника-
ючи втрати голосів, відданих за кандидатів, які не будуть обрані або які вже
мають достатню кількість голосів, щоб оголосити їх обраними. На практиці
цей вид голосування завжди використовується, коли балотуються окремі кан-
дидатури. Проте теоретично він міг би бути застосований до голосування за
умови закритих списків. Крім того, слід відзначити, що системи спряженого
голосу використовуються тільки для однотурових голосувань.
45. Взагалі кажучи, можна провести різницю між двома типами спряже-
ного голосу, які залежать від основних принципів, що використовуються для
проведення виборів. При мажоритарній системі спряжений голос відомий як
альтернативний. У випадку пропорційного представництва це єдиний пере-
хідний голос. Різниця між цими двома системами стосується виключно роз-
поділу місць і не має жодного впливу на спосіб голосування виборця17.
1.5. Кількість турів голосування
46. Ще однією змінною, яка впливає на структуру виборчих систем, є
кількість турів голосування. Більшість голосувань складаються з одного або
двох турів, але існують також системи з n турами.
a. Голосування в один тур: воно може бути використане не тільки в сис-
темах пропорційного представництва, але також при мажоритарній системі
відносної більшості. Цей тип голосування в цілому призводить до біполяриза-
ції політичного життя (закон Дюверже) або принаймні до укладення передви-
борних угод між великими та малими партіями. Крім того, вибір голосування
в один тур, по суті, систематично збільшує домінування партії більшості party
щодо кількості голосів та недопредставленості інших партій в асамблеї. Ця тен-
денція відзначається ще більше у випадку багатомандатного голосування.
Більше того, при одномандатній мажоритарній системі відносної біль-
шості, в якій обидві партії мають практично однакову силу (двопартійна сис-
17 Саме тому ці дві системи (альтернативний голос і єдиний перехідний голос) бу-
дуть проаналізовані, зокрема, у другому розділі цієї частини.
94
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
95
тема), розподіл місць наближається до кубічних відносин (закон кубічних
пропорцій) 18:
S1 __________
S2
= V13
__________
V23
,
де S1 – кількість мандатів, отриманих партією 1, S2 – кількість мандатів, отри-
маних партією 2; V1 – кількість голосів, отриманих партією 1, і V2 – кількість
голосів, отриманих партією 2.
Проте слід зазначити, що з цього правила існує багато винятків. Для то-
го, щоб застосовувати цей закон, повинні бути дотримані дві умови: всі вибор-
чі округи мають бути приблизно рівні, а різниця між кількістю голосів, пода-
них за більшість та за меншість, повинна бути практично ідентичною у всіх
виборчих округах. У результаті закон кубічних пропорцій може забезпечити
лише недосконалу вказівку на можливий склад асамблей.
b. Голосування в два тури: другий тур голосування звичайно застосову-
ється, коли провідний кандидат або список не отримав абсолютної більшості
голосів19, і саме цей тип більшості необхідний для того, щоб бути оголоше-
ним обраним у першому турі. У зв’язку з цим воно тісно пов’язане з мажори-
тарною системою.
47. Для того, щоб гарантувати певний рівень представницькості обра-
них осіб, часто необхідний кворум, щоб визнати вибори в першому або, мож-
ливо, й другому турі голосування. Кворум може мати дві форми: мінімальна
кількість голосів для провідного кандидата у відношенні до кількості зареєс-
трованих виборців або досягнення певного відсотка участі виборців. У Фран-
ції, наприклад, на виборах членів Національних Зборів кандидат не може
бути оголошений обраним у першому турі, якщо він або вона не отримали
голоси принаймні 25% зареєстрованих виборців. У Литві необхідна 40%
участь у голосуванні для того, щоб вибори до парламенту відбулися. Крім
того, часто існують умови, спрямовані на обмеження кількості кандидатів,
що балотуються у другому турі. Відповідно можуть бути запроваджені
бар’єри, які допускають участь тільки кандидатів або списків, які отримали
мінімальну необхідну кількість голосів. У випадку парламентських та регіо-
нальних виборів у Франції відповідні порогові значення складають 12,5% від
зареєстрованих виборців і 10% від поданих голосів. Участь у другому турі
може бути також обмежена двома кандидатами або двома списками, які
отримали перемогу в першому турі. Це обмеження до двох кандидатів у дру-
гому турі все ще використовується у Франції, Португалії, Австрії, Польщі,
Бразилії та Перу для обрання президента республіки і в Україні – для вибо-
18 DUVERGER, Maurice (dir.). L’influence des systèmes électoraux sur la vie politique //
Cahier de la FNSP, n°16. – Paris, 1950; M.G. KENDALL, A. STUART. The law of cubic
proportions in election results // British Journal of Sociology. – 1950. – 1. – Р. 183-197. 19 Проте існує небагато систем, в яких відносна більшість достатня для обрання у
першому турі за умови досягнення визначеного кворуму. Це має місце у кантоні Женева для
обрання кантональної ради або Федеральної Ради, де кандидат може бути оголошений об-
раним на основі відносної більшості, якщо він чи вона отримали третину поданих голосів.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
рів членів парламенту*. Ця система раніше використовувалася на виборах до
рейхстаґу в імперській Німеччині, а також в Австрії та Італії до 1918 року.
48. У другому турі голосування необхідна лише відносна більшість го-
лосів для конкретного кандидата або списку, щоб його визнали обраним.
49. При одномандатному балотуванні двораундові вибори мають основ-
ний ефект у заохоченні коаліції між партіями: «Вплив одномандатного дво-
турового голосування на стратегію політичних партій може залежати як від
альянсів, так і від кількості отриманих голосів»20. Логіка цього типу голосу-
вання полягає в тому, що в першому турі кожен учасник повинен виміряти
силу інших партій. У другому турі ці партії підтримують тих кандидатів, які
мають шанси на перемогу та підтримують їх ідеї. Частіше за все ця підтримка
виражається у знятті кандидатур. У багатомандатних системах підтримка
може набирати конкретної форми – пов’язування списків (якщо передбачена
можливість і вимагається досягнення певного доступного бар’єра). Слід за-
значити, що коли такі союзи можливі лише в межах одного табору – завдяки,
зокрема, впливу крайніх партій чи партій, виключених із союзів з правлячи-
ми партіями, – можна показати, що тоді відзначається особлива нерівність у
сенсі представництва.
50. Голосування, що складається з n турів: мало використовуваний в наші
дні, цей тип голосування може бути розглянутий тільки тоді, коли існує вимо-
га абсолютної більшості голосів. Принцип, що лежить в основі цієї системи,
простий: оскільки абсолютна більшість голосів вимагається у кожному турі,
проводиться стільки турів голосування, скільки виявиться необхідним для то-
го, щоб мати можливість оголосити, що один із кандидатів чи один зі списків є
обраним; з іншого боку, при системі голосування в два тури абсолютна біль-
шість потрібна тільки в першому турі. Інколи кандидати, які набирають най-
менше голосів, виключаються з балотування між турами, але це не робиться
систематично. Очевидно, що голосування, яке складається з n турів, майже зо-
всім несумісне з виборами шляхом таємного голосування. З практичних мір-
кувань важко припускати закликання всіх виборців до виборчої скриньки бі-
льше ніж два або три рази. Таким чином, ця система використовується тільки
для голосувань, які проводяться асамблеями обмежених розмірів.
2. ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ ТА РОЗПОДІЛ МАНДАТІВ
2.1 Розподіл мандатів між округами
51. Перш ніж розглянути розподіл мандатів між різними політичними
формуваннями, варто коротко поговорити про розподіл мандатів між округа-
ми. Кількість мандатів має бути приблизно пропорційна кількості населення у
виборчому окрузі, або кількості громадян, у тому числі меншин, кількості ви-
* Вказана двотурова система використовувалася на виборах народних депутатів
України 1990 та 1994 років відповідно до Закону УРСР 1989 року та (з деякими відміннос-
тями) Закону України 1993 року. Проте вона традиційно застосовується на виборах Пре-
зидента України (прим. ред.). 20 MARTIN, Pierre. Les systèmes électoraux et les modes de scrutin. – Montchrestien:
CLEFS Politique, 1997. – Р. 125.
96
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
борців, або кількості тих, хто проголосував. В останньому випадку мандати
можуть бути розподілені тільки у вечір виборів. Існують, однак, приклади
«непропорційного» розподілу. Прикладами є сенат США і швейцарська Феде-
ральна Рада, де всі кантони (за винятком колишніх напівкантонів) мають двох
представників незалежно від чисельності їх населення. У цих випадках перева-
га віддається рівності між кантонами перед рівністю між громадянами.
52. Часто на додаток до вимоги щодо пропорційності існують інші нор-
ми. Наприклад, існує п’ять норм, що регулюють вибори до палати представ-
ників у США: 1) число представників того чи іншого штату не може зменши-
тись, якщо загальне число представників зростає (парадокс Алабами), 2) тіль-
ки квота визначає кількість мандатів, які повинні бути заміщені (округляєть-
ся вгору або вниз до найближчого цілого числа), 3) всі штати підпорядкову-
ються тим же методам розподілу, 4) використовуваний метод не повинен на-
давати перевагу малим штатам перед великими штатами і навпаки, 5) кожен
штат повинен отримати принаймні одного представника. Подібно при про-
веденні виборів 1958 року у Франції була складена виборча карта, принцип
пропорційності був доповнений зобов’язанням надати кожному департамен-
ту як мінімум двох депутатів.
53. Саме з цієї причини було розроблено цілу низку методів із метою
врахування всіх цих вимог. Найбільш часто використовуються такі:
– Метод Джефферсона: він використовується сьогодні з метою розподі-
лу мандатів під назвою «метод найбільшого середнього», хоча він був почат-
ково винайдений з ціллю розподілу мандатів між округами21.
– Метод Вебстера: відповідає методу Сен-Лаґю.
– Метод Гамільтона: це метод найбільших остач. Недоліком цього виду
розподілу є те, що він не виключає ефекту парадоксу Алабами.
– Метод Гантінґтона: голоси, подані за кожен список, діляться на такий
ряд чисел: 0, 1, 2,… Мандати розподіляються в тому ж порядку, як і за мето-
дом дільників22. Вказана система надає довільним чином принаймні одне мі-
сце в окрузі, оскільки першим дільником є 0. Ця система була прийнята в
Сполучених Штатах Америки для виборів до палати представників. Вона
може бути використана з метою розподілу мандатів між партіями за умови,
що перший поділ не проводиться. Неможливо надати одне місце всім конку-
рентним спискам без винятку.
2.2. Розподіл мандатів між політичними формуваннями
54. Підрахунок голосів та розподіл мандатів між різними кандидатами
(або між політичними течіями) залежить головним чином від прийнятого
основного принципу. Тому ми повинні розрізняти мажоритарну систему від-
носної/абсолютної більшості та систему пропорційного представництва23.
21 Три наступні методи розподілу більш детально описані у зведеній таблиці до цієї
доповіді.
22 Див. абзаци 60 – 61 нижче.
23 Змішані системи просто беруть свій метод розподілу мандатів із цих двох систем.
Тому вони не будуть розглядатися окремо у цій частині.
97
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
a. Розподіл мандатів у мажоритарних системах відносної та абсолютної
більшості
55. Як згадувалося раніше, якщо основним принципом є мажоритарний,
то кандидат або список, який отримує необхідну більшість24 у вирішальному
турі голосування, отримує всі мандати в окрузі. При голосуванні в один тур
необхідно отримати відносну більшість. У системах, де необхідна абсолютна
або кваліфікована більшість, взагалі кажучи, існує голосування в два тури.
56. Проте існує метод голосування в один тур, що дозволяє представни-
кам бути обраними абсолютною більшістю голосів. Це альтернативне голо-
сування, система, метод підрахунку голосів якої вимагає нашої повної уваги,
оскільки вона істотно відрізняється від інших систем абсолютної (чи віднос-
ної) більшості. Щоб пояснити цей метод підрахунку голосів, ми розмежуємо
її застосування в одномандатних виборчих округах (тільки з одним манда-
том) і багатомандатних виборчих округах (розподіляється кілька мандатів).
– Одномандатне альтернативне голосування: підраховується кількість
перших преференцій, отриманих кожним із кандидатів25. Якщо один із них
отримає абсолютну більшість голосів, він чи вона вважається обраним. Якщо
це не так, то кандидат, який отримав найменшу кількість перших преферен-
цій, виключається з балотування. Тоді розглядаються другі преференції, вка-
зані у бюлетенях за кандидата, який був виключений. Ці другі преференції
тепер стають першими преференціями. Загальна кількість перших преферен-
цій підраховується знову, щоб побачити, чи отримує тепер хтось із кандида-
тів абсолютну більшість голосів. Якщо це не так, то кандидат з найменшою
кількістю голосів знову виключається, і його голоси переходять, як це описа-
но вище. Ця операція повторюється стільки разів, скільки необхідно, щоб
один кандидат отримав абсолютну більшість поданих голосів.
Перевага такого способу підрахунку голосів полягає в тому, що він до-
зволяє уникнути випадкового обрання будь-якого кандидата через розсіяння
голосів за своїх конкурентів. Він також забезпечує більш високий ступінь
представницькості особи, що обрана у своєму виборчому окрузі, оскільки
голоси, подані за слабких кандидатів, будуть враховані при системі переходу
голосів. Цей метод голосування використовується в Австралії на виборах до
палати представників та асамблей штатів, за винятком Тасманії.
– Багатомандатне альтернативне голосування: перший мандат надаєть-
ся з використанням того ж методу, що і в одномандатних виборчих округах.
З метою визначення другого мандата другі преференції на бюлетенях обра-
них кандидатів стають першими преференціями. Перші преференції потім
перераховуються. Другий обраний представник визначається за тією ж про-
цедурою, що й у випадку з одномандатним альтернативним голосуванням.
Всі ці операції повторюються доти, доки не розподіляться усі мандати.
57. Голоси виборців, які віддали свою першу преференцію обраному
кандидатові, враховуються кілька разів. Це має наслідком можливість партії
24 Ця більшість може бути відносною, абсолютною або кваліфікованою залежно від
попереднього рішення законодавця. 25 Щодо способу голосування, який пропонується виборцю, див. абзац 44 вище.
98
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
99
більшості отримати майже всі місця. Так, у 1925 році Лейбористська партія
одержала 45% голосів на виборах в австралійський сенат 26, проте не отрима-
ла жодного мандата.
58. При альтернативному голосуванні вакансії, як правило, заповню-
ються шляхом проведення проміжних виборів.
b. Розподіл мандатів у системах пропорційного представництва
59. Розподіл мандатів у системах пропорційного представництва, взага-
лі кажучи, вимагає проведення двох операцій. Перший розподіл здійснюєть-
ся за допомогою виборчої квоти. Проте використання такої квоти не дозволяє
розподілити всі мандати і врахувати всі подані голоси. Тому необхідно мати
другий етап, спрямований на переведення решти голосів у мандати.
ПЕРШИЙ ЕТАП РОЗПОДІЛУ – ВИБОРЧА КВОТА АБО ЧАСТКА
60. Виборча квота, або виборче число, є дільником, який дозволяє ви-
значити кількість мандатів, які припадають кожному зі списків. Під час цього
першого етапу розподілу список отримує кількість мандатів (S), що дорівнює
частці – округленій до наступного цілого числа – від ділення загальної кіль-
кості голосів, отриманих списком (V) на кількість голосів, необхідних для
отримання одного мандата (виборча квота, EQ).
61. Існують два основних класи виборчих квот: «фіксована» виборча
квота і «змінна» виборча квота.
1. «Фіксована» виборча квота, або постійна величина: це кількість
голосів, визначених законодавством, що є однаковою для всіх виборчих
округів. Використання цієї квоти означає, що кількість мандатів в асамб-
леї не буде визначена до ночі виборів. Кількість мандатів, крім того, зале-
жить від рівня участі. Крім того, прийняття «фіксованої» виборчої квоти
має тенденцію виключати представленість значної кількості голосів, зок-
рема поданих за малі партії. Отже, тільки вибір відносно низької виборчої
квоти, поєднаної з її застосуванням у великих округах, здатний стримати
цю тенденцію. Цей тип виборчої квоти використовувався лише у Веймар-
ській республіці в Німеччині.
2. «Змінна» виборча квота визначається в ніч виборів. Існують різні
її форми:
– Проста квота, або квота Гейра (Hare): ця квота розраховується шля-
хом ділення в кожному окрузі загальної кількості відданих голосів (V) на
кількість мандатів, які розподіляються (S).
Hare quota = V
________
S
.
На практиці квота Гейра відповідає максимальній кількості голосів,
які необхідні кандидатові, щоб бути обраним. Тому недолік цієї системи
полягає в тому, що при першому розподілі лише невелика кількість ман-
26 Багатомандатне альтернативне голосування використовувалося для обрання авс-
тралійського сенату між 1919 та 1946 роками.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
100
датів може бути розподілена. Крім того, саме з цієї причини інші квоти
були сформульовані таким чином, щоб дозволити розподілити максима-
льно можливу кількість мандатів на першому етапі розподілу.
– Квота Гаґенбаха-Бішофа (Hagenbach-Bischoff): ця квота розрахову-
ється шляхом ділення в кожному окрузі загальної кількості голосів (V) на
число місць (S) плюс один.
Hagenbach-Bischoff quota = V __________________
S + 1
.
– Квота Друпа (Droop): ця квота розраховується так само, як квота
Гаґенбаха-Бішофа, але додається ще один голос.
Droop quota = V ________________
S + 1
+ 1 .
– Квота Імперіалі (Imperiali): ця квота розраховується так само, як
квота Гаґенбаха-Бішофа, але до дільника додається два, а не один голос.
Imperiali quota = V __________________
S + 2
.
– Подвійна квота: це, так би мовити, поєднання «фіксованої» вибор-
чої квоти і квоти Гейра. Як перший крок встановлюється початкова ви-
борча квота відповідно з мінімальною кількістю голосів, необхідних для
участі у розподілі мандатів. Тоді розраховується друга виборча квота з
урахуванням тільки голосів, отриманих списками, які були успішними
під час першого кроку.
Подвійну квоту не слід плутати з кваліфікаційним бар’єром для
участі у розподілі мандатів. По-перше, квота виражається як кількість го-
лосів. По-друге, вона однакова незалежно від виборчого округу. Подвійна
квота використовується головним чином в Латинській Америці (Болівія,
Коста-Ріка, Еквадор)27.
ДРУГИЙ ЕТАП РОЗПОДІЛУ – РОЗПОДІЛ РЕШТИ МАНДАТІВ
І ПОДАНИХ ГОЛОСІВ
62. За допомогою методу квот розподілити всі мандати вдається рідко.
В кінці першого розподілу дуже часто залишаються непредставлені голоси та
нерозподілені мандати. Відповідно повинен бути проведений другий розпо-
діл із використанням одного з таких методів:
– Метод найбільших остач: при цій системі список із найбільшою кі-
лькістю непредставлених голосів за підсумком першого розподілу отри-
мує один мандат. Ця операція повторюється доти, доки всі нерозподілені
на кінець першого розподілу мандати будуть розподілені.
Цей метод, безумовно, є одним із найбільш сприятливих для малих
списків і тим самим, як правило, стимулює збільшення кількості малих
27 Electoral systems, a world-wide comparative study. – Geneva: Interparliamentary Un￾ion, 1993. — P. 9.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
партій. Більше того, чим менша кількість мандатів, тим більше ця система
сприяє дрібним політичним угрупованням. Метод найбільших остач та-
кож має недоліком те, що він не бере до уваги відносну силу партій, тобто
кількість мандатів, отриманих у ході першого розподілу. Крім цього, з цим
методом пов’язана низка парадоксів, таких як «парадокс Алабами»28.
– Метод найсильніших списків: за цією системою мандати, які зали-
шилися нерозподіленими в кінці першого розподілу, надаються спискам
або списку, який отримав найбільшу кількість голосів. Ця система дуже
сприяє великим партіям. Цей метод, який рідко використовувався в ми-
нулому, більше не використовується сьогодні.
– Метод найбільшого середнього: це система, яка набула найшир-
шого застосування на міжнародному рівні. Відповідно до цього методу
кількість голосів, поданих за кожен зі списків (V1), ділиться на кількість
місць, що отримані цим списком в ході першого розподілу (S1), до якої
додається фіктивне місце. Списку, який має найбільшу середню кількість
на один мандат, додається один мандат. Ця операція повторюється стіль-
ки разів, скільки необхідно, доки всі вакантні мандати не будуть розподі-
лені. Під час першого розподілу мандатів може використовуватись як
проста квота, так і квота Гаґенбаха-Бішофа.
Середня кількість голосів на один мандат
Ця система має тенденцію до надання переваги великим партіям та
виключення малих партій з розподілу мандатів. Вона також гарантує, що
блоки отримають принаймні стільки ж мандатів, скільки б вони отрима-
ли, якби партії, що в них входять, виступали як окремі партії.
Нарешті, варто згадати один з варіантів методу найбільшого серед-
нього – метод Балінського-Янґа (Balinski-Young). По-перше, початковий роз-
поділ мандатів здійснюється за допомогою квоти Гейра. Потім використо-
вується метод найбільшого середнього, описаний вище. Поділ проводиться
тільки один раз, і мандати віддаються спискам з найбільшим середнім. От-
же, жодна зі сторін не отримає більше, ніж один із решти мандатів, що тяг-
не за собою зменшення надмірного представництва великих партій.
63. Нарешті, слід зазначити, що розподіл залишкових вакантних манда-
тів може бути проведений на рівні базового виборчого округу, на рівні груп
округів чи навіть на національному рівні. Вибір округів другого рівня з ме-
тою розподілу вакантних мандатів робиться задля досягнення вищого рівня
пропорційності між мандатами та поданими голосами, оскільки, як зауважив
D.W. Rae29, цей показник залежить від розміру округу.
РОЗПОДІЛ МАНДАТІВ ОДНІЄЮ ОПЕРАЦІЄЮ: МЕТОДИ ДІЛЬНИКІВ
64. Проте були запроваджені деякі методи розподілу, які дозволяли роз-
поділ усіх мандатів єдиною операцією. Всі ці методи засновані на такому за-
гальному принципі: кількість голосів, поданих на користь кожного списку,
28 Щодо пояснення цього парадоксу див. абзац 52 вище. 29 RAE, Douglas. The political consequences of electoral laws. – РР. 114 ss.
101
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ділиться на послідовність чисел. Мандати надаються спискам, які отримують
найвищі частки під час цієї операції. Нижче викладені основні методи діль-
ників, які застосовувалися на практиці.
– Метод Д’Ондта (D’Hondt): голоси, отримані кожним списком, ді-
ляться на послідовність цілих чисел: 1, 2, 3, 4, 5… Мандати надаються спи-
скам, які отримують найбільші частки. Цей метод має тенденцію надава-
ти перевагу найбільшій партії.
– Метод Сен-Лаґю (Sainte-Laguë): голоси, отримані кожним списком,
діляться на послідовність непарних чисел: 1, 3, 5, 7… Мандати надаються
спискам, які отримують найвищі частки∗
. Метод Сен-Лаґю явно більш
сприятливий для малих партій, ніж метод Д’Ондта.
– Модифікований метод Сен-Лаґю: він відрізняється від методу Сен-
Лаґю лише в тому, що перший дільник замінюється на 1,4. Цей метод
більш сприятливий для малих партій, ніж метод Д’Ондта, проте не надає
їм повної переваги. Він також забезпечує більш справедливе представни-
цтво для середніх партій. Він використовується сьогодні в Швеції, Норве-
гії, а також у Данії для малих виборчих округів.
– Так званий «датський» метод: кількість голосів, отриманих кожним
списком, ділиться на такі числа: 1, 4, 7, 10… Ця система надзвичайно
сприятлива для малих партій. У Данії цей метод використовується для
розподілу серед малих виборчих округів мандатів, отриманих партіями
на рівні груп округів.
c. Деякі особливі методи підрахунку голосів і розподілу мандатів
65. У наступному розділі ми пропонуємо розглянути два особливі мето-
ди підрахунку голосів (єдиний перехідний голос та систему «apparentement»,
або зв’язаних списків), перш ніж обговорювати питання про розподіл манда-
тів у «персоналізованих системах пропорційного представництва».
Єдиний перехідний голос
66. Спряжений голос, застосований у контексті пропорційного представ-
ництва, відомий як єдиний перехідний голос. Він використовується головним
чином в Ірландії, а також в Австралії на виборах до верхньої палати. Як і у
випадку альтернативного голосування, підрахунок голосів є досить складною
операцією. Він працює таким чином. По-перше, підраховується кількість пе-
рших преференцій, отриманих конкурентними кандидатами. Будь-який ка-
ндидат, який отримав виборчу квоту30, оголошується обраним. Якщо жоден
кандидат не задовольняє цієї умови, виключається той, що набрав найменшу
кількість перших преференцій. Беруться до уваги другі преференції на бю-
летенях. Підраховується нова сума, щоб дізнатися, чи один або більше кан-
дидатів отримали виборчу квоту. Після того, як один із кандидатів був обра-
ний, його або її ім’я вилучається з усіх виборчих бюлетенів.
∗ В оригіналі вжито термін «averages» («середні»), що слід вважати опискою; як і в ме-
тоді Д’Ондта, тут до уваги беруться саме частки від ділення (прим. ред.).
30 Як в Ірландії, так і в Австралії використовується виборча квота Друпа. Проте мо-
жна прийняти іншу квоту.
102
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
67. Питання, яке тепер виникає, – як передавати голоси, які не були
безпосередньо використані для обрання кандидата. Існує два можливих
розв’язки. Перший: передати голоси, що фігурують в бюлетенях, які були
відсортовані після того, як виборча квота була досягнута. Остаточні підсумки
виборів будуть залежати від порядку, в якому бюлетені були відсортовані.
Другий, прийнятий в Ірландії, усуває цей випадковий фактор. Усі преферен-
ції, відзначені в бюлетенях, в яких обраний кандидат отримав перші префе-
ренції, підраховуються. Вони потім зважуються відносно частки від ділення
надлишкових голосів обраного кандидата на кількість голосів, що переда-
ються [іншому кандидату]. На відміну від альтернативного голосування у
багатомандатних виборчих округах, голоси таким чином враховуються тіль-
ки один раз. Преференції, зважені так, як вказано вище, додаються до пер-
ших преференцій відповідних кандидатів. Якщо один із кандидатів досягає
виборчої квоти, то він чи вона вважається обраним. Якщо ні, то кандидат з
найменшою кількістю голосів виключається, а преференції, віддані йому в
бюлетенях, в яких кандидат мав перші преференції, переходять наступному
кандидату відповідно до ієрархії. Кандидат буде обраний, якщо він або вона
досягає виборчої квоти. Коли як мінімум один із конкурентних кандидатів
оголошується обраним, операція повторюється з самого початку з викрес-
ленням імені обраного кандидата, а тоді з урахуванням всіх преференцій в
бюлетенях, в яких обраний кандидат мав першу преференцію, і так далі.
68. Якщо мандат стає вакантним, процедура призначення нового обра-
ного представника відрізняється залежно від країни або асамблеї. В ірландсь-
кій палаті представників, наприклад, проводяться проміжні вибори, як і в ін-
дійській раді штатів та мальтійській палаті представників. У австралійському
сенаті, з іншого боку, мандат надається члену тієї ж партії, обраному відповід-
ною палатою штату чи території. У деяких випадках вакантні мандати в ірлан-
дському сенаті може заповнити прем’єр-міністр шляхом призначення.
«Аpparentement», або система зв’язаних списків
69. «Аpparentement», або систему зв’язаних списків, можна підсумувати
таким чином: «Кілька списків різних партій, які є повністю окремими, кожна
з яких має свої власні програми, можуть заявити за взаємною домовленістю,
що вони мають намір пов’язати свої списки; іншими словами, це означає, що
при розподілі мандатів голоси, які вони отримали окремо, повинні бути до-
дані разом»31. Цей підхід використовується сьогодні у Фінляндії, Нідерлан-
дах, Іспанії і насамперед у Швейцарії.
70. Заяви про «аpparentement», взагалі кажучи, повинні бути зроблені пе-
ред виборами, але можна уявити систему, в якій такі заяви не розкриваються
до закінчення виборів. У системах із голосуванням у два тури «apparentements»
можуть бути дозволені лише в другому турі, щоб виборці могли висловити
свій вибір. «Apparentement» часто підлягає деяким умовам. Наприклад, у
Франції згідно із законом 1951 року про вибори до Національних Зборів
31 COTTERET, EMERI, LALUMIERE. Lois électorales et inégalités de représentation en
France: 1936-1960. – Р. 298.
103
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
«apparentement» був дозволений тільки між списками національних партій або
угруповань, тобто таких, які висунули кандидатів щонайменше у тридцяти
департаментах. Слід додати, що «apparentements» іноді застосовуються тільки
для розподілу остач в основному виборчому окрузі або в групах округів.
71. У порівнянні з об’єднаними списками система «apparentement» дозво-
ляє провести більш пропорційний розподіл між різними пов’язаними парті-
ями. Вона є більш сприятливою для малих партій, ніж система найбільшого
середнього. Ця система надає переваги тільки партіям, які можуть створюва-
ти союзи.
«Персоналізоване пропорційне представництво»
72. Ідея «персоналізованого пропорційного представництва» полягає в
тому, щоб компенсувати при розподілі місць наслідки мажоритарної системи
відносної (або абсолютної) більшості. Його найбільш відоме застосування –
вибори до Бундестаґу в Німеччині, які ми будемо використовувати як орієн-
тир при поясненні цієї системи. Вона, проте, використовувалася в Естонії з
1992 року і в Новій Зеландії після референдуму 1993 року.
73. Згідно з цією системою, кожен виборець має два голоси. Перший го-
лос призначений для обрання половини представників Бундестаґу в одно-
мандатних виборчих округах. Другий дозволяє розподілити загальну кіль-
кість мандатів, що належать різним партіям, на пропорційній основі на наці-
ональному рівні. Ці мандати потім розподіляються між різними землями
пропорційно до голосів, отриманих списками в цих землях. Кількість манда-
тів, розподілених за рахунок першого голосу, віднімається від загальної кіль-
кості мандатів, виділених для кожної партії в землях. Якщо партія отримує
більше місць завдяки «першому голосу», ніж вона отримує відповідно до
пропорційного голосування, місця, отримані таким чином, зберігаються. Як
можна бачити, така система може нагадувати преференційне голосування в
межах партії. Перевага такого методу розподілу полягає в тому, що вона до-
зволяє депутатам бути обраними безпосередньо, водночас забезпечуючи
пропорційне представництво в асамблеї. Однак тут існує небезпека маніпу-
лювання, як зазначає П’єр Мартен: «у цій системі з двома голосами ніщо не пе-
решкоджає партії висувати офіційних кандидатів в одномандатних округах і дозво-
лити їм балотуватися як незалежним (…) В цьому випадку на практиці можна
отримати набагато більшу кількість прямих мандатів, водночас отримуючи мак-
симум з компенсаційного механізму»32.
d. Бар’єри та бонуси
74. Щоб забезпечити наявність стабільних більшостей в асамблеях, об-
раних на основі пропорційного представництва, законодавець часто вдається
до бар’єрів, що відкривають доступ до розподілу місць і бонусів найбільш
успішному списку.
75. Бар’єри – це «фіксовані або змінні межі, встановлені з використан-
ням результатів виборів, які визначають, чи відповідний список або відповід-
32 MARTIN, Pierre. Les systèmes électoraux et les modes de scrutins. – Montchrestien:
CLEFS Politique, 1997. – Р. 87.
104
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ний кандидат бере участь у розподілі місць»33. Вони певним чином є еквіва-
лентом бар’єрів, що використовуються в першому турі виборів при мажори-
тарній системі. Це обмеження на доступ зазвичай застосовується для розпо-
ділу мандатів в основних округах, але воно також може бути застосоване
тільки до груп округів і розподілу остач. Наприклад, в Австрії тільки ті спис-
ки, що отримали просту квоту в основних округах, допущені до розподілу
місць на рівні груп округів. У Греції існує три етапи розподілу мандатів.
У ході перших двох етапів мандати розподіляються між всіма партіями відпо-
відно до голосів, які вони отримали, за винятком тих партій, які не подолали
бар’єр у 3% голосів. На третьому етапі мандати, що залишилися, як правило,
віддаються партії, яка отримала більшість голосів. У будь-якому випадку не-
обхідно впевнитися, що представництво всіх партій дорівнює принаймні 70%
їх частки голосів.
76. Бар’єри, які в загальному випадку виражаються як відсоток зареєст-
рованих виборців або виборців, які взяли участь у голосуванні, є предметом
дискреції законодавця. Проте роль, яку відіграють бар’єри, відрізняється за-
лежно від того, наскільки вони високі, та від партійної системи у кожній кра-
їні. Вибір низького бар’єра усуває лише дуже малі партії, що ускладнює фор-
мування стабільних більшостей в асамблеях. При сильній фрагментації пар-
тійної системи високий бар’єр має наслідком виключення з представленості
суттєвої частки голосів.
Приклади бар’єрів, прийнятих на виборах до нижніх палат
– Нідерланди: отримання 0,67% голосів на національному рівні.
– Ізраїль: отримання 1% голосів на національному рівні.
– Болгарія: отримання 4% голосів на національному рівні.
– Ліхтенштейн: отримання 8% голосів на національному рівні.
– Данія: отримання 2% голосів на національному рівні або отримання
визначеної кількості голосів у двох з трьох географічних регіонів кра-
їни.
– Німеччина: отримання 5% голосів на національному рівні або отри-
мання трьох прямих мандатів.
– Швеція: отримання 4% голосів на національному рівні, або 12% голо-
сів, поданих в основному окрузі, в якому надається мандат.
77. Бонуси – це мандати, що надаються найбільш успішному списку пе-
ред тим, як відбувається власне розподіл мандатів. Вони використовуються
головним чином на місцевих виборах. На французьких регіональних вибо-
рах бонус, еквівалентний одній чверті мандатів, надається списку, який при-
ходить до фіналу лідером у вирішальному турі. На виборах до корсиканської
асамблеї надаються три бонусних мандати. Подібно при проведенні муніци-
пальних виборів в муніципалітетах, чисельність населення яких перевищує
33 POLEDNA, Tomas. Wahlrechtsgrunsätze und kantonale Parlamentswahlen // Zürcher
Studien zum öffentlichen Recht 79, Thesis. – Zurich. – S.110; цит. за: GARRONE, Pierre.
L’élection populaire en Suisse. Etude des systèmes électoraux et de leur mise en œuvre sur le
plan fédéral et dans les cantons. – Р. 231.
105
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3.500 мешканців, половина місць надається безпосередньо списку, який зай-
няв перше місце. Бонуси можуть інколи існувати в інших формах. Напри-
клад, італійський закон 1953 року передбачав, що зв’язані списки, які отри-
мали понад 50% голосів, мали отримати 64,5% мандатів. Отже, ці бонуси до-
зволять створити правлячу більшість в асамблеях і, отже, уникнути необхід-
ності вести переговори з екстремістськими партіями меншості.
2.3. Розподіл мандатів у межах списків
78. Щойно відбувся розподіл мандатів між політичними партіями, у разі
проведення виборів за системою пропорційного представництва виникає пи-
тання про те, як розподілити їх у межах списків. Цей розподіл може бути
проведений багатьма способами, але ми тут обмежимося процедурами, які
вже використовувалися.
a. Способи вираження і розподілу
79. У найпростішому випадку, тобто випадку закритих списків, кандида-
ти обираються в порядку, в якому вони фігурують у списках. У цьому випадку
політичні партії мають дуже суттєві повноваження, оскільки вони визначають
порядок, в якому кандидати будуть розташовані. З іншого боку, у випадку
преференційного, кумулятивного і рейтингового голосування, саме виборці
визначають позицію кожного кандидата за списком, який вони складають.
80. На практиці преференційне голосування не завжди впливає на роз-
поділ мандатів всередині списків. Незважаючи на те, що виборці можуть вка-
зати на свої уподобання, майже систематично повинен бути виконаний ряд
умов, перш ніж вони можуть бути взяті до уваги. У Бельгії, наприклад, у ви-
падку обох палат голоси виборців, які не подали преференції, автоматично
вважаються преференційними на користь кандидатів на початку списку. Пі-
сля того, як отримано достатню кількість голосів, щоб оголосити обраним
кандидата, що очолює список, непреференційні голоси зараховуються як го-
лоси на користь кандидата на другому місці, і так далі. Для обрання австрій-
ської національної ради існує бар’єр для взяття преференційних голосів до
уваги. Бар’єр встановлюється на рівні, еквівалентному кількості виборців у
основному виборчому окрузі, розділеному на кількість мандатів у ньому. Це
звичайно призводить de facto до ситуації закритих списків.
81. Нарешті, єдиний перехідний голос, панашаж та відкриті чи бланке-
тні списки за самою своєю суттю містять систему розподілу мандатів у межах
списків.
b. Поділені виборчі округи
82. Деякі виборчі системи передбачають наявність поділених виборчих
округів. Це частини округів, які використовуються як основа для проведення
виборів і в яких балотуються кандидати. Коли відбувається розподіл, манда-
ти передаються різним спискам на рівні основних округів34. Після проведен-
ня цієї операції мандати, отримані кожним списком, потім розподіляються
34 У цьому випадку їх часом називають «округами віднесення» («attribution consti￾tuencies»).
106
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
107
між різними поділеними виборчими округами, як правило, пропорційно до
кількості отриманих голосів у кожному окрузі. У самих цих округах кандида-
ти потім обираються в тому порядку, в якому вони фігурують у списках.
83. Загальна кількість представників у поділених виборчих округах заз-
далегідь не відома. Вона залежить від рівня участі. Чим більша явка виборців у
поділеному виборчому окрузі, тим більшою буде кількість мандатів. Крім того,
надається перевага найбільш густонаселеним поділеним округам. Вони зага-
лом отримують більше місць, ніж менш густонаселені поділені округи, просто
як підсумок розподілу, пропорційного частці отриманих голосів.
84. Сьогодні в Нідерландах і Данії застосовують цю систему розподілу
для виборів у нижню палату. У Німеччині в ролі поділених округів для вибо-
рів до Бундестаґу виступають землі. Нещодавно поділені округи були запро-
ваджені на французьких регіональних виборах (поділ за департаментами).
2.4. Приклади колишніх або сучасних виборчих систем
ЕСТОНІЯ (Виборчий закон від 7 червня 1994 року,
останні зміни: грудень 1994 року)35
Палата (однопалатна система): Riigikogu
Кількість мандатів: 101 мандат
Виборчі округи: 11 багатомандатних округів
(від 8 до 11 депутатів на округ)
Основний принцип: Пропорційний та пропорційний з компен-
сацією
Розподіл мандатів: Потроєне пропорційне заміщення манда-
тів із використанням квоти Гейра у кожно-
му з 11 багатомандатних округів. Залишко-
ві незаміщені мандати («компенсаторні»
мандати) розподіляються на національно-
му рівні між партіями і блоками, які отри-
мали понад 5% поданих голосів.
ФРАНЦІЯ (Виборчий закон 1951 року, чинний для
виборів 1951 та 1956 років)
Нижня палата: Assemblée nationale (Національні Збори)
Депутати від метрополії
Виборчі округи: Кожен департамент становить виборчий
округ, за винятком департаментів Буш-дю-
Рон, Па-де-Кале, Рона, Сена, Сена-і-Уаза,
Нижня Сена і Жиронда, які поділяються
на декілька округів
Основний принцип: Змішаний: використання системи абсолю-
тної більшості для кандидатів чи списків,
які отримали абсолютну більшість, та роз-
поділ решти мандатів на основі пропор-
ційного представництва
35 Якщо інше не вказано, цитований виборчий закон чинний сьогодні.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
108
Спосіб голосування: Однотурове голосування на основі списків
з «apparentement’ом» списків, панашажем і
преференційним голосуванням
Підрахунок голосів та розподіл
мандатів:
– «apparentement» дозволений на рівні ок-
ругу між списками національних партій
та угруповань або між списками, що
складаються виключно з кандидатів, які
належать до національних партій або
угруповань за умови, що цей «appa￾rentement» приймається всіма кандида-
тами, яких це стосується;
– список або група зв’язаних списків, що
отримає абсолютну більшість, отримує всі
мандати. Між зв’язаними списками ман-
дати розподіляються згідно з правилом
найбільшого середнього з урахуванням
преференційних голосів і панашажу. Як-
що жоден список не відповідає цим умо-
вам, то місця розподіляються на основі
пропорційного представництва відповід-
но до правила найбільшого середнього
(найбільших остач у департаментах Сена
та Сена-і-Уаза). Розподіл в межах списків
здійснюється на основі найбільшого серед-
нього. Мандати не надаються спискам, що
отримали менше 5% поданих голосів.
ФРАНЦІЯ (Виборчий закон 1985 року)
Вибори: Муніципальні вибори
Виборчі округи: Муніципалітети з більше ніж 3.500 мешкан-
ців (за винятком Парижа, Ліона, Марселя)
Основний принцип: Змішаний, основна мета – досягти біль-
шості
Спосіб голосування: Голосування в два тури. Закриті списки.
Лише списки, які отримали 10% поданих
голосів, можуть потрапити в другий тур.
Списки, що отримали 5%, можуть об’єдна-
тися і пройти в другий тур
Розподіл мандатів: Бонус, що дорівнює половині мандатів, для
списку, що є першим у вирішальному турі.
Інші мандати розподіляються на основі
пропорційного представництва між спис-
ками, які отримали 5% поданих голосів,
включно з першим списком.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
109
НІМЕЧЧИНА (Виборчий закон 1993 року)
Нижня палата: Bundestag
Кількість мандатів: 656 депутатів (500 з 2002 року)
Виборчі округи: 328 округів + 1 поділений національний
округ (землі)
Спосіб голосування: Кожен виборець має два голоси:
– один голос для одно турового голосуван-
ня в одномандатному окрузі;
– один голос за список за системою пропор-
ційного представництва
Розподіл мандатів – 328 депутатів, визначених в одномандат-
них округах голосуванням в І тур за раху-
нок першого голосу;
– 328 мандатів заміщаються на основі про-
порційного представництва на національ-
ному рівні. Для того щоб брати участь у
розподілі мандатів, список повинен отри-
мати 5% поданих голосів або 3 мандати в
одномандатних округах. Цей бар’єр не
поширюється на партії, що представляють
національні меншини. Мандати потім роз-
поділяються між землями відповідно до кі-
лькості голосів, отриманих у самих землях.
Кількість мандатів, отриманих за рахунок
першого голосу, віднімається від загальної
кількості таких мандатів. Якщо партія
отримує більше мандатів при голосуванні
в одномандатних округах, ніж це відпові-
дає підсумку голосування за системою
пропорційного представництва, вона збе-
рігає ці мандати.
ІРЛАНДІЯ (Виборчий закон від 5 листопада 1992 ро-
ку, останні зміни: березень 1998 року
Нижня палата: Dáil Eireann (Палата Представників)
Кількість мандатів: 166 мандатів
Виборчі округи: 42 багатомандатних округи (від 3 до 5 ман-
датів)
Основний принцип: Пропорційне представництво
Спосіб голосування: Єдиний перехідний голос
Розподіл мандатів: Включений у систему єдиного перехідного
голосу.
ІТАЛІЯ (Виборчий закон від 6 лютого 1948 року,
останні зміни: серпень 1993 року)
Верхня палата: Senato della Repubblica (Сенат Республіки)
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
110
Кількість мандатів: 315 мандатів
Виборчі округи: – 232 одномандатних округів;
– 20 багатомандатних округів
Основний принцип: Змішаний: поєднання одномандатного го-
лосування і пропорційного представницт-
ва через систему компенсацій
Спосіб голосування: – голосування за відносною більшістю у 232
одномандатних округах;
– розподіл решти 83 мандатів через пропор-
ційне представництво на основі регіональ-
них результатів та відповідно до методу
Д’Ондта. Існують «компенсаторні» манда-
ти, і, відповідно, перед проведенням роз-
поділу на основі пропорційного представ-
ництва голоси, подані за обраних депута-
тів, віднімаються від загальної кількості го-
лосів, поданих за список, до якого ці кан-
дидати належать.
ІТАЛІЯ (Виборчий закон від 6 лютого 1948 року,
останні зміни: серпень 1993 року)
Нижня палата: Camera dei deputati (Палата депутатів)
Кількість мандатів: 630 мандатів
Виборчі округи: 475 одномандатних округів
155 мандатів обираються за пропорційним
представництвом у 26 округах
Основний принцип: Змішаний: поєднання одномандатного го-
лосування і пропорційного представницт-
ва через систему компенсацій
Спосіб голосування: Кожен виборець має два голоси;
Розподіл мандатів: – система відносної більшості в одноманда-
тних округах із кандидатами, що належать
до списків;
– список має сплатити «мито» (scorporo) за
кожного кандидата у частині обраних за
системою відносної більшості. Розподіл від-
бувається на національному рівні на основі
загальної кількості [голосів], отриманої у
округах. Спочатку на цьому етапі можуть
брати участь лише списки, які отримали
4% поданих голосів. 155 мандатів розподі-
ляються між списками за допомогою мето-
ду повних квот і найбільших остач. Розпо-
діл на рівні списків повинен задовільняти
дві умови. По-перше, кожному списку ви-
діляються мандати в округах, де, пропор-
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
111
ційно, він отримав найбільшу кількість го-
лосів. Далі, загальна кількість депутатів, які
обираються в окрузі (сума для всіх списків),
не може перевищувати кількість мандатів,
виділених на цей округ для пропорційної
частини голосування.
ЯПОНІЯ (Виборчий закон від 1 січня 1900 року,
останні зміни: травень 1998 року)
Верхня палата: Sangiin
Виборчі округи: – 47 багатомандатних округів, столичних
або префектуральних;
– один національний округ для залишко-
вих мандатів
Основний принцип: Змішаний: відносна більшість для наперед
визначеної кількості мандатів і пропорцій-
не представництво для решти
Спосіб голосування: – 146 представників обираються за систе-
мою відносної більшості у географічних
округах. Кандидати, що отримають кіль-
кість голосів, що дорівнює або перевищує
одну шосту виборчої квоти (загальна кіль-
кість голосів, поділена на кількість манда-
тів у окрузі), оголошуються обраними в
порядку, що відображає кількість отрима-
них дійсних голосів;
– 96 обираються на національному рівні
шляхом пропорційного представництва за
списками відповідно до методу Д’Ондта.
ЛИТВА (Виборчий закон від 9 липня 1992 року,
останні зміни: квітень 2003 року)
Палата (однопалатна система): Seimas
Кількість мандатів: – 141 мандат
Виборчі округи: – 71 одномандатний округ;
– 1 багатомандатний округ (70 мандатів)
Основний принцип: Змішаний: паралельне застосування сис-
теми відносної більшості (в одномандатних
округах) та пропорційної (у багатоман-
датному окрузі) системи
Розподіл мандатів: – мажоритарна система відносної більшості
у 71 одномандатному окрузі. Кандидат вва-
жається обраним, коли отримає більшість
голосів. Щоб вибори були дійсними, необ-
хідна 40% явка виборців
– пропорційне голосування в одному зага-
льнодержавному багатомандатному окру-
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
112
зі. Список кандидатів партії може отрима-
ти мандати лише за умови, що не менш як
5% виборців, що взяли участь в голосуван-
ні, віддали за нього свій голос. Бар’єр для
об’єднаних списків становить 7%. Якщо
менше ніж 60% виборців проголосували за
[усі] списки, що отримали більше ніж 5%
голосів, списки, які досі не брали участі у
розподілі, можуть вимагати права брати
участь у розподілі мандатів. Списки, що не
брали участь у розподілі мандатів, дода-
ються по одному, починаючи з того, який
одержав найвищий відсоток голосів ви-
борців, аж доки підтримка списків, що бе-
руть участь у розподілі мандатів, не складе
в сумі щонайменше 60% голосів виборців.
Розподіл мандатів відбувається відповідно
до квоти Гейра. Мандати, які залишаються
після першого розподілу, розподіляються
відповідно до найбільших остач. Щоб ви-
бори вважалися дійсними, вимагається 25%
явка виборців.
ЛЮКСЕМБУРГ (Виборчий закон від 31 липня 1924 року,
останні зміни: лютий 2003 року)
Палата (однопалатна система): Chambre des Députés (Палата депутатів)
Кількість мандатів: 60 мандатів
Виборчі округи: 4 виборчі округи: Південний (23 депутати),
Центральний (21 депутат), Північний (9 де-
путатів) і Східний (7 депутатів)
Основний принцип: Пропорційне представництво
Спосіб голосування: Преференційне голосування або панашаж
Розподіл мандатів: Метод Гаґенбаха-Бішофа
Залишкові мандати розподіляються відпо-
відно до найбільшого середнього.
МАЛЬТА (Виборчий закон від 27 вересня 1991 ро-
ку, останні зміни: 2002 рік)
Палата (однопалатна система): Il-Kamra Tad-Deputati (Палата депутатів)
Кількість мандатів: 65 мандатів
Виборчі округи: 13 багатомандатних округів (5 мандатів на
округ)
Розподіл мандатів: Застосування єдиного перехідного голосу,
квота, що використовується, – квота Гаґен-
баха-Бішофа. Якщо партія отримує біль-
шість перших преференцій, їй надається
«бонус» додаткових місць, якщо вони пот-
рібні, щоб мати більшість у Палаті.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
113
НІДЕРЛАНДИ (Виборчий закон від 28 вересня 1989 року)
Нижня палата: Tweede Kamer der Staten-Generaal (Друга па-
лата Генеральних Штатів)
Кількість мандатів: 150 мандатів
Виборчі округи: 18 розділених округів
Основний принцип: Повне пропорційне представництво
Спосіб голосування: Преференційне голосування
Розподіл мандатів: Мандати розподіляються на національно-
му рівні відповідно до методу Д’Ондта.
Для участі у розподілі встановлюється
бар’єр у 0,67% поданих голосів на націона-
льному рівні.
НОРВЕГІЯ (Виборчий закон від 7 вересня 1984 року)
Палата (однопалатна система): Stortinget
Виборчі округи: 19 багатомандатних виборчих округів (від
4 дo 15 депутатів), які відповідають 19 про-
вінціям
Основний принцип: Пропорційне представництво
Спосіб голосування: Списки
Розподіл мандатів: Модифікований метод Сен-Лаґю.
ПОЛЬЩА (Виборчий закон від 12 квітня 2001 року)
Нижня палата: Sejm
Кількість мандатів: 460 мандатів
Виборчі округи: 41 воєводський багатомандатний округ (від
7 до 19 мандатів на округ)
Основний принцип: Пропорційний
Розподіл мандатів: – 391 посол обирається на основі місцевих
списків у багатомандатних округах. Ман-
дати розподіляються між партіями з вико-
ристанням методу Д’Ондта, а тоді нада-
ються кандидатам, які індивідуально на-
брали найбільшу кількість голосів. Щоб
мати право брати участь у розподілі ман-
датів, партія повинна отримати 5% пода-
них голосів, а блок – 8% голосів. Вказані
бар’єри не застосовуються до списків наці-
ональних меншин;
– 69 послів обираються на основі націона-
льних списків. Мандати розподіляються
між списками з використанням методу
Д’Ондта, а тоді надаються кандидатам у
порядку, який вони займають у цих спис-
ках. Мандати надаються тільки тим парті-
ям і блокам, які отримали 7% поданих го-
лосів на національному рівні.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
114
ІСПАНІЯ (Виборчий закон 1985 року, останні змі-
ни: березень 1995 року)
Нижня палата: Congreso de los Diputados
Виборчі округи: – 50 багатомандатних округів (принаймні 2
мандати на провінцію, решта розподіляю-
ться відповідно до кількості населення), які
відповідають провінціям;
– 2 одномандатні округи (північно-афри-
канські анклави Сеута і Мелілья)
Основний принцип: Пропорційний, за винятком округів Сеута
і Мелілья, де застосовується принцип від-
носної більшості. Проте мала кількість ман-
датів на округ не дозволяє повноцінно дія-
ти основному принципу. Метод голосу-
вання ближчий de facto до методу відносної
більшості
Спосіб голосування: Закриті списки або окремі кандидати за-
лежно від округу
Розподіл мандатів: – багатомандатні округи: закриті списки,
мандати розподіляються пропорційно від-
повідно до методу Д’Ондта; кожен вибо-
рець робить вибір серед списків, що зареє-
стровані у відповідному окрузі (провінції);
– одномандатні округи: система відносної
більшості.
ШВЕЦІЯ (Виборчий закон від 1 червня 1997 року)
Палата (однопалатна система): Riksdagen
Виборчі округи: – 29 багатомандатних округів (від 2 дo 34
мандатів) для 310 членів
– 1 інший багатомандатний округ для 39
компенсаторних мандатів
Основний принцип: Змішаний: компенсаторна система
Спосіб голосування: Система списків із преференційним голо-
суванням
Розподіл мандатів: – пропорційний розподіл відповідно до
модифікованого методу Сен-Лаґю у 29 ба-
гатомандатних округах. Щоб отримати
мандат, партія повинна отримати або
принаймні 4% поданих голосів на націо-
нальному рівні, або 12% поданих голосів в
основному окрузі;
– решта 39 («компенсаторних») мандатів
розподіляються на основі повного пропор-
ційного представництва на основі голосів,
отриманих на національному рівні. Тим не
менше мандати розподіляються між окру-
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
115
гами. Партії, які отримують мандати лише
на підставі норми про 12% поданих голосів
в основному окрузі, позбавляються права
брати участь у цьому розподілі. Мінімум,
який вимагається для обрання на основі
преференційного голосування, – 8% усіх
голосів, поданих за партію, до якої нале-
жить кандидат, у відповідному окрузі.
УКРАЇНА (Виборчий закон від 22 жовтня 1997 року∗
)
Палата (однопалатна система): Верховна Рада
Кількість мандатів: 450 мандатів
Виборчі округи: – 225 одномандатних∗∗ округів;
– 1 загальнодержавний округ, в якому за-
стосована пропорційна система (225 ман-
датів)
Основний принцип: Змішаний: паралельне застосування сис-
тем відносної більшості та пропорційної
Метод голосування: Закриті списки для виборів за пропорцій-
ною системою
Розподіл мандатів: – однотурова система відносної більшості у
225 одномандатних** округах;
– пропорційне голосування за списки для
решти 225 мандатів. Мандати надаються
тільки тим партіям, які подолали бар’єр у
4% поданих голосів.
3. ВІДКЛИКАННЯ
85. Відкликання – це напівпряма демократична процедура, згідно з
якою посадова особа, що не задовольняє електорат, може бути усунута з по-
сади36. Ця процедура аналогічна до підбурювання при зобов’язальному
мандаті. Відкликання може стосуватися одного обраного представника або
всієї асамблеї, оскільки в деяких швейцарських кантонах таким чином мо-
жуть бути відкликані кантональні асамблеї (Abberufungsrecht).
86. Взагалі кажучи, існує дві підстави для відкликання. По-перше, це
контроль за функціонуванням інституцій. Для того щоб обмежити викори-
стання президентського права розпуску, литовська конституція 1991 року,
наприклад, дозволяє сейму прийняти рішення про проведення дострокових
президентських виборів. Однак рішення повинне бути прийняте більшістю у
∗ Діяв до 2001 року; на підставі вказаного закону проводилися лише парламентські
вибори 1998 року. Проте Закон 2001 року, за яким проводилися вибори 2002 року, зберіг в
основному виборчу систему, передбачену законом 1997 року (прим. ред.). ∗∗ В оригіналі вказано «multi-member» («багатомандатні»), що слід вважати опискою
(прим. ред.). 36 BIDÉGARAY, Christia. Recall // P.Perrineau, D.Reynié. Dictionnaire du vote. – Раris:
PUF, 2001. – P. 787–788.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
три п’ятих протягом тридцяти днів після першого засідання парламенту.
Друга підстава полягає в тому, щоб надати виборцям засіб для контролю об-
раних представників. Саме з цією метою було запроваджене відкликання у
деяких американських штатах. Воно набирає форми петиції, яка, якщо вона
підписана достатньою кількістю виборців, дає їм право вирішити, чи обрані
представники повинні залишатися на посадах, чи треба обирати нового кан-
дидата37. Якщо кількість підписів недостатня, повноваження представника
продовжуються38. Однак слід зазначити, що ця процедура є рідкістю в наші
дні, оскільки регулярне проведення виборів забезпечує більш ефективний
контроль над виборними представниками.
Ч а с т и н а д р у г а
КРИТЕРІЇ ДЛЯ ВИБОРУ КОНКРЕТНОЇ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ
ТА НАСЛІДКИ ТАКОГО ВИБОРУ
87. З огляду на звіт, викладений у першій частині цього документа що-
до неймовірної різноманітності виборчих систем, важко не піддатися певно-
му скептицизму або, принаймні, визнати той факт, що відносність оцінок є
неминучою. Єдина очевидна річ, що випливає з цього дослідження, полягає в
тому, що немає жодних підстав, щоб зробити абсолютний вибір на користь
будь-якої конкретної виборчої системи. Або, точніше, жодна виборча систе-
ма не може бути найкращою або найгіршою чи хоча б хорошою або пога-
ною. Для того щоб оцінити її якість, необхідно точно знати, що від неї очіку-
ється – що в першу чергу очікується, – оцінюючи те, яким чином вона вико-
нує свої різні, часом суперечливі функції, а саме функції виборчої системи в
контексті демократичної політичної системи. Ми використали цей функціо-
нальний підхід, щоб висвітлити критерії вибору виборчої системи і наслідки
цього вибору. Далі ми розглянемо послідовно три основні функції виборчої
системи, три основні моделі, які успішно застосовуються для виконання цих
функцій у західних демократіях, переваги та недоліки змішаних систем і ни-
зку проблем, характерних для країн, що переходять до демократії.
1. ТРИ ГОЛОВНІ ФУНКЦІЇ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ
88. Зводячи питання до самої суті, можна стверджувати, що існує три
основні функції виборчої системи: представництво, відбір та інвеститура.
1.1. Представництво
89. Представництво є найбільш очевидною функцією. Чи не воно дало
своє ім’я представницькій системі? Але воно є таким же складним, як і життє-
во важливим, оскільки воно охоплює різні фундаментальні та суперечливі
питання.
37 Найбільш недавнім прикладом було обрання А.Шварцнеґґера на посаду губер-
натора Каліфорнії після процедури відкликання, ініційованої проти губернатора Ґрея
Девіса (2002). Для проведення нових виборів вимагаються підписи 12% виборців, що голо-
сували на попередніх виборах. 38 Процедура відкликання була також ініційована проти сенатора Маккарті, однак
виявилася невдалою, оскільки деякі підписи були визнані недійсними (2003).
116
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
а. Найбільш традиційна і, безсумнівно, найбільш досліджена супереч-
ність полягає між представництвом як мандатом, який зводить роль предста-
вленої особи лише до призначення його або її агентів, і представництвом як
відображенням, яке вимагає, щоб представник був наскільки можливо подіб-
ним до особи, яку він представляє, щоб захистити суверенітет останньої від
надмірної зміни, не кажучи про зраду чи суттєве відчуження через машину
представництва. Прибічники теорії – заохочені правом та філософією – про
те, що електорат визначає повноваження, підтримують або підтримали пер-
шу гіпотезу, тоді як більш чутливі до соціології – з урахуванням того, що ви-
борці надають права – підтримують другу.
Але ця суперечність не свідчить вичерпно всього про складність функ-
ції представництва. Що насправді означає – виконувати функцію представ-
ництва на виборах? На це питання можна дати як мінімум три відповіді.
b. Перша стосується представництва політичних поглядів, а отже, рухів
і сил, які їм надають форму. Є аксіомою, що представництво само собою по-
роджує низку проблем. Чи потрібно представляти всі тенденції, в тому числі
й найменші? Чи потрібно сприяти існуючим тенденціям на протидію новим
партіям, чи, може, слід заохочувати нові тенденції, що формуються, щоб бу-
ло легше адаптувати те, що пропонується політично для відповідності новим
проблемам? Чи повинен плекатися дух компромісу шляхом надання можли-
востей формування коаліції за допомогою таких механізмів, як другий тур
або «apparentement»? Більшість відповідей на кожне з цих питань диктують
певний вибір виборчої системи або однієї чи кількох її рис.
c. Друге значення, що надається представництву, стосується представ-
леності територій. Тут також спектр доступних позицій значною мірою від-
критий. Перший вибір стосується самого існування такого представництва:
чи робиться наголос на загальному представництві виборчого населення – як
це робиться в деяких демократичних державах із відносно невеликим насе-
ленням, але також і у великих державах у випадку проведення певних вибо-
рів (європейські вибори у Франції аж до недавньої реформи) – або чи повин-
не представництво бути розділеним до рівня менших одиниць? Другий ви-
бір має справу з природою цих утворень: чи територія повинна бути розді-
лена на ad hoc* виборчі округи, чи просто повинні бути взяті адміністративні
одиниці? Третій вибір пов’язаний з демографічним і, можливо, просторовим
виміром одиниць, про які ми говоримо: чи округи повинні бути достатньо
великими, щоб гарантувати певну неоднорідність електорату, чи меншими
для того, щоб гарантувати, що електорат є однорідним?
d. Це міркування суперечить третьому значенню представництва, що
стосується представлення конкретних категорій виборців. Деякі з цих кате-
горій можуть бути представлені на основі географічного представництва,
якщо їх місце знаходження збігається з одним або більше виборчих округів.
Це може мати місце з етнічними та культурними категоріями, які часто нази-
вають національними меншинами в полікультурних державах. Але інші ка-
тегорії в силу своєї природи і того факту, що вони більше розосереджені, не
* Для цього випадку, спеціальні (лат. – прим.ред.).
117
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
збігаються з певними територіями. Чи потрібно у виборчій системі забезпе-
чити таке специфічне представництво, і якщо так, то якої форми має набра-
ти це представництво? Деякі системи використовують квоти, іноді в поєд-
нанні з фінансовими санкціями в разі недотримання, як у випадку Франції, і
забезпечення рівності чоловіків і жінок у виборах. Цей приклад є дуже ціка-
вим, оскільки він знаменує собою визначальний розрив із традиційно абст-
рактною і формально егалітарною концепцією громадянства за французь-
кою моделлю. Відповідно до цієї традиції, громадянин (а отже, виборець) –
розумна істота, яка дозволяє державним інтересам вийти за специфічні інте-
реси своєї статі, віку, роду занять, етнічного та культурного походження і ре-
лігійних переконань. Оскільки вона запроваджує позитивну дискримінацію на
користь класів, які є рівними перед законом, але de facto перебувають у неспри-
ятливому становищі відносно панівних класів, виборча система виконує нову
функцію. Вона не просто розподіляє мандати відповідно до поданих голосів,
але прагне впливати на зміни в суспільних відносинах і стає очевидним ін-
струментом перерозподілу політичної влади між категоріями електорату.
1.2. Відбір
90. Дещо менш очевидне при розгляді виборчих систем полягає в тому,
що відбір людей до правлячого класу є такою ж важливою функцією, як і
представництво. Більше того, ці дві функції зливаються, коли мова заходить
про представництво конкретних категорій, одна з можливих форм при цьо-
му – «попередній відбір» представників.
91. По суті, те, що поставлено на карту при демократичному відборі
осіб для управління шляхом виборів, може бути оцінене в трьох відношен-
нях: незалежності кандидатів, а отже, майбутніх обраних представників, від-
носно політичної машини, соціальної справедливості при відборі та онов-
ленні правлячої еліти.
a. Ступінь, до якого кандидати й обрані представники залежні від пар-
тійної машини, прямо відноситься до виборчої системи. Остання може впли-
вати на питання в цій сфері двома способами. По-перше, чи кандидатура ви-
ставляється в одномандатних, чи в багатомандатних округах. При голосу-
ванні за одного члена, що вводить у гру персональні якості, природно сприяє
кандидату з найбільшим «особистим активом». Якості кандидатів, які стосу-
ються їх характеру, талантів, професійної підготовки або досвіду, так само
важливі, як – чи, можливо, навіть більш важливі, ніж – їх членство у будь-якій
партії, коли приходить час визначити, чи будуть вони кандидатами і чи бу-
дуть вони обрані. Вони завдячують фактом свого обрання насамперед і най-
більше самим собі. Це не так у багатомандатних виборчих округах, де най-
важливішим є перш за все отримати місце у списку кандидатів. Дійсно, чи
з’явиться кандидат у списку, майже завжди залежить від бажання місцевого
та/або національного партійного керівництва. Більше того, чим більше кан-
дидат хоче потрапити у прохідну позицію в списку, тим більше він залежить
від цього керівництва.
Інший спосіб впливу стосується питання, чи виборча система є мажори-
тарною відносної/абсолютної більшості, чи пропорційною. Це пояснюється
118
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тим, що залежність обраних представників від партій є більшою при системі
пропорційного представництва. У більшості випадків очільник списку або два
чи три кандидати, що очолюють список великих партій, мають усі шанси бути
обраними у великому окрузі, оскільки реальна конкуренція починається лише
з третього-четвертого місця. У такому випадку той факт, що партія виставляє
кандидата на прохідну позицію, рівносильний гарантії його або її обрання.
Саме партія, а не виборець, відбирає представників, які будуть обрані. Як же
обраний представник може не бути зобов’язаний тому, хто формує список?
b. Проблема, що стосується ступеня соціальної справедливості в процесі
відбору виборної еліти, менш безпосередньо залежить від вибору виборчої
системи, хоча можна обґрунтовано стверджувати, що голосування в одноман-
датному окрузі надає перевагу тим, хто вже має певні культурні та соціальні
активи, тоді як голосування за списками дозволяє балотуватися менш приві-
лейованим особам. Цьому, природно, ще більше сприяло запровадження
процедур «позитивної дискримінації», як показано вище (див. пункт 1.1). Іс-
нує тенденція саме через взаємозв’язок виборчої системи та системи предста-
вництва найкраще забезпечувати соціальну справедливість залучення кан-
дидатів. Що стосується першого, особливо можна відзначити державне фі-
нансування виборчих кампаній, а в тому, що стосується останнього, – вина-
городи за виборні посади та можливості, що сприяють повторному обранню
представників в кінці їхнього строку повноважень. Що стосується останнього
аспекту, державні посадові особи, яким часто гарантується повернення на
свою роботу після закінчення строку їх повноважень, перебувають у значно
більш сприятливому становищі, ніж їх опоненти з приватного сектора.
c. Ступінь, до якого виборна еліта замінюється новою кров’ю, є ще одні-
єю важливою особливістю відбору. Він залежить насамперед і найбільше від
конституційних положень, що стосуються асамблей (тривалість строку пов-
новажень, існує чи не існує обмеження на кількість дозволених послідовних
мандатів, чи можна поєднувати мандати в місцевих та національних органах
і т.д.). Але він також залежить від положень про те, хто може бути обраний:
мінімальний вік, який вимагається для того, щоб бути кандидатом, чи мо-
жуть балотуватися іноземці-резиденти (наприклад, громадяни інших дер-
жав – членів Європейського Союзу) або положення щодо рівності між чолові-
ками та жінками, згадані вище. Останні положення, прийняті, коли була пе-
реглянута французька конституція у 1999 році, є потенційно найбільш важ-
ливими для оновлення виборних еліт. Їхній вплив був більш потенційний,
ніж фактичний, оскільки партії – або, швидше, чоловіки, які ними керують, –
скористалися труднощами, пов’язаними з голосуванням в одномандатних
округах таким чином, щоб затримати їх застосування, навіть якщо це означає
сплату штрафів, передбачених законом.
1.3. Інвеститура
92. Вибори – це не тільки час, коли виборці отримують можливість ви-
словити свої партійні уподобання офіційно і таємно; це також спосіб надати
посади, більш чи менш безпосередньо, партіям або коаліціям партій, які бу-
дуть керувати країною до наступних виборів (або першої кризи). Ця функція є
119
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
вирішальною в рамках парламентської системи або напівпрезидентської сис-
теми французького типу, як показав досвід «співіснування», і вона залишаєть-
ся дуже важливою в рамках президентської системи, де, за визначенням, цю
функцію виконують президентські вибори, але в якій важлива роль, яку віді-
грає законодавча влада в політичному процесі, неминуче призводить до пар-
ламентських виборів, які мають очевидні наслідки в термінах інвеститури або
відставки уряду, особливо коли вони відбуваються між двома президентськи-
ми виборами, як і у випадку з американськими проміжними виборами.
a. Ця функція, природно, є особливо важливою і найбільш сильно відчу-
вається в країнах, що на виборах покладаються на мажоритарну систему від-
носної або абсолютної більшості, особливо її найбільш крайньої форми – од-
нотурового голосування за відносною більшістю, яка відома своїм сприянням
розвитку функціональної двопартійної системи за участю двох потенційно
найбільших організацій, що по черзі набувають, із коливаннями в ту чи іншу
сторону, функцій уряду і контр-уряду (що означає офіційну опозицію, мета
якої полягає в тому, щоб стати правлячою партією). У демократіях такого типу
виборці на голосуванні мають пряму і чітку можливість привести до влади свій
уряд. Тому можна говорити у зв’язку з цим про «правлячу демократію».
b. Це не обов’язково має місце в демократіях, чия культура виборів є ку-
льтурою пропорційного представництва, якщо тільки не вступають у гру со-
ціологічні (виключно чіткі соціальні поділи, що відображають культурні та
релігійні розколи, наприклад) або історичні (пам’ять про травму, пов’язану з
відсутністю урядової більшості) чинники. Це має причиною логіку пропор-
ційного представництва, яка природно віддає перевагу функції представни-
цтва перед функцією інвеститури. Чим більше ця логіка дотримується (окру-
ги, що мають багато місць, правило найбільшого середнього, відсутність
бар’єра, відсутність другого туру чи фактора корекції більшості), тим більше
вибори стають простим опитуванням усіх існуючих політичних течій. Чисте
пропорційне представництво сприяє багатопартійній системі і ревно охоро-
няє незалежність партій. Воно позбавляє виборців можливості безпосередньо
впливати на формування уряду, яке незмінно є результатом переговорів між
партіями, представленими в парламенті, частіше навіть після, аніж перед ви-
борами. Звідси вислів «керована демократія», що використовується для цих
типів систем, в яких вирішальний вибір урядової більшості монополізується
політичним класом, тим самим позбавляючи суверенний народ права на по-
вне здійснення свого суверенітету: «демократія без народу», якщо запозичи-
ти назву роботи Моріса Дюверже про французькі традиції парламентської
республіки до 1958 року.
c. Приклад Франції свідчить також, що пропорційне представництво не
єдина система під питанням. Безсумнівно, цей вид виборчої системи може
бути запроваджений у відповідь на посилену критику щодо того, що в довго-
строковій перспективі мажоритарна система спричиняє виключення малих
та середніх партій з розподілу парламентських мандатів і що найменшим
партіям навіть важко вижити в якості незалежних партій самим по собі. Але
вона також може «зафіксувати» основний політичний розкол думок, який
120
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
мажоритарна система – особливо в менш ефективній формі, аніж система
відносної більшості, – не може викорінити, через культурні фактори чи істо-
ричні події, що призводять до непримиренних розбіжностей (війни, револю-
ції, економічні кризи і т.д.). Це трапилося у Франції в період між двома світо-
вими війнами, коли довгочасність революційного руху робітничого класу,
пробудженого радянською революцією, спровокувала непримиренний роз-
кол комуністів і соціалістів, а триваючий розкол між консервативним като-
лицизмом і антиклерикальним радикалізмом перешкодив правим перегру-
пуватися навіть перед появою на сцені крайньо правих фашистів. У такій су-
спільно-політичній ситуації двотурове мажоритарне голосування розгляда-
лося насамперед з точки зору результатів першого туру, який дозволяв кож-
ній політичній партії підрахувати своїх виборців, а не другого туру, який, за
загальним визнанням, викорінював «у функціональних термінах» поділ у
межах двох основних тенденцій, запропонувавши зовнішній поділ на пра-
вих/лівих, який досить швидко зникав у Зборах, коли слід було мати справу з
основними проблемами, з якими стикалася країна. Брак інтересу до другого
туру був настільки явним і виглядав настільки природним, що результати
другого туру практично ніколи до початку 1970-х років не цитувалися в істо-
ричній і політологічній літературі, яка стосувалася цього періоду. Тим біль-
ше, що людина з настільки гострим розумом, як Моріс Дюверже, захотіла ви-
вчити «нерівність представництва» в рамках Третьої Республіки, пов’язавши
розподіл місць після другого туру з розподілом голосів у першому, не звер-
таючи жодної уваги на передачу голосу в період між першим і другим тура-
ми, і здається, що таке жонглювання не ставило перед ним жодних проблем.
93. Останні міркування свідчать, наскільки складно здійснити функціо-
нальну інтерпретацію виборчих систем. Істина полягає в тому, що для кож-
ного основного етапу розвитку демократії існує відповідна «ідеальна/ти-
пова» виборча система, яка здійснює конкретним чином описані вище три
функції. Це особливе поєднання може бути оцінене в трьох послідовних фор-
мах, яких воно набувало протягом останніх ста п’ятдесяти років.
2. ТРИ ІСТОРИЧНІ МОДЕЛІ ФУНКЦІОНАЛЬНОСТІ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ
94. Якщо ми розглядаємо розвиток виборної демократії в дуже широко-
му сенсі, ми можемо бачити три основних етапи, які відповідають трьом сус-
пільно-політичним моделям виборчої системи: елітарна модель, модель ма-
сових організацій*, індивідуалістична модель споживання.
2.1. Елітарна модель
95. a. Ця модель відповідає періоду запровадження загального виборчо-
го права. Три основні функції виборчої системи виконуються таким чином,
що вона майже може класифікуватися як переддемократична. Якщо розгля-
дати представництво, відбір та інвеституру, на кожній з них є відбиток мора-
льної, культурної і політичної влади еліт стосовно великої маси електорату,
якому надано право голосу.
* Далі ця модель називається «моделлю масової демократії»; див. пункт 2.2 нижче
(прим. ред.).
121
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Таким чином, логіка представництва спрямована на отримання голосів.
Видатні особистості усіх позицій, проводячи агітацію за голоси виборців,
апелюють до своєї безпосередньої клієнтури, а саме до тієї частини населен-
ня, яка знає їх безпосередньо і, природно, має довіру до них щодо здійснення
захисту їх матеріальних і духовних інтересів набагато краще, ніж це можуть
зробити вони самі. Населення поділяється відповідно до особистісних взає-
мовідносин з безпосередньою клієнтурою відповідної видатної особи.
Логіка вибору полягає у зворотному відборі. Не стільки виборець оби-
рає виборного представника, скільки особа, яка хотіла б бути обраною пред-
ставником, консолідує своїх потенційних виборців. Особистості попередньо
відбираються в одному або іншому таборі тільки тому, що вони мають всі
відчутні та невідчутні атрибути видатних постатей. Це відбувається без слів у
консервативному таборі, оскільки вони захищають «природне право» тради-
ційно правлячого класу здійснювати урядування, хоча це також можна знай-
ти в ліберальному таборі в тій формі, яку Моріс Аґульон описав як «демок-
ратичний патронат», так би мовити, політичну відданість нових правлячих
верств, які відчувають, що вони наділені обов’язком говорити від імені наро-
ду, щоб захистити його інтереси, про які народ може і не знати.
c. Логіка інвеститури – це карт-бланш. Кожен клієнт, мобілізований
конкурентними видатними особистостями, делегує їм всі свої повноваження,
не маючи найменшого уявлення про те, як це вплине на нього особисто, з
тим, що вони повинні проводити в парламенті або, можливо, в уряді політи-
ку, яка здається їм найкращою і яка тому не може бути не найкращою.
d. Найбільш функціональна система виборів для такої моделі – одно-
мандатне однотурове голосування. Мажоритарна система відносної більшос-
ті з одним туром голосування, тому що це найпростіша система для розумін-
ня, яку найлегше погодити нерівноправним, неосвіченим суспільством. Од-
номандатна система приймається, оскільки вона найбільш сумірна з логікою
моделі, заснованої на видатних особистостях.
2.2. Модель масової демократії
96. Ця модель відповідає експлуатації політичного потенціалу загально-
го виборчого права через масові організації, які мають за мету мобілізацію
виборців. Вона встановилася на етапі виникнення і розвитку профспілок на-
йманих працівників та масових партій, пов’язаних з ними, які поступово по-
ширилися в процесі суперництва на все політичне поле, сформоване основ-
ними соціоекономічними поділами індустріального суспільства. Для перехо-
ду з першої на другу модель потрібне було дотримання трьох умов. Перша
полягає в тому, що виборці повинні бути певною мірою господарями влас-
них голосів і здатними приєднатися до однієї з сторін, відходячи від логіки
кланової прив’язаності клієнтів: тому можна вважати, що виборці досягли
порогу індивідуалізації. Попередня модель була вертикальною, тоді як ця є
горизонтальною. Індивіди зібралися тому, що вони подібні один до одного, а
не тому, що вони залежать від одного хазяїна. Друга умова полягає в тому,
що виборці підтримують свою партію, тому що вони поділяють її ідеологію, а
не в силу своїх особистих короткострокових інтересів. Можна говорити в
122
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
цьому випадку про поріг політизації. Третя умова полягає в тому, що виборці
всіх виборчих округів голосують більш-менш відповідно до тієї самої суспі-
льно-політичної логіки, а не через причини, що радикально різняться від од-
ного регіону до іншого. Це дає можливість говорити про поріг націоналізації.
a. Згідно з цією системою логіка представництва є соціокультурною.
Партії формуються відповідно до основних соціальних поділів (в основному
поділ між самозайнятими і найманими працівниками) і основними культур-
ними поділами, які загалом засновані на релігійній приналежності (католи-
ки/світські або між різними християнськими церквами). Вони звертаються
до суспільних груп, часто об’єднаних асоціаціями або профспілками, бажаю-
чи, щоб ці групи були представлені в асамблеях.
b. Логіка відбору є партійно-політичною. Головним чином вона є резуль-
татом войовничості. Кандидатура сама по собі, а згодом позиція кандидата в
списку є етапами прогресу войовника. Виборці ратифікують цей вибір, тому
що вони ставлять на відповідні місця тих, кого вони вважають найбільш пред-
ставницькими для них і, отже, з цієї точки зору, найкращим серед них.
c. Логіка інвеститури присутня у свідомості виборців не безпосередньо,
а у формі великих міфів, як-то підготовка до пролетарської революції, з од-
ного боку, або відновлення природного порядку в суспільстві – з іншого. Фор-
мулюючи коротко, важливо зробити все, що можна, щоб не дати підбурюва-
чам або реакційним силам в односторонньому порядку поставити під сумнів
неявно існуючий суспільно-політичний договір. У підсумку логіка «двох
протилежних фронтів», що часто пропонувалась обома сторонами в 1930-х
роках, більше нагадує окопну війну, ніж війну на рухомому фронті. Мова
йде про перешкоджання, а не про інвеституру.
d. Найбільш функціональною виборчою системою для цієї моделі, без-
умовно, є система списків із пропорційним представництвом. Але вона може
бути здатна вжитися і з мажоритарною системою відносної чи абсолютної
більшості, якщо кожен табір виявить здатність зібрати разом виборців і та-
ким чином дати певну силу коаліційному уряду за межами звичайних комп-
ромісів «блокового суспільства».
2.3. Індивідуалістична модель споживання
97. Ця модель, яка має тенденцію до заміни попередньої в розвинених
демократіях, менш вдосконалена і меншою мірою поширена на сьогодні. Але
її найбільш важливі риси починають з’являтися в більшості західних країн,
які зазнали протягом останніх десятиліть однакового досвіду добробуту, ми-
ру, відкритості до світу і лібералізації моралі. Ці перетворення життєвих умов
сприяли формуванню культури, яку описав Рон Інґлегарт як постматеріаліс-
тичну, культури, чиї риси він описав і чий вплив на виборців і політичну по-
ведінку він оцінив.
a. Логіка представництва явно відкинула принципи лояльності за сис-
темою чесного патронажу і приналежності до певної соціально-культурної
категорії. Вона наблизилася до логіки ринку. Із пропозицій, що надходять від
наявних партій та кандидатів, виборець обирає ту, яка найкращим чином –
або найменш поганим – відповідає його нинішнім вимогам. Ці вимоги кла-
123
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
сифікуються кожною людиною у світлі пріоритетів, які він чи вона надає пи-
танням, що його турбують (безпеки, зайнятості, охорони довкілля, моральної
лібералізації, оподаткування, глобалізації і т.д.). У підсумку система уже
представляє не соціальні групи, а сукупність індивідуальних пріоритетів, до-
ручених різним публічним програмам дій.
b. Логіка відбору є суто політичною: виборці обирають людей, які, на їх
думку, найбільше здатні зрозуміти їх основні вимоги і дати їм відповіді, або,
якщо вам більше подобається, «політичні підприємства», які найкраще задо-
вольняють «вимоги тендеру», що тепер уособлюють вибори для електорату.
c. Логіка інвеститури сильно присутня: мова йде про договір, укладе-
ний між «споживачем» державної політики і «підприємцем», якому споживач
доручає вирішити його проблеми. Але договір є хитким. Він явно є строко-
вим контрактом на досягнення пріоритетної мети. Настільки, що голосуван-
ня настільки ж стосується санкцій, як й інвеститури. Споживач може спробу-
вати новий продукт, але він чи вона може відхилити його з чистою совістю,
якщо визнає його не зовсім задовільним. Виборча поведінка в минулому була
настільки стабільною, що можна було не відмовлятися від її порівняння з гео-
логією. Вона сьогодні настільки нестійка, що більш доцільно порівнювати її з
різкими змінами, які більше знайомі нам в галузі метеорології.
d. Найбільш функціональним методом голосування в моделі такого ти-
пу є, безумовно, мажоритарна система відносної або абсолютної більшості,
яка чітко надає владу, накладає санкції і підтримує чергування політичних
партій при владі. Але така система може страждати від того, що не залишає
достатньо місця для появи рухів, чутливих до сприйняття нових вимог. У під-
сумку в цій новій культурі існує розквіт пропозицій чи спроб запровадження
змішаних систем, що переважно беруть за основу мажоритарну систему від-
носної (чи абсолютної) більшості з метою мати партії, які чергуються при
владі, але із закладенням коригуючої риси пропорційного представництва
задля забезпечення інновацій.
98. У таблиці в кінці цієї доповіді викладаються основні характеристики
всіх трьох моделей, описаних вище. Не слід забувати, що те, з чим ми тут ма-
ємо справу, є «ідеальними/типовими» моделями. Приклади їх в історії най-
частіше є більш складними, а події менш чіткими. Це пояснюється тим, що
моделі, які описуються як успішні, все ще частково конкурентні і часом пере-
плетені. Елітарна модель демократії «зверху вниз», заснована на патронаті,
не зникла повністю, то тут, то там можна спостерігати залишкові вогнища, і
можуть навіть бути епізодичні повернення у поведінці сучасних виборців. Це
найчастіше відбувається у великій домінуючій моделі ХХ століття – масовій
демократії. Суспільний рух, інспірований активними меншинами та оркест-
рований у вуличні демонстрації, є достатнім, щоб змусити публіку – яка ра-
ніше голосувала за підприємство, призначене розв’язувати основні пробле-
ми, – перегрупуватися поза виразником поглядів категорії, до якої вона на-
лежить. Те, що раніше називалося валовими змінними електоральної поведі-
нки (об’єктивний суспільний клас, суб’єктивний суспільний клас та, зокрема,
релігійна належність), тепер, без сумніву, вже не таке здорове, як раніше, але
їх сильні сліди зберігаються і заново виникають, перериваючи регулярний
124
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
спад їх пояснювальної здатності. Стало фактом, що голосування ніколи не
було і, певно, ніколи не буде одновимірним, характерна риса, яка є спільною
з усією людською поведінкою. Більше того, саме це додає цікавості багатьом
учасникам і спостерігачам у змішаних системах.
3. ПЕРЕВАГИ ТА НЕДОЛІКИ ЗМІШАНИХ СИСТЕМ
99 Реформатори щораз більше прагнуть розглядати змішані системи як
панацею. Це відбувається частково через те, що вони інтерналізували бага-
тофункціональність виборчих систем, що може призвести до суперечливих
положень.
3.1. Пошук «золотої середини»
100. a. Змішані системи мають головною перевагою поєднання логік, які
були б несумісними, якби була здійснена спроба їх застосування, не постави-
вши їх у певний порядок. Це відноситься, головним чином, до принципу бі-
льшості – який є суттєвим для функції інвеститури – та до системи пропор-
ційного представництва, яка є найбільш сприятливою для представницьких
функцій. Це також може бути справедливим у відношенні одно- або багато-
мандатних виборчих округів, які надають перевагу особистому відбору, та
закритих списків, що сприяють дисципліні, а отже, єдності парламентських
груп і партій, або територіального підходу, який сприяє географічному
представництву, і загальнонаціонального підходу, що заохочує політич-
не/ідеологічне представництво. Конкретний приклад пошуку золотої сере-
дини шляхом комбінування і встановлення пріоритетів можна знайти у про-
позиції, зробленій Аленом Лансело у 1993 році, до Association Nationale des Élus
Régionaux на прохання її голови, Валері Жіскар д’Естена, щодо можливої ре-
форми методу обрання французьких регіональних рад. Ця пропозиція, роз-
роблена Жан-Клодом Казановою та Аленом Лансело, була підсумована в
нашій доповіді таким чином:
«Щоб не зазнавати звинувачень у маніпулюванні, вибір способу голо-
сування повинен бути заснованим на низці сильних принципів, які повин-
ні бути сформульовані і класифіковані за ступенем важливості, оскільки
кожен із них має наслідком обмеження інших принципів.
1. Регіональний уряд повинен бути створений на основі стабільної і
чіткої більшості в рамках Ради.
2. Ідентичність регіонів повинна бути підтверджена шляхом вибору
регіональних округів.
3. Повинно бути забезпечене представництво меншин.
4. Представництво різних департаментів аналогічним чином.
Третій принцип доповнює перший, а останній доповнює другий. Як-
що ці цілі приймаються, приходимо до пропозиції реформи виборчої сис-
теми у напрямі мажоритарної системи абсолютної більшості та затвер-
дження регіону як виборчого округу замість департаменту, у той же час об-
межуючи вплив мажоритарної системи шляхом представництва меншин та
забезпечення того, щоб департаменти були достатньо представлені».
b. Змішані системи також мають перевагу вирівнювання змін у представ-
ництві, відборі і здатності до інвеститури або санкцій. Ці зміни у тривалій
125
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
перспективі прямують до практичної паралізованості в результаті застосу-
вання систем, які найбільше сприяють представництву, таких як суто пропор-
ційне представництво, і, навпаки, ризикують стати дещо хаотичними, коли
застосовується мажоритарна система відносної (або абсолютної) більшості в
їх найбільш радикальній формі завдяки постійному чергуванню переможців.
Між «sehr langsam»∗ та «allegro vivace»∗∗, якщо не «furioso»∗∗∗, щасливо-середній
темп «bien tempéré»∗∗∗∗ приваблює тих, хто вважає, що в основі ефективного
демократичного управління лежать контрольовані зміни.
3.2. Недоліки і труднощі
101. a. Незважаючи на цей аналіз, основним недоліком змішаних систем
є їх складність. Безсумнівно, деякі «прості» системи, такі як пропорційне
представництво, є самі по собі дуже складними для виборця, який не мис-
лить арифметично, коли справа доходить до того, як розподіляються манда-
ти, особливо щодо остач. Але принаймні їх основний принцип є недвознач-
ний, і кожен може зрозуміти його відразу. Проте це не так у випадку зміша-
них систем, які часто використовують процедури, що спотворюють результа-
ти виборчих скриньок таким чином, щоб або виключити певні голоси з пред-
ставництва (через застосування бар’єрів), чи, навпаки, збільшити кількість
інших голосів (бонус більшості, наприклад, для провідної партії). Виборцю,
який має труднощі з розумінням скадної арифметики, буде ще важче сприй-
няти підсумкові невідповідності порівняно до поданих голосів. Це іноді або
навіть часто може призвести до почуття відчуження стосовно функціонуван-
ня виборчої системи, якою «маніпулюють політики».
b. До цих труднощів можна додати ще й природу самого «змішування».
А змішана система буде паралізованою або просто довільною, якщо різні ло-
гіки їх поєднання не будуть відповідно упорядковані. Проте лише досвід мо-
же допомогти у виборі правильного змішування. Якщо вторинна логіка
нав’язується надто слабко, вона навряд чи матиме який-небудь коригуючий
вплив на результат виборів. Якщо ж, навпаки, вона надто сильна, основна
логічна система буде надмірно розчинена. Ця проблема постає особливо гос-
тро, коли треба ввести кількісний коефіцієнт корекції, щоб, наприклад, вста-
новити рівень бонуса більшості або бар’єр, який необхідно подолати, щоб
бути представленими.
c. Для того, щоб подолати такого роду труднощі, Комітет для реформи
способу голосування, створений у Франції у 1992 році прем’єр-міністром
П’єром Береґовуа, у якому Ален Лансело засідав під головуванням професо-
ра Веделя, запропонував збереження мажоритарної системи з двома турами
голосування для більшості мандатів у Національних Зборах із доданням для
«помітної частини» таких мандатів виборів на основі пропорційного пред-
ставництва за національними списками. Представники лівої більшості і пра-
вої опозиції, які засідали разом з експертами у тому комітеті, зрештою пого-
∗ Дуже повільно (нім. – прим. ред.). ∗∗Швидко і жваво (італ.); швидкий музичний темп (прим. ред.). ∗∗∗ Шалено (італ.); дуже швидкий музичний темп (прим. ред.). ∗∗∗∗ Цілком помірно (фр. – прим. ред.).
126
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
дилися з тим, що 10% загальної кількості повинні складати «помітну части-
ну» від національних мандатів, які будуть визначені на основі пропорційно-
го представництва, але лише після гострого обговорення самого принципу
змішаної системи, оскільки вони були стурбовані тим, що вона виглядатиме
як повернення до «правління політичних партій». Аргументом, який врешті-
решт переконав їх, була наша пропозиція про те, що кожен виборець пови-
нен мати два голоси: перший для обрання одного з кандидатів за мажорита-
рною системою абсолютної більшості в одномандатному окрузі, а другий –
для вибору одного із списків кандидатів за системою пропорційного пред-
ставництва на національному рівні. Унікальність такої змішаної системи по-
лягає в її прозорості, оскільки подвійний голос остаточно виключив би будь-
які звинувачення у нерівності та будь-які підозри щодо спотворення волі ви-
борців. Але зрештою ідея сіла на мілину через практичні труднощі у пошуку
п’ятидесяти мандатів, які мали б бути розподілені на основі пропорційного
представництва: або за рахунок комітетів, що несло ризик посилення анти-
парламентських почуттів, або за рахунок скорочення на ту ж величину кіль-
кості мандатів в округах, що було б дуже непопулярним у департаментах,
чиє представництво було б зменшене. І реформа не була сприйнята урядом.
У Франції ми любимо казати, що «диявол ховається в деталях», а змішаним
системам, на жаль, не бракує деталей.
4. ДЕЯКІ МІРКУВАННЯ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ КОНКРЕТНОЇ
СИТУАЦІЇ В НОВИХ ДЕМОКРАТІЯХ
102. Демократії, що розвиваються, намагаються легітимно перестрибну-
ти через етапи політичного, економічного і соціального розвитку з метою
швидко наздогнати розвинуті держави, яким потрібні були десятиліття, а
іноді й століття, щоб досягти зрілості. Було б безглуздо і несправедливо про-
повідувати їм терпіння. Отже, було б мудро допомогти їм зробити свій осно-
воположний вибір на самому початку процесу демократизації, який форму-
ватиме їх розвиток, із повним розумінням фактів. З точки зору виборчих сис-
тем, які є предметом нашого розгляду, цей попередній етап повинен в «уста-
новчий момент» охоплювати три аспекти: початкову ідентифікацію природи
і ступеня сегментації, вибір моделі громадянства і, нарешті, вибір щодо на-
дання виборчій демократії більшого або меншого впливу на управління.
4.1. Початкова ідентифікація природи і ступеня сегментації
103. Визначення природи і ступеня політичної стратифікації та її соціа-
льно-культурної основи є необхідним першим кроком. Саме від цієї сегмен-
тації буде залежати вибір моделей, які мають формуватися, з метою визна-
чення громадянства і для інвеститури тих, хто має керувати.
104. Виглядає, що з метою проведення цієї ідентифікації необхідно про-
вести перші загальні вибори – до Установчих зборів, наприклад, – за систе-
мою пропорційного представництва. Це формула, яка найкраще придатна
для вимірювання початкового ступеня фрагментації політичних сил і визна-
чення природи їх лояльностей (політичних, релігійних, етнічних/культур-
них і т.д.), які їх об’єднують.
127
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
105. Дехто може побоюватися, що така відкрита початкова фаза не про-
сто зробить перший висновок, але твердо зафіксує відмінності, зробивши їх
видимими; як наслідок, це може мати важкий вплив на подальший вибір.
Цим запереченням не можна нехтувати. Але досвід свідчить, що це не
обов’язково повинно мати місце. Визначення поділів цілком може викликати
прагнення до їх зменшення і, в будь-якому випадку, всі наслідки – особливо
шкідливі – виборчої системи не відчуваються, поки вона не буде застосована
вдруге, тобто після двох послідовних виборів.
4.2. Вибір моделі громадянства
106. Використовуючи результати початкової консультації в рамках про-
порційного представництва, можна виділити основні лінії поділу в електора-
ті, щоб визначити їх незалежність або будь-яке можливе перекриття й оціни-
ти їх відповідну вагу. Якщо фрагментація характеризується і ґрунтується го-
ловним чином на якісних факторах (наприклад, етнічних/культурних чи
релігійних), то важливий вибір лежить між (і) концепцією загального грома-
дянства, яка долає усі наявні відмінності і юридично сприяє рівності, визна-
чаючи загальний вищий інтерес, та (іі) плюралістичною концепцією, типу
мозаїки, яка визнає, захищає та сприяє і підтримує специфічні права різних
спільнот. Ці дві концепції однаково справедливі, що б не думали послідовни-
ки Жан-Жака Руссо. Нав’язування абстрактно егалітарної концепції грома-
дянства досить різнорідному суспільству становить дуже слабкий захист від
ризиків фактичної дискримінації і навіть геноциду. Якщо розбіжності глибо-
кі, краще визнати їх офіційно і спробувати змусити спільноти визнати їх від-
повідні права як встановлені взаємні обов’язки.
107. Вибір тієї чи іншої моделі тягне за собою умови для стійкого вибо-
ру виборчої системи після початкової стадії пропорційного представництва.
Загальна модель пропонує розділити округи за політико-адміністративними
межами і прийняти мажоритарну систему відносної або абсолютної більшос-
ті. Плюралістична модель пропонує розподілити округи відповідно до прос-
торового розподілу спільнот, наскільки це можливо, і змішану виборчу сис-
тему або систему пропорційного представництва залежно від того, наскільки
глибоко йде поділ та чи є намір обмежити його впливи, чи вони стануть
більш жорсткими.
4.3. Вибір системи демократичного управління
108. Цей вибір поширює і посилює вибір моделі громадянства. Він
включає вибір між унітарною та федеративною системами та вибір між пар-
ламентською системою, президентською і, можливо, напівпрезидентською
системою.
109. З точки зору виборчих систем вибір унітарної або федеральної фор-
ми державної організації не дуже важливий. Слід зазначити, проте, що феде-
ральна форма може дозволити застосування різних виборчих систем для
проведення виборів на федеральному рівні та на рівні федеративних штатів.
Можна легко собі уявити, наприклад, мажоритарну систему відносної біль-
шості чи навіть змішану систему з домінуванням відносної більшості на рівні
128
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
федерального парламенту, чия компетенція торкається більше загальнонаці-
ональних (або «універсальних») питань, таких як оборона, закордонні спра-
ви, права людини або економічні і соціальні переговори для всієї федерації, і
систему, яка більшою чи меншою мірою використовує пропорційне предста-
вництво, для всіх або деяких парламентів федеральних одиниць.
110. Що стосується «правлячої демократії», що обговорювалася вище, яка
є характерною рисою суспільства, чиї громадяни наділені реальною владою
обирати свій уряд, тип політичного режиму і виборчу систему, яка може бути
пов’язана з ним, запроваджує суттєву відмінність. Очевидно, що президентська
система, яка за своєю суттю є мажоритарною, здатна найбільше спростити по-
літичний вибір нації і змусити її згуртуватися. І це ще більше підсилюється,
якщо вона підтримується мажоритарною системою відносної (абсолютної) бі-
льшості на парламентських виборах. Особливо якщо парламентські вибори
відбуваються безпосередньо після президентських виборів. Французькі вибори
2002 року чітко показали позитивний ефект, з точки зору інвеститури більшо-
сті, від цього інвертування виборчого календаря, яким початково президент-
ські вибори були заплановані після парламентських виборів.
111. Президентський режим, однак, може занадто грубо нав’язувати ви-
бір плюралістичному суспільству та може призводити до ризику перетво-
рення у рух за особисту владу в суспільстві, чия демократична культура за-
надто недавня. Якщо це так, може бути доцільним запровадити змішану сис-
тему, яка надає пропорціоналістський вихід силам меншості і гарантує їм
роль демократичної опозиції.
112. Ті ж аргументи застосовні до парламентської системи, яка, будучи
за своєю суттю системою більшості, повинна спиратися на виборчу систему
для визначення урядової більшості на основі виборчої скриньки, в той же час
поважаючи права меншин і можливість зміни правлячої партії. Навіть якщо
їх важко зрозуміти, – хоча ми бачили вище, що цю складність можна спрос-
тити, – змішані системи з домінуванням мажоритарної системи віднос-
ної/абсолютної більшості, здається, є найбільш функціональними для демо-
кратії, що розвивається як з точки зору правлячої демократії, так і поваги до
плюралізму спільнот.
113. Як би там не було, ризиковано заявляти, в ім’я певної теорії право-
вої еволюції, що пропорційне представництво є вищим етапом або найдаль-
ше, куди можна зайти на демократичних виборах. Це явно не стосується ста-
рих розвинутих демократій і зовсім не обов’язково має бути справедливим
щодо всіх демократій, що розвиваються.
ВИСНОВКИ
114. Заключне зауваження в останньому розділі дозволяє завершити по-
вне коло, з якого ми почали у загальному вступі до цієї доповіді: незважаючи
на переваги пропорційного представництва, які часто висловлюють прихи-
льники «політично правильної» точки зору на «демократичне споряджен-
ня», або не менш імперативні твердження про те, що, окрім мажоритарної
системи відносної більшості, не може бути жодної «правлячої демократії», не
існує виборчої системи, яка хороша з усіх боків. Кожна має свої переваги і
129
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
130
свої недоліки, які варіюються залежно від того, які функції, що їх виконує ви-
борча система, є предметом розгляду.
115. Ставки високі, оскільки це питання визначення та практичного за-
провадження легітимності демократичної влади та забезпечення її ефектив-
ності. Поза сумнівом, це повинно привести до певної стриманості з нашого
боку. Це не стільки питання про вибір між ідеальними типами, як питання
визначення – на основі докладного вивчення соціально-культурних реалій,
місцевих правових традицій і обставин, що склалися, – у чому полягає опти-
мальне змішування суперечливих рішень. Не повинно бути жодних вагань
при виправленні системи, яка починає призводити до хибних наслідків, оскі-
льки легко звикнути до шкідливих звичок і вважати їх хорошими, а погані
звички важко викорінити, якщо вони перетворяться на культурні традиції.
Це сумний релятивістський висновок юриста, який вірить в силу принципів.
Але під прикриттям юридичних принципів і математики питання виборчих
систем має відношення до мистецтва політики, яка, щоб мирно погодити су-
перечливі інтереси, вимагає від кожного компромісу без самокомпрометації.
ТАБЛИЦЯ , ЩО ПІДСУМОВУЄ ТРИ ІСТОРИЧНІ МОДЕЛІ
ЕЛІТАРНА МОДЕЛЬ
Період домінування: початки загального права голосу до початку ХХ
століття
Логіка представництва: патронаж
Логіка відбору: знаменитості і демократичний патронаж
Логіка інвеститури: карт-бланш для представників
Ідеальна/типова система: однотурова система відносної/абсолютної біль-
шості в одномандатних округах
МОДЕЛЬ МАСОВОЇ ДЕМОКРАТІЇ
Період домінування: перші три чверті ХХ століття
Логіка представництва: ідентифікація з соціокультурною категорією
Логіка відбору: войовничість
Логіка інвеститури: непряма ex post∗
Ідеальна/типова система: пропорційне представництво
ІНДИВІДУАЛІСТИЧНА МОДЕЛЬ СПОЖИВАННЯ
Період домінування: останні десятиліття ХХ століття
Логіка представництва: вимоги пріоритетних публічних політик
Логіка відбору: найбільш надійна пропозиція
Логіка інвеститури: контракт з обмеженими цілями та з визначеною
тривалістю
Ідеальна/типова система: змішана система, переважно заснована на системі
відносної або абсолютної більшості
∗ Постфактум, заднім числом (лат. – прим. ред.).
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2005) 012

ДОПОВІДЬ
ПРО СКАСУВАННЯ ОБМЕЖЕНЬ ПРАВА ГОЛОСУ
НА ЗАГАЛЬНИХ ВИБОРАХ
пана Франца МАЧЕРА (член Комісії, Австрія)
схвалена Венеціанською Комісією на 61 пленарній сесії
(Венеція, 3-4 грудня 2004 року)
I. ВСТУП
1. Пропозиція щодо резолюції «Про скасування обмежень права голосу
на загальних виборах» була подана на розгляд Парламентської Асамблеї Ра-
ди Європи паном Фрунда та іншими 12 вересня 2003 року. 7 липня 2004 року
Комітет з правових питань та прав людини Парламентської Асамблеї звернув-
ся до Венеціанської Комісії з клопотанням підготувати доповідь щодо право-
вих рамок та практики у різних державах — членах Ради Європи стосовно
обмежень права голосу на загальних виборах, звертаючи особливу увагу на
ситуацію з національними меншинами, які не мають повного статусу грома-
дянства. Венеціанська Комісія призначила доповідачами пані Мір’яну Лаза-
рову Трайковську (колишня югославська республіка Македонія) та пана
Франца Мачера (Австрія).
2. Ця доповідь була схвалена Венеціанською Комісією на її 61 пленарній
сесії (Венеція, 3-4 грудня 2004 року).
* * *
3. Парламентська Асамблея звернулася до Венеціанської Комісії з кло-
потанням надати висновок щодо проблеми, яка стосується «обмеження права
голосу на загальних виборах».
4. Відповідно до цього завдання, висновок повинен (перш за все) роз-
глянути (активне) право голосу, і не подібну, а відмінну проблему (позитив-
ного) права бути обраним, навіть якщо останнє, відповідно до тлумачення,
наданого Судом, також міститься у статті 3 Протоколу №1∗
.
5. Метою доповіді є вивчення цієї проблеми в світлі Європейської кон-
венції про захист прав людини та основоположних свобод.
6. Важливо спочатку зауважити, що держави – члени Ради Європи зо-
бов’язані поважати принципи парламентської демократії, верховенства пра-
ва, захисту прав людини та меншин і дотримуватися ратифікованих ними
конвенцій, а також поважати зобов’язання, взяті при вступі до Ради Європи.
Більше того, вони зобов’язані серйозно та ефективно співпрацювати для реа-
лізації цілей Ради Європи, як визначено у главі 1 Статуту [Ради Європи]
(стаття 3 Статуту).
∗ Протокол №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (20
березня 1952 року) (прим. ред.).
131
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
7. Наскільки дотримання першого ряду зобов’язань, що мають більш-
менш правовий зміст, є порівняно зрозумілим, настільки виконання остан-
нього зобов’язання є за своїми наслідками достатньо невизначеним. Звичай-
но, держави – члени повинні проводити політику, яка відповідає цілям Ради
Європи, але немає жодного правового зобов’язання дотримуватися ідей, що
випливають із різних, юридично незобов’язальних інструментів (резолюцій,
рекомендацій) інституцій Ради Європи, включно з Кодексом належної прак-
тики у виборчих справах (документ Венеціанської Комісії від липня 2003 ро-
ку). Те ж стосується і Конвенції 1992 року про участь іноземців у публічному
житті на місцевому рівні, доки вона не ратифікована відповідною державою.
8. Проте навіть у тому, що стосується першого ряду зобов’язань, держа-
ви-члени мають широкі межі розсуду щодо конкретизації принципів, викла-
дених у Главі 1 Статуту. Це, зокрема, стосується принципу парламентської
демократії. Існує багато шляхів імплементації цього принципу.
9. Лише разом із повагою до захисту прав людини, прав меншин та згідно
з зобов’язаннями, взятими при вступі до Ради Європи, застосовувані правові
інструменти більш-менш чітко окреслюють зобов’язання вказаних держав.
10. Для цілей цієї доповіді Європейська Конвенція про захист прав лю-
дини та основоположних свобод має першочергове значення. Повинні також
братися до уваги Рамкова Конвенція та існуючі двосторонні інструменти,
наскільки вони містять положення та принципи стосовно права голосу. Це ж
стосується спеціальних зобов’язань, взятих державами-членами при вступі до
Ради Європи (наприклад, Ліхтенштейном стосовно права голосу для жінок).
ІІ. Посилання на право голосу у Конвенції та Протоколі №1
11. Стаття 3 Протоколу № 1 (1952 рік) стверджує:
Право на вільні вибори
Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з ро-
зумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечу-
ватимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу∗ .
12. Стаття 14 Конвенції також може відіграти певну роль:
Заборона дискримінації
Здійснення прав і свобод, викладених у цій Конвенції, гарантується без
будь-якої дискримінації за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії,
політичних чи інших переконань, національного або соціального походження,
належності до національних меншин, майнового стану, народження або ін-
ших обставин.
∗ Тут і далі український переклад положень Європейської Конвенції про захист
прав людини та основоположних свобод, а також Протоколу № 1 до Конвенції наводиться
за виданням: Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Конститу-
ція України (з предметними матеріалами). – Харків: Інтелект-Прогрес, 2007. – С.503–520;
Протокол № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод // Там же. –
С. 520–522 (прим.ред.).
132
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
13. У перші десятиліття коло рішень Суду з цього питання не було над-
то широким. Значною мірою відповідні судові рішення були пов’язані із пра-
вами меншин, правом бути обраним, правом на свободу вираження та
об’єднання (статті 10 та 11), але вони рідко стосувалися обмеження права го-
лосу. Лише останнім часом Суд виніс значну кількість рішень з виборчих пи-
тань, включно з питаннями обмеження права голосу.
А. Mathieu-Mohin and Clerfayt / B 2.3.1987, A/113
14. Справа мала в основі безспірні права меншин. Основними твер-
дженнями Суду є такі:
15. Стаття 3 Протоколу № 1 містить визначальний принцип ефективної
політичної демократії і відповідно має основну вагу у системі Конвенції. Як і
інші матеріально-правові положення Конвенції та Протоколів, вона тягне за
собою не лише міждержавні зобов’язання, але й закріплює індивідуальні
права голосувати та балотуватися на виборах.
16. Існує простір для неявних обмежень: сторони – учасниці договору
мають широкі межі розсуду, проте вказані права не повинні бути звуженими
настільки, щоб втрачати саму свою суть та бути позбавленими своєї дієвості;
існує зобов’язання ставити законну мету та не застосовувати непропорційних
засобів. «Законодавча влада» має тлумачитись у світлі конституційного регу-
лювання у відповідній державі, і не обов’язково стосується лише національ-
ного парламенту. У цьому випадку Фламандська Рада наділена достатньою
компетенцією та повноваженнями, щоб стати складовою частиною «законо-
давчої влади».
17. Вибір виборчої системи: держави-учасниці наділені широкими ме-
жами розсуду. Цілі часом майже несумісні між собою, проте існує обов’язок
не лише гарантувати вільне вираження, але й дотримуватися принципу рів-
ного ставлення до усіх громадян, хоча не усі голоси обов’язково повинні мати
однакову вагу для результатів виборів, як і кандидати не обов’язково мають
однакові шанси на перемогу.
18. На відміну від Комісії, Суд більшістю голосів не визнав тут пору-
шення статті 3 Протоколу №1.
В. Ahmet Sadik/GR 15.11.1996 Rep 1996, 1639
19. Заявником був член парламенту Греції як кандидат від партії, що
представляє частину мусульманського населення Західної Фракії. У своїй пе-
редвиборній агітації він використав вислови («турецько-мусульманський
електорат», «Турки Західної Фракії»), які грецькими судами були визнані об-
разливими, і він був ув’язнений. Його кандидатуру на подальших виборах
було вилучено «з технічних причин».
20. У своїй заяві він поскаржився, серед іншого, на порушення його
прав за статтями 9, 10, 11 та 14 Конвенції та статтею 3 Протоколу №1; остання
скарга була визнана Комісією як неприйнятна, незважаючи на те, що Комісія
одностайно визнала порушення статті 10. Суд визнав всю скаргу неприйнят-
ною через те, що внутрішні засоби судового захисту не були вичерпані.
133
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
21. Як підсумок, ані у доповіді Комісії, ані у рішенні Суду не було жод-
них міркувань стосовно права голосувати чи бути обраним. Рішення очевид-
но не було неупередженим стосовно захисту прав меншин.
С. Gitonas and others/GR 1.7.1997 Rep 1997, 1217
22. Вибори п’яти членів парламенту були скасовані згідно зі статтею 56
Конституції Греції, тому що більш ніж три місяці протягом трьох років, що
передують виборам, заявники займали публічні посади, що позбавляє їх пра-
ва балотуватися на виборах.
23. Суд постановив (у висновку):
24. Держави наділені значною свободою стосовно запровадження у сво-
єму конституційному ладі норм, що регулюють статус членів парламенту,
включаючи критерії їх дискваліфікації, – можливий вибір підстав є різним.
25. Дискваліфікація відповідно до статті 56 Конституції Греції служила
подвійній меті, що було важливим для належного функціонування та під-
тримки демократичних режимів, а саме забезпечувала, щоб кандидати різ-
них політичних переконань мали рівні засоби впливу, та захищала електорат
від тиску з боку осіб, що займають публічні посади.
26. Система, запроваджена статтею 56, була дещо ускладненою, проте
не може бути визнана непослідовною, принаймні не свавільною.
27. Отже, всупереч більшості голосів Комісії, Суд не виявив порушення
статті 3 Протоколу №1.
D. Pierre Bloch/F 21.10.1997 Rep 1997, 2206
28. Заявник був обраний членом парламенту у 1993 році. Після перевір-
ки фінансової звітності кампанії французькі органи влади виявили, що було
перевищено максимально допустимий обсяг виборчих витрат, і вони накла-
ли на нього як «покарання» позбавлення його місця в парламенті, його дис-
кваліфікацію як можливого кандидата на (майбутніх) виборах на термін
1 рік, зобов’язання виплатити Державній скарбниці суму перевищення ви-
трат, і наклали штраф.
29. Заявник аргументував лише процедурними питаннями (стаття 6, ча-
стина 1).
30. Суд встановив, що кримінального звинувачення не було висунуто,
тому частина перша статті 6 не може бути застосованою.
31. Не було жодного посилання на право голосу чи бути обраним.
Е. Ahmed and others/GB 2.9.1998 Rep 1998, 2356
32. Справа стосувалася обмежень залучення певних категорій вищих мі-
сцевих посадових осіб до певних видів політичної діяльності, включно з пра-
вом балотуватися на виборах.
33. Заявники скаржилися на те, що відповідні норми становлять пору-
шення їх прав за статтями 10 та 11 Конвенції та за статтею 3 Протоколу №1.
34. Суд не знайшов порушення.
134
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
35. Щодо скарги стосовно статті 3 Протоколу №1 Суд постановив (у під-
сумку):
36. Метою вказаних положень було захистити політичну неупередже-
ність вищих посадових осіб. Ця мета законно обмежила право заявників ба-
лотуватися на виборах. Обмеження, що були предметом розгляду, застосову-
валися лише до статті 3 Протоколу № 1, вони не є абсолютними, оскільки
стаття 3 визнає, що і без прямого формулювання, навіть без їх визначення,
існує простір для встановлення обмежень. У своїх внутрішніх законах держа-
ви можуть підпорядкувати право обирати та бути обраним умовам, які не
виключені принципово статтею 3.
F. Matthews/GB 18.2.1999, Rep 1999, 252
37. Відповідно до законодавства Європейського Союзу та Великобрита-
нії заявник, мешканець Гібралтару, був виключений з виборів до Європейсь-
кого парламенту у 1994 році.
38. Суд визнав, що дія Конвенції поширюється на Гібралтар і Протокол
№3 там застосовується: вибори до Європейського парламенту були включені
у Статтю 3 Протоколу №1. Не існувало жодних вказівок на «місцеві вимоги»
(у сенсі статті 56, частина 3 Конвенції), що могло б обмежувати застосування
Конвенції.
39. Таким чином, всупереч Комісії, більшість Суду (Великої Палати) ви-
знала порушення статті 3 Протоколу №1.
G. Labita/I 6.4.2000, Rep 2000
40. За італійським законом особи, на яких рішенням суду або адмініст-
ративним рішенням накладалися превентивні заходи, позбавляються вибор-
чого права, наслідком є вилучення імен зазначених осіб із реєстру виборців.
41. Заявник, навіть після виправдання за звинуваченням у членстві у
мафіозній організації, зазнав зазначеного вище заходу.
42. За поясненням уряду, застосовані заходи є легітимними, тому що за-
значена особа створювала загрозу для суспільства або була підозрювана у
приналежності до мафії.
43. Суд визнав, що тимчасове припинення права голосу осіб, щодо яких
існували докази їх приналежності до мафії, мало законну мету. Але оскільки
в цьому конкретному випадку заявник був виправданий, заходи, що були
предметом розгляду, не були співрозмірними.
44. У підсумку Суд одностайно визнав порушення статті 3 Протоколу
№1 (такий же висновок висловила більшістю голосів Комісія).
Н. Refah Partisi (The Welfare Party) and others/TR 13.12.2003, Rep 2003, Vol.2
45. Заявники стверджували, що причиною розпуску партії стало бажан-
ня перешкодити партійним лідерам брати участь у виборах.
46. Суд дійшов висновку, що заходи, оскаржені заявниками, були лише
побічним наслідком розпуску партії, що, як виявив суд, не порушувало стат-
тю 11. Відповідно не було підстав окремо розглядати скарги за статтею 3
Протоколу №1.
135
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
47. У підсумку не було виявлено підстав, що стосувалися права обирати
чи бути обраним.
І. Zadenoka/LV 17.6.2004 Rep 2004 Vol V
48. Через свою попередню політичну діяльність (керівний член Комуні-
стичної партії, яка була визнана такою, що загрожує національній безпеці),
заявник був постійно позбавлений права участі у національних виборах.
49. Суд дійшов висновку, що, навіть беручи до уваги, що держава має
широке поле розсуду у становленні парламентської системи, включно з нор-
мами, що стосуються критеріїв відсутності права, застосовані заходи не були
співрозмірними.
50. Таким чином, більшість Суду дійшла висновку про порушення стат-
ті 3 Протоколу №1.
J. Podkolzina/LV 9.4.2002 Rep 2002
51. Заявник була виключена із списку кандидатів на парламентських
виборах через (як стверджувалося) недосконале володіння латвійською мо-
вою, яка є єдиною робочою мовою парламенту.
52. Суд розсудив, що відповідне законодавство та норми, що вимагають
достатнього володіння державною мовою, мають законну мету. Проте про-
цедурам, застосованим компетентними органами для засвідчення мовного
вміння, бракувало фундаментальних гарантій об’єктивності та чесності.
53. Таким чином, рішення про виключення заявника із списку кандида-
тів не може розглядатися як необхідне. У підсумку Суд одностайно визнав
порушення статті 3 Протоколу №1.
К. Hirst/GB (No. 2) 30.6.2004, Rep 2004
54. Заявник був засуджений на термін дискреційного довічного
ув’язнення через його психічну хворобу після того, як він визнав себе винним
у ненавмисному убивстві, і зараз утримується під вартою в тюрмі.
55. За британським законодавством йому заборонено голосувати на пар-
ламентських та місцевих виборах.
56. Суд ствердив, що хоча стаття 3 Протоколу №1 сформульована у ви-
гляді зобов’язання Високих Договірних Сторін проводити вибори, які забез-
печили б вільне вираження думки народу, прецедентами Суду встановлю-
ються гарантії особистих прав особи, в тому числі права голосу та права ба-
лотуватися на виборах. Хоча ці права є основоположними для демократії та
верховенства права, вони не є абсолютними і можуть зазнавати обмежень.
Договірні Держави користуються у цій сфері широкими межами розсуду, але
саме завданням Суду є визначити в кінцевій інстанції, чи були дотримані
вимоги статті 3 Протоколу №1; він має впевнитися, що відповідні умови не
обмежують права, що є предметом розгляду, до такої міри, щоб звузити саму
їх суть та позбавити їх дієвості, що ці умови застосовані для досягнення за-
конної мети і що застосовані заходи не є непропорційними.
57. Суд послався на іншу нещодавню справу (H.D.U./I 28.1.2002). У тому
випадку він відхилив скаргу щодо судової заборони на голосування за стат-
136
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тею 3 Протоколу №1, коли заявник був визнаний винним у шахрайстві із по-
датками і засуджений до трирічного ув’язнення із додатковим покаранням у
вигляді заборони здійснення публічних функцій на 2 роки.
58. Суд провів широке вивчення проблеми обмеження права голосу і
відзначив стосовно меж розсуду, що існують розходження у законодавчому
регулюванні та у практиці Договірних Держав. З одного боку спектра існує
близько 18 держав, у яких не накладається жодних обмежень на право голосу
ув’язнених; у 13 країнах ув’язнені не мають права голосу в силу закону або
через відсутність положень, які надають їм таке право; і між цими крайно-
щами перебувають інші Договірні Держави, у яких втрата права голосу
пов’язана із окремими злочинами або категоріями злочинів, або ж це питання
залишене на розсуд суду, що виносить вирок. Така відсутність ясного консен-
сусу підкреслює важливість меж розсуду застосування, наданого національним
законодавчим органам щодо встановлення умов, що регулюють право голо-
су. Проте Суд не ствердив, що Договірна Держава може посилатися на межі
розсуду, щоб виправдати обмеження права голосу, які не зазнали продуманої
дискусії у законодавчому органі і які походять, по суті, від не поставленого
під сумнів та пасивного дотримання історичних традицій.
59. Щодо законної мети обмежувального законодавства (відповідно до
пояснень уряду: щоб попередити злочин та покарати порушників, розшири-
ти громадянську відповідальність та повагу до всього права) аргументи уря-
ду, як виглядає, не переконали Суд.
60. Незважаючи на свої сумніви щодо обґрунтованості кожної з цих ці-
лей у наш час, Суд зазначив, що змінні політичні та кримінальні філософії та
способи дій, які можуть бути залучені у цьому контексті і для цілей конкрет-
ної справи, повинні утримувати від твердження, що ці цілі не можуть роз-
глядатися як легітимні, хоча б у абстрактному або символічному плані. Це
залишило питання відкритим, оскільки не було необхідності вирішувати йо-
го у цій конкретній справі.
61. Загалом стосовно випробування на пропорційність Суд зазначив, що
обмеження, які застосовуються у Сполученому Королівстві, розрізняють різні
причини ув’язнення та різні види злочинів і можуть вважатися менш драко-
нівськими, ніж цей же режим, застосований у деяких інших юрисдикціях.
Обмеження стосувалися лише осіб, звинувачених у злочинах, достатньо сер-
йозних для винесення негайного вироку про позбавлення волі, і не застосо-
вувалися до підсудних осіб під запобіжним утриманням, осіб, ув’язнених че-
рез несплату штрафу або тих, що ув’язнені за неповагу до суду. Більше того,
неправоздатність скасовувалась, як тільки в’язень звільнявся з-під варти.
62. Суд визнав, що існує певна сфера, у якій національним законодав-
чим органам повинні бути надані широкі межі розсуду у визначенні того, чи
можуть бути в наш час виправданими обмеження права голосу ув’язнених, і
якщо так, то яким чином має бути встановлено справедливий баланс. Зокре-
ма, саме законодавчий орган має вирішувати, чи обмеження права голосу
мають стосуватися конкретних правопорушень, чи особливо важких злочи-
нів, чи, наприклад, для суду, що виносить вирок, залишити переважну дис-
крецію щодо позбавлення засудженої особи права голосу. Проте Суд зазна-
137
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
чив, що відсутні докази того, що законодавчий орган Сполученого Королівс-
тва коли-небудь намагався збалансувати конкурентні інтереси або визначити
пропорційність заборони, що стосувалися засуджених ув’язнених. Не могло
бути сприйнятим те, що абсолютна заборона на голосування будь-яким
в’язнем за будь-яких обставин перебуває у межах розсуду. Заявник у цій
справі втратив своє право голосу внаслідок застосування автоматичного все-
охопного обмеження на засуджених ув’язнених.
63. Суд одностайно визнав порушення статті 3 Протоколу №1.
L. Aziz/CYP 22.6.2004
64. Заявник є членом турецько-кіпрської спільноти, що проживає на не-
окупованій території Кіпру.
65. Відповідно до положень Конституції Кіпру, він не міг бути зареєст-
рованим у грецько-кіпрському списку виборців, хоча Конституція визнає
громадян Республіки різного етнічного походження.
66. Суд вирішив, що, незважаючи на дозволені державам межі розсуду,
вони не можуть виключати окремих осіб або групи людей із участі у полі-
тичному житті країни, зокрема у виборі законодавчого органу.
67. Оскільки заявник був цілком позбавлений будь-якої можливості ви-
словити свою думку при виборі членів парламенту країни, громадянином
якої він є і в якій він завжди проживав, Суд одностайно визнав порушення
статті 3 Протоколу №1.
68. У цій справі Суд також встановив порушення статті 14 Конвенції че-
рез очевидну нерівність у ставленні до користування правами, захищеними
Конвенцією, що мало розглядатися як основний аспект цієї справи.
М. Melnychenko/UA 19.10.2004
69. Заявник, громадянин України, залишив свою країну через побою-
вання політичного переслідування і проживав протягом 5 років у США. Міс-
цем проживання за паспортом вказано Київ. У його реєстрації кандидатом на
парламентських виборах в Україні було відмовлено.
70. Суд визначив, що встановлення вимоги щодо місця проживання для
здійснення права голосу не було само по собі нерозумним або свавільним.
Наскільки це стосується права бути кандидатом на виборах, могли бути за-
стосовані навіть більш обмежувальні умови, але до того часу Суд ніколи не
розглядав таку вимогу.
71. За українським законодавством вимога щодо місця проживання не є
безумовною, і коли розглядається реєстрація кандидата, влада має брати до
уваги особисту ситуацію відповідної особи. Оскільки були відсутні докази
наміру заявника залишити цю країну назавжди, Суд встановив, що відмова у
реєстрації його як кандидата на парламентських виборах порушила його
право балотуватися на виборах.
72. Значною більшістю голосів Суд встановив порушення статті 3 Про-
токолу №1.
73. З іншого боку, існує значний обсяг рішень колишньої Комісії, що
стосуються виборчих справ, включно з обмеженням права голосу. Проте в
138
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
основному заяви були визнані неприйнятними через очевидну недостатність
обґрунтування.
74. Рішення Комісії стосувалися таких питань:
– Особи, ув’язнені або такі, що були ув’язнені, визнані винними за анти-
громадянську поведінку (протягом Другої світової війни), можуть бути довічно
позбавлені права голосу (X/NL 19.12.1974, DR 1, 87; X/B 3.12.1979, DR 18, 250).
– Лідери расистських ксенофобських організацій можуть бути позбав-
лені права балотуватися на виборах (посилання на статтю 17 Конвенції).
– Загальне питання, чи стаття 3 Протоколу №1 стосується муніципаль-
них виборів, залишилося відкритим (Glimmerveen and Hagenbeek/NL
11.10.1979, DR 18, 187).
– Наявність другого громадянства може стати підставою для позбавлен-
ня права бути членом парламенту (Ganchev/BG 25.11.1996, DR 87-A, 130).
Громадянство, місце проживання та вік є загальноприйнятими критеріями,
наприклад, для обмеження прав голосувати та бути обраним.
– Питання щодо того, чи муніципальні, провінційні та регіональні орга-
ни формують частину «законодавчої влади», залежить від статусу цих органів
у національному конституційному ладі (Lukesch/I 21.5.1997 DR 89-A, 76).
– Вимога неперервного чотирирічного проживання сама по собі не су-
перечить статті 3 Протоколу №1 і може бути прийнятною (Polacco and Garo￾falo/I 15.9.1997, DR 90-A 5).
– Недопущення особи бути членом парламенту, якщо вона вже є чле-
ном парламенту іншої держави, сумісне із статтею 3 Протоколу № 1 (M/GB
7.3.1984, DR 37, 129).
– Вікові обмеження загалом повинні бути прийнятними (вік 40 років як
вимога для кандидата до Сенату (W, X, Y, Z/B Yb 18 1975, 236).
– Особа, засуджена до 18-місячного ув’язнення (за відмову від військової
служби з підстав переконань), може бути позбавлена права голосу на період,
що перевищує термін його ув’язнення на три роки (H/NL 4.7.1983, DR 33, 242).
– Фактичне позбавлення права голосу ув’язненого (визнаного винним у
серйозному злочині та засудженому до десяти років позбавлення волі) не
впливає на його права, передбачені статтею 3 Протоколу №1(Holland/IRL
14.4.1998, DR 93-A, 15).
– Статтю 3 Протоколу №1 не порушує вимога, щоб кандидати на вибо-
ри реєструвалися певною мовою (офіційною мовою держави; кандидат може
додати переклад цією мовою) (Frjske Nasjonale Partis and others/NL 12.12.1985,
DR 45, 240).
ІІІ. Висновки
75. У той час як колишня Комісія досить неохоче досліджувала різні об-
меження щодо права голосу та права бути обраним, які передбачені у внутрі-
шньому законодавстві держав – членів, – дійсно, заяви були в основному ви-
знані неприйнятними через те, що вони відверто мало обґрунтовані, – Суд уже
приблизно 5 років розробляє широку судову практику за статтею 3 Протоколу
№1. В цьому контексті Суд також розглядав статті 10 та 11 Конвенції, але дуже
рідко розглядав проблему з точки зору статті 14 Конвенції. Загалом Суд ви-
139
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
явив, що немає необхідності вивчати це питання окремо, тому що воно є лише
одним з аспектів прав, що оскаржуються за статтею 3 Протоколу №1.
76. Ґендерні обмеження щодо інституту сімейного голосування явно
порушували б право на недискримінацію та/або на особисте голосування.
Також система публічного голосування була б несумісною з принципом «та-
ємного голосування», передбаченого статтею 3 Протоколу №1.
77. З іншого боку, інститут зобов’язального правового голосування за
жінок є сумнівним; воно навряд чи буде сумісним із принципом «рівного
права голосу» та становитиме дискримінацію в сенсі статті 14 Конвенції, тоді
як заходи на користь меншин становлять прийнятну позитивну дискриміна-
цію відповідно до частини третьої статті 4 Рамкової Конвенції. Але з цими
проблемами до Суду ніколи не зверталися.
78. У будь-якому разі стаття 3 Протоколу №1 беззастережно стосується
права бути обраним.
79. Принципи, розроблені стосовно права голосу та права бути обра-
ним, застосовуються – mutatis mutandis∗ – навзаєм.
80. «Законодавча влада» у сенсі статті 3 Протоколу №1 стосується не
лише національного парламенту; вона може включати також регіональні за-
конодавчі органи, наскільки регіональний парламент наділений певними
важливими законодавчими повноваженнями (Mathieu-Mohin and Clerfayt / B
1987); як виглядає, вибори в адміністративно-територіальних одиницях не
охоплені статтею 3 Протоколу №1.
81. З іншого боку, вибори до Європарламенту передбачаються статтею
3 Протоколу №1 (Matthews/GB, 1999).
82. Суд постійно підкреслює, що в межах статті 3 Протоколу №1 існує
простір для природних обмежень і що держави користуються широкими
межами розсуду, звичайно, під контролем Суду. Однак заходи, до яких вда-
ються держави, не повинні порушувати самої суті прав, захищених статтею 3
Протоколу №1.
83. Заходи, що розглядаються, повинні мати законну мету та не бути
свавільними або непропорційними. Можливий висновок із наведених вище
останніх суджень (Labita / І, 2002; Zаdenoka / LV, 2004; Hirst / GB, 2004), що
Суд має схильність погоджуватися із обмеженнями, тільки якщо вони мають
серйозне підґрунтя.
84. Вимога громадянства для права голосу або права бути обраним ні-
коли не ставилася під сумнів у судових рішеннях, і вимога щодо певного пе-
ріоду проживання також визнана прийнятною (Polacco and Garofalo / I, 1997).
85. Однак виборчі права для імігрантів, що ще не отримали громадянс-
тва країни проживання, не простежуються у судових рішеннях (стосовно мі-
сцевих виборів правила ЄС відмінні).
86. Обмеження виборчих прав осіб, визнаних винними або ув’язнених,
може бути прийнятним, але для цього мають бути наведені важливі і серйоз-
ні причини (Labita / I, 2000; Hirst / GB, 2004). У будь-якому разі стосовно цьо-
∗ З відповідними змінами (лат. – прим.ред.).
140
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
го недавні рішення Суду є значно більш диференційованими, ніж рішення
попередньої Комісії.
87. Те ж, здається, стосується й осіб, що утримуються під вартою з при-
чин психічної хвороби.
88. Питання щодо мінімального віку ніколи не ставилося перед Судом.
Слід очікувати, що з цього питання Суд надасть простір різним регулюван-
ням національного законодавства. Проте певні вікові обмеження для права
голосу та права бути обраним мають об’єктивне підґрунтя і не є дискриміна-
ційними.
89. Вимоги стосовно мови щодо права бути обраним (але не для права
голосу) є, по суті, прийнятними, але вони не мають бути непропорційними
(Podkolzina / LV, 2002).
90. Сучасні інструменти органів Ради Європи стосовно права голосу або
права бути обраним мають законну мету, і їх тенденції загалом можна вітати.
Але на цей час вони не знаходять майже ніякої підтримки в існуючих рішен-
нях Суду і не можуть розглядатися як такі, що представляють застосовуване
право Конвенції.
91. Можливо, у майбутньому оціночне прецедентне право Суду певною
мірою піде у тому ж напрямі, покладаючись на більш гнучке тлумачення ви-
мог «законної мети» та «пропорційності».
Опубліковано: Вибори та демократія. – 2008, № 3(17)
141
CDL-AD (2006) 018
ДОПОВІДЬ
ПРО ВИБОРЧЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ВИБОРЧУ АДМІНІСТРАЦІЮ
В ЄВРОПІ
Синтетичне вивчення постійних викликів та проблемних питань
ухвалена Радою з демократичних виборів на 17 засіданні
(Венеція, 8-9 червня 2006 року)
та Венеціанською Комісією на 67 пленарній сесії
(Венеція, 9-10 червня 2006 року)
на основі подання
пана Міхаеля КРЕННЕРІХА (експерт, Німеччина)
I. ВСТУП
1. Основна мета цього дослідження – розпізнати постійні виклики та
слабкі місця у виборчому законодавстві та виборчій адміністрації у Європі у
співставленні з міжнародними стандартами та належною практикою у вибор-
чих справах. Вивчення стосується виборів як на національному, так і на суб-
національному рівнях. Проблеми референдумів загалом не заторкалися1.
2. Дослідження зосереджується на тих державах, у яких Рада Європи
була залучена до розробки виборчих рекомендацій або спостерігала за вибо-
рами останнім часом. Це такі держави: Албанія, Вірменія, Азербайджан, Бі-
лорусь, Боснія та Герцеговина, Хорватія, Грузія, «Колишня югославська рес-
публіка Македонія», Молдова, Румунія, Сербія та Чорногорія (включно з ви-
борами у Сербії, Чорногорії та Косово), Російська Федерація (включно з ви-
борами у Чеченській Республіці) та Україна. До уваги в аналізі також взятий
досвід проведення виборів в інших державах – членах Ради Європи.
3. Систематично спостерігаючи за виборчим процесом та процесом ад-
міністрування, доповідь намагається розпізнати проблеми та відкриті викли-
ки виборчого законодавства на думку виборчих експертів та міжнародних
спостерігачів. Приклади з держав, представлені у цій доповіді, мають насам-
перед ілюстративний характер.
4. Дослідження ґрунтується на:
• «Кодексі належної практики у виборчих справах», прийнятому Ве-
неціанською Комісією на 52 пленарній сесії (Венеція, 18-19 жовтня
2002 року) (CDL-AD (2002)023 rev);
• висновках та рекомендаціях Венеціанської Комісії (див. додаток 1);
• доповідях та інших документах Венеціанської Комісії (див. додаток 2);
• доповідях Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи
(див. додаток 3);
1 Щодо детального аналізу правового регулювання референдумів у Європі див.:
CDL-AD (2005) 034. Див. також: Рекомендації 1704 (2005) та Висновок CDL-AD (2005) 028
щодо цих Рекомендацій.
142
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
• документах Парламентської Асамблеї Ради Європи (див. додаток 4);
• доповідях ОБСЄ/БДІПЛ (див. додаток 5);
• інших публікаціях (див. додаток 6).
5. Це дослідження ухвалене на 17 засіданні Ради з демократичних вибо-
рів (Венеція, 8-9 червня 2006 року) та 67 пленарній сесії Венеціанської Комісії
(Венеція, 9-10 червня 2006) на основі подання пана Міхаеля Креннеріха (екс-
перт, Німеччина).
II. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ
Відповідність міжнародним стандартам
6. Спочатку варто сказати, що виборчі закони у більшості держав – чле-
нів Ради Європи загалом забезпечують достатню базу для проведення демок-
ратичних виборів та референдумів. Варто відзначити, що виборчі закони де-
яких нових демократій у Центральній та Східній Європі містять досить про-
гресивні положення, наприклад, стосовно формально незалежних виборчих
комісій або політичного представництва жінок та меншин, так само як міс-
тять всебічні гарантії проти виборчих порушень та маніпуляцій.
7. Вдосконалення виборчих законів відбувається завдяки постійним на-
ціональним та міжнародним зусиллям щодо поліпшення виборчого законо-
давства у новостворених демократіях Європи. Багато рекомендацій Ради Єв-
ропи та ОБСЄ/БДІПЛ були взяті до уваги у поправках до виборчих кодексів
у регіоні. Виборчі реформи та поправки в більшості сприяли подоланню
практичних проблем у проведенні демократичних виборів.
8. Хоча вже були зроблені важливі вдосконалення, у виборчих законах
залишаються недоліки, і деякі положення досі є причиною занепокоєння.
У різних відношеннях все ще існує поле для вдосконалення або, як мінімум,
для дискусії. Щодо низки положень, то виборчі закони можуть виграти від їх
подальшого перегляду.
9. Однак варто мати на увазі, що виборчі закони самі по собі не можуть
гарантувати демократичні вибори. Демократичний характер виборів сильно
залежить від обов’язку влади належно застосовувати виборче законодавство
та зобов’язання інших зацікавлених осіб (виборців, кандидатів, партій, засо-
бів масової інформації тощо) проводити демократичні вибори. Таким чином,
межі, до яких можливі удосконалення закону можуть мати позитивний вплив
на виборчий процес, визначаються бажанням та спроможністю виборчої ад-
міністрації та інших зацікавлених осіб дотримуватися та втілювати закон
ефективно та безсторонньо.
10. У більшості держав – членів Ради Європи і національні, і субнаціо-
нальні вибори (та референдуми) проводяться задовільно та відповідно до ви-
борчих законів і міжнародних демократичних стандартів. Там можна зустрі-
ти лише невеликі, в основному технічні проблеми. Тим не менше, у невели-
кій кількості країн останні вибори не відповідали ключовим зобов’язанням, і,
відповідно до доповідей спостерігачів, ці країни не змогли дотриматися між-
народних виборчих стандартів проведення демократичних виборів. Хоча бу-
ли зроблені важливі вдосконалення, тут деякі аспекти адміністрування вибо-
рів дають серйозні підстави для турбот.
143
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Гармонізація виборчих законів
11. Виборчі закони є основним регуляторним інструментом для прове-
дення виборів. У Європі існує тенденція об’єднувати усі основні аспекти ви-
борчого законодавства в єдиному виборчому кодексі.
12. Однак досі є ряд держав, в яких для виборів різних органів на тій са-
мій території застосовуються різні виборчі закони. В Україні, наприклад, іс-
нують різні закони, що окремо регулюють президентські вибори, парламент-
ські вибори, місцеві вибори, як і окремі аспекти процесу виборчого адмініст-
рування (наприклад, про Центральну виборчу комісію; проект закону про
Державний реєстр виборців). З метою зменшення кількості зайвих положень
та підвищення сумісності та публічного розуміння виборчого законодавства,
можливо, було б краще з технічної точки зору звести всі закони у єдиний ви-
борчий кодекс, що містив би і загальні аспекти будь-яких виборів, і – у різних
частинах закону – особливості різних виборів (див. також CDL-AD (2006) 002,
абз. 11). Україні було рекомендовано прийняття єдиного виборчого кодексу,
«…оскільки для громадян він полегшить розуміння, для політичних акторів –
застосування, для виборчих комісій та судів – роботу з виборчими питання-
ми» (CDL-AD (2006) 003, абз. 10). Такі ж рекомендації були зроблені стосовно
«колишньої югославської республіки Македонії» та Словенії.
13. Крім того, часом існує несумісність між виборчим законом та
пов’язаними із виборами положеннями інших законів, наприклад, законом
про політичні партії, засоби масової інформації, референдуми, або цивіль-
ним та кримінальним кодексами. Таким чином, необхідний єдиний підхід
для гармонізації виборів та пов’язаного із виборами законодавства.
Спрощення виборчих законів
14. Уніфіковані чи ні, деякі виборчі закони, між іншим, здаються надто
деталізованими і часом навіть зарегульованими. У низці держав виборчі зако-
ни були критиковані за те, що вони надто довгі, складні та повторювані, а іноді
навіть містять внутрішні суперечності. Однак виборчі закони повинні бути
ясними, чіткими та легко зрозумілими для адміністраторів виборчого процесу,
кандидатів та виборців. З урахуванням цієї критики подальші виборчі рефор-
ми повинні слідкувати за тим, щоб не додавати ще більше деталізованих по-
ложень до виборчих законів. Натомість потрібно зробити перегляд виборчого
законодавства з метою прояснення та спрощення складних положень та усу-
нення суперечностей та непотрібних повторів. Це розширить публічне розу-
міння виборчого законодавства. Це також сприятиме навчанню виборців та
тренуванню адміністраторів виборчого процесу. Із зростаючим професіоналіз-
мом виборчої адміністрації та зменшенням недовіри між зацікавленими у ви-
борах сторонами стане можливим залишити певне поле для адаптації та тлу-
мачення виборчого закону незалежним виборчим комісіям.
Стабілізація виборчих законів
15. «Кодекс належної практики у виборчих справах» підкреслює, що
стабільність закону є вирішальною для довіри до виборчого процесу (див.
CDL-AD (2002) 023rev, пункт II.2.d та абз. 63-65). Таким чином, необхідно
144
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
уникати того, щоб норми щодо політично делікатних питань – таких, як
утворення виборчих комісій, виборча система або визначення меж виборчих
округів, – які розглядаються як визначальні фактори у підсумках виборів,
часто змінювалися або змінювалися безпосередньо перед виборами. «Загалом
будь-яка реформа виборчого законодавства, яка застосовуватиметься під час
виборів, повинна відбутися достатньо рано, щоб справді бути застосовною на
виборах» (CDL-AD (2005) 043, абз. 5).
16. Тоді як у багатьох державах важливі поправки були прийняті задов-
го до наступних виборів, в інших державах останні поправки до закону або
рішення, прийняті виборчими комісіями в останню хвилину, створили труд-
нощі для належного та однакового застосування виборчого законодавства під
час виборів. Наприклад, на думку міжнародних спостерігачів, останнє при-
йняття поправок до виборчого закону у 2005 році в Болгарії лише за 10 днів
до виборів у поєднанні з пізніми роз’ясненнями Центральної виборчої комі-
сії з певних основних питань могли спричинити плутанину для виборців та
членів виборчих комісій2.
17. З іншого боку, у деяких випадках крайні строки для внесення по-
правок до виборчих законів є надто обмежувальними. Наприклад, положен-
ня у «Законі про вибори народних депутатів України» про те, що поправки
до закону можуть бути здійснені не пізніше як за 240 днів до проведення на-
ступних парламентських виборів, може здатися надто довгим (див. CDL-AD
(2006) 002, абз. 13). Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих
справах», лише основні елементи виборчого закону не можуть бути змінені
протягом року, що передує виборам.
Переклад виборчих законів
18. Для того, щоб зробити виборчі закони та виборчі матеріали доступ-
ними для усіх громадян, важливо, щоб ці публічні документи були опубліко-
вані на усіх офіційно визнаних та захищених мовах меншин3. Це не завжди
має місце.
III. СТРУКТУРА ВИБОРЧОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
Суверенність виборчої адміністрації
19. Зважаючи на першочергову важливість демократичних виборів для
нації, зазвичай виборчий процес адмініструється суверенною національною
владою. Однак у винятковому контексті постконфліктних ситуацій – як у Бо-
снії та Герцеґовині або Косово – до організації або спостереження за вибора-
ми може бути залучена міжнародна спільнота. Це може видатися особливо
корисним для проведення виборів у початковий пост-конфліктний період.
Тим не менше схвалюється послаблення ролі міжнародних представників,
наприклад, у виборчій комісії Боснії та Герцеґовини, для того, щоб встанови-
ти стабільну національну державну інституцію. (див. CG/CP (11) 13).
2 Див. висновок міжнародних спостерігачів: .
3 Див. пункт I.3.1.b Кодексу належної практики у виборчих справах.
145
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Незалежні виборчі комісії
20. У багатьох старих та усталених західних демократіях, де адміністра-
тивна влада має давню традицію безсторонності, вибори (та референдуми)
організовуються спеціальною гілкою виконавчої влади, що перебуває у ві-
данні Міністерства внутрішніх справ або Міністерства юстиції. Це прийнят-
но, оскільки у цих країнах уряд нормально не втручається у процес виборів.
21. Однак у державах з невеликим досвідом організації демократичних
виборів, безсторонність виборчої адміністрації, залишеної vis-à-vis∗ з вико-
навчою владою, не може бути легко сприйнята4. Ось чому «Кодекс належної
практики у виборчих справах» ставить вимогу щодо незалежності виборчих
комісій у цих державах. Дійсно, автономні виборчі комісії, які є незалежними
від інших урядових інституцій, щораз більше розглядаються як основа для
безстороннього управління виборами у нових демократіях та в демократіях,
що розвиваються.
22. Таким чином, позитивним зрушенням є те, що формально незалеж-
ні виборчі комісії є вже звичними у державах Центральної та Східної Європи.
Заснування незалежних виборчих комісій можна розглядати як важливий
крок до зміцнення безсторонності та нейтральності процесу виборчого адмі-
ністрування. Однак повинно бути зрозуміло, що законні гарантії незалежно-
сті не завжди зберігаються на практиці.
23. Більш того, незалежний статус не завжди супроводжується бюджет-
ною незалежністю. Непередбачувані ad hoc∗∗ бюджети та брак ресурсів мо-
жуть ускладнити роботу виборчої адміністрації. У деяких країнах адмініст-
рування попередніх або останніх виборів відзначалася фінансовими труд-
нощами. Так було, наприклад, у виборах в Чорногорії 2003 року, які, проте,
були проведені незалежним та досить ефективним способом.
Постійні виборчі комісії
24. Іншим позитивним зрушенням є те, що, як правило, у Центральній
та Східній Європі відповідні національні виборчі комісії створювалися як по-
стійно діючі органи. Тимчасові національні виборчі комісії, які збираються
не раніше як за декілька місяців перед виборами, тепер вважаються непридат-
ними для управління складним процесом адміністрування виборів як у но-
вих, так і в усталених демократіях. Тому «Кодекс належної практики у вибор-
чих справах» вимагає, щоб будь-які центральні виборчі комісії були постій-
ними за своєю природою (CDL-AD (2002) 023rev, пункт II.3.1c).
25. У деяких країнах, де виборчий закон спочатку передбачав тимчасо-
ву Центральну виборчу комісію, закон було змінено і створено постійно дію-
чий орган. У Хорватії, наприклад, відсутність постійної виборчої адміністра-
ції була розкритикована спостерігачами на парламентських виборах 2003 ро-
ку та президентських виборах 2005 року. Створення постійної виборчої комі-
∗ Тут: сам на сам (фр. – прим. ред.)
4 Див. пункт II.3.1.b Кодексу належної практики у виборчих справах. ∗∗ Для конкретного випадку (лат. – прим ред.)
146
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
сії передбачене проектом Закону «Про Державну виборчу комісію Республі-
ки Хорватія» 2005 року. Запланована реформа вітається міжнародними екс-
пертами, оскільки частота проведення виборів накладає необхідність постій-
ної діяльності найвищого органу, що сам бере участь у процедурі проведен-
ня виборів (CDL-EL (2005) 053).
26. Тим не менше відкритим питанням залишається необхідність пос-
тійних виборчих комісій на субнаціональному рівні. Можна сперечатися з
тим, чи для виборчих комісій на субнаціональному рівні менш важливо бути
постійними, однак це залежатиме від природи обов’язків, які їм надані. На
найнижчому рівні (місцевий рівень), однак, постійні структури зазвичай не є
необхідними.
27. У будь якому разі має сенс підтримка Центральної виборчої комісії
власним секретаріатом, який займатиметься основною масою адміністратив-
ної підготовки для проведення виборів. Важливість такого технічного секре-
таріату була позитивно оцінена міжнародними спостерігачами, наприклад,
на місцевих виборах у Боснії та Герцеґовині у 2004 році (CG/CP (11) 13). На-
впаки, виборчі спостерігачі на референдумі 2004 року у «колишній югослав-
ській республіці Македонії» розкритикували той факт, що постійний секре-
таріат, передбачений законом, досі не існує5.
28. Нарешті, необхідно зазначити, що постійна виборча адміністрація
сама по собі не гарантує, що вибори адмініструються професійно. Стосовно
професіоналізму в ряді країн все ще є простір для вдосконалення.
Багатоступенева структура комісій
29. У більшості країн виборче законодавство передбачає триступеневу
структуру комісій: національна виборча комісія, регіональні або окружні ви-
борчі комісії та місцеві виборчі комісії. Деякі країни, наприклад, Республіка
Хорватія та Російська Федерація, навіть мають чотириступеневу структуру
комісій. Триступеневі або чотириступеневі структури виборчої адміністрації
виглядають придатними для ефективного адміністрування виборів та рефе-
рендумів.
30. Вартими згадки є структури комісій у Республіці Сербія та Респуб-
ліці Чорногорія, де існує лише двоступенева структура з комісіями на
центральному та місцевому (дільнична комісія) рівні. Відсутність середнього
рівня виборчої адміністрації може зробити проведення виборів більш склад-
ним. Відповідно до спостережень ОБСЄ/БДІПЛ, це створило технічні та
управлінські проблеми на парламентських виборах у Сербії у 2003 році. Не-
зважаючи на критику, виборче законодавство зберегло двоступеневу струк-
туру і досі (CDL-AD (2006) 013, абз. 18). Однак щодо Чорногорії у міжнарод-
них спостерігачів не виникло подібних зауважень.
31. Дуже важливо, щоб обов’язки та компетенція кожного органу були
ясно визначені виборчим законодавством. Однак часом положення, що роз-
глядають повноваження виборчих комісій, є неясними, а взаємозв’язок між різ-
5 Див. звіт місії незалежних спостерігачів: .
147
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ними рівнями виборчих комісій недостатньо врегульований. Як приклад мож-
на привести закон 2004 року про місцеві вибори у «колишній югославській рес-
публіці Македонії». Спостерігачі від ОБСЄ/БДІПЛ та Конгресу місцевих та
регіональних влад Ради Європи рекомендували посилення відповідальності
державної виборчої комісії стосовно діяльності підзвітних їй виборчих органів
(CG/BUR (11) 122rev, стор. 14). Так само з огляду на парламентські вибори 2002
року в Угорщині брак владних повноважень національної виборчої комісії
щодо рішень та діяльності комісій нижчого рівня був розкритикований як та-
кий, що може призвести до суперечливого застосування та зловживань.
32. Більше того, існує необхідність постійного обміну інформацією все-
редині структури виборчої адміністрації. На практиці інструкції та
роз’яснення положень закону не завжди ясно та своєчасно передаються від
комісій вищого рівня до комісій нижчого рівня, що створює брак узгоджено-
сті виборчих процедур, що ще досі можна спостерігати у низці країн під час
виборчого процесу.
Утворення виборчих комісій
33. Навіть із формально незалежними виборчими комісіями спосіб
утворення виборчої комісії може надавати перевагу урядові або проурядо-
вим силам. Не дивно, що утворення виборчих комісій – один із найсупереч-
ливіших аспектів нормативної бази щодо виборів у багатьох нових демокра-
тіях у регіоні.
34. Хоча у багатьох державах вплив виконавчої влади на формування
виборчих комісій був загалом значно зменшений, у деяких державах значну
кількість членів комісії досі призначає орган виконавчої влади, наприклад,
президент республіки або міністерство внутрішніх справ або міністерство
юстиції. Наприклад, у Грузії п’ять із 15 членів центральної виборчої комісії
призначаються президентом, не включаючи тих членів, що призначаються
правлячими партіями у парламенті. Щоб уникнути ризику втручання уряду
у роботу комісії, як правило, число членів комісії, запропонованих та приз-
начених виконавчою владою, повинно бути дуже малим.
35. Навіть якщо членів комісії призначають інші інституції (а не органи
виконавчої влади), de facto ці інституції можуть підлягати урядовому контро-
лю. Для уникнення цього ризику можна прийняти три можливі рішення:
a) Важливо, щоб не усі члени комісії призначалися одним органом.
«Суміш» інституцій, які залучені до процесу номінації членів комісії, є тепер
правилом, що застосовується в Європі у нових демократіях або демократіях,
що розвиваються.
b) Вважається корисним, якщо хоча б деякі члени комісії призначаються
неполітичними інституціями, які вважаються нейтральними. У деяких дер-
жавах для такого завдання вважаються придатними спеціальні судові органи.
Важливо, що Венеціанська Комісія заохочує включення судових органів у
процес призначення виборчих комісій, наприклад у Вірменії. (пор. CDL-AD
(2005) 027, абз. 9). Однак ми маємо усвідомлювати що «рівень довіри» до ін-
ституції залежить від конкретної країни. Тому для кожної країни необхідно
шукати окремих розв’язків.
148
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
c) Якщо деякі або всі члени комісії призначаються парламентом або по-
літичними партіями, необхідно досягти балансу між проурядовими партіями
та партіями опозиції. Однак у деяких державах проурядовим партіям досі
надається перевага при створенні комісії. Серед недоліків, що залишилися у
виборчому кодексі Азербайджану, наприклад, за словами міжнародних спо-
стерігачів, є те, що спосіб утворення виборчих комісій досі надає велику пе-
ревагу урядові і таким чином підриває довіру до незалежності виборчої ад-
міністрації. У багатьох державах залишається виклик щодо пошуку адекват-
ного балансу та політично прийнятної формули щодо розподілу членів ко-
місії між партіями. Нарешті, стосовно керівних органів комісії, необхідно
уважно розглянути питання щодо вибору голови, заступника голови та сек-
ретаря, а також ролі інших членів комісії.
36. Положення про постійне або розширене членство у виборчих комі-
сіях для включення представників партій часто розглядається як ефективна
система гарантування стримувань та противаг у виборчому процесі. Основ-
ною ідеєю є те, що одна партія спостерігає за іншою. Проурядові та опози-
ційні партії, які представлені у виборчій комісії, можуть контролювати одна
одну. Тісно пов’язаним із номінацією партійних представників до виборчих
комісій є ризик політизації роботи комісії. У таких випадках члени комісії
діють більше в інтересах своєї партії, ніж у інтересах електорату. Наслідки
можуть бути серйозними: у деяких державах роботі комісії заважали партійні
конфлікти та партійне втручання. У таких випадках інтеграція непартійних
членів може сприяти деполітизації комісії та її більш професійній діяльності.
37. Як приклад, виборчий кодекс Албанії 2003 року був розкритикова-
ний через те, що виборчий закон заохочував існування політизованої вибор-
чої адміністрації, керованої двома основними політичним партіями, що нега-
тивно перешкоджало процесам адміністрування виборами. Саме тому було
рекомендовано заснування неупереджених, незалежних, професійних та без-
сторонніх виборчих комісій із розширеними можливостями для представни-
ків політичних партій перед виборами (див. CDL-AD (2004) 017, абз. 14).
38. Іншим прикладом є «колишня югославська республіка Македонія»,
де закон надає виключні привілеї щодо призначення виборчої адміністрації
чотирьом основним партіям. Спостерігачі Ради Європи та ОБСЄ/БДІПЛ на
муніципальних виборах 2005 року критикували те, що члени комісії часто
захищали партійні інтереси, замість виконувати обов’язок забезпечення пра-
вильних та законних виборів6.
39. У будь-якому разі виборче законодавство повинно передбачати ясну
та прозору процедуру номінації та призначення членів виборчих комісій.
Брак прозорості в процесі номінації був критикований спостерігачами Ради
Європи, наприклад, стосовно виборів у Азербайджані та у «колишній юго-
славській республіці Македонії» (CDL-AD (2004) 016rev, абз. 12.ii; CG/BUR
(11) 122rev).
40. Більш того, слід розглянути законодавство, що забезпечує участь жі-
нок у виборчих комісіях, оскільки у багатьох країнах жінки дуже недопредс-
тавлені в органах управління виборами.
6 Див., наприклад: CG/Bur(11)122rev.
149
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
41. Щоб гарантувати незалежність виборчих комісій, зазвичай бажано
дотримуватися несумісності для членів комісії. Особи, які будуть втягнуті у
природний конфлікт інтересів з вимогою щодо безсторонності, не повинні
бути допущені до виборчих комісій. Наприклад, було б проблематичним,
якби зареєстрованим кандидатам не було заборонено бути членами комісій.
Міжнародні спостерігачі висвітлили це питання з огляду на парламентські
вибори у Чорногорії7 2002 року або муніципальні вибори у «колишній юго-
славській республіці Македонії»8 2005 року.
42. Більше того, незалежність комісії може бути посилена призначенням
членів комісії на фіксований (і достатньо довгий) період часу та заборону їх-
нього звільнення без обґрунтованих підстав. Відповідно до «Кодексу належ-
ної практики у виборчих справах», взагалі органи, що призначають членів
виборчих комісій, мають бути позбавлені права вільно їх відкликати, оскіль-
ки це може спричинити сумніви у їх незалежності. «Дискреційне відкликан-
ня є неприйнятним, але відкликання з дисциплінарних причин є допусти-
мим, за умови, що підстави для цього чітко визначені законом… » (CDL-AD
(2002) 023rev, абз. 77).
43. Хоча у деяких країнах були змінені відповідні положення у вибор-
чих законах для узгодження з «Кодексом належної практики у виборчих
справах», у низці держав підстави для звільнення членів комісії і досі неодно-
значні та можуть призвести до зловживань. У деяких випадках ця проблема
була розглянута Венеціанською Комісією та ОБСЄ/БДІПЛ (CDL-AD (2004)
027, абз. 41). Це питання має бути серйозно розглянуте, оскільки мали місце
повторювані спроби державної влади та політичних партій усунути «їхніх»
призначених членів із виборчої комісії, якщо вони не слідували офіційній
або партійній стратегії.
Спосіб дії виборчих комісій
44. Існує багато аспектів діяльності виборчих комісій, які мають бути вре-
гульовані, і є багато шляхів, якими це можна здійснити. Окрім усіх технічних
деталей, існують деякі основні принципи, яких варто дотримуватись. Правила
процедури повинні бути чіткими. Діяльність комісії та її рішення повинні бу-
ти прозорими, місткими та орієнтованими на консенсус, але в той же час ефе-
ктивності виборчої адміністрації не повинні перешкоджати неперервні дебати
або патові ситуації. Треба знайти шлях для одночасного поєднання прозорості,
залученості та ефективності виборчої адміністрації. Залежно від того, якими є
особливі проблеми виборчого управління у конкретній країні, рекомендації
зосереджуються на різних, часом навіть суперечливих аспектах.
45. З огляду на (ефективно адміністровані) вибори у Російській Феде-
рації міжнародні спостерігачі рекомендували, щоб була підвищена прозо-
рість роботи комісії шляхом розширення гарантованого доступу кандидатів,
7 Див. звіт міжнародних спостерігачів: .
8 Див. звіт міжнародних спостерігачів: .
150
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
їх фінансових представників та довірених осіб, як і журналістів, навіть до
неформальних засідань. Також у інших державах брак прозорості у роботі
комісії призвів до серйозних занепокоєнь.
46. Щодо реформи в Україні у 2005 році, навпаки, було відзначено, що
розширення права присутності на засіданнях комісії багатьом суб’єктам (кан-
дидатам, представникам від партій та ЗМІ, іноземним та міжнародним спо-
стерігачам) у поєднанні з «надзвичайно великою кількістю» членів комісії
може спричинити труднощі у здійсненні їх функцій, що вимагають довго-
тривалих дискусій та прийняття рішень (CDL-AD (2006) 002, абз. 34). Тут по-
винно бути знайдене рішення для забезпечення якомога більшої прозорості,
не роблячи при цьому роботу комісії надто важкою, а у деяких випадках –
навіть неможливою.
47. Така ж проблема існує з огляду на процес прийняття рішень. «Ко-
декс належної практики у виборчих справах» вказує, що мало б сенс прий-
няття рішень кваліфікованою (2/3) більшістю для того, щоб сприяти дебатам
між партіями більшості та меншості. Бажаним є досягнення рішень шляхом
консенсусу (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 80). У різних випадках Венеціанська
Комісія рекомендувала запровадження вищого кворуму та/або кваліфікова-
ної більшості для підвищення залученості у рішеннях виборчих комісій
(CDL-AD (2003) 021, абз. 12; CDL-AD (2004) 016 rev, абз. 12).
48. Однак кваліфікованими вимогами щодо голосування також можна
зловживати через обструкцію процесу прийняття рішень, особливо за умови
надто політизованої виборчої адміністрації. Такі політичні перешкоди були
критиковані, наприклад, у випадку Албанії (CDL-AD (2004) 017rev2, абз. 13).
Взагалі кажучи, необхідний баланс між досягненням залученості і представ-
ницького характеру процесу прийняття рішень, з одного боку, та його ефек-
тивністю, з іншого. Інституційні стимули (як кваліфікована більшість) для
забезпечення загальної згоди щодо рішень виборчої адміністрації мають бу-
ти поєднані з рішеннями для подолання патових ситуацій.
Навчання членів виборчих комісій
49. Важливо, щоб члени виборчих комісій мали необхідні навички для
управління виборами. Для того, щоб вирішити цю проблему, Венеціанська
Комісія рекомендує навчальні курси, особливо для членів комісій нижчого
рівня. «Члени виборчих комісій повинні отримати загальне тренування на
всіх рівнях виборчої адміністрації. Таке тренування повинно бути також дос-
тупним для членів комісій, що призначені політичними партіями» (CDL-AD
(2002) 023rev, абз. 84). Це особливо важливо при нових виборчих положеннях
або запровадженні нових технологій.
50. Програми підготовки для членів виборчих комісій є тим часом спіль-
ними для усіх нових демократій в Європі. У багатьох випадках надавалася
суттєва міжнародна підтримка у проведенні тренінгів та підготовки вибор-
чих посібників для членів виборчих комісій. Однак програми відрізняються з
огляду на інтенсивність, якість та обсяг. Хоча були здійснені важливі вдоско-
налення, міжнародні спостерігачі досі вбачають необхідність у більш систе-
151
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
матичних та всесторонніх програмах підготовки, особливо для членів місце-
вих виборчих комісій. Часто рекомендується інтенсифікація підготовки та її
доступність для членів виборчих комісій усіх рівнів. Існує одностайна думка,
що рання та ґрунтовна підготовка суттєво підвищить професіоналізм та до-
віру до виборчої адміністрації. Було навіть рекомендовано, щоб відвідування
тренінгів було визначене обов’язковим за законом (CG/BUR (11) 122rev). Да-
лекоглядні пропозиції вимагають, щоб членами комісії могли стати лише
особи, які пройшли підготовку та екзамен.
Навчання виборців
51. Навчання виборців — це невід’ємна частина виборчого процесу,
якою часто нехтують. Вона стосується базової інформації про вибори (на-
приклад, дата виборів) та пояснень щодо виборчих процедур (реєстрація ви-
борців, система голосування тощо), часто стосується мотивації та готовності
виборців брати участь у виборах у повному обсязі. Навчання виборців особ-
ливо важливе в нових демократіях та демократіях, що виникають, а також у
ситуаціях, коли вперше застосовуються нові виборчі положення або техноло-
гії. Наскільки це стосується і референдумів, виборці повинні бути об’єктивно
проінформовані як про питання, що винесені на розгляд електорату на ре-
ферендумі, так і про його наслідки.
52. Доповіді виборчих спостерігачів, показуючи порушення, вказують
на необхідність поліпшення навчання виборців у низці країн. Органи адмі-
ністрування виборами зазвичай відіграють важливу роль у цьому процесі.
Вони повинні забезпечити не лише базову інформацію для виборців, але та-
кож програми для навчання виборців. Це може бути здійснено за допомогою
політичних партій, неурядових організацій та засобів масової інформації.
Для проведення навчання можуть знадобитися додаткові ресурси.
53. Особливий наголос слід зробити на програмах навчання для націо-
нальних меншин. Серед усього іншого вони включають використання мов
меншин. В ході парламентських виборів в Естонії у 2003 році інформація для
виборців та навчання були, за словами міжнародних спостерігачів, лише ес-
тонською мовою, а не, наприклад, російською9.
IV. ПРАВО ГОЛОСУ ТА РЕЄСТРАЦІЯ ВИБОРЦІВ
Загальні зауваження
54. Загальне право голосу є ключовим елементом сучасних демократій.
Важливо, щоб право голосу та процес реєстрації виборців не були необґрун-
товано обмежені через расу, вік, стать, релігію, етнічне походження, колишні
або теперішні політичні погляди, мову, грамотність, власність чи реєстра-
ційнцу плату. Однак право голосу може бути предметом низки різних умов,
серед яких найбільш поширені – вік, громадянство та місце проживання.
Більш того, можуть існувати норми, які зупиняють політичні права у випад-
ках законного ув’язнення, кримінального засудження чи психічної недієздат-
9 Див. пункт I.3.1.b Кодексу належної практики у виборчих справах.
152
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ності10. Щодо таких умов загалом Конституції та виборчі закони у Європі ві-
дповідають міжнародним стандартам. Однак існують деякі аспекти, які варто
тут обговорити.
Право голосу для негромадян на місцевих виборах та референдумах
55. Тоді як вимога щодо громадянства є загальною для національних
виборів та референдумів, існує тенденція надавати іноземним громадянам
право голосу на місцевих виборах. За законами Євросоюзу, всім громадянам
ЄС було надано право голосу (та бути кандидатом) на місцевих виборах та
виборах до Європейського Парламенту у їх державах проживання – членах
ЄС (стаття 17 Договору про ЄC). Але право голосу може бути поширене на
негромадян ЄС або для держав, що не є членами ЄС, щодо участі у місцевих
виборах11 відповідно до Конвенції Ради Європи про участь іноземців у публіч-
ному житті на місцевому рівні.
56. Венеціанська комісія у своєму «Кодексі належної практики у вибор-
чих справах» рекомендує, щоб право голосу на місцевих виборах надавалося
негромадянам після певного періоду проживання12, та заохочує країни, як
Румунію, діяти подібним чином (CDL-AD (2004) 040, абз. 9). Аналогічно ре-
комендація Парламентської Асамблеї стосується також участі іноземців в мі-
сцевих референдумах (Рекомендація 1704 (2005), абз. 13.vi.c). Однак певні кра-
їни – члени Ради Європи досі не виконали загальної рекомендації, яка, зви-
чайно, вимагає деяких адміністративних зусиль.
Право голосу для громадян, що проживають за кордоном
57. Зовнішнє право голосу, наприклад, надання громадянам, що живуть
за кордоном, права голосувати, є відносно новим явищем. Навіть в усталених
демократіях громадянам, що проживають в іноземних державах, право голо-
су не надавалося аж до 1980-их років (наприклад, Федеративна Республіка
Німеччина і Велика Британія) або навіть 90-их (Канада, Японія). Тим часом
багато нових демократій в Європі та демократій, що розвиваються, запрова-
дили правові положення щодо зовнішнього голосування (голосування за ме-
жами країни, заморське голосування). Хоча досі це не є загальноприйнятим у
Європі, запровадження права зовнішнього голосування, якщо його ще немає,
може розглядатися. Проте необхідно запровадити заходи безпеки для гаран-
тування чесності голосування (див. розділ X).
58. Якщо зовнішнє право голосу надане, потрібно надати увагу гаран-
туванню рівності голосів. Оскільки здається прийнятним обмежити зовнішні
виборчі права лише для деяких типів виборів, наприклад, президентських
або парламентських, проблеми можуть виникнути через заборону виборцям,
10 Див. CDL-AD (2002) 023rev, I.1.1; CDL-AD (2005) 011, 012 та 031. У рішенні Hirst (2)
v. United Kingdom, judgment of 30 June 2004, Європейський Суд з прав людини ствердив, що
повна заборона голосування усіма ув’язненими у всіх обставинах не узгоджується з стат-
тею 3 першого Протоколу до Європейської конвенції прав людини.
11 European Treaty Series (ETS), No. 144.
12 Див. пункт I.1.1.b.ii Кодексу належної практики у виборчих справах.
153
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
що проживають за кордоном, брати повну участь у цих виборах. Із вірменсь-
кою дворівневою системою на парламентських виборах, наприклад, право
голосу для громадян, що проживають за кордоном, обмежене до пропорцій-
ної складової парламентських виборів, що проводяться у загальнодержавно-
му окрузі. З метою забезпечення рівності виборчих прав потрібно передба-
чити дозвіл виборцям, що проживають за кордоном, також брати участь у
мажоритарній складовій парламентських виборів (CDL-AD (2003) 021, para.
30). Звичайно, виникне необхідність приписати закордонних виборців до
округів всередині країни, як це передбачено, наприклад, хоч і не ідентич-
ною, системою двох бюлетенів для німецького Бундестагу та, до 2005 року,
російської Державної думи.
De facto позбавлення виборчого права
59. Хоча громадяни, що проживають всередині країни, в принципі ма-
ють право голосу, виборче законодавство може de facto позбавити виборчого
права суттєву частину електорату через брак спеціальних виборчих поло-
жень, що регулюють права виборців, які госпіталізовані, прикуті до ліжка,
ув’язнені або тимчасово відсутні. Тоді як багато виборчих законів передба-
чають декілька форм голосування за відсутності громадян, таке голосування
прийняте не у всіх державах. У деяких випадках, наприклад, у Сербії, брак
відповідних положень був критикований міжнародними спостерігачами.
60. Подібна ситуація у Вірменії. Поправки 2005 року досі не включають
попередніх рекомендацій (CDL-AD (2002) 029; CDL-AD (2003) 021 і т.д.) щодо
положень, які стосуються виборців, що не спроможні прийти на виборчу діль-
ницю в день голосування. (Парадоксально, у випадку Вірменії можливість
проголосувати мають виборці, що проживають за кордоном, але не виборці в
межах країни, які не можуть дістатися до виборчих дільниць). Такі спеціальні
виборчі процедури були виключені з виборчого законодавства при прийнят-
ті Виборчого кодексу 1999 року як спроба зменшити вірогідність шахрайства.
Однак Венеціанська Комісія ясно наголосила, що аргумент шахрайства не є
достатнім як виправдання для позбавлення виборчих прав цих громадян
(CDL-AD (2005) 027, абз. 19). Право голосу є основним правом, і необхідно за-
стосувати всі можливі заходи для забезпечення цього права. Однак має бути
зрозумілим, що щодо голосування відсутніх осіб будуть застосовані суворі
умови, щоб запобігти шахрайству при голосуванні.
61. Більш важливим є той факт, що недосконала система реєстрації ви-
борців, неточні списки виборців можуть позбавити важливу частину електо-
рату можливості використати своє право голосу і таким чином de facto позбав-
ляють їх права голосу.
Реєстри виборців та їх важливість для запровадження загального
виборчого права
62. Належне утворення та ведення виборчих реєстрів є життєво необ-
хідним для запровадження та гарантування загального виборчого права. На
практиці це передумова для надання виборцям можливості використати своє
право голосу. Проте реєстрація виборців – один з найбільш складних, супе-
154
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
речливих та часто найменш успішних аспектів виборчої адміністрації у но-
вих демократіях та демократіях, що розвиваються, особливо у постконфлікт-
них ситуаціях з великою кількістю біженців та переміщених осіб. Хоча у ба-
гатьох державах були вжиті відповідні зусилля для встановлення належної
системи реєстрації виборців, виборчі списки безумовно є тим аспектом, що
має бути вдосконалений у багатьох країнах. Типовими проблемами є непов-
нота реєстрів виборців (наприклад, не охоплюють всіх осіб, що мають право
голосу) та неточними (тобто вони містять хибні відомості, імена померлих
людей тощо). Спостерігачі висловлюють свою стурбованість щодо неточності
списків виборців у багатьох країнах.
Різноманітність моделей для реєстрації виборців
63. Існує декілька методів формування реєстру виборців. Тоді як у бага-
тьох європейських країнах виборчі списки беруться безпосередньо із націо-
нальних, регіональних та/або місцевих баз даних населення, які також вико-
ристовуються для інших адміністративних цілей, прийнятно також, щоб ви-
борці включалися до реєстрів не автоматично, а за своєю власною вимогою
(CDL-AD (2002) 23rev, абз. 7). Запровадження системи, що вимагає активної
участі виборців у процесі їх реєстрації, могло б стати новим підходом для біль-
шості європейських країн (тоді як вона більше застосовується у інших регіо-
нах світу). Проект Закону «Про державний реєстр виборців в Україні», зда-
ється, дотримується цього нового підходу (CDL-AD (2006) 003).
64. У більшості європейських країн, однак, громадяни не повинні вчи-
няти дії, щоб бути зареєстрованими. Замість цього виборчі списки склада-
ються органами державної влади на основі офіційних даних, часто під конт-
ролем та під відповідальність органів управління виборами. Це доречний
метод за умови, що існують надійні дані про населення, які можуть бути ви-
користані для виборчих цілей.
Створення централізованого виборчого реєстру
65. Однак у низці країн виборчі списки складаються лише на рівні гро-
мади, і тому не існує консолідованого, централізованого виборчого реєстру.
Але без національного реєстру виборців може бути важко попередити повто-
рювані записи тих самих виборців у виборчих списках в межах громади. Та-
ким чином, у деяких випадках, як, наприклад, у Вірменії, було рекомендова-
но створити національний реєстр виборців (CDL-AD (2003) 021, абз. 34). Між-
народні спостерігачі на парламентських та президентських виборах 2003-2004
року у Сербії також неодноразово вимагали створення централізованого ре-
єстру виборців, як передбачено виборчим законом.
Запровадження постійних реєстрів виборців
66. У будь-якому разі важливо, щоб виборчі реєстри були постійними за
своєю природою і забезпечені системою регулярного поновлення. У таких
державах, як Україна, традиційно виборчі списки є непостійними і форму-
ються для кожних виборів у певних часових рамках та за певною методологі-
єю. Проект Закону «Про державний реєстр виборців України» намагається
155
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
заснувати постійний, комп’ютеризований та регулярно поновлюваний ре-
єстр виборців (CDL-AD (2006) 003). Що стосується деяких інших країн, між-
народні спостерігачі рекомендували постійно поновлювати реєстри виборців
для підтримання та вдосконалення їх якості та вичерпності. Більш того, не-
обхідно здійснити спроби усунути існуючі недоліки. Зокрема, необхідно по-
стійно здійснювати контрольні перевірки щодо подвійних записів, померлих
осіб та неповних записів, що містять недостовірну інформацію.
Ознайомлення громадськості з реєстром виборців
67. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих питаннях»,
реєстри виборців повинні оприлюднюватися, і повинна існувати адміністра-
тивна процедура під судовим наглядом або судова процедура, що надає ви-
борцям можливість виправити помилкові записи або, якщо вони не включені
до реєстру, бути включеними (CDL-AD (2002) 023rev, I.1.2). У низці країн бу-
ли внесені поправки до виборчих законів або ж була вимога зробити реєстр
виборців публічно доступним перед виборами. Це може розглядатися як важ-
ливий крок на шляху до розширення прозорості та вдосконалення списків
виборців.
68. Необхідно зазначити, що навіть у деяких сталих демократіях Захід-
ної Європи, як Данія, реєстр виборців не публікується для перевірки і не є
доступним як для народу, так і для політичних партій. Це точно не повинно
бути прикладом для нових демократій та демократій, що розвиваються, у ре-
гіоні. Зважаючи на неточність списків виборців у багатьох країнах, публіч-
ний доступ до реєстру виборців є надзвичайно важливим для підвищення
якості та законності процесу реєстрації виборців. Цікаво, що доповідь тимча-
сового комітету Парламентської Асамблеї для спостереження за парламент-
ськими виборами у Чорногорії у 2002 році (Doc. 9037), показала, що завдяки
публічній перевірці виборчих списків прозорість реєстрації виборців значно
менше була питанням політичної дискусії, ніж на попередніх виборах. Більш
того, виборцям має бути надано достатньо часу для вивчення попередніх
списків виборців. Це не завжди має місце (CDL-AD (2004) 027, абз. 18).
69. Однак можуть бути вжиті заходи безпеки для захисту права грома-
дян на конфіденційність. Для того, щоб забезпечити конфіденційність осо-
бистих даних, деякі країни запровадили обмеження щодо публічного досту-
пу до списків виборців. Наприклад, відповідно до реформи 2001 року, німецькі
виборці можуть лише перевірити правильність та повноту їх власних особис-
тих даних у виборчому реєстрі відповідного муніципалітету (вивчення осо-
бистих даних інших виборців повинно бути виправдано певними обстави-
нами). До 2001 року весь реєстр виборців був публічно доступний для кожно-
го. Очевидно, потрібно встановити баланс між прозорістю реєстрації вибор-
ців та захистом приватної інформації громадян.
70. Досить спірним є брак захисту конфіденційної інформації, напри-
клад, у Великобританії. За законом, місцева влада повинна надати реєстр ви-
борців на будь-чию вимогу, навіть комерційних компаній. Недавня реформа
надала британським виборцям можливість обирати внесення своїх даних до
спеціальної версії реєстру виборців, яка є недосяжною для комерційних ці-
156
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
лей і яка використовуватиметься лише для виборів, застосування закону та
перевірки звернення за кредитом. Бажано, щоб реєстри виборців створюва-
лися виключно для виборчих цілей.
71. Більш того, із міркувань безпеки можуть бути вжиті обмеження щодо
прозорості виборчих списків. В деяких державах (як Німеччина) існують по-
ложення для анонімної реєстрації осіб, публікація імені та адреси яких у ре-
єстрі виборців створить загрозу для їх життя або здоров’я. Проект Закону про
виборчі адміністрації, внесений до британської Палати громад у січні 2006 ро-
ку, запровадить можливість анонімної реєстрації також і у Великобританії.
Додаткові виборчі списки
72. Додаткові виборчі списки можуть надати можливість голосувати
людям, що змінили свою адресу або досягли визначеного законом виборчого
віку після того, як була оприлюднена остання версія реєстру (CDL-AD (2002)
023rev, I.1.2.vi). Однак у низці нових демократій та демократій, що розвива-
ються, додаткові списки виборців активно використовуються для виправлен-
ня неточностей у регулярних списках виборців. Виборці, що не знайшли себе
у списках виборців у день виборів, можуть за певних умов бути внесені до
додаткового виборчого списку (наприклад, у Молдові). Там кількість вибор-
ців, внесених до додаткового списку, за даними ОБСЄ/ БДІПЛ, піднялася від
6% в 1998 році до 10% в 2001 та 12,3% у 2003 році. Для того, щоб уникнути
широкого використання додаткових списків, необхідно вдосконалити про-
цедуру створення регулярних списків виборців. Доки не можна забезпечити
точність регулярних списків виборців, додаткові списки є необхідними, щоб
забезпечити виборцям право голосу.
73. Поза тим варто зазначити, що використання додаткових списків під-
вищує ризик багаторазового голосування виборців, що голосують в іншому
муніципалітеті. Однією з основних проблем виборів у Молдові стала кіль-
кість людей, включених у додаткові списки, що збільшило можливість для
багаторазового голосування та голосування у невідповідних округах. Таким
чином, експерти Венеціанської Комісії відзначили, що якщо механізм додат-
кових виборчих списків досі необхідний, він має бути застосований, лише
якщо буде вдосконалений механізм перевірки багаторазового голосування
(CDL-AD (2004) 027, абз. 17). За загальним правилом, при можливості слід
уникати реєстрації у день виборів, і у будь-якому разі, це не повинно відбу-
ватися на виборчій дільниці13.
V. ПРАВО БАЛОТУВАТИСЯ ТА РЕЄСТРАЦІЯ СУБ’ЄКТІВ ВИБОРІВ
Загальні зауваження
74. Як і право голосу, право балотуватися на виборах є загальним і не
може бути обмеженим на підставі раси, статі, мови, релігії, етнічного похо-
дження, політичної приналежності або економічного стану. Міжнародно ви-
знані обмеження можуть включати мінімальний вік, що є вищим за вибор-
чий вік, громадянство та вимогу щодо проживання на території протягом
13 Див. пункт I.1.2.iv Кодексу належної практики у виборчих справах.
157
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
певного часу до виборів. Більш того, обов’язок зібрати певну кількість підпи-
сів або сплатити певну заставу розглядаються загалом як сумісні із загальним
правом балотуватися. Також можуть існувати положення, що призупиняють
політичні права (законний арешт, психічна недієздатність тощо). Загалом
виборчі закони держав – членів Ради Європи сумісні з цими стандартами.
Однак деякі деталі обмежень варто обговорити.
75. Перед тим, як це робити, варто зазначити, що реєстрація та зняття з
реєстрації кандидатів може бути політично маніпульованими та провокувати
«абсурдні правові баталії», як сталося, наприклад, на виборах мера у місті
Мукачево (Україна) у 2004 році (CG/Bur (10) 125). Загалом кажучи, обмежуваль-
ні або обмежувально застосовані вимоги до реєстрації кандидатів або партій
можуть de facto завадити великій кількості виборців використати своє право
балотуватися на виборах. Виборче законодавство повинно обмежити та про-
яснити причини для відмови кандидатам в участі у виборах. Необхідно за-
безпечити цим особам отримання мотивованих рішень, щоб незадоволені
мали змогу подати скарги до суду. У деяких державах досі існує простір для
вдосконалення цього питання.
Надання негромадянам права висувати свою кандидатуру на місце-
вих виборах
76. Дотримуючись таких же аргументів, як щодо надання негромадянам
права голосу на місцевих виборах, відповідно рекомендується, щоб право ви-
сувати свою кандидатуру на місцевих виборах було надане за можливістю
іноземцям, що давно проживають у країні.
Вимоги щодо місця проживання
77. Хоча вимоги щодо місця проживання не є несумісними a priori із
принципом загального виборчого права14, неприйнятним є обмеження права
бути обраним лише до тих громадян, хто проживаєв у країні, регіоні або ви-
борчому окрузі достатньо довго. Наприклад, щодо Грузії та України період
проживання був критикований як занадто довгий (CDL-AD (2005) 042; CDL￾AD (2006) 002). З іншого боку, відсутність вимоги щодо проживання,
пов’язаної із правом бути обраним, була також критикована експертами Ве-
неціанської Комісії, наприклад, з огляду на проект закону про парламентські
вибори Чеченської Республіки. Така вимога існувала там лише для активного
права голосу, але не застосовувалася до пасивного виборчого права (CDL
(2003) 021fin)15.
Обмеження права балотуватися через кримінальне засудження
78. Звичним є те, що особа позбавлена права бути кандидатом на вибо-
рах через кримінальне засудження за серйозний злочин. Однак це може вва-
жатися проблематичним, якщо пасивне виборче право заборонене на підста-
ві будь-якого засудження, незалежно від природи вчиненого злочину. Така
14 Див. пункт I.1.1.b Кодексу належної практики у виборчих справах.
15 Інститут ініціативи та референдуму Європи (Initiative and Referendum Institute
Europe, IRI Europe) визначає пасивне виборче право як «право бути обраним».
158
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
бланкетна заборона може не відповідати Європейській конвенції про захист
прав людини та основоположних свобод. Наприклад, стосовно Закону «Про
вибори народних депутатів України» Венеціанська Комісія рекомендувала,
щоб закон забезпечував кращий захист прав кандидатів включно з усунен-
ням загальних та неперебірливих заборон щодо балотування для осіб, які є
кримінально засудженими (CDL-AD (2006) 002, абз. 16 та 100). Рекомендація
ОБСЄ/БДІПЛ щодо того, що право бути кандидатом повинно поновлювати-
ся для тих осіб, які були засуджені та амністовані у зв’язку з післявиборними
заворушеннями в Азербайджані у 2003 році, має той же напрям.
79. З іншого боку, могло б бути недоречним незастосування або не
встановлення жодних обмежень щодо права злочинців бути обраними. На-
приклад, делегація Конгресу місцевих та регіональних справ Ради Європи
була найбільше стурбована питанням законності кандидатур, що були вису-
нуті на місцевих виборах у «колишній югославській республіці Македонії» у
2005 році. Обраний там мер був допущений до виконання своїх обов’язків
незважаючи на те, що він був засуджений до 4-річного ув’язнення за крадіж-
ку у великих розмірах (CG/BUR (11) 122 rev).
Подання підписів
80. Обов’язок зібрати певну кількість підписів не є незвичним для між-
народних стандартів. Однак загальноприйнято, що вимоги щодо збору під-
писів не повинні бути надто високими. Щоб запобігти маніпуляціям, «Кодекс
належної практики з виборчих питань» ставить умову, що не має бути пере-
вищено максимальної вимоги в 1% щодо підписів виборців на національно-
му або місцевому рівні, де проводяться вибори. Однак дотримання верхньої
межі не є обов’язковим. У деяких виборах необхідна кількість підписів була
досить високою, що іноді навіть перевищувало одновідсотковий поріг. Це
мало місце, наприклад, на парламентських виборах у Вірменії у 2003 році
(CDL-AD (2003) 021, абз. 20). Тим часом поправки 2005 року до Виборчого ко-
дексу Республіки Вірменія повністю виключили вимогу щодо збору підписів
на підтримку кандидата, зберігаючи вимогу внесення застави (CDL-AD (2005)
027, абз. 17). Навпаки, такі ж рекомендації щодо зменшення вимог до збору
підписів не були запроваджені, наприклад, в Азербайджані та Грузії.
81. У деяких випадках існують суперечки щодо того, чи виборцям пот-
рібно дозволити підписувати документи більше ніж за одного кандидата.
Оскільки підтримання права кандидата балотуватися на виборах є, однак, не
тим самим, що і голосування за кандидата, міжнародні спостерігачі рекомен-
дують усунення положень, що обмежують право громадян підписати доку-
менти лише за одного кандидата, наприклад, на президентських виборах у
Чорногорії 2003 року. Так само Венеціанська Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ висло-
вили спільну думку, що Виборчий кодекс Азербайджану повинен дозволяти
виборцям підписувати петиції на користь більше ніж одного кандидата під
час президентських виборів, як це прийнято на парламентських виборах цієї
держави (CDL-AD (2004) 016rev, абз. 13). Однак дозвіл багаторазового підпи-
сання може призвести до порушень, якщо використовуватиметься з метою
заплутати виборців.
159
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
82. За наявності вимоги збору підписів існує необхідність їх перевірки.
Цей процес не лише вимагає часу, але й відкриває можливості для зловжи-
вань. Це особливо справедливо, якщо за законом перевіряється лише вибірка
підписів, вибрана випадковим та непослідовним способом (як, наприклад, в
Грузії та Росії). Якщо певний відсоток підписів буде анулювано, весь список
буде недійсним, і подання на реєстрацію буде тут же відхилене. Процедура
перевіки у Грузії була дуже критикована за її невідповідність (CDL-AD (2004)
005, абз. 30). Відповідно до «Кодексу належної практики з виборчих питань»,
усі підписи повинні перевірятися, принаймні доки не досягнуто необхідного
мінімуму16. Однак це положення ще не усунуте з Виборчого кодексу Грузії
(CDL-EL (2006) 009, стаття 42).
83. Більш того, важливо, щоб несуттєві формальні помилки автоматич-
но не призводили до недійсності підписних листів. Необхідно забезпечити
положення, що дозволяли б виправляти формальні або несуттєві помилки у
процесі номінації та реєстрації. Це, наприклад, стало однією з рекомендацій
міжнародних спостерігачів на російських президентських виборах 2004 року.
Проте у той же час фальсифікація підписів у петиціях кандидатів повинна
вважатися кримінальним порушенням, що поки що не є загальноприйнятим.
84. Нарешті, обмежувальний вплив на право балотуватися на виборах
можуть мати обмеження щодо реєстрації партій. Наприклад, в Україні вимога,
щоб партії були зареєстровані за рік до виборів, якщо вони хочуть висунути
кандидатів на вибори, є недоліком виборчого законодавства (CDL-AD (2006)
002). У Молдові також існують обмеження щодо реєстраційних вимог до пар-
тій. Реєстрація партій для участі у виборах залежить від щорічних списків чле-
нів. Більш того, вимога наявності членства по всій країні дискримінує партії
регіонального характеру в Молдові (CDL-AD (2004) 027, абз. 20-21, 48-56). Щоб
«організувати» партійну конкуренцію, в деяких інших державах, як, напри-
клад, у Росії, також застосовуються обмежувальні вимоги щодо реєстрації.
Застави
85. Існують альтернативні процедури, за якими кандидати або партії
зобов’язані сплатити заставу, яка повертається за умови, що відповідний кан-
дидат або партія здобуває мінімальний відсоток голосів. Відповідно до «Ко-
дексу належної практики з виборчих справ», така практика є більш ефектив-
ною, ніж збір підписів17. Фактично система застав допомагає уникнути де-
яких незручностей системи збору підписів (наприклад, довготривалий про-
цес збору підписів, нетаємність підписів та необхідність їх перевірки). Однак
існує суттєвий недолік системи застав. У порівнянні з системою збору підпи-
сів ця система робить можливість брати участь у виборах більше залежною
від грошей, ніж від політичної підтримки.
86. Там, де застосовуються вимоги щодо застави, розмір застави та кіль-
кість голосів, що необхідна для її повернення, не повинна бути надмірною
16 Див. I.1.3.iv Кодексу належної практики у виборчих справах.
17 Див. пункт I.1.3.iv Кодексу належної практики у виборчих справах та абзац 9 по-
яснювальної доповіді.
160
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
(CDL-AD (2002) 023rev, абз. 9). Загалом положення, що існують у Європі, роз-
глядаються як виправдані (CDL-AD (2005) 027, абз. 17).
Скасування реєстрації кандидатів
87. Скасування реєстрації кандидатів – особлива проблема. Хоча рішен-
ня щодо попередньої реєстрації кандидатів може бути позитивним, вибор-
чим комісіям часто дозволено скасовувати реєстрацію кандидатів перед ви-
борами, наприклад, якщо вони серйозно порушують виборче законодавство.
Проте необхідно уникати безпідставного та недоречного скасування реєст-
рації кандидатів, що часто відбувається з найменших технічних причин. Не-
обхідно вжити заходів, щоб скасування реєстрації кандидатів не відбувалося з
політичних мотивів.
88. Такі положення по суті можуть застосовуватися довільним чином. Під
час недемократичних парламентських виборів 2004 року у Білорусі, напри-
клад, суттєва кількість майбутніх кандидатів була дискваліфікована на підставі
великої кількості недійсних підписів та податкових декларацій. Більше того,
було скасовано реєстрацію низки «первинних організацій» (наприклад, пар-
тійних осередків у відповідних округах), які були необхідними для номінації
кандидатів у цьому виборчому окрузі. Ще більше, за даними ОБСЄ/БДІПЛ,
було скасовано реєстрацію низки уже зареєстрованих кандидатів з підстав
порушення правил передвиборної агітації та підкупу виборців незадовго до
дня виборів.
Відкликання кандидатів
89. У низці країн існує проблема із відкликанням кандидатів від партій
в останню хвилину. Сама можливість відкликання кандидатів повинна бути
виключена задля уникнення тиску. Там, де можливі такі відкликання, реко-
мендується застосувати до них суворі правила. В деяких державах не встанов-
лені реалістичні крайні строки і не визначені чіткі критерії для відкликання
кандидатів. Це може спричинити серйозні непорозуміння серед виборців,
особливо якщо виборчі бюлетені вже надруковані. Більш того, не завжди зро-
зуміло, за яких умов політичні партії або виборчі блоки можуть виключити
кандидатів зі списку після того, як вони були зареєстровані.
VI. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ
Загальні зауваження
90. Щодо передвиборного періоду, основною ідеєю є те, що політичні
партії та кандидати повинні діяти на «полі чесної гри». Відповідно до Кодек-
су належної практики у виборчих справах, необхідно забезпечити рівність
можливостей для різних кандидатів та партій, принаймні наскільки це мож-
ливо. Необхідно, щоб держава була неупередженою щодо партій та кандида-
тів і однаково застосовувала до них закон. Ця вимога щодо нейтральності за-
стосовується до передвиборної агітації та її висвітлення у засобах масової ін-
формації, особливо у державних, а також до публічного фінансування партій
та агітації. Більше того, важливо, щоб політична агітація проводилася у се-
редовищі, що забезпечує свободу пересування, свободу вираження поглядів
161
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
та свободу зборів та об’єднань. Ці свободи необхідно захищати, щоб дозволи-
ти політичну організацію й агітацію та інформувати громадян про партії,
кандидатів та проблеми. Партії та кандидати повинні мати свободу прого-
лошувати свої програми та політичні позиції для виборців по всій країні.
91. Завдяки національним та міжнародним зусиллям у низці країн поп-
равки до виборчих законів здійснили важливі удосконалення, що спрямовані
на гарантування рівних умов проведення агітації для конкурентів на вибо-
рах. Однак у деяких випадках і досі існують законодавчі прогалини. Ще
більш важливими є проблеми застосування.
Обмеження політичних прав
92. У більшості європейських країн свобода вираження поглядів, об’єд-
нань та зборів в цілому дотримується, однак існують винятки з цього прави-
ла: у Європі найбільш серйозний виклик щодо основних свобод існує в Біло-
русі, яка, проте, не є державою – членом Ради Європи. Авторитарний режим
Білорусі досі не бажав дотримуватися концепції вільних та чесних виборів та
створити умови для забезпечення того, щоб волевиявлення народу слугувало
основою для легітимності уряду. Не дивно, як вважає ОБСЄ/БДІПЛ, що
останні парламентські вибори (2004 рік), як і попередні, суттєво не відповіда-
ли міжнародним стандартам. Парламентська Асамблея закликала режим, що
перебуває при владі, при підготовці до президентських виборів 2006 року
утриматися від порушення вільного та чесного перебігу виборчої кампанії
(Резолюція 1482 (2006)).
93. Але також в деяких державах – членах Ради Європи, наприклад, в
Росії та кавказьких державах, до і після останніх виборів не завжди дотриму-
валися політичні права. В Азербайджані, наприклад, широко застосовувалося
залякування у передвиборний період, а також суворі обмеження можливості
доносити програми до виборців для опозиційних кандидатів. Серед усього
іншого було рекомендовано внести поправки до виборчого закону, щоб ско-
ротити необмежене повноваження, надане місцевим органам влади, обмежу-
вати політичні збори, а також забезпечити дотримання політичних свобод
під час виборів (CDL-AD (2004) 016rev; CG/BUR (11) 95). Поза тим, на виборах
2005 року мали місце серйозні втручання в агітацію опозиції та порушення
політичних прав, незважаючи на заходи, які уряд застосував для поліпшення
виборчого середовища.
94. Особлива ситуація стосується виборів 2005 року у Чеченській Респуб-
ліці (частина Російської Федерації), що проводилися у загальнополітичному
контексті, в якому основні свободи було підірвано кліматом страху та постій-
ними серйозними порушеннями прав людини (стосовно ситуації щодо прав
людини див. Резолюцію ПАРЄ 1479 (2006)).
Втручання уряду в передвиборну агітацію
95. Проте найбільш загальною проблемою є здійснення державними
посадовими особами протиправного впливу на передвиборну агітацію. У низ-
ці останніх виборів була розмита різниця між діяльністю держави та перед-
виборною агітацією, причому можливості та ресурси уряду протиправно ви-
162
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
користовувалися для цілей агітації. Загальнопоширеним стало зловживання
влади своїми повноваженнями, як, наприклад, на місцевих виборах у Молдо-
ві у 2003 році. Існували повідомлення про насильство та тиск на державних
службовців, що займають певні посади, як і окремі випадки неналежного ви-
користання державних ресурсів для цілей агітації на парламентських вибо-
рах у Молдові у 2005 році.
96. Навіть якщо, як у Грузії, виборчий кодекс чітко забороняє викорис-
тання офіційних посад під час передвиборної агітації (CDL-EL (2005) 033, статті
73 та 76), за свідченнями міжнародних спостерігачів, у передвиборній агітації
були активно залучені високі посадові особи. У низці країн, як Російська Феде-
рація, зловживання державними посадами та ресурсами з метою передвибор-
ної агітації досі є основною проблемою, яка терміново має бути врегульована.
І, звичайно, абсолютно неприйнятним є те, що посадові особи чинять тиск на
працівників державного сектору щодо участі у зборах та голосуваннях за про-
владну партію, що часто трапляється, наприклад, в Азербайджані.
97. Референдуми становлять особливу ситуацію. Хоча існує загальна
згода щодо того, що влада повинна забезпечувати виборців об’єктивною ін-
формацією під час референдумів, немає консенсусу щодо того, чи уряд по-
винен утримуватися від участі у агітації. У деяких країнах (наприклад, Пор-
тугалія, Росія, Вірменія) влада та посадові особи не мають права брати участь
у агітації; у інших державах (наприклад, Австрія, Угорщина) їм дозволено
бути залученими у агітацію (CDL-AD (2005) 034, абз. 85-92, 219-222).
Фінансування агітаціїї
98. Загальновизнано, що ефективна передвиборна агітація потребує
суттєвих ресурсів. Партії та кандидати будуть неспроможні доносити свої
програми до електорату без відповідної фінансової підтримки. Тому в сучас-
них демократіях політичне фінансування вважається необхідною умовою для
проведення виборів. Тим не менше має бути зрозумілим, що гроші можуть
призвести до корупції та нечесних політичних змагань під час виборчого
процесу. Таким чином, важливо, щоб законодавство про вибори (та політичні
партії) містило ясні та вичерпні положення стосовно фінансування партій та
агітації. У Сербії, наприклад, закон «Про фінансування політичних партій»
встановив вичерпні та суворі обмеження для фінансування агітації (хоча йо-
го ефективне застосування є джерелом суперечок). Навпаки, у деяких інших
державах закони про вибори та політичні партії не забезпечують чіткі рамки.
99. За загальним визнанням, регулювання фінансуванням партій та агі-
тації є важким завданням. Існує велика різноманітність положень, що засто-
совуються в Європі та інших регіонах світу. Ці положення можуть стосувати-
ся фінансування партій в цілому (включно зі «звичайною діяльністю») або
лише передвиборної агітації. Деякі країни застосовують пряме (публічне)
державне фінансування, інші дозволяють лише приватне фінансування. Іс-
нують системи з обмеженням внесків та витрат, а також без них. Можуть іс-
нувати заборони щодо певних видів внесків, так само як щодо певних типів
витрат. Більш того, виборчі закони та закони про партії сильно різняться з
огляду на відкритість фондів партій та агітації, а також з огляду на публіч-
163
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ний доступ до відкритої інформації. Різноманітність положень утруднює
формування єдиних стандартів.
100. Тим не менше, «Кодекс належної практики у виборчих справах» під-
креслює необхідність прозорості фінансування політичних партій та передви-
борної агітації (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 108-109). Відповідно багато рекомен-
дацій виборчих експертів та міжнародних спостерігачів спрямовані на поліп-
шення підзвітності та прозорості публічного та приватного фінансування.
В Україні, наприклад, було відзначено, що закон повинен вимагати повного
оприлюднення джерел та обсягів фінансових внесків перед виборами та після
виборів, а також типів та обсягів витрат, щоб забезпечити для населення своє-
часну та відповідну інформацію про фінансування агітації (CDL-AD (2006)
002). Часто механізми запровадження та висвітлення фінансування агітації
вважаються надто слабкими. Стосовно виборів 2003 року в Чорногорії, напри-
клад, були суворі вимоги щодо створення незалежного, прозорого та підзвіт-
ного органу, що займався б контролем та перевіркою бюджету передвиборної
агітації та мав би право накладати санкції за порушення.
101. Хоча поширення прозорості є основною метою більшості реформ
та пропозицій щодо реформ, варто зазначити, що можуть виникнути особ-
ливі обставини, за яких розкриття джерел внесків до партійного бюджету
може мати неочікувані побічні ефекти. В контексті панування політичної не-
терпимості повне розкриття джерел фінансування може перешкодити внес-
кам до опозиційних партій і водночас сприяти проурядовим силам. Було ре-
комендовано усунути положення закону Молдови, які дозволяють Централь-
ній виборчій комісії до виборів знати джерела фінансової підтримки, яку
отримує кандидат. На думку Венеціанської Комісії, це може призвести до то-
го, що у контексті Молдови потенційних спонсорів переконають не робити
цього та піддадуть тиску (CDL-AD (2004) 027, абз. 71-72). Щоб дотриматися
балансу між необхідністю прозорості та захистом конфіденційності, у біль-
шості країн розголошуються лише найбільші внески.
102. Більше того, необхідно вжити заходів для спрощення положень
щодо виборчого фінансування, оскільки вони вимагають значної експертизи
та робочої сили та обтяжують кандидатів та (менше) партії, (як в Азербай-
джані: CDL-AD (2003) 015, абз. 18; CDL-AD (2004) 016rev, абз. 15, 19; в Чеченсь-
кій Республіці: CDL (2003) 021fin; див. коментарі до Розділу VI).
103. Що стосується питання публічного фінансування, надзвичайно важ-
ливим є принцип рівних можливостей. Загалом існує згода щодо принципу
рівних можливостей. Проте оскільки йде мова про гроші, часом виникають
політичні конфлікти щодо тлумачення цього принципу. Він може застосову-
ватися або в прямому сенсі (рівне ставлення), або у пропорційному сенсі (від-
повідно до ваги в парламенті або серед виборців). Таким чином, виклик по-
лягає в тому, щоб знайти загальноприйнятну формулу для відповідної краї-
ни. Ці особливі правила повинні міститися у законах.
Окремі аспекти передвиборної агітації
104. Агітація за неучасть у виборах. У деяких випадках виникали юри-
дичні та політичні суперечності щодо законності та легітимності агітації за
164
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
неучасть (наприклад, у Росії). Оскільки демократичні вибори засновані на
участі виборців, має бути зрозумілим, що агітація на користь неучасті у ви-
борах сумісна з правом на свободу вираження поглядів. Це особливо важливо
у державах, де вимагається мінімальний рівень участі у виборах для визнан-
ня виборів або референдуму такими, що відбулися (див. Розділ XIII).
105. «Неетична агітація». Хоча «брудна агітація» зазвичай є небажаною,
дуже проблематично її заборонити законом. Посилання на етичні правила
зазвичай не надто чіткі та можуть призвести до зловживань. Заборона «не-
етичної агітації», наприклад, у виборчому кодексі Молдови була критикована
за те, що вона надмірно широка. Вона може застосовуватися таким чином, що
порушуватиме право людини на свободу слова та вираження поглядів (CDL￾AD (2004) 027, абз. 80). Те ж стосується заборони «вчинення наклепу» на кан-
дидатів, наприклад, в Україні. «В контексті політичної агітації, в якій канди-
дати приймають усвідомлене рішення увійти до публічної сфери та змагати-
ся за державну посаду, закон про захист репутації та прав інших осіб не може
бути застосований для обмеження, зменшення або утиску права людини на
вільне політичне вираження поглядів та свободу слова» (CDL-AD (2006) 002,
абз. 60). Хоча існують обмеження щодо свободи вираження поглядів, які ви-
значені міжнародним та конституційним правом, виглядає недоречним за-
бороняти у виборчому законодавстві невиразну неетичну агітацію як таку,
що посягає на честь кандидата. Однак можуть існувати деякі політичні та
моральні цінності у так званих кодексах поведінки політичних учасників (а
також інших учасників виборів).
106. Агітаційна діяльність негромадян та неповнолітніх. У деяких дер-
жавах іноземним громадянам та неповнолітнім законом заборонено брати
участь в агітаційній діяльності. Це обмеження може суперечити міжнарод-
ним інструментам та національному конституційному праву (див., напри-
клад, CDL-AD (2004) 027, абз. 78, 80; CDL-AD (2006) 002, абз. 59).
VII. РОЛЬ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ У ПЕРЕДВИБОРНІЙ АГІТАЦІЇ
Загальні зауваження
107. Електронні та друковані засоби масової інформації – найважливі-
ший шлях, яким громадяни дізнаються про вибори та електоральні префе-
ренції. Таким чином, засоби масової інформації відіграють важливу роль у
передвиборний період. Ця роль є подвійною: по-перше, засоби масової інфор-
мації повинні інформувати виборців, охоплюючи у новинах та спеціальних
інформаційних програмах кандидатів, партії та політичні питання, що сто-
суються виборів. Це може включати навіть елементи навчання виборців. По-
друге, вони можуть надавати кандидатам та партіям прямий доступ до елек-
торату, дозволяючи виборчу рекламу.
108. У низці країн положення виборчих законів, що стосуються засобів
масової інформації під час передвиборної агітації, є досить поверховими. Де-
талізовані положення з цього питання, однак, можна часто знайти у законах
про засоби масової інформації або в інструкціях, наданих виборчою адмініс-
трацією або органами контролю за ЗМІ. Таким чином, вичерпний аналіз ролі
засобів масової інформації у виборах повинен стосуватися не лише виборчих
165
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
законів, але й інших відповідних положень. У деяких державах, як Естонія,
система в основному саморегульована, але, на думку міжнародних спостері-
гачів, добре функціонує.
Висвітлення передвиборної агітації
109. Вільні засоби масової інформації є conditio sine qua non∗ для забезпе-
чення виборців різнобічною інформацією стосовно виборів та референдумів.
Отже, важливо, щоб свобода преси була гарантована конституційно та до-
тримувалася на практиці. У більшості держав – членів Ради Європи медій-
ний простір є плюралістичним, а засоби масової інформації діють вільно.
110. Проте існують деякі країни, в яких основні засоби масової інфор-
мації перебувають під контролем держави, а їх спроможність діяти вільно
серйозно обмежена. За словами спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ та Ради Європи,
наприклад, у російських виборах через адміністративні обмеження та пору-
шення дуже бракувало сильних та незалежних засобів масової інформації, які
б неупереджено охоплювали передвиборну агітацію. Це ускладнювало для
виборців можливість здійснення добре усвідомленого вибору. В Азербай-
джані важка ситуація із засобами масової інформації загострювалася систе-
матичним залякуванням та утиском журналістів протягом останніх років
(CG/BUR (11) 95). Варто зазначити, що уряд повинен не лише забезпечувати
свободу преси, але й захищати засоби масової інформації. Правова система
повинна ефективно захищати журналістів від цензури, залякування та сва-
вільних арештів.
111. Навіть у державах, де засоби масової інформації працюють без про-
типравних обмежень, неупереджене висвітлення виборчих кампаній автома-
тично не гарантується. Демократичні вибори значною мірою залежать від
можливості та бажання засобів масової інформації працювати на безсторон-
ній та професійній основі під час передвиборної агітації. Неспроможність
засобів масової інформації забезпечити неупереджену інформацію стосовно
агітації та кандидатів – один з найчастіших недоліків, що виникають під час
виборів (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 19). У низці держав – членів Ради Європи
всупереч закону та іншим нормам засоби масової інформації ані кількісно,
ані якісно не охоплюють збалансовано партій та кандидатів. У деяких випад-
ках рівень дисбалансу в оглядах, наданих електронними засобами масової
інформації, виявляється спрямованим на неправомірний вплив або навіть на
маніпулювання електоральними рішеннями виборців.
Рівний доступ до засобів масової інформації
112. У сучасних демократіях також важливо забезпечити, щоб кандида-
там чи партіям було надано рівні та збалансовані обсяги ефірного часу та
місця для політичної реклами (CDL-AD (2003) 023rev, I.2.3). Рівний доступ до
публічних засобів масової інформації повинен також надаватися прихильни-
кам та опонентам пропозиції на референдумах (CDL-INF (2001) 010, CDL-AD
(2005) 028). Виборче законодавство та законодавство про засоби масової інфор-
∗ Необхідна умова (лат. – прим. ред.).
166
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
мації у Європі загалом передбачає такі умови. Проте у деяких випадках по-
ложення законів є нечіткими або навіть відсутніми. Наприклад, на відміну
від парламентських виборів, законодавчі рамки для референдумів у Вірменії
чітко не забезпечують доступу політичних партій до безкоштовного ефірно-
го часу в публічних засобах масової інформації, відповідно до Звіту місії оці-
нки потреб ОБСЄ/БДІПЛ (2005 рік).
113. Більше того, положення стосовно рівного доступу до публічних за-
собів масової інформації різняться залежно від типів засобів масової інфор-
мації та доступу до них, обсягів часу та місця, формату та часу трансляції, так
само як всього комплексу фінансування виборчої реклами. Через широку
різноманітність положень важко обговорювати це питання на загальному
рівні. Проте щодо багатьох деталей існує простір дискусії щодо особливостей
кожної країни, наприклад, стосовно критерію розподілу безоплатного часу.
У будь-якому разі необхідно провести межу між публічними та приватними
засобами масової інформації, що часом робиться. Приватні засоби масової
інформації зазвичай менше регульовані.
114. Щодо приватних засобів масової інформації необхідно виділити
одну річ: Хоча загальновизнано, що партії та кандидати повинні мати пря-
мий доступ до публічних засобів масової інформації, існує, наприклад, дис-
кусія щодо того, чи приватні засоби масової інформації повинні включати
політичну рекламу усіх політичних опонентів. «Кодекс належної практики у
виборчих справах» підкреслює, що у відповідності зі свободою вираження
поглядів необхідно встановити законодавчі положення для забезпечення мі-
німального доступу до приватних аудіовізуальних засобів масової інформації
у питаннях передвиборної агітації та реклами для усіх учасників виборів18.
115. Так, наприклад, «Правила процедури для електронних засобів масо-
вої інформації… у Республіці Хорватія під час передвиборної агітації» обумов-
люють, що національні електронні засоби масової інформації, як публічні, так
і приватні, повинні забезпечувати учасникам виборчих змагань вільний час
для презентації їхніх програм на парламентських виборах 2003 року. Крім то-
го, конкуренти мали право використовувати оплачувану рекламу. В деяких
інших державах приватні засоби масової інформації не зобов’язані надавати
вільний час, натомість надаючи партіям та кандидатам оплачуваний час.
116. Також є країни (як Сполучене Королівство), де приватні засоби ма-
сової інформації взагалі не зобов’язані публікувати виборчу рекламу. Мо-
жуть існувати також фактичні умови, які можуть виправдати відмову полі-
тичним групам в участі у передвиборній агітації, наприклад, якщо їх ідеоло-
гія протилежна до ідеології засобу масової інформації (CDL-AD (2006) 002,
абз. 63). Однак якщо засіб масової інформації, добровільно чи ні, надає кан-
дидатам безкоштовний час або оплачуваний час для виборчої реклами, це
має здійснюватися на однакових умовах. І, звичайно, право приватних теле-
та радіостанцій надавати ефірний час не повинно залежати від дати їх засну-
вання (як у Чеській Республіці, CDL (2003) 021fin, коментарі до статті 52).
18 Див. пункт I.2.3.c Кодексу належної практики у виборчих справах.
167
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
117. Незалежно від деталей регулювання, як виявилося за повідомлен-
нями спостерігачів, у досить суттєвій кількості країн публічні та приватні за-
соби масової інформації порушували право рівного доступу. Більше того,
навіть фіксований обсяг вільного телевізійного та радіопростору для супер-
ників може бути недостатнім для сильно незбалансованого висвітлення агі-
тації у регулярних програмах новин. Тому поведінку засобів масової інфор-
мації треба уважно відстежувати і, якщо трапляються порушення закону, на-
кладати відповідні санкції19.
Орган контролю
118. Заснування нейтрального органу контролю для моніторингу та ре-
гулювання засобів масової інформації, який мав би справу зі скаргами щодо
поведінки засобів масової інформації під час агітації, може стати суттєвим
кроком у запровадженні закону та надання вільного, рівного та справедливо-
го доступу до мовлення. Такий орган може бути суб’єктом моніторингу засо-
бів масової інформації всередині виборчої адміністрації або парламентської
комісії, багатопартійного бюро, комісії з окремо вибраних осіб або органу са-
морегулювання засобів масової інформації. Виборчі експерти ОБСЄ/БДІПЛ та
Венеціанської Комісії вимагали заснування такого незалежного органу спо-
стереження за засобами масової інформації з різних приводів, хоча не завжди
успішно, як показує приклад України (CDL-AD (2006) 002, абз. 61).
119. Однак на практиці ефективність таких органів значно відрізняється
в різних країнах. В умовах, наприклад, президентських виборів 2004 року у
Сербії Республіканське агентство з теле- та радіомовлення показало неспро-
можність ефективно регулювати засоби масової інформації, а парламентська
група контролю, яка передбачена законом, на той час ще не була створена.
Парламент Чорногорії, навпаки, перед останніми та попередніми виборами
заснував Колегію для контролю засобів масової інформації з метою моніто-
рингу виконання публічними та приватними засобами масової інформації
положень щодо передвиборної агітації. За словами міжнародних спостеріга-
чів, Колегія забезпечує можливість звернення зі скаргами. Однак вона не має
повноважень накладати санкції.
120. У деяких випадках виборчі спостерігачі рекомендували визначення
достатніх та деталізованих положень для покарання мовників у випадку не-
належної поведінки. Важливо, що в такому випадку за малі порушення вибор-
чих положень засобами масової інформації призначалися б відповідні пока-
рання. Неприйнятно, наприклад, тимчасово припиняти діяльність мовників
через найменші порушення, що виглядає можливим у деяких країнах.
Оприлюднення результатів опитувань громадської думки
121. Оскільки пов’язані із виборами опитування громадської думки мо-
жуть впливати на саме голосування, оприлюднення та висвітлення опиту-
вань у електронних засобах масової інформації повинно регулюватися таким
19 Ґрунтовний аналіз питання засобів масової інформації та виборів див. CDL￾AD (2005) 032.
168
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
чином, щоб забезпечити оприлюднення, наприклад, джерела та іншу відпо-
відну інформацію. Зазвичай також заборонено публікувати результати опи-
тування громадської думки та прогнози безпосередньо перед днем виборів
або у день виборів (до моменту зачинення виборчих дільниць). Якщо це досі
не передбачено, запровадження такого крайнього строку, загалом, вітається
(як у Грузії, див. CDL-AD (2005) 005, абз. 43). Однак, у деяких випадках, як у
Молдові (10 днів) та в Україні (15 днів), часові обмеження є надмірними. Було
рекомендовано зменшити ці часові рамки до більш обґрунтованих (CDL-AD
(2004) 027, абз. 32; CDL-AD (2006) 002, абз. 68).
VIII. СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ
122. Спостереження за виборами відіграє важливу роль у забезпеченні
прозорості виборів, особливо у нових демократіях та демократіях, що розви-
ваються. Забезпечення гарантій прав національних та міжнародних спостері-
гачів у виборчому законодавстві постійно вимагалося у випадках, коли вони
відсутні. (Такі положення можна б також прийняти у багатьох західноєвропей-
ських демократіях, як Франція чи Іспанія, в яких не існує жодних положень
стосовно непартійних внутрішніх чи міжнародних спостерігачів.) У певних
випадках особливо необхідно розширити права національних позапартійних
спостерігачів. Навіть якщо права спостерігачів гарантуються законом, часом їм
бракує ясності, що призводить до дуже різного тлумачення цих положень.
123. Відповідно до «Кодексу належної практики у виборчих справах»,
найкраще зробити процес спостереження якомога ширшим, включаючи спо-
стерігачів від партій, позапартійних спостерігачів та міжнародних (позапар-
тійних) спостерігачів (CDL-AD (2002) 23rev, абз. 87). Однак часом виборчі ко-
місії затверджують лише обмежений список спостерігачів до дня виборів, що
призводить до виключення інших спостерігачів. Наприклад, в Україні вибор-
чий закон встановлює, що громадська організація може спостерігати за вибо-
рами, лише якщо вона була зареєстрована щонайменше за 2 роки до дня ви-
борів, і спостереження за виборами є однією з її статутних цілей. Якщо по-
правки 2005 року вперше забезпечують можливість непартійного національ-
ного спостереження, ці правила створять непотрібні перешкоди на виборах
2006 року (CDL-AD (2006) 002, абз. 73).
124. На виборах 2003 та 2004 року в Азербайджані національним неуря-
довим організаціям, які отримували більш ніж 30% зарубіжного фінансуван-
ня, було заборонено брати участь у спостереженні за виборами (CDL (2003)
054, абз. 39; CDL-AD (2004) 016rev, абз. 22; CDL-AD (2005) 029, абз. 23). У ре-
зультаті певна кількість національних неурядових організацій була виклю-
чена з процесу спостереження за виборами. Ця заборона була начебто тим-
часово застосована (лише) для місцевих виборів 2004 року рішенням в остан-
ній момент, яке не було загальновідомим. Відсутність національних спостері-
гачів разом із фактом, що кількість міжнародних спостерігачів була надзви-
чайно низькою, без сумніву, сприяла порушенням (CG/BUR (11) 95). Навпа-
ки, високий рівень національного спостереження вітався, наприклад, тимча-
совим комітетом спостереження Парламентської Асамблеї на парламентсь-
ких виборах 2002 року в Чорногорії (Doc. 9621, Addendum IV).
169
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
125. Очевидно, було б краще, якби спостерігачі були офіційно акреди-
товані, і щоб критерії акредитації були ясно визначені. Потрібно уникати
громіздких та складних процедур реєстрації спостерігачів. На жаль, надто
бюрократичний підхід до акредитації спостерігачів можна прослідкувати у
низці країн. В Україні, наприклад, існують надто деталізовані положення
щодо призначення спостерігачів, включаючи вимогу автентичності підписів,
засвідчених копій статутів організацій тощо. Якщо не вимагається офіційна
акредитація для дня виборів, спостерігачі повинні мати з собою необхідні
документи для їхньої ідентифікації на виборчій дільниці.
126. Як національним, так і міжнародним спостерігачам необхідно на-
дати найширші можливості для спостереження за виборами. Спостереження
не повинно зводитися лише до дня виборів, воно має включати весь вибор-
чий процес, з моменту реєстрації кандидатів до післявиборного періоду. Од-
нак право спостерігача бути присутнім на усіх засіданнях виборчих комісій,
спостерігати за виборчою діяльністю у будь-який час та отримувати копії
протоколів, таблиці та інші документи всіх рівнів, не завжди гарантується
законом або на практиці.
127. У той час як зростає усвідомлення щодо необхідності всебічного спо-
стереження за передвиборним періодом, післявиборним процесом часто нех-
тують. Міжнародні спостерігачі, наприклад, часто покидають країну одразу
після дня виборів і задовго до оголошення кінцевих результатів. Однак важли-
во, щоб деякі спостерігачі залишалися при процесі перевірки та оголошення
кінцевих результатів. Відповідно виборчі положення повинні встановлювати,
що спостерігачі мають право спостерігати за післявиборним періодом та ма-
ють право доступу до виборчих комісій, доки не завершені усі виборчі функції
(як у Азербайджані, CDL-AD (2004) 016rev; CDL-AD (2005) 029).
IX. ДЕНЬ ВИБОРІВ – ВИБОРЧІ ДІЛЬНИЦІ
Місце знаходження, розмір та планування приміщень виборчих
дільниць
128. Очевидно, що по всій країні повинна бути достатня кількість вибор-
чих дільниць. Приміщення виборчих дільниць має бути легко знайти, і вони
мають бути доступними для всіх виборців. За можливості, вони мають бути
розташовані у відомих та зручних місцях (таких, як школи та інші публічні
будівлі). Багато спостерігачів за виборами підкреслюють першочергову важ-
ливість придатності та доступності приміщень виборчих дільниць. У деяких
державах і досі існує багато приміщень виборчих дільниць неприйнятного
розміру, що не відповідають кількості виборців. Відповідно до доповідей спо-
стерігачів, приміщення виборчих дільниць часом бувають переповнені. Біль-
ше того, вони не завжди мають безперешкодний доступ для осіб похилого
віку та тих, що не можуть самостійно пересуватися. Загалом, можна сказати,
що варто більше перейматися питаннями вибору та розташування примі-
щення виборчої дільниці, особливо у деяких нових демократіях та демокра-
тіях, що розвиваються, у регіоні.
129. Те ж стосується планування приміщення виборчої дільниці, – на-
приклад, розташування столів для виборчих процедур, бар’єрів для черг ви-
170
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
борців, кабін для голосування, виборчих скриньок тощо, – які забезпечать
ефективний рух виборців у приміщенні дільниць та таємність голосування.
Дуже важливо, щоб члени виборчої комісії (так само, як і спостерігачі) мали
можливість нагляду за усім, що відбувається у приміщенні. Наприклад, до-
сить проблематично, якщо не можна спостерігати за кабінами для голосу-
вання, оскільки вони знаходяться поза полем зору або навіть розташовані у
різних кімнатах. Саме це було критиковано міжнародними спостерігачами
на місцевих виборах 2004 року в Азербайджані.
Особи, присутні на виборчій дільниці
130. Виборчі закони або інструкції, що надаються органами адміністру-
вання виборів, повинні чітко вказувати, які особи мають право присутності
на виборчій дільниці. Окрім виборців та осіб, що працюють у приміщенні
виборчої дільниці, допускаються зазвичай представники кандидатів або по-
літичних партій та блоків, національні та, за запрошенням, міжнародні спо-
стерігачі та засоби масової інформації. Однак завжди існує ризик присутнос-
ті у приміщенні недозволених осіб. На деяких виборах спостерігачі допові-
дали про присутність недозволених осіб всупереч ясним інструкціям, нада-
ним членам виборчих комісій, через незастосування відповідних норм.
131. Як уже було зазначено, присутність спостерігачів за виборами має
першочергову вагу для прозорості виборчого процесу. Хоча вільний доступ
спостерігачів та довірених осіб до приміщень виборчих дільниць загалом до-
триманий майже в усіх європейських державах (Білорусь була винятком до
недавнього часу), у деяких випадках спостерігачі та довірені особи мали про-
блему з допущенням до приміщень, у яких проводилось голосування, або з
вільним пересуванням по ньому. Малий розмір та переповнення приміщень
виборчих дільниць завжди використовувалося як виправдання для обмежен-
ня руху довірених осіб та спостерігачів. Однак повинно бути зрозумілим, що
невідповідність приміщення виборчої дільниці не може використовуватися
як виправдання для обмеження вільного пересування спостерігачів. Навпаки,
обов’язком виборчої влади є вибір та підготовка виборчих приміщень таким
чином, щоб було можливим ефективне спостереження, яке не перешкоджало
би діяльності виборчої комісії.
132. Більше того, загальноприйнято, що поліція та сили безпеки зазви-
чай не повинні, як правило, знаходитися всередині (або навіть зовні) примі-
щення виборчої дільниці, оскільки це може лякати виборців, особливо в
державах із слабкими демократичними традиціями або у пост-конфліктних
ситуаціях. Як правило, поліції повинно бути дозволено заходити у примі-
щення виборчої дільниці за проханням голови відповідної виборчої комісії
для підтримання порядку. Звичайно, їх має бути запрошено лише у випадку,
коли ситуація інакше вийде з-під контролю. Наприклад, під час муніципаль-
них виборів у Молдові у 2004 році положення закону про те, що поліція може
бути викликана головою виборчої комісії для відновлення порядку, було не-
правильно розтлумачене таким чином, щоб забезпечити присутність поліції
навіть за відсутності неспокою (CDL-AD (2004) 027, абз. 94). У певних випад-
ках виборче законодавство або інструкції, надані Центральною виборчою
171
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
комісією, повинні встановлювати більш чіткі положення щодо присутності
поліцейських офіцерів у приміщеннях для голосування та їхньої ролі в день
виборів. За необхідності можна інтенсифікувати навчання поліції стосовно
їхніх прав та обов’язків під час виборів.
X. ІДЕНТИФІКАЦІЯ ВИБОРЦІВ ТА ПРОЦЕДУРИ ГОЛОСУВАННЯ
Ідентифікація виборців
133. Процес ідентифікації виборців має першочергову важливість для
загальної непорушності виборчої системи. Перед голосуванням виборці по-
винні підтвердити свою особу, зазвичай надавши документ, що посвідчує
особу. Важливо, щоб виборчий закон та інструкції органу адміністрування
виборами ясно визначали, який тип документа, що засвідчує особу, є дійс-
ним для цілей ідентифікації виборця. У деяких державах правова ситуація є
складною і не дуже ясною. Міжнародні спостерігачі критикували, напри-
клад, парламентські вибори 2003 року у Хорватії. Спеціальна увага має бути
приділена групам осіб, які можуть не мати необхідних документів, що посвід-
чують особу, як, наприклад, біженцям, i переміщеним особам або окремим
групам меншин (наприклад, ромам). Неефективна перевірка ідентифіка-
ції виборців вважається серйозною проблемою, особливо у тих державах, де
добре відоме «багаторазове голосування».
134. За встановленням особи виборця наступним кроком зазвичай є пере-
вірка, чи має виборець право голосу на цій конкретній дільниці. Звичайно та-
ка перевірка проводиться за списками виборців. Однак існує проблема вибор-
ців, що приходять до приміщень для голосування і виявляють, що їх немає у
списках, або через те, що вони прийшли до чужого приміщення для голосу-
вання, або тому, що виборчі списки знаходяться у незадовільному стані, як
спостерігалося у деяких країнах. Зважаючи на погану якість регулярних спис-
ків виборців у деяких країнах, можуть виявитися потрібними додаткові списки
виборців, проте така ситуація дуже далека від ідеальної (див. Розділ IV).
135. Інакше, виборці можуть подавати так званий умовний бюлетень (у
інших країнах та регіонах світу відомий як тимчасовий або заявний бюлетень).
На виборах у 2004 році у Косово, наприклад, виборці, які не знайшли своїх
імен у списках виборців на виборчій дільниці, до перевірки скеровувалися до
іншої виборчої дільниці, що фізично знаходилась у тому ж виборчому при-
міщенні, де виборці могли віддати свої голоси відповідно до спеціальної
процедури, яка давала змогу пізніше перевірити їх право, тобто голосували
за умовними бюлетенями. Це було відмінністю від попередніх виборів, на
яких такі виборці могли бути внесені до додаткового списку на місці, за умо-
ви надання достатніх доказів щодо їх особи та місця проживання. Метою ре-
форми було забезпечити додатковий захист, оскільки додаткові списки,
складені у скрутних умовах, мали великий ризик фальсифікації. Незважаючи
на застереження щодо широкого використання умовного голосування, сис-
тема, здається, спрацювала добре (CG/BUR (11) 74).
136. У будь-якому разі, однак, існує нагальна потреба вдосконалення
звичайних списків виборців, щоб скоротити голосування за допомогою додат-
кових списків або умовних бюлетенів (див. Розділ IV).
172
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Захист від «багаторазового голосування»
137. Далі, посадові особи виборчих дільниць повинні перевіряти, чи ви-
борець вже взяв участь у виборах. На жаль, «багаторазове голосування» досі є
загальною проблемою у низці країн регіону. В принципі цього можна уник-
нути, якщо виборці є відповідним чином ідентифіковані та зареєстровані, і у
списку виборців ставиться підпис виборцем (або позначка членом комісії),
коли виборець отримує на руки бюлетень. Однак на практиці існує багато
прикладів, коли у списку виборців не ставився підпис виборця, або коли у
них були знайдені кратні однакові підписи, поставлені одним почерком
(CG/BUR (11) 95; CG/BUR (11) 122rev). Останнє може вказувати на «багатора-
зове голосування» або «сімейне голосування».
138. Додатковим методом зменшення ризику «багаторазового голосу-
вання» є позначка пальця виборця незмивним (невидимим або видимим) чор-
нилом, щоб позначити, що виборець проголосував. Хоча позначення чорни-
лом пальців виборців є незвичним для Західної Європи, воно широко засто-
совується в інших регіонах світу та постійно рекомендується для нових демо-
кратій та демократій, що розвиваються. Проте, як показує приклад Вірменії,
такі рекомендації не завжди виконуються. Незважаючи на те, що позначення
чорнилом було рекомендовано у Вірменії експертами Венеціанської Комісії
та ОБСЄ/БДІПЛ і було включене до попередніх поправок до виборчого ко-
дексу, недавно прийнята поправка не передбачає цієї процедури (CDL-AD
(2003) 021; CDL-AD (2005) 019; CDL-AD (2004) 049; CDL-AD (2005) 027; CDL-EL
(2006) 020). Навпаки, наприклад, позначення пальців виборців чорнилом було
запроваджене незадовго до парламентських виборів 2005 року в Азербайджані,
таким чином втілюючи довготривалу рекомендацію міжнародних експертів.
Однак якщо «позначення чорнилом» передбачене, необхідно, щоб дотриму-
валися процедури позначення чорнилом та перевірки позначки чорнилом.
Як видно із звітів міжнародних спостерігачів, це не завжди має місце, як, на-
приклад, показують муніципальні вибори 2005 року у «колишній югославсь-
кій республіці Македонії».
Виборчі бюлетені
139. Виходячи з визначення, що виборець має право голосувати на вибор-
чій дільниці, виборчий бюлетень повинен, як правило, бути невідкладно ви-
даний виборцю. Звичайно, суворо заборонено законом, щоб виборці отриму-
вали більше бюлетенів, аніж вони мають право отримати. Неприйнятною є
практика, яка досі застосовується у деяких регіонах, що громадянам видаються
додаткові виборчі бюлетені за пред’явленням документів, що посвідчують осо-
бу їх відсутніх родичів. Абсолютно незвичною – і не рекомендованою для но-
вих демократій та демократій, що виникають у Європі – є іспанська модель.
Там політичні партії можуть друкувати свої власні виборчі бюлетені відповід-
но до затвердженого зразка і вільно поширювати їх до дня і в день виборів.
140. Звичною практикою для Європи є використання єдиних цілісних
бюлетенів, що містять назви партій та кандидатів і в яких виборець робить
відмітку. Звичайно, це краще від системи, при якій виборці вибирають серед
різних (кольорових) партійних бюлетенів і вкладають обраний ними бюле-
173
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
тень у конверт перед тим, як опустити його у виборчу скриньку. Остання си-
стема використовувалася у Болгарії до внесення поправок до виборчого за-
кону у 2005 році.
141. Для того, щоб захистити бюлетень, у багатьох державах на виборчі
бюлетені ставиться офіційна печатка, що відповідає виборчій дільниці,
та/або підпис уповноважених членів дільничної комісії. Деякі виборчі зако-
ни містять ясні та деталізовані положення з цього приводу. Відповідно до
«Кодексу належної практики у виборчих справах», підписання або штампу-
вання виборчих бюлетенів не повинно відбуватися тоді, коли бюлетень пе-
редається виборцеві, оскільки, теоретично, печатка або підпис можуть поз-
начити бюлетень таким чином, що під час підрахунку голосів виборця змо-
жуть ідентифікувати (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 34). Ще більш важливим є те,
що виборчі бюлетені не штампуються членом виборчої комісії після того, як
виборець зробив свій вибір. У Молдові, наприклад, ця процедура була кри-
тикована за порушення таємниці голосування, особливо з огляду на те, що
можна було побачити відмітку на бюлетені, ставлячи печатку на зворотній
стороні бюлетеня до вкидання його до скриньки (CDL-AD (2004) 027, абз. 25).
Щоб забезпечити таємність голосування, Кодекс належної практики у вибор-
чих справах ясно визначає, що саме виборець повинен взяти свій бюлетень, і
ніхто не повинен торкатися його після того (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 35).
142. Досі незвичним для усталених західноєвропейських демократій є
можливість подання негативного голосу («проти всіх») .Система негативного
голосу походить з комуністичної традиції незмагальних виборів і досі вико-
ристовується у низці держав – членів Ради Європи. Вона надає виборцям мож-
ливість висловити роздратування щодо кандидатів або партій/блоків у ви-
борчому бюлетені. Таким чином, однак, може бути посилена політична та
партійна апатія серед населення, якщо виборці можуть просто відкидати кан-
дидатів або партії замість того, щоб приймати (часто нелегке) рішення, хто є
кращим (найкращим або найгіршим) кандидатом або партією. У принципі
виборці повинні заохочуватись, щоб голосувати за кандидатів або партію, яка
їм подобається, і таким чином брати на себе відповідальність за орган, який
обирається (CDL-AD (2003) 021, абз. 31; CDL-AD (2005) 027, абз. 23; CDL-AD
(2006) 002rev, абз. 78).
Процедура голосування – порушення
143. Після вручення бюлетеня виборці зазвичай скеровуються до вільної
кабіни для голосування, щоб зробити свій вибір (позначити бюлетень). Безу-
мовно, набагато краще, якщо виборці обізнані із процедурою голосування.
Необхідні програми навчання виборців та ясні інструкції щодо порядку го-
лосування на виборчих дільницях, особливо якщо структура бюлетеня та си-
стема голосування складні. Такі програми є звичними для всієї Європи. У де-
яких випадках виборчий бюлетень містить інструкції для виборців щодо то-
го, як заповнювати бюлетень. Відповідно до виборчого закону Чеченської Рес-
публіки, наприклад, такі інструкції друкуються на бюлетені російською та
чеченською мовами. Тим не менше виборці можуть допускати помилки при
заповненні бюлетенів. У таких випадках виборче законодавство або інструк-
174
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ції виборчої комісії повинні передбачати можливість для виборців, які зро-
били помилку, визнати бюлетень недійсним, та видати їм інший бюлетень,
як рекомендувалося, наприклад, спостерігачами на муніципальних виборах
2005 року у «колишній югославській республіці Македонії».
144. Хоча процеси голосування були визнані професійно та ефективно
адміністрованими у більшості держав – членів Ради Європи, все ще існують
деякі порушення, які спостерігалися у декількох випадках. Серед цих пору-
шень є багаторазове голосування (див. вище) та відкрите і сімейне голосу-
вання. Демократичні вибори вимагають щоб бюлетені заповнювалися ви-
борцями таємно. Таємність голосування – не лише основне право, але й
обов’язок. Таким чином, будь яке голосування за межами кабін для голосу-
вання є забороненим. Однак на практиці існує ряд прикладів, у яких відкри-
те голосування толерувалося членами виборчих комісій. На російських пре-
зидентських виборах 2004 року відкрите голосування навіть активно заохочу-
валося представниками відповідних виборчих комісій на великій частці ви-
борчих дільниць. Однак повинно бути зрозумілим, що посадові особи вибор-
чих дільниць мають бути зобов’язані застерігати виборців від навмисного
афішування їхньої позначки на бюлетені.
145. Для того, щоб забезпечити таємність голосу, за загальним правилом
виборець повинен бути сам у кабіні для голосування. Лише у спеціальних
випадках, наприклад, сліпих виборців, повинні допускатися винятки. Умови
для надання допомоги виборцям, якщо це необхідно, повинні бути визначені
у виборчому законі або в інструкціях виборчої комісії. У будь якому разі не-
прийнятно, щоб до кабін для голосування виборців супроводжували «інтер-
претатори», котрі б позначали ім’я кандидата, за якого виборець хоче віддати
свій голос. Саме так траплялося, наприклад, із неписьменними ромськими∗
виборцями під час сфальсифікованих виборів мера у Мукачево (Україна) у
2004 році (див CG/BUR (10) 125).
146. Хоча законом заборонено, на практиці так зване сімейне або групо-
ве голосування і досі допускається у низці країн. Спостерігачі на виборах бу-
ли свідками поширеного сімейного та групового голосування, наприклад, у
Азербайджані, «колишній югославській республіці Македонії», Молдові, Сер-
бії та Чорногорії, Росії. Навіть у таких державах, як Боснія та Герцеґовина, де
поведінка при голосуванні на останніх муніципальних виборах (2004 рік) була
визначена як «відмінна», було багато випадків, коли, відповідно до доповідей
міжнародних спостерігачів, члени сім’ї, а особливо подружні пари похилого
віку, голосували разом.
147. Очевидно, що сімейне та групове голосування є за будь яких обста-
вин неприйнятним. Воно має тенденцію позбавляти жінок, а часом і молодих
людей їх індивідуального права голосу, і як таке становить вид виборчого
злочину (див., наприклад, CG/BUR (11) 95). Рекомендація Конгресу 111 (2002)
наголосила на першочерговій важливості прав жінок на особисте вільне та
таємне голосування і підкреслила, що проблема сімейного голосування є не-
∗ Роми – офіційна самоназва циган (прим. ред.).
175
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
прийнятною з точки зору основних прав жінок (CG/BUR (11) 122 rev). По-
винно бути зрозумілим, однак, що ефективне попередження сімейного та
групового голосування вимагає радикальної зміни ставлення, яка має актив-
но заохочуватися владою (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 30).
148. Купівля голосів, тобто роздавання товарів або коштів, поєднане із
закликом голосувати за конкретного кандидата або партію, суворо забороня-
ється законом, але це надзвичайно важко довести. Це, відповідно до допові-
дей міжнародних спостерігачів, нібито звична практика у передвиборний
період та у день виборів у деяких країнах. Щоб зменшити ризик підкупу го-
лосів у день виборів, важливо гарантувати таємність голосування. Також не-
обхідно забезпечити, щоб виборці не покидали виборчу дільницю, не вкинув-
ши бюлетеня до скриньки, тому що деякі виборці можуть спробувати винес-
ти порожній бюлетень за межі виборчої дільниці та продати або віддати його
іншій особі. Як правило, будь-який невикористаний виборчий бюлетень по-
винен залишатися на виборчій дільниці. Однак у деяких випадках були під-
тверджені випадки циркуляції підписаних та проштампованих бюлетенів
поза межами дільниці у день виборів.
149. У низці країн використовуються прозорі виборчі скриньки для по-
передження наповнення виборчих скриньок фальшивими бюлетенями до
або під час голосування. В принципі це має сенс, оскільки в окремих випад-
ках наповнення виборчих скриньок фальшивими бюлетенями залишається
проблемою. Однак прозорі виборчі скриньки можуть викликати стурбова-
ність стосовно таємності голосування, якщо виборчі бюлетені не складені на-
лежним чином.
Спеціальні процедури голосування
150. Як вже зазначалося, брак спеціальних процедур голосування, тобто
голосування відсутніх, може позбавити права голосу суттєву частину вибор-
ців, які не мають можливості проголосувати на своїй виборчій дільниці в
день виборів (див. вище Розділ IV). При голосуванні відсутніх виборці мо-
жуть проголосувати в іншому місці, аніж виборча дільниця, на якій вони
внесені до списку виборців. Існує широка різноманітність процедур голосу-
вання відсутніх, що застосовуються по всій Європі. Деякі країни допускають
голосування до дня виборів (дострокове голосування), інші такого не перед-
бачають. Регулювання далі різняться з огляду на місце, де проводиться голо-
сування відсутніх (спеціальні або звичайні виборчі дільниці; лише в окрузі
виборця, чи в будь-якому окрузі; всередині чи поза межами країни) та яким
чином це здійснюється (відвідуванням виборчої дільниці, поштою, за дору-
ченням або з допомогою переносних скриньок).
151. На жаль, у деяких країнах із голосуванням відсутніх трапляються
серйозні порушення. Таким чином, там, де передбачена процедура голосу-
вання відсутніх, треба приділити особливу увагу забезпеченню таємності го-
лосування та попередженню фальсифікацій. В окремих випадках міжнародні
спостерігачі рекомендували запровадження більшої кількості заходів безпе-
ки. На президентських виборах 2005 року у Хорватії, наприклад, недостатній
контроль на голосуванні за межами країни (особливо в Боснії та Герцеґовині)
176
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
був предметом серйозних труднощів. Особливу увагу варто приділити дост-
роковому голосуванню військовослужбовців, ув’язнених, осіб що перебува-
ють під арештом, та переміщених осіб. Таке голосування не завжди прово-
диться задовільно. Необхідно вжити також жорстких заходів безпеки щодо
використання переносних виборчих скриньок, включно з попередніми заяв-
ками на голосування за допомогою переносних скриньок, та присутності при
такому голосуванні кількох членів дільничної виборчої комісії, які представ-
ляють різні політичні сили. У низці країн організація голосування за допомо-
гою переносних скриньок була визнана слабкою.
152. Голосування поштою дозволяється у деяких усталених демократіях
Західної Європи, наприклад, у Німеччині, Ірландії, Іспанії, Швейцарії та для
закордонних виборців у Нідерландах, Норвегії та Швеції (CDL-AD (2004) 012,
Розділ III). Воно також застосовувалося, наприклад, у Боснії та Герцеґовині та
у Косово, щоб забезпечити максимальну залученість до виборчого процесу
(CG/BUR (11) 74). Однак воно має бути дозволене, лише якщо поштова служ-
ба безпечна та надійна. Кожен окремий випадок повинен оцінюватися відпо-
відно до того, яка існує вірогідність виникнення фальсифікацій та маніпу-
лювання при поштовому голосуванні20.
153. У будь якому разі процедури голосування відсутніх вимагають дода-
ткових, у багатьох випадках збільшених зусиль для запобігання фальсифікаці-
ям, спеціальних програм підготовки виборців, а також додаткового навчання
для членів виборчих комісій. Особливу увагу варто приділити забезпеченню
таємності голосування при запровадженні нових технологій голосування.
XI. ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ ТА ОГОЛОШЕННЯ ПОПЕРЕДНІХ РЕЗУЛЬТАТІВ
Підрахунок голосів
154. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах,
найкраще, якщо голоси підраховуються на виборчій дільниці невідкладно
після закриття голосування, а не у спеціальних центрах підрахунку (CDL-AD
(2002) 23rev, абз. 45). Такий підхід має перевагу швидкого отримання резуль-
татів для виборчої дільниці. Крім того, підрахунок поза межами виборчої діль-
ниці може створити проблеми безпеки, оскільки транспортування виборчих
скриньок та супровідних документів завжди є ризикованим з точки зору без-
пеки. Проте на деяких виборах (наприклад, Албанія 2005 року) виборчі
скриньки транспортувалися до центрів підрахунку, де й підраховувалися го-
лоси. У таких випадках велику увагу треба приділити для забезпечення про-
зорості і безпеки транспортування виборчих скриньок і виборчих бюлетенів
з виборчої дільниці до центру підрахунку. Проте слід відзначити, що проб-
леми безпеки можуть також виникнути на рівні виборчої дільниці (див., на-
приклад, CG/BUR (10) 125).
155. Для того, щоб процес підрахунку був відкритим і прозорим, він по-
винен проводитися у присутності спостерігачів та представників кандидатів,
20 Див. пункт I.3.2.2.1 пояснювальної доповіді до Кодексу належної практики у ви-
борчих справах.
177
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
партій та виборчих об’єднань. (У деяких країнах, як Франція та Іспанія, під-
рахунок голосів повністю відкритий для публіки). Уповноважені на це особи
повинні мати можливість засвідчити усі аспекти підрахунку. Проте у деяких
випадках виборчі спостерігачі повідомляли, що відстань до столів з бюлете-
нями, на якій вони змушені були залишатися, зменшувала їх здатність ефек-
тивно спостерігати за процесом. Траплялися також окремі інциденти, коли
спостерігачам чи довіреним особам повністю забороняли доступ до місця під-
рахунку. Навпаки, в інших випадках при підрахунку були присутні особи,
які не мають на це права. Обох ситуацій слід уникати.
156. Першорядне значення має правильне проведення підрахунку голо-
сів. Правильність підрахунку залежить від ясних процедур, відповідного на-
вчання персоналу та їхньої відданості процесу. Правильність результату стосу-
ється не тільки кількості голосів, отриманих кожним кандидатом. Вона стосу-
ється також точності усіх виборчих даних, включно, наприклад, із кількістю
поданих голосів (що особливо важливо у країнах, де вимагається мінімум учас-
ті для того, щоб вибори чи референдум були дійсними). Потрібно великої ува-
ги, щоб бути впевненим, що усі цифри точно записані у виборчих протоколах.
157. Хоча увесь процес підрахунку голосів у більшості держав – членів
Ради Європи розумно організований, все ще залишаються технічні та політич-
ні проблеми. У минулі роки міжнародні спостерігачі були стурбовані серйоз-
ними порушеннями при підрахунку голосів у низці країн. Серед них Албанія,
Вірменія, Азербайджан, «колишня югославська республіка Македонія» та Ро-
сійська Федерація. У деяких випадках виникали недосконалості через погану
організацію, а не спроби маніпуляції. Це підкреслює важливість того, щоб
члени дільничних виборчих комісій були добре навчені. Більше того, у сумнів-
них випадках допомогу можуть надавати виборчі посібники як джерело поси-
лань, і їх необхідно забезпечувати, якщо цього все ще немає. Часом все-таки
траплялися також ясні спроби фальсифікації, включно з вкиданням бюлетенів
до виборчої скриньки та фальсифікацією результатів і протоколів.
158. У деяких випадках кількість бюлетенів у виборчих скриньках пере-
вищує кількість виборців, зазначених у списках виборців як такі, що отрима-
ли виборчі бюлетені. Цю типову ситуацію вкидання бюлетенів не легко
розв’язати. Як рекомендувалося, наприклад, для виборів у Молдові, повинні
бути ясні норми щодо такої проблеми, наприклад, перерахунок, зазначення
у протоколі і навіть можливість визнати вибори недійсними на відповідній
виборчій дільниці. Проте, як повідомляли міжнародні спостерігачі, на одній
із дільниць під час парламентських виборів 2003 року у Хорватії усі результа-
ти на виборчій дільниці були анульовані через один додатковий бюлетень,
який виглядав зайвим. Там виборчий закон зобов’язував скасувати результат
і провести повторне голосування на виборчій дільниці, якщо кількість бюле-
тенів у скриньці будь-як перевищувала кількість, яка була подана відповідно
до підписів виборців. Замість цього критерії для скасування виборів повинні
бути заснованими на тому, чи зайві бюлетені впливають на результат голосу-
вання, тобто на розподіл мандатів (див. Розділ ХІІІ).
159. Цілком незвичним і неприйнятним з точки зору міжнародних стан-
дартів є те, що в Іспанії усі підраховані виборчі бюлетені знищуються членами
178
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
дільничної виборчої комісії відразу після підрахунку. Таким чином, жоден
повторний підрахунок неможливий. Спостерігачі ОБСЄ/БДІПЛ на іспан-
ських виборах рекомендували прийняти законодавчі положення, щоб збері-
гати підраховані виборчі бюлетені, принаймні поки не будуть завершені усі
процеси оскарження та оголошені остаточні результати.
Підсумкові протоколи
160. Велику увагу слід приділити забезпеченню правильного заповнен-
ня підсумкових протоколів та їх підписання усіма особами, уповноваженими
на це відповідно до закону. Нічого казати, що протоколи мають бути підпи-
сані після закінчення підрахунку, а не перед тим, як це часом трапляється.
Належне заповнення підсумкового протоколу – нелегке завдання. Для того,
щоб гарантувати безпеку та одноманітність цього процесу, закони багатьох
нових демократій у Європі запроваджують досить складну процедуру з багать-
ма позиціями у протоколі. Недавні зміни виборчого закону України, напри-
клад, значно збільшили обсяг інформації, яка вимагається від дільничного
підсумкового протоколу, таким чином роблячи необхідним додаткове на-
вчання членів виборчих комісій. Проте увагу треба приділяти не тому, щоб
зробити процедуру надто складною. У деяких випадках, як, наприклад, в
Азербайджані чи Росії, міжнародні експерти пропонували розглянути спро-
щення (надто) складних положень щодо заповнення протоколів. У будь-
якому випадку рекомендується посилення навчальних сесій щодо правиль-
ного заповнення підсумкових протоколів.
161. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах ре-
комендується надання підсумкових протоколів спостерігачам та довіреним
особам та публічне вивішування результатів поза приміщенням для голосу-
вання. Донедавна не усі виборчі закони містили відповідні положення. На-
віть якщо це передбачено законом, спостерігачі та довірені особи часом ма-
ють на практиці проблеми з отриманням копій виборчих протоколів. На де-
яких виборах, як муніципальні вибори 2004 року у Боснії та Герцеґовині, між-
народні спостерігачі повідомляли про те, що на багатьох виборчих дільницях
комісії не вивішували результати для публічного ознайомлення.
Передача та оголошення попередніх результатів
162. Передача результатів по телефону, факсом чи електронним спосо-
бом, а також персональна доставка примірників підсумкових протоколів до
виборчої комісії вищого рівня є життєво необхідними операціями, важливість
яких часто недооцінюється (див. також CDL-AD (2002) 023rev, абз. 51). Хоча ці
процеси заслуговують більшої уваги, вони рідко привертають увагу спостеріга-
чів. Проте слід зазначити, що передача результатів виборів та доставка вибор-
чої документації від нижчих до вищих виборчих комісій можуть бути джере-
лом помилок і маніпуляцій. Треба обдумати різні запобіжні заходи (коди без-
пеки для передачі, супроводжуваний і спостережуваний транспорт, перевірка
результатів на основі оригінальних примірників виборчих протоколів і т.д.)
163. Попередні результати виборів можуть бути оприлюднені різними
способами. У деяких країнах результати, що надходять від комісій нижчого
179
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
рівня до виборчих комісій вищого рівня, оприлюднюються у такому вигляді і
як тільки вони поступають. У межах цієї системи «звітування по частинах»
можна швидко надати перші результати, проте початкові результати можуть
відрізнятися від кінцевого підсумку, оскільки результати поступають із різ-
них частин країни. Інакше попередні результати можуть не оголошуватися,
поки всі результати або репрезентативна їх частина не буде подана від ниж-
чих комісій до виборчих комісій вищого рівня. У таких випадках перші опу-
бліковані попередні результати будуть ближчими до кінцевого результату.
Проте при цій системі надто довга затримка з оприлюдненням перших по-
передніх результатів може створювати проблеми.
164. Таким чином, як неточності, так і затримка попередніх результатів
можуть негативно вплинути на рівень довіри до виборів і може зустрітися з
протистоянням. У залежності від виборчої системи та політичного контексту
потрібно знайти баланс між потребою раннього оголошення та необхідністю
реальної достовірності попередніх результатів. Неприйнятними, проте, є за-
тримки через те, що виборчі комісії нижчого рівня не працюють належним
чином і не можуть надати Центральній виборчій комісії попередні результати,
як спостерігалося, наприклад, у парламентських виборах 2005 року в Албанії.
165. У всякому разі, дуже бажано, щоб Центральна виборча комісія
оприлюднила (достовірні) попередні результати не лише якомога швидше,
але й якомога детальніше. Розбиття результатів по виборчих дільницях та
доступність цієї таблиці виборцям може суттєво сприяти прозорості виборів.
Важливим елементом прозорості є здатність виборця чи представника партії
співставити підсумкові протоколи, отримані на рівні виборчої дільниці, з ре-
зультатами, оприлюдненими виборчою комісією вищого рівня. Між іншим,
багато центральних виборчих комісій оприлюднюють результати виборів,
розбиті по дільницях, на своїх веб-сайтах, і ця практика загально вітається.
XII. ВИБОРЧЕ ОСКАРЖЕННЯ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ
ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА
166. Розгляд скарг та звернень – важлива частина демократичних вибо-
рів. Кодекс належної практики у виборчих справах підкреслює, що пору-
шення виборчого процесу повинні бути відкритими для оскарження до ор-
гану розгляду скарг. Загалом кажучи, скарги та звернення можуть стати під-
ставою часткового або повного скасування результатів виборів. Вони можуть
також бути спрямовані на розв’язання проблем, навіть перед виборами, особ-
ливо пов’язаних із правом голосу та реєстрацією виборців, правом балотува-
тися на виборах, законністю кандидатур, дотриманням норм, що регулюють
передвиборну агітацію, доступ до засобів масової інформації та фінансуван-
ня партій (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 92).
167. Процедури подання скарг та звернень повинні бути відкритими
принаймні для кожного виборця, кандидата та партії. Проте може бути вста-
новлена розумна вимога щодо певної кількості підписів під скаргою від ви-
борців на результати виборів (CDL-AD (2002) 023rev, абз. 99). Щоб відповідати
міжнародним виборчим стандартам, процедури подання скарг та звернень
повинні чітко забезпечувати такі права для виборців, кандидатів та політич-
180
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
них партій: право подавати скаргу, надавати докази на підтримку скарги, на
публічне та справедливе слухання скарги, на неупереджене та прозоре про-
вадження у справі, на ефективний та швидкий захист права, а також на звер-
нення з апеляцією до суду, якщо було відмовлено у захисті права (див., на-
приклад, CDL-AD (2004) 027, абз. 111). На практиці, однак, ці права не завжди
дотримані. Часом навіть обґрунтовані скарги залишаються без розгляду.
168. Через різні та політичні традиції для розв’язання виборчих спорів
використовуються різні процедури. У багатьох усталених демократіях Захід-
ної Європи (Франція, Німеччина, Італія, Сполучене Королівство) скарги роз-
глядаються звичайними адміністративними та судовими органами, що пра-
цюють за спеціальною процедурою. Навпаки, у багатьох нових демократіях
та демократіях, що розвиваються, у Центральній та Східній Європі (та й у
інших регіонах світу), відповідальність за прийняття рішень щодо скарг та
звернень розділена між незалежними виборчими комісіями та звичайними
судами. У деяких країнах, в основному за межами Європи, за розв’язання ви-
борчих спорів відповідальні спеціальні виборчі суди. Хоча не існує єдиного
«найкращого» методу, який би підходив усім країнам, деякі питання є від-
критими для обговорення.
169. Питанням першочергової ваги є те, щоб процедури оскарження
були ясними, прозорими, легко зрозумілими21. Проте у деяких випадках
процедури розгляду скарг та звернень не чітко визначені та дуже ускладнені.
Доповіді міжнародних спостерігачів постійно характеризують процедури
звернення зі скаргами та позовними заявами як складні, неоднозначні та за-
плутані і такі, що призводять до неправильного тлумачення та застосування
виборчого законодавства. Виборчі суб’єкти не завжди добре розуміють нор-
ми та процедури. Більше того, члени уповноважених органів не завжди дос-
татньо підготовані для розгляду виборчих скарг та звернень.
170. Особливо при наявності подвійних процедур подання скарг та по-
зовних заяв, що передбачають їх розгляд у виборчих комісіях та звичайних
судах, виборчий закон повинен ясно регулювати відповідні повноваження та
обов’язки для уникнення конфлікту юрисдикцій. Ані особи, що подають
скаргу, ані влада не повинні мати можливості обирати орган апеляції (див.
CDL-AD (2002) 023rev, II.3.3.c. та абз. 97). Отже, виключається можливість од-
ночасної процедури оскарження. Більше того, повинно бути зрозумілим, які
органи виконують роль органів першої інстанції, а які діють як органи, що
розглядають апеляції. Однак у низці виборів невідповідні положення поро-
джували непорозуміння щодо юрисдикції комісій та судів щодо розгляду ви-
борчих скарг та апеляцій. На муніципальних виборах у Боснії та Герцеґовині
2004 року, наприклад, було досить неясно, до якої інстанції потрібно зверта-
тися зі скаргою на порушення. Доповідь ОБСЄ/БДІПЛ вказала на багато ви-
падків одночасного подання скарг. Також при розгляді, наприклад, випадків
Молдови чи України, було критиковано можливість оскарження до різних
органів, що часом призводить до «торгівлі органами розгляду скарги» та не-
послідовності у рішеннях (CDL-AD (2004) 027, CDL-AD (2006) 002).
21 Див. пункт II.3.3 Кодексу належної практики у виборчих справах.
181
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
171. Більш того, виборче законодавство повинно передбачати, щоб роз-
гляд скарг виборчими комісіями відбувався за єдиною і ієрархічною лінією
від комісій нижчого рівня до комісій вищого рівня. Однак під час муніципаль-
них виборів у «колишній югославській республіці Македонія» 2005 року
державна виборча комісія не відігравала жодної ролі у процесі розгляду
скарг та звернень. Муніципальні виборчі комісії слугували першою інстанці-
єю для подання скарг та звернень. Апеляції на рішення муніципальної вибор-
чої комісії скеровувалися до судів. Щоб поширити однорідність рішень, що
приймаються за скаргами, рекомендувалося, щоб державна виборча комісія
стала другою інстанцією для усіх скарг та звернень навіть на місцевих вибо-
рах, ще перед зверненням до судів.
172. Органи розгляду скарг повинні мати повноваження скасувати ре-
зультати виборів22. Існує консенсус з приводу того, що скасування не
обов’язково впливає на вибори в цілому. Навпаки, повинно бути можливим
часткове скасування, якщо порушення стосуються лише обмеженої місцевос-
ті. Основним критерієм для (повного або часткового) скасування результатів
виборів є або повинно бути питання, чи порушення могли вплинути на ре-
зультат, тобто на розподіл мандатів. Проте у деяких країнах (як Азербайджан
та Україна) виборче законодавство встановлює припустимий рівень пору-
шень (що базується на певному відсотку незаконних голосів) – практика, яка
не відповідає міжнародним стандартам (CDL-AD (2005) 029, абз. 42–43; CDL￾AD (2006) 002, абз. 84).
173. Принципово виборчі правопорушення повинні розслідуватися, а
порушники мають бути притягнені до відповідальності на підставі закону.
Отже, виборче законодавство та рамкове законодавство, як цивільний та
кримінальний кодекси, повинні визначати пов’язані з виборами правопору-
шення (які можуть бути вчинені виборцями, кандидатами, партіями, засоба-
ми масової інформації, виборчими та публічними посадовими особами то-
що) та юридичні санкції за такі порушення (позбавлення права на внески та
публічне фінансування, призупинення або скасування реєстрації кандидата,
штрафи або позбавлення волі).
174. У низці виборів, хоча й підтверджувалося поширення виборчих пра-
вопорушень, виявилася нездатність застосувати законодавство. У деяких дер-
жавах досі існує «культура безкарності» за правопорушення, пов’язані з вибо-
рами. Особливої уваги заслуговує факт, що члени виборчих комісій рідко при-
тягуються до юридичної та адміністративної відповідальності за виборчі пра-
вопорушення. Виборчі спостерігачі часто вимагали визнання членів виборчих
комісій винними у правопорушеннях притягнення їх до відповідальності, а
також заборони їм знову бути призначеними до складу виборчих комісій на
наступних виборах. Загальна неспроможність відповідної влади вжити заходів
проти виборчих правопорушень підриває у деяких країнах довіру та суспільну
впевненість у виборах. Швидкі та радикальні заходи влади необхідні для змен-
шення терпимості щодо правопорушень, пов’язаних з виборами, так само як
для повного відновлення верховенства права у виборчому процесі.
22 Див. пункт II.3.3.e Кодексу належної практики у виборчих справах та абз. 101 по-
яснювальної доповіді.
182
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
175. У підсумку: все ще потрібно зробити багато для вдосконалення
процедур оскарження та апеляції та зміни культури безкарності за правопо-
рушення, пов’язані із виборами. Рекомендації ОБСЄ/БДІПЛ «Розв’язання
виборчих спорів в зоні ОБСЄ: до стандартної системи моніторингу виборчих
спорів» пропонують деякі рекомендації для необхідних вдосконалень.
XIII. ОСТАТОЧНІ РЕЗУЛЬТАТИ ТА ВИБОРЧА СИСТЕМА
Оголошення остаточних результатів
176. Остаточні результати не можуть бути оголошені, поки органи ад-
міністрування виборами не отримають рішень щодо усіх скарг та апеляцій,
які можуть мати вплив на результати виборів. Скаргами та судовими рішен-
нями можуть вимагатися частковий або повний перерахунок голосів та ска-
сування виборів. Деякі законодавства закликають до автоматичного перера-
хунку, якщо, за даними кандидатів або партій, не збігаються остаточні ре-
зультати. У деяких випадках надзвичайно довга відстрочка в оголошенні ос-
таточних результатів була причиною конфлікту. Більше того, було критико-
вано, що міжнародні спостерігачі не були допущені до моніторингу післяви-
борчої діяльності у Центральній виборчій комісії у критичні дні перед ого-
лошенням остаточних результатів на певних виборах, наприклад, на прези-
дентських виборах 2003 року в Азербайджані.
Загальні зауваження щодо виборчої системи
177. Перетворення голосів на політичні мандати великою мірою зале-
жить від виборчої системи. Кодекс належної практики у виборчих справах
байдужий щодо виборчої системи, наскільки такі системи демократичні за
своєю природою23. З дотриманням демократичних принципів, таким чином,
може бути вибрана будь-яка виборча система, незважаючи на те, чи це мажо-
ритарна, пропорційна чи змішана система. Варто підкреслити, що не існує
такого поняття, як «найкраща» виборча система, яка може бути запровадже-
на у всіх країнах світу.
178. Окрім того факту, що застосування певної виборчої системи може
відрізнятися у різних країнах, ми повинні враховувати, що виборчі системи
можуть переслідувати різні, іноді навіть антагоністичні політичні цілі. Одна
виборча система може сконцентруватися на справедливому представництві
партій у парламенті, тоді як інша може мати на меті уникнення фрагментації
партійної системи та заохочення формування правлячої більшості однією
партією у парламенті. Одна виборча система заохочує тісний взаємозв’язок ви-
борців та «їхніх» представників з округу, в той час, як інша полегшує партіям
можливість залучення жінок, представників меншин та фахівців до парламен-
ту за допомогою закритих партійних списків. У деяких державах прийняті
складні виборчі системи для того щоб поєднувати декілька політичних цілей.
У інших державах пріоритетним є, щоб виборча система не була надто склад-
ною для електорату та адміністрації для розуміння та управління. Придат-
ність виборчої системи визначається відповідно до того, чи буде вона справед-
23 Див. пункт II.4 Кодексу належної практики у виборчих справах.
183
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ливою, беручи до уваги всі місцеві умови та проблеми. Зокрема, повинна за-
безпечуватися прозорість складання списків. Отже, виборча система та про-
позиції щодо її реформування повинні розглядатися у кожному індивідуаль-
ному випадку24.
Виборчі системи та представництво жінок
179. Існує спільна думка, що представництво жінок у демократичних ін-
ституціях має бути збільшене. Виборча система може впливати на можливості
для представництва жінок. Існують емпіричні свідчення, що жінки загалом
краще представлені у пропорційній системі виборчих списків, ніж, наприклад,
у мажоритарній системі одномандатних округів. Зазвичай системі закритих
списків віддається перевага над відкритими. На муніципальних виборах у Бос-
нії та Герцеґовині, наприклад, преференційне голосування зменшило відсоток
обраних жінок (див. CG/CP (11) 13). Залежно від політичної культури, однак,
ефект від таких положень може змінюватися в окремих випадках.
180. Більш того, можуть існувати ґендерні квоти для складу або канди-
датур до парламенту. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих
справах, правові норми, що вимагають мінімального відсотка осіб кожної ста-
ті серед кандидатів, не повинні розглядатися як такі, що суперечать принци-
пу рівного виборчого права (CDL-AD (2002) 023rev, I.2.5). У низці держав –
членів Ради Європи такий мінімальний відсоток жінок у списку кандидатів
вимагається за законом. На муніципальних виборах 2004 року у Косово, на-
приклад, третина кандидатів повинна була бути жінками, інакше політичні
об’єднання були б дискваліфіковані (CG/BUR (11) 74). У Вірменії необхідний
мінімальний відсоток жінок у списку кандидатів останнім часом був збіль-
шений від 5% дo 15% (CDL-AD (2005) 027, абз. 16). Крім мінімального ґендер-
ного балансу, виборче законодавство може також обумовлювати деталізова-
ний порядок забезпечення балансу у всьому списку (як для Боснії та Герцеґо-
вини, див. CG/CP (11) 13). Може передбачатися формування списків канди-
датів з чергуванням чоловіків та жінок. Навіть на виборах в одномандатних
округах може бути вимога можливого мінімального відсотка представників
кожної статі серед кандидатів (CDL-EL (2005) 031).
181. Однак повинно бути зрозумілим, що виборча система сама по собі
не є необхідною або важливою умовою забезпечення представництва жінок.
Необхідні додаткові заходи, щоб заохотити збільшення представництва жі-
нок. Деякі заходи були включені у Рекомендацію ПАРЄ 1676 (2004), прийняту
5 жовтня 2004.
Виборчі системи та представництво меншин
182. Іноді існують суворі вимоги щодо кращого представництва націо-
нальних меншин в парламенті. У таких випадках виборчі системи можуть
сприяти представництву меншин, наприклад, шляхом використання систе-
ми пропорційного представництва в загальнодержавних або у великих бага-
томандатних округах (без високого порогу представництва). Але також і сис-
24 Щодо більш детального дослідження виборчих систем див. CDL-AD (2004) 003.
184
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
теми пропорційного представництва в малих багатомандатних округах або
навіть системи відносної більшості в одномандатних округах можуть забез-
печити представництво меншин, якщо меншини є територіально зосередже-
ними. Серед усього іншого на представництво меншин можуть мати вплив
також форми кандидування та голосування. У деяких державах (наприклад,
Польща та Німеччина) існують «винятки з вимоги бар’єра» для списків кан-
дидатів або партій, які представляють національні меншини (CDL-AD (2005)
009, абз. 35, 49).
183. Крім того або додатково, часом запроваджують положення про заре-
зервовані місця у парламенті, що призначені для національних меншин (на-
приклад, в Албанії, Боснії та Герцеґовині, Хорватії, Косово Чорногорії, Слове-
нії, Румунії). Однак питання залишення місць, зарезервованих для меншин, є
спірним (CG/BUR (11) 74). Хоча зарезервовані місця можуть бути короткостро-
ковим механізмом для забезпечення представництва меншин у перехідний
період, у довгостроковій перспективі інтерес меншин та країни може бути
краще забезпечений шляхом представництва за «звичайною» виборчою сис-
темою (див. доповідь Парламентської Асамблеї щодо парламентських виборів
у Чорногорії 2002 року; Doc 9621 Addendum IV). Більше того, із зарезервовани-
ми місцями завжди виникає проблема вирішення, яким меншинам повинно
бути надано право займати ці місця і хто легітимно представляє відповідну
меншину в національному та місцевому парламенті (CDL-AD (2004) 040).
Інші питання стосовно обговорення виборчих систем
та референдумів
184. Не вступаючи до дискусії щодо «найкращої» виборчої системи, не-
обхідно переглянути деякі загальні питання, пов’язані з виборчими системами
в регіоні, якщо вони виглядають невідповідними міжнародним стандартам.
Наприклад, у низці країн необхідна частка голосів для кандидатів або партій,
щоб виграти вибори або отримати політичні мандати, підраховується не на
основі дійсних бюлетенів, а на основі загальної кількості бюлетенів, включаю-
чи недійсні. Це досить незвично та недоцільно. Це гостра проблема з огляду на
деякі системи абсолютної більшості (двотурова система), що застосовуються в
регіоні. Зазвичай за цією системою кандидат, що перемагає, повинен отримати
абсолютну більшість дійсних голосів (50% плюс 1), щоб отримати мандат у
першому турі, однак у деяких державах – членах Ради Європи виборче зако-
нодавство передбачає більшість від загальної кількості голосів.
185. Tа ж проблема виникає стосовно підрахунку виборчого бар’єра в
деяких державах. Здається недоречним, що, наприклад, 5-відсотковий бар’єр
для отримання парламентського представництва підраховується на основі
загальної кількості голосів або навіть загальної кількості виборців, як на пар-
ламентських виборах у Сербії в 2004 році. Там виборчий закон ставив умо-
вою, щоб місця були розподілені між «списками кандидатів, що отримали
хоча б 5% голосів виборців, що взяли участь у голосуванні». У офіційному
тлумаченні цього положення виборчою комісією було визначено, що вибор-
чий поріг підраховується за кількістю виборців, які пішли на дільниці, шля-
хом підрахунку кількості підписів на певній частині реєстру виборців в кож-
185
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ній виборчій дільниці. У деяких інших державах, таких як Грузія та Україна,
виборче законодавство досі передбачає підрахунок виборчого порогу на ос-
нові кількості бюлетенів. Навіть якщо такі положення по-різному застосову-
ються на практиці, виборчий закон необхідно змінити для відповідності між-
народним стандартам.
186. Досить специфічна проблема спостерігалася на парламентських
виборах у Сербії. Виборче законодавство не зобов’язувало політичні партії та
виборчі блоки визначати порядок кандидатів у їх виборчих списках заздале-
гідь. Замість того партії та виборчі блоки могли самостійно визначити, які
кандидати з їх списків стають членами парламенту після дня виборів, обме-
жуючи таким чином прозорість голосування. Повинно бути зрозумілим, що
при голосуванні за списками при системі партійного представництва поря-
док у списку зазвичай визначає розподіл мандатів за умови, що виборці зо-
бов’язані голосувати за список партії, а не, як при преференційному голосу-
ванні, за окремих кандидатів у списку.
187. У низці країн виборчий кодекс досі містить вимогу щодо мінімаль-
ної участі для того, щоб вибори були дійсними. Оскільки відсоток участі за-
лишається непередбачуваним за відсутності точної реєстрації виборців, така
вимога може бути проблематичною. Більше того, ця вимога може провокува-
ти шляхом фальсифікації зниження відсотка участі (див., наприклад, CDL￾AD (2004) 005, абз. 49). Постає питання, чи потрібна взагалі вимога щодо рів-
ня участі для виборів. Такі критерії можуть зрештою призвести до патової
ситуації. Дійсно, декілька президентських виборів у Сербії, які проводилися
протягом 2002 та 2003, не відбулися тому, що участь виборців була меншою
від встановленого мінімуму 50%. З цієї причини поправки 2004 року до зако-
ну про президентські вибори скасували вимогу щодо участі виборців.
188. У низці держав, у яких проводяться референдуми на національно-
му чи субнаціональному рівнях (наприклад, Болгарія, Хорватія, Італія, Маль-
та, Литва, Росія, Словенія, «колишня югославська республіка Македонія»),
вимагається мінімальна участь (кворум участі) для того, щоб референдум був
дійсним. Звичайно вимагається рівень участі у 50 відсотків від кількості заре-
єстрованих виборців (винятком є Азербайджан з 25 відсотками). Проте доки
реєстрація виборців не є точною, у деяких країнах доречність вимог участі
може бути під сумнівом. Більше того, з кворумом участі існують серйозні
проблеми: «Як показують деякі приклади, опоненти проекту питання, вине-
сеного на референдум, закликають людей не брати участі в голосуванні, на-
віть якщо вони складають дуже малу меншість серед виборців, що виявляють
інтерес до цієї проблеми» (CDL-AD (2005) 034, абз. 111). Проте слід зазначити,
що Венеціанська Комісія не підтримувала пропозицію скасувати кворум уча-
сті на планованому референдумі щодо незалежності Чорногорії на цьому
етапі. Вона розглядала рівень участі у 50 відсотків від кількості зареєстрова-
них виборців як прийнятний для референдуму щодо зміни державного ста-
тусу (CDL-AD (2005) 041, абз. 23-26).
189. Крім того або додатково, може застосовуватися кворум підтримки.
Такий кворум ставить дійсність результату в залежність від підтримки (чи
відхилення) питання певним відсотком електорату (що також вимагає точної
186
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
реєстрації виборців) або дійсних голосів. Кворуми підтримки часто розгля-
даються як більш придатні, аніж вимога мінімальної участі (CDL-INF (2001)
010, пункт II.O; CDL-AD (2005) 034, абз. 111). Проте необхідний відсоток під-
тримки суттєво відрізняється у межах Європи. Стосовно планованого референ-
думу щодо незалежності Чорногорії відсоток підтримки обговорювався дуже
суперечливо (CDL-AD (2005) 041, абз. 29-37).
Відкликання обраних представників
190. Інша спільна проблема виявилася на парламентських виборах 2003
року у Сербії. Відповідно до сербського виборчого законодавства партіям та
коаліціям було дозволено припиняти мандати представників, які втратили
членство в партії, незалежно від того, чи це відбулося добровільно, чи через
виключення. Таке положення несумісне з міжнародними стандартами і, за
Конституційним Судом Сербії, з Конституцією Сербії. Хоча політичні партії
можуть спробувати відкликати членів парламенту після того, як вони були об-
рані і належним чином набули повноважень, існує загальна згода, що мандати
повинні належати у правовому сенсі саме окремим членам парламенту, а не
партіям чи їх блокам. У цьому полягає суть принципу «вільного мандата»
(який може бути втрачений лише у виняткових, ясно визначених випадках).
191. Дуже винятковим і проблематичним відносно демократичних стан-
дартів є той факт, що у винятковому контексті післявоєнного облаштування
у Боснії та Герцеґовині протягом певного часу після досягнення Мирної Уго-
ди багатьох обраних посадових осіб було усунуто з посад міжнародною ад-
міністрацією без дотримання належного процесу захисту. Хоча такі дії пред-
ставників міжнародної спільноти відповідають їх мандатам на підтримку
миру відповідно до резолюцій Ради Безпеки ООН, вони є щонайменше про-
типравними і навіть недемократичними за міжнародними виборчими стан-
дартами, згідно з Доповіддю Конгресу місцевих та регіональних влад про
муніципальні вибори 2004 року. Дійсно, «викликає жаль, що ситуація у Бос-
нії і Герцеґовині залишається на рівні, коли такі заходи все ще вважаються
необхідними» (CG/CP (11) 13, p. 4).
XIV. ВИСНОВКИ
192. Виборчі закони у більшості держав – членів Ради Європи забезпе-
чують достатню основу для демократичних виборів, і у більшості випадків
вибори та референдуми проводяться задовільно та у відповідності до міжна-
родних стандартів. Однак є низка країн, у яких виборче законодавство та ви-
борча адміністрація зазнають серйозних проблем. У деяких випадках остан-
нім виборам навіть бракувало відповідності демократичним стандартам.
193. Оскільки якість виборів значно відрізняється серед держав – членів
Ради Європи, важко зробити загальні висновки щодо повторюваних проблем
виборів в Європі. Міркування, які висловлені у цій доповіді, зосереджуються
в основному на тих країнах, у яких, на думку міжнародних спостерігачів та
експертів Венеціанської Комісії, вибори і досі характеризуються серйозними
недоліками.
187
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
194. Хоча був здійснений великий прогрес, досі існує простір для вдос-
коналення як виборчого законодавства, так і виборчої адміністрації у низці
країн. Найважливішими сферами таких поліпшень є:
• Розширення незалежності, професіоналізму та легітимності вибор-
чої адміністрації: у ряді країн необхідно вжити зусиль для посилення не-
залежності органів виборчої адміністрації, що протистоять як урядовим,
так і партійним інтересам. Можуть бути також вжиті заходи для розши-
рення прозорості та ефективності виборчого менеджменту та встанов-
лення довіри до процесу виборчого адміністрування серед політичних
конкурентів та виборців. Особливо суперечливим питанням у нових де-
мократіях та демократіях, що розвиваються, є утворення комісій.
• Забезпечення справедливих та рівних умов для політичних опонен-
тів у передвиборний період: Хоча основні політичні права відкрито пору-
шуються безпосередньо перед виборами лише у деяких країнах, зловжи-
вання державними посадами та ресурсами для передвиборної агітації, як і
незбалансоване висвітлення передвиборної агітації у засобах масової інфор-
мації, є звичними недоліками у більшості країн. Серед позицій, які мають
бути вивчені більш досконало, є питання, чи (та якою мірою) повинні ре-
гулюватися під час передвиборної агітації не лише публічні, але й приват-
ні засоби масової інформації. Фінансування політичних партій та перед-
виборної агітації кампаній також є дуже суперечливим питанням.
• Вдосконалення реєстрації виборців та процедур голосування: по-
гана якість списків виборців є серйозною проблемою для багатьох країн.
У деяких випадках потрібно потурбуватися про забезпечення гарантій
цілісності голосів та перешкоджання «багаторазовому голосуванню» або
сімейному та груповому голосуванню. Хоча для розширення виборчої за-
лученості вважаються доцільними спеціальні виборчі процедури, вони
вимагають додаткових зусиль для уникнення протизаконних дій та попе-
редження порушень. У деяких випадках все ще існують інциденти купів-
лі голосів, вкидання фальшивих бюлетенів до виборчих скриньок та під-
робка підсумкових виборчих протоколів.
• Надання більшої уваги післявиборному періоду: тоді як зростає
обізнаність щодо важливості для демократичних виборів передвиборного
періоду, післявиборним періодом часто нехтують. Однак потрібно багато
зробити, щоб удосконалити процедури виборчого оскарження та апеля-
ції та скасувати безкарність за виборчі злочини. Не лише органи адмініс-
трування виборів, але й місії спостерігачів за виборами повинні приділя-
ти більше уваги проміжку часу між закінченням підрахунку голосів та
оголошенням результатів виборів.
• Захист прав жінок та меншин: незважаючи на деякий прогрес, не-
обхідно вжити подальших законодавчих та практичних заходів, щоб за-
безпечити ефективний захист прав жінок та національних меншин та
вдосконалити їх участь у виборчому процесі. Такі заходи можуть стосува-
тися, наприклад, утворення виборчих комісій, перекладу виборчих доку-
ментів, програм навчання виборців, спеціальних вимог щодо кандидатур
та партійних списків, практики голосування, а також рівня залученості
виборчої системи.
188
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
195. Проте при проведенні подальших виборчих реформ необхідно бу-
ти пильними, щоб не внести надмірно деталізованих положень до виборчих
законів. Хоча може бути необхідним заповнити прогалини у законі, необхід-
но здійснити перегляд виборчого законодавства з метою прояснення та полег-
шення складних положень, а також усунути суперечності та непотрібні по-
втори. Більше того, необхідно здійснити серйозні зусилля для гармонізації
виборчого законодавства та законодавства, суміжного із виборами.
196. Звичайно, від волі та зобов’язань виборчої влади та інших осіб, що
зацікавлені у виборах, залежить, чи буде виборчий закон застосовано належ-
ним чином, і чи будуть вибори проведені відповідно до міжнародних демок-
ратичних стандартів. Багато залишається зробити у деяких державах для то-
го, щоб сформувати культуру поваги до закону та демократичних процедур.
Інтенсивне навчання для посадових осіб виборчих комісій на всіх рівнях та
вичерпні програми навчання виборців можуть стати ефективними інстру-
ментами для проведення демократичних виборів.
197. Беручи до уваги недостатнє втілення та дотримання виборчих за-
конів, а також проблеми, що стосуються процесу виборчого адміністрування
у деяких державах, було б доречним зобов’язати відповідну виборчу владу
надати післявиборчий звіт після кожних виборів та референдумів. Такий звіт
повинен вказувати на проблеми у застосуванні закону та в адмініструванні
виборів та референдумів і може пропонувати заходи подолання цих про-
блем. Він може також включати аналіз виборчих порушень та заходів, які за-
стосовані до порушників.
ДОДАТКИ
Д о д а т о к I: Висновки та рекомендації Венеціанської Комісії
CDL (2003) 021fin. Comments on the Draft Law of the Chechen Republic on
Elections to the Parliament of the Chechen Republic as submitted to Referendum
on 23 March 2003.
CDL (2003) 054. Joint Final Assessment of the Electoral Code of the Republic
of Azerbaijan by the Office for Democratic Institutions and Human Rights
(ODIHR) of the OSCE and the European Commission for Democracy through Law
(Venice Commission, Council of Europe).
CDL-AD (2002) 023rev. Code of Good Practice in Electoral Matters.
Guidelines and Explanatory Report adopted by the Venice Commission at its 52nd
session (Venice, 18-19 October 2002).
CDL-AD (2003) 021. Joint Recommendations on the Electoral Law and the
Electoral Administration in Armenia by the Venice Commission and the
OSCE/ODIHR.
CDL-AD (2004) 001. Opinion on the Draft Law on Election of People’s
Deputies of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 57th plenary session
(Venice, 12-13 December 2003).
189
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2004) 002. Opinion on the Draft Law on Election of People’s
Deputies of Ukraine adopted by the Venice Commission at its 57th plenary session
(Venice, 12-13 December 2003).
CDL-AD (2004) 005. Opinion on the Unified Election Code of Georgia as
amended on 14 August 2003.
CDL-AD (2004) 010. Opinion on the draft ACEEEO Convention on Election
Standards, Electoral Rights and Freedoms adopted by the Venice Commission at
its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).
CDL-AD (2004) 016rev. Joint Recommendations on the Electoral Law and
the Electoral Administration in Azerbaijan by the Venice Commission and the
OSCE/ODIHR adopted at the 8th meeting of the Council for Democratic Elections
and endorsed by the Venice Commission at its 57th plenary session (Venice, 12-13
March 2004).
CDL-AD (2004) 017. Joint Recommendations on the Electoral Law and the
Electoral Administration in Albania of the European Commission for Democracy
through Law (Venice Commission, Council of Europe) and the Office for
Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) of the OSCE adopted by the
Council for Democratic Elections at its 9th meeting (Venice, 17 June 2004) and
endorsed by the by the Venice Commission at its 60th plenary session (Venice, 8-9
October 2004).
CDL-AD (2004) 027. Joint Recommendations on the Electoral Law and the
Electoral Administration in Moldova of the European Commission for Democracy
through Law (Venice Commission, Council of Europe) and the Office for
Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) of the OSCE adopted by the
Council for Democratic Elections at its 9th meeting (Venice, 17 June 2004) and the
Venice Commission at its 59th plenary session (Venice, 18-19 June 2004).
CDL-AD (2004) 029. Opinion on the Referendum of 17 October 2004 in
Belarus adopted by the Venice Commission at its 60th Plenary Session (Venice, 8-9
October 2004).
CDL-AD (2004) 040. Opinion on the Law for the Election of Local Public
Administration Authorities in Romania adopted by the Council for Democratic
Elections at its 11th meeting (Venice, 2. December 2004) and the Venice
Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).
CDL-AD (2004) 042. Opinion on the Draft Federal Law amending the
Federal Law «On General Principles governing the Organisation of Legislative
(Representative) and Executive State Authorities of Constituent Entities of the
Russian Federation» and the Federal Law «On Fundamental Guarantees of
Russian Federation Citizens’ Electoral Rights and Right to Participate in a
Referendum» adopted by the Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4
December 2004).
CDL-AD (2004) 049. Joint Opinion on the Draft Amendments to the Electoral
Code of Armenia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the
190
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Council for Democratic Elections at its 10th meeting (Venice, 9 October 2004) and
the Venice Commission at its 61st plenary session (Venice, 3-4 December 2004).
CDL-AD (2005) 008. Preliminary Joint Opinion on the Revised Draft
Amendments to the Electoral Code of Armenia by the Venice Commission and
OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 12th meeting
(Venice, 10 March 2005) and the Venice Commission at its 62nd plenary session
(Venice, 11-12 March 2005).
CDL-AD(2005)018 Interim Opinion on proposed amendments to the
Election Code of the Republic of Azerbaijan by the Venice Commission and the
OSCE/ODIHR endorsed by the Council for Democratic Elections at its 13th
meeting (Venice, 9 June 2005) and by the Venice Commission at its 63rd plenary
session (Venice, 10-11 June 2005).
CDL-AD (2005) 019. Interim Joint Opinion on the Draft Amendments to the
Electoral Code of Armenia version of 19 April 2005 by the Venice Commission and
OSCE/ODIHR adopted by the Council for Democratic Elections at its 13th meeting
(Venice, 9 June 2005) and the Venice Commission at its 64th plenary session
(Venice, 10-11 June 2005).
CDL-AD (2005) 027. Final Opinion on the Amendments to the Electoral
Code of the Republic of Armenia by the Venice Commission and OSCE/ODIHR
adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20
October 2005) and the Venice Commission at its 63rd plenary session (Venice, 21-22
October 2005).
CDL-AD (2005) 028. Opinion on Parliamentary Assembly Recommendation
1704 (2005) on Referendums: Towards Good Practices in Europe adopted by the
Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and
the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).
CDL-AD (2005) 029. Final Opinion on the Amendments to the Election Code
of the Republic of Azerbaijan by the Venice Commission and OSCE/ODIHR
adopted by the Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20
October 2005) and the Venice Commission at its 63rd plenary session (Venice, 21-22
October 2005).
CDL-AD (2005) 041. Opinion on the Compatibility of the Existing Legislation
in Montenegro concerning the Organisation of Referendums with applicable
International Standards adopted by the Venice Commission at its 65th plenary
session (Venice, 16-17 December 2005).
CDL-AD (2005) 042. Opinion on the Draft Organic Law on «Making
Amendments and Additions into the Organic Law – Election Code of Georgia»
adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15
December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-
17 December 2005).
CDL-AD (2006) 002. Opinion on the Law on Elections of People’s Deputies
of Ukraine by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the Council
for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and the
Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).
191
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2006) 003. Joint Opinion on the Draft Law on the State Register of
Voters of Ukraine by the Venice Commission and OSCE/ODIHR adopted by the
Council for Democratic Elections at its 15th meeting (Venice, 15 December 2005) and
the Venice Commission at its 65th plenary session (Venice, 16-17 December 2005).
Д о д а т о к II: Доповіді та інші документи Венеціанської Комісії
CDL (2005) 076. Law on Referendum of the Republic of Montenegro (Serbia
and Montenegro) of 19 February 2001 (OSCE-ODIHR Unofficial translation).
CDL-AD (2004) 003. Report on Electoral Systems – Overview of available
solutions and selection criteria adopted by the Venice Commission at its 57th
Plenary Session (Venice, 12-13 December 2003).
CDL-AD (2004) 012. Report on the Compatibility of Remote Voting and
Electronic Voting with the Standards of the Council of Europe adopted by the
Venice Commission at its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).
CDL-AD (2004) 047. Report on Media Monitoring during Election
Observation Missions adopted by the Council for Democratic Elections at its 10th
meeting (Venice, 9 October 2004) and the Venice Commission at its 61st plenary
session (Venice, 3-4 December 2004).
CDL-AD (2005) 009. Report on Electoral Rules and Affirmative Action for
National Minorities’ Participation in Decision-Making Process in European
Countries adopted by the Council for Democratic Elections at its 12th meeting
(Venice, 10 March 2005) and the Venice Commission at its 62nd plenary session
(Venice, 11-12 March 2005).
CDL-AD (2005) 032. Guidelines on media analysis during election observation
missions prepared in co-operation between the OSCE’s Office for Democratic Insti￾tutions and Human Rights, the Council of Europe’s Venice Commission and Direc￾torate General of Human Rights, and the European Commission, adopted by the
Council for Democratic Elections at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and
the Venice Commission at its 64th plenary session (Venice, 21-22 October 2005).
CDL-AD (2005) 034. Referendums in Europe – An Analysis of the Legal
Rules in European States. Report adopted by the Council for Democratic Elections
at its 14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th
plenary session (Venice, 21-22 October 2005).
CDL-AD (2005) 036. Declaration of Principles for International Election
Observation and Code of Good Conduct for International Election Observers and
Pledge to Accompany the Code of Good Conduct for International Observer
prepared by the United Nations Electoral Assistance Division (UNEAD), The
National Democratic Institute for International Affairs (NDI), and The Carter
Center (TCC) (7 July 2005) endorsed by the Council for Democratic Elections at its
14th meeting (Venice, 20 October 2005) and the Venice Commission at its 64th
plenary session (Venice, 21-22 October 2005).
CDL-AD (2005) 043. Interpretative Declaration of the Stability of the
Electoral Law adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th meeting
192
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
(Venice, 15 December 2005) and the Venice Commission at its 65th plenary session
(Venice, 16-17 December 2005).
CDL-EL (2005) 023rev. Electoral Code of Moldova of 21 November 1997 – (Law
no. 1381-XIII) including the amendments passed on 22 July and 4 November 2005.
CDL-EL (2005) 024. Law of the Republic of Armenia on Amendments and
Additions to the Electoral Code of the Republic of Armenia (Adopted on 17 May
2005 by the National Assembly of Armenia).
CDL-EL (2005) 025. Law on electing the President of the Republic of Serbia
(1990 as amended 1992, 2002, 2003, and February 2004).
CDL-EL (2005) 026. Law on the elections of representatives of the Republic
of Serbia (update May 2004).
CDL-EL (2005) 031. Draft Declaration on Women’s Participation in Elections.
CDL-EL (2005) 033. Election Code of Georgia.
CDL-EL (2005) 050. 3rd Conference of Global Electoral Organisations
organised by ACEEEO (Association of Central and Eastern European Election
Officials) on «Legal Remedies in the Electoral Processes – Standards of Electronic
Voting» (Siofok, Hungary, 14-17 September 2005). Report «Legal remedies in the
electoral processes in the Republic of Macedonia».
CDL-EL (2005) 053. Draft Law on the State Electoral Commission of the
Republic of Croatia.
CDL-INF (2001) 010. Guidelines for Constitutional Referendums at National
Level, adopted by the Venice Commission at its 47th Plenary Meeting (Venice, 6-7
July 2001).
Д о д а т о к III: Доповіді Конгресу місцевих і регіональних влад
Ради Європи
CG (12) 16 Part II: Twelfth Session (Strasbourg, 31 May – 2 June 2005): Local
and Regional Democracy in Netherlands. Explanatory Memorandum.
CG/Bur (9) 17 Report on Local Elections in Georgia (2 June 2002). Document
adopted by the CLRAE Bureau on 5 July 2002.
CG/BUR 10 (125) Report on the Mayoral Election held in the town of
Mukachevo (Ukraine) on 18 April 2004. Document adopted by the Bureau of
Congress on 4 May 2004.
CG/BUR 11 (25) Report on the Observation of Local and Regional Elections in
Romania (6 June 2004). Document adopted by the Bureau of Congress on 12 July 2004.
CG/BUR (11) 40 Report on the Regional Elections in Adjara (Georgia) 20
June 2004). Document adopted by the Bureau of Congress on 17 September 2004.
CG/BUR (11) 74 Report on the Elections of the Kosovo Assembly 23 October
2004. Document adopted by the Bureau of the Congress on 10 December 2004.
CG/BUR (11) 75 Report on the Referendum in «the Former Yugoslav
Republic of Macedonia» (7 November 2004). Document adopted by the Bureau of
the Congress on 10 December 2004.
193
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CG/BUR (11) 95 Report on Local Elections in Azerbaijan 17 December 2004.
Document adopted by the Bureau of the Congress on 23 February 2005.
CG/BUR (11) 122rev. Report on the Observation of the Local Elections in
«The Former Yugoslav Republic of Macedonia» held on 13, 27 March and 10 April
2005. Document adopted by the Bureau of the Congress on 29 April 2005.
CG/CP (11) 13 Report on the Municipal Elections in Bosnia and Herzegovina
(2 October 2004). Document adopted by the Standing Committee 5 November 2004.
CG/CP (12) 13 Report on the Local Elections in Armenia observed on 25
September and 16 October 2005. Document adopted by the Standing Committee of
the Congress on 9 November 2005.
Д о д а т о к IV: Документи Парламентської Асамблеї Ради Європи
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee on the observation of the
parliamentary elections in the Republic of Moldova (22–26 February 2001), Doc.
9037, 23 April 2001.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observa￾tion of the Parliamentary Elections in the Republic of Montenegro (20 October
2002), Doc. 9621 Addendum IV, 8 November 2002.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observa￾tion of the Parliamentary Elections in Kosovo (26 October 2002), Doc. 9621 Adden￾dum V, 8 November. 2002.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observa￾tion of the Parliamentary Elections in Armenia First Round (19 February 2003),
Doc. 9742, 18 March 2003.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad Hoc Committee for the Observation
of the Parliamentary Elections in Armenia (25 May 2003), Doc. 9836, 23 June 2003.
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the presidential elec￾tion in Azerbaijan (15 October 2003), Doc. 10003, 27 November 2003.
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the parliamentary
elections in Georgia (2 November 2003), Doc 10004, 27 November 2003.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad hoc Committee to observe the
Parliamentary elections in the Russian Federation (7 December 2003), Doc. 10032,
22 January 2004.
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee on the observation of parlia￾mentary elections in Serbia and Montenegro (28 December 2003), Doc. 10045, 26
January 2004.
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the extraordinary
presidential elections in Georgia (4 January 2004), Doc. 10046, 26 January 2004.
Parliamentary Assembly, Ad hoc Committee to observe the repeat parlia￾mentary elections in Georgia (28 March 2004), Doc. 10151, 26 April 2004.
Parliamentary Assembly, Report of the Ad hoc Committee to observe the
Presidential election in the Russian Federation (14 March 2004), Doc. 10150, 26
April 2004.
194
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Parliamentary Assembly, Observation of the presidential election in Ukraine
(31 October 2004), Doc. 10369, 7 December 2004.
Parliamentary Assembly, Observation of the presidential election in Ukraine –
Re-run second round of the election (26 December 2004), Doc. 10394, 13 January 2005.
Parliamentary Assembly, Observation of the parliamentary elections in
Moldova (6 March 2005), Doc. 10480, 29 March 2005.
Parliamentary Assembly, Recommendation 1704 (2005): Referendums: to￾wards good practices in Europe. Text adopted by the Assembly on 29 April 2005.
Parliamentary Assembly, Resolution 1482 (2006): Situation in Belarus on the
eve of the presidential elections. Text adopted by the Assembly on 26 January 2006.
Д о д а т о к V: Звіти OБCЄ/БДІПЛ
OSCE/ODIHR: Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a
Standard Election Dispute Monitoring System, Warsaw, 2000.
OSCE/ODIHR: Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections,
Warsaw, January 2001.
OSCE/ODIHR: Guidelines to Assist National Minority Participation in the
Electoral Process, Warsaw, January 2001.
OSCE/ODIHR: Republic of France. Presidential Elections 21 April and 5 May
2002. Report of OSCE/ODIHR assessment 21 April 2002, Warsaw, 4 June 2002.
OSCE/ODIHR: Republic of Hungary. Parliamentary Elections 7 and 21 April
2002. Final Report, Warsaw, 6 June 2002.
OSCE/ODIHR: Handbook for Domestic Election Observers, Warsaw, 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Estonia. Parliamentary Elections 2 March 2003.
OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 2-5 February 2003, Warsaw 18
February 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Montenegro (Serbia and Montenegro).
Presidential Elections 22 December 2002 and 9 February 2003. OSCE/ODIHR
Election Observation Mission Report, Warsaw, 3 April 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Presidential Election, 19 February and
5 March 2003. Final Report, Warsaw 28 April 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Montenegro (Serbia and Montenegro).
Presidential Election 11 May 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission
Report, Warsaw, 28 July 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Parliamentary Elections, 25 May 2003.
Final Report, Warsaw, 31 July 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Moldova. Local Elections 25 May and 8 June 2003.
OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw 14 August 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Azerbaijan. Presidential Election, 15 October 2003.
OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 12 November 2003.
OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Presidential
Election 16 November 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report,
Warsaw, 18 December 2003.
195
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
OSCE/ODIHR: Republic of Croatia. Parliamentary Elections 23 November
2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw 20 January 2004.
OSCE/ODIHR: Russian Federation. Elections to the State Duma, 7 December
2003. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 27 January 2004.
OSCE/ODIHR: Georgia. Parliamentary Elections 2 November 2003. OSCE/
ODIHR Election Observation Mission Report, Part 1, Warsaw, 28 January 2004.
OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Parliamentary
Election 28 December 2003. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report,
Warsaw, 27 February 2004.
OSCE/ODIHR: Georgia. Extraordinary Presidential Election, 4 January 2004.
OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 28 February 2004.
OSCE/ODIHR: Spain. Parliamentary Elections 14 March 2004.
OSCE/ODIHR Assessment Report, Warsaw, 27 April 2004.
OSCE/ODIHR: Russian Federation. Presidential Election 14 March 2004.
OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report, Warsaw, 2 June 2004.
OSCE/ODIHR: The Slovak Republic. Presidential Election 2004.
OSCE/ODIHR Election Assessment Report, Warsaw, 9 June 2004.
OSCE/ODIHR: Georgia. Partial Repeat Parliamentary Elections 28 March
2004. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Report, Part 2, Warsaw, 23
June 2004.
OSCE/ODIHR: Republic of Serbia, Serbia and Montenegro. Presidential
Election 13 and 27 June 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report,
Warsaw, 22 September 2004.
OSCE/ODIHR: Republic of Belarus. Parliamentary Elections, 17 October
2004. OSCE/ ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 9
December 2004.
OSCE/ODIHR: Former Yugoslav Republic of Macedonia. 7 November 2004
Referendum. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw,
2 February 2005.
OSCE/ODIHR: Bosnia and Herzegovina, Municipal Elections, 2 October
2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 10
February 2005.
OSCE/ODIHR: Romania. Parliamentary and Presidential Elections 28
November and 12 December 2004. OSCE/ODIHR Assessment Mission Report,
Warsaw, 14 February 2005.
OSCE/ODIHR, OSCE-PA, Council of Europe, European Parliament:
International Election Observation Mission. Parliamentary Election, Republic of
Moldova, 6 March 2005.
OSCE/ODIHR: Ukraine. Presidential Election 31 October, 21 November and
26 December 2004. OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report,
Warsaw, 11 May 2005.
OSCE/ODIHR: Republic of Moldova. Parliamentary Elections 6 March 2005.
OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report, Warsaw, 3 June 2005.
196
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
OSCE/ODIHR: Former Yugoslav Republic of Macedonia. Municipal
Elections 13 and 27 March, and 10 April 2005. OSCE/ODIHR Election Observation
Mission Final Report, Warsaw, 8 June 2005.
OSCE/ODIHR: Republic of Azerbaijan: Parliamentary Elections November
2005. OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 5-10 June 2005, Warsaw,
17 June 2005.
OSCE/ODIHR: Election Observation Mission to Albania, Parliamentary
Elections 2005. Interim Report 3, 4-14 July 2005.
OSCE/ODIHR: Election Observation Mission to the Republic of Azerbaijan.
Interim Report No. 1, 5-23 September 2005.
OSCE/ODIHR: Republic of Armenia. Constitutional Referendum 27
November 2005.OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report, 24-25 October
2005, Warsaw 10 November 2005.
OSCE/ODIHR: Republic of Bulgaria: Parliamentary Elections 25 June 2005.
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report, Warsaw 2 November 2005.
Д о д а т о к VI: Інші публікації
Administration and Cost of Elections (ACE) Project ().
Coliver, Sandra/ Merloe, Patrick: Guidelines for Election Broadcasting in
Transitional Democracies, London: Article 19 – The International Centre Against
Censorship, 1994.
Handbook for European Union Election Observation Missions, Stockholm:
SIDA.
Howard, Ross: Media and Elections: An Elections Reporting Handbook,
Institute for Media, Vancouver: Policy and Civil Society, 2004.
Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark,
Copenhagen: Ministry of the Interior, 1996.
Rose, Richard (ed.): International Encyclopedia of Elections, Washington
D.C.: Congressional Quarterly, 2000.
Schreiber, Wolfgang: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag,
Köln etc.: Carl Heymanns, 2002.

197
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2007) 037
ДОПОВІДЬ
ПРО ВИЗНАЧЕННЯ ДАТИ ПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ
ухвалена Радою з демократичних виборів на 22 засіданні
(Венеція, 18 жовтня 2007)
та Венеціанською Комісією на 72 пленарному засіданні
(Венеція, 19-20 жовтня 2007)
на базі коментарів
пана Яна ВЕЛАЕРСА (член Комісії, Бельгія)
Вступ
1. Вибори є вирішальним фактором для демократії. Визначення конк-
ретної дати проведення виборів є тому питанням надзвичайної ваги. При
зверненні до електорату виникає багато питань: чи дата проведення виборів
визначається Конституцією чи законом про вибори, чи вирішення цього пи-
тання належить до повноважень органів влади? Це повноваження дискре-
ційне чи рішення може бути прийняте лише в чітких конституційних рам-
ках? Який орган приймає рішення? Скільки часу має пройти між проголо-
шенням виборів і датою проведення виборів? Відповідь на всі ці питання ви-
значає демократичність виборів, оскільки вона залежить від гарантій, які
охоплюють ці різні аспекти «визначення дати виборів».
2. Ця доповідь має за мету дати огляд положень конституцій і законів
про вибори 48 держав щодо визначення дати проведення виборів. Будуть роз-
глянуті як регулювання термінів проведення чергових виборів після завер-
шення звичайного терміну повноважень законодавчого органу (частина I),
так і регулювання дати позачергових виборів після розпуску парламенту (ча-
стина II). Оскільки рішення про достроковий розпуск парламенту, до закін-
чення звичайного терміну повноважень, передбачає, що мають бути органі-
зовані вибори, це рішення, безумовно, тісно пов’язане з прийняттям рішення
про визначення дати цих виборів. Таким чином, також будуть розглянуті
конституційні норми про розпуск парламенту.
3. У цій доповіді розглядаються лише вибори усього національного чи
федерального парламенту. Вибори до парламентів суб’єктів федерації або
так звані «проміжні вибори» у випадку виникнення одного або більше вакан-
тних місць у парламенті не будуть розглядатися.
4. Ця доповідь була ухвалена Радою з демократичних виборів на її 22 за-
сіданні (Венеція, 18 жовтня 2007 року) та Венеціанською Комісією на її 72
пленарному засіданні (Венеція, 19-20 жовтня 2007 року).
5. У зв’язку з цим Рада з демократичних виборів та Венеціанська Комісія
взяли до уваги такі документи:
– Виконавча влада – порівняльна таблиця (CDL-AD (2007) 037add1);
– Визначення дати проведення виборів – порівняльна таблиця (CDL-AD
(2007) 037add2);
198
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– Визначення дати проведення виборів – конституційні та законодавчі
положення (CDL-AD (2007) 037add3);
– Записка з питання про розпуск парламенту (CDL-AD (2007) 037add4).
I. ВИЗНАЧЕННЯ ДАТИ ПРОВЕДЕННЯ ЧЕРГОВИХ ВИБОРІВ ПІСЛЯ ЗАКІНЧЕННЯ
ТЕРМІНУ ПОВНОВАЖЕНЬ
6. Після закінчення нормального терміну повноважень законодавчого
органу мають бути організовані вибори. Можна виділити три види положень
щодо визначення дати таких чергових виборів:
A. У низці держав дата цих виборів точно визначена Конституцією або
законом про вибори;
В. У ряді держав дата виборів визначається органом влади у досить жор-
стких часових межах, визначених Конституцією або законом про вибори;
С. В інших державах влада наділена досить широкими межами розсуду
щодо визначення дати проведення чергових виборів.
1. Дата проведення чергових виборів чітко визначена Конституцією або
виборчим законом
7. У багатьох державах конституція або закон про вибори визначає дату
проведення чергових виборів в кінці терміну повноважень законодавчого
органу, або визначаючи точний день, в який мають бути проведені вибори,
або чітко вказуючи, яким саме чином ця дата може бути визначена. Ці дер-
жави чітко ставлять законну мету усунути будь-яку політичну зацікавленість
при визначенні дати проведення виборів. Органи влади, які займаються ор-
ганізацією виборів, не мають жодних дискреційних повноважень у цій сфері.
Така система існує в Албанії1, Бельгії2, Боснії та Герцеґовині3, Кіпрі4, Естонії5,
1 Албанія, Виборчий кодекс Республіки Албанія, ст. 7: «[…] 7. У будь-якому разі ви-
бори до Асамблеї повинні проводитися в неділю, найближчу до сорок п’ятого дня після
дати прийняття указу про призначення дати виборів». 2 Бельгія, Виборчий кодекс, ст. 105: «Чергове засідання виборчих колегій, для того
щоб забезпечити заміщення представників і сенаторів, чий строк повноважень закінчуєть-
ся, [проводиться] в першу неділю після закінчення чотирирічного строку повноважень,
який рахується від дати, коли відбулось призначення сенаторів, обраних на минулих ви-
борах. Якщо неділя, згадана у попередньому пункті, припадає на свято, вибори перено-
сяться на наступну неділю». 3 Закон про вибори Боснії та Герцеґовини, ст. 1.14: «Вибори на всіх рівнях влади в
Боснії та Герцеґовині повинні бути проведені в першу неділю жовтня, якщо цей день не
вступає в конфлікт з релігійним святом одного з народів, що входять до складу Боснії і
Герцеґовини. […]». 4 Кіпр, Конституція Кіпру; ст. 66.1: «Загальні вибори в Палату представників по-
винні бути проведені у другу неділю місяця, що безпосередньо передує місяцю, в якому
закінчується термін повноважень Палати, що відходить. […] 3. Якщо проведення виборів у
відповідності з абзацом 1 або 2 цієї статті не може відбутися у дату, визначену цією Кон-
ституцією або відповідно до неї, внаслідок надзвичайних та непередбачуваних обставин,
як землетрус, повінь, загальна епідемія і подібне, тоді такі вибори повинні проводитися у
відповідний день наступного тижня». 5 Естонія, Конституція, ст.60 (3) і Закон про вибори до Рііґікоґу (Парламенту
Естонії. – прим. ред.), § 2: «Час проведення чергових виборів (1): чергові вибори до Рііґікоґу
повинні бути проведені в першу неділю березня четвертого року від дня попередніх ви-
борів до Рііґікоґу».
199
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Фінляндії6, Киргизстані7, Латвії8, Люксембурзі9, Монако10, Нідерландах11, Ро-
сії12, Швейцарії13, Швеції14, Туреччині15 та Україні16.
6 Фінляндія, Закон про вибори, Частина II, глава 9, стаття 107, перший абзац: «Днем
виборів на парламентських виборах є третя неділя березня». 7 Киргизстан, Кодекс Киргизької Республіки про вибори в Киргизькій Республіці,
стаття 69 (3): «Днем виборів повинна бути перша неділя, що передує закінченню конститу-
ційного строку повноважень, на який були обрані попередні Законодавчі збори і Збори на-
родних представників Жоґорку Кенеш (Парламент. – прим. ред.) Киргизької Республіки». 8 Латвія, Конституція, ст. 11: «Вибори до Сейму (Парламенту) повинні бути прове-
дені в першу суботу жовтня». 9 Люксембург, Закон про вибори, ст.134: «Вибори для заміщення депутатів прово-
дяться в силу закону кожні п’ять років у першу неділю червня, відповідно до статті 121 і
наступних статей цього закону. Якщо ця дата збігається з неділею П’ятдесятниці, вибори
проводяться в останню неділю травня». 10 Монако, Закон № 839 від 23 лютого 1968 року про національні та комунальні ви-
бори, стаття 34-1: «Вибори до Національної ради проводяться у неділю, наступну після
одинадцятого дня, що передує припиненню терміну повноважень чинної ради». 11 Нідерланди, Закон про вибори, розділ C 1: «Члени нижньої палати обираються
терміном на чотири роки. Розділ J 1: Голосування повинно проводитися на сорок третій
день після дня висування. Розділ 2 (1): Члени верхньої палати обираються терміном на
чотири роки. Розділ T 1: Голосування повинно проводитися на тридцять четвертий день
після дня висування. Розділ F1: Днем висування кандидатів у нижню палату є загалом вів-
торок у період з 18 по 24 січня. Розділ F2: в межах сорока днів з моменту королівського
указу про розпуск для позачергових виборів. Розділ Q4: Для верхньої палати днем вису-
вання є вівторок у період з 19 по 25 квітня. 12 Росія, Федеральний закон про вибори депутатів Державної Думи, ст. 6 (2): «Згідно
з Конституцією Російської Федерації, ст. 84, вибори депутатів Державної Думи нового
скликання проголошуються Президентом Російської Федерації. Рішення про проголо-
шення виборів повинно бути прийняте не раніше ніж за 110 днів і не пізніше ніж за 90
днів до дня голосування. Днем голосування на виборах депутатів повинна бути перша
неділя місяця, в якому закінчується термін повноважень попереднього скликання Держав-
ної Думи. Днем виборів до Державної Думи є день голосування, в результаті якого обира-
ється повноважний склад органу. Ст. 6 (3): Якщо Президент Російської Федерації не про-
голошує проведення виборів депутатів Державної Думи протягом терміну, зазначеного в
частині 2 цієї статті, вибори депутатів мають бути проголошені та проведені Центральною
виборчою комісією Російської Федерації в першу неділю місяця, в якому закінчується тер-
мін повноважень попереднього скликання Державної Думи. Ст. 6 (7): Якщо неділя, на яку
припадає проведення виборів, збігається з днем, що передує святу, або зі святом, або з
днем, наступним після свята, або цю неділю було оголошено робочим днем у встановле-
ному порядку, вибори повинні бути проведені наступної неділі». 13 Швейцарія, Федеральний закон про політичні права від 17 грудня 1976 року,
ст. 19 День виборів: «1. Чергові вибори для повного оновлення Національної ради прово-
дяться в останню неділю жовтня». 14 Швеція, Конституція, глава 3, ст. 3: «Чергові вибори до Парламенту проводяться
раз на чотири роки. Парламентські вибори проводяться кожні чотири роки в третю неді-
лю вересня». 15 Туреччина, Закон № 2839 про парламентські вибори, ст.6: «Вибори до Великих
національних зборів Туреччини проводяться кожні п’ять років. Датою початку виборів
повинно бути 3 липня останнього року повноважень, а голосування має відбутися в другу
неділю жовтня(…)». 16 Україна, Конституція, ст. 77 (1): «Чергові вибори до Верховної Ради України від-
буваються в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень Верховної Ради
України».
200
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
2. Повноваження визначати дату чергових виборів в межах чітких кон-
ституційних або законодавчих рамок
8. У багатьох країнах конституція або закон про вибори не визначають
точно дату проведення чергових виборів, але містять досить жорсткі часові
рамки, в які має бути прийняте рішення про дату проведення виборів. Ці
рамки включають три елементи: a) вони визначають орган, який повинен
приймати рішення про дату проведення виборів; b) вони визначають період
часу, протягом якого рішення повинно бути прийнято; с) вони визначають
період, в який повинні бути проведені вибори.
9. а) По-перше, конституція або виборчий закон визначають орган,
який буде мати повноваження призначити дату проведення чергових вибо-
рів. У виняткових випадках це повноваження надається законодавчому орга-
ну17. Однак в основному дату проведення виборів призначає глава держави:
король під відповідальність уряду18 або президент. Якщо президент обира-
ється безпосередньо народом, він найчастіше самостійно вибирає дату про-
ведення виборів19. У Франції Рада міністрів призначає дату виборів, які по-
винні відбутися за шістдесят днів до закінчення терміну повноважень Націо-
нальних Зборів20. Якщо президент не обирається безпосередньо народом, а
призначається парламентом, то він приймає рішення або автономно21, або
під відповідальність уряду22. У низці держав прямо передбачено, що якщо
глава держави не визначив своєчасно дату проведення виборів, організовува-
ти вибори буде інший орган23.
17 Молдова, ст. 76 (2) Виборчого кодексу: «День виборів до парламенту має бути ви-
значений резолюцією Парламенту не пізніше ніж за шістдесят днів до дня виборів». Сло-
ваччина, розділ 25 (2) Закону про вибори в Національну Раду Словаччини: «Вибори ма-
ють бути проголошені Головою Національної Ради Словацької Республіки (…)». «Колиш-
ня югославська республіка Македонія», стаття 12, абзац 1 Виборчого кодексу: «Голова Пар-
ламенту».
18 Норвегія, Закон про представництво народу, абз. 9-2. Див. також ст. 45 Конститу-
ції Андорри: «співпротектори з контрасигнацією глави Уряду».
19 Саме така ситуація у Вірменії, ст. 68 абз. 3 Конституції; в Білорусі, ст. 84 (2) Кон-
ституції; Болгарії, ст. 64 і 98.1 Конституції; Хорватії, ст. 97 Конституції; Грузії, ст. 50 (3)
Конституції; Литві, ст. 84 (20) і 85 Конституції; Чорногорії, ст. 88 (3) Конституції; Польщі,
ст. 98 (2) та 144 (3) 1) Конституції; Португалії, ст. 19 Закону про вибори парламенту; Сербії,
ст. 25 Закону про вибори членів парламенту; Словенії, ст. 81 (3) Конституції; єдиним виня-
тком виглядає Румунія, ст. 6 Закону N 68/1992 про вибори до Палати депутатів і Сенату:
«Дата виборів повинна бути визначена і публічно оголошена урядом …».
20 Ст. L.O. 121 та L.O. 122 Виборчого кодексу.
21 Албанія, ст. 7.3 Виборчого кодексу; Чеська Республіка, ст. 14(1) Закону про вибори
до парламенту Чеської Республіки; Німеччина, ст. 16 Федерального закону про вибори;
Угорщина, ст. 30A 1. д) Конституції.
22 Греція, ст. 53.1 Конституції (президентський указ контрасигнується Кабінетом);
Італія, ст. 87 та 89 Конституції.
23 Литва, Закон про внесення змін до Закону про вибори до Сейму, ст. 6 (2): «Якщо
за чотири місяці, що залишилися до закінчення терміну повноважень членів Сейму, Пре-
зидент республіки не оголосив дату чергових виборів до Сейму, Центральна виборча ко-
місія проводить чергові вибори до Сейму в останню неділю, від якої залишається принай-
мні місяць до закінчення терміну повноважень членів Сейму».
201
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
10. b) Повноваження визначати дату проведення виборів у цих країнах
не є дискреційним, оскільки конституція або закон про вибори дає
обов’язкові вказівки щодо терміну, протягом якого вибори повинні бути про-
ведені. Ці терміни відрізняються від країни до країни.
– Албанія: від шістдесяти до тридцяти днів до закінчення терміну дії
мандата (стаття 65.2 Конституції);
– Андорра: між тридцятим і сороковим днем після закінчення терміну
повноважень/розпуску Генеральної Ради (стаття 51 (2) Конституції);
– Вірменія: «не раніше ніж за п’ятдесят і не пізніше ніж за сорок днів до
закінчення терміну повноважень Національних Зборів» (стаття 68 абз. 1 Кон-
ституції);
– Білорусь: не пізніше ніж за тридцять днів до закінчення терміну пов-
новажень поточного парламенту (стаття 91 Конституції);
– Болгарія: протягом двох місяців з часу закінчення терміну дії мандата
попереднього парламенту (Ст. 64.3 Конституції);
– Чеська Республіка: протягом періоду, який починається за тридцять
днів до закінчення кожного виборчого строку повноважень і закінчується в
день закінчення повноважень (стаття 17 (1) Конституції);
– Хорватія: «Вибори членів хорватського парламенту мають відбутися
не пізніше ніж через 60 днів після закінчення терміну дії мандата або розпус-
ку парламенту Хорватії» (стаття 73 (1) Конституції);
– Франція: «за 60 днів до закінчення терміну повноважень Національної
Асамблеї» (стаття стаття LO 122 Виборчого кодексу);
– Грузія: щонайменше за п’ятнадцять днів до закінчення терміну його
повноважень (ст. 50 (3) Конституції);
– Німеччина: не раніше як за сорок п’ять місяців, не пізніше як за сорок
сім місяців від початку терміну повноважень (стаття 39 (1) Конституції);
– Греція: протягом тридцяти днів (ст. 53 (1) Конституції);
– Угорщина: протягом тримісячного періоду після оголошення про роз-
пуск парламенту або після розпуску парламенту (стаття 28 (6) Конституції);
– Італія: протягом сімдесяти днів після закінчення терміну повноважень
попередніх палат (стаття 61 Конституції);
– Ліхтенштейн: у лютому або березні того календарного року, в якому
закінчується четвертий рік повноважень (стаття 47 Конституції);
– Литва: не раніше ніж через два місяці і не пізніше ніж за 1 місяць до
закінчення строку повноважень членів Сейму (стаття 57 Конституції);
– Молдова: не пізніше трьох місяців з моменту закінчення терміну дії
попереднього мандата (стаття 61 Конституції);
– Чорногорія: не менше ніж за п’ятнадцять днів до закінчення терміну
повноважень радників і представників, чиї повноваження залишаються чин-
ними (стаття 14 Закону про вибори радників та представників);
– Норвегія: у вересні в останній рік повноважень кожного Стортинґу
(Глава 9 Акта про представництво народу);
– Польща: протягом тридцяти днів до закінчення чотирирічного строку
повноважень (стаття 9 (1) Закону про парламентські вибори);
202
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– Португалія: в період між 14 вересня та 14 жовтня року, що відповідає
рокові закінчення повноважень законодавчого органу (стаття 19 (2) Закону
про вибори парламенту);
– Румунія: протягом не більше трьох місяців від закінчення строку пов-
новажень (стаття 63 (2) Конституції);
– Сербія: не пізніше ніж за тридцять днів до закінчення терміну повно-
важень членів парламенту, термін повноважень яких закінчується (стаття 26
Закону про вибори членів парламенту);
– Словенія: не раніше ніж через два місяці і не пізніше ніж за
п’ятнадцять днів до закінчення чотирьох років з дати першої сесії попередніх
Національних Зборів (стаття 81 (3) Конституції, ст. 13 Закону про вибори На-
ціональних Зборів);
– «колишня югославська республіка Македонія»: в останні дев’яносто
днів повноважень попереднього складу парламенту (стаття 15 пункт 1 Вибор-
чого кодексу).
11. c) Останнім елементом цих рамок є те, що у деяких державах консти-
туція або виборчий закон дає зобов’язальні вказівки щодо періоду, в який має
бути прийняте рішення щодо дати виборів. Законною метою є зобов’язання
глави держави прийняти й оприлюднити це рішення в належний час, щоб по-
літичні партії були своєчасно проінформовані та могли підготуватися до учас-
ті у виборах. Знову ж, ці вказівки відрізняються від держави до держави:
– Албанія: не пізніше ніж за сімдесят п’ять днів до закінчення терміну
дії мандата Асамблеї (стаття 7(3) Виборчого кодексу);
– Вірменія: не пізніше ніж за сто днів до дня голосування (стаття 117(1)
Виборчого кодексу);
– Білорусь: не пізніше ніж за чотири місяці до закінчення терміну пов-
новажень поточного парламенту (стаття 91 Конституції);
– Болгарія: не пізніше ніж за шістдесят днів до дня виборів (стаття 5(1)
Закону про вибори членів парламенту);
– Франція: «Вибори мають бути проведені у сьому неділю після опублі-
кування указу про проведення виборів» (Стаття L173 Виборчого кодексу);
– Грузія: не пізніше ніж за шістдесят днів до виборів (стаття 50(3) Кон-
ституції і стаття 90(2) Органічного закону Грузії – уніфікованого Виборчого
кодексу Грузії);
– Греція: вибори протягом тридцяти днів (від дня проголошення вибо-
рів) (стаття 53(1) Конституції);
– Молдова: не пізніше ніж за шістдесят днів до дня виборів (стаття 76(2)
Виборчого кодексу);
– Чорногорія: не менше ніж шістдесят днів і не більше 100 днів має
пройти між днем оголошення про проведення виборів та днем голосування
(стаття 14(2) Закону про вибори радників та представників);
– Польща: не пізніше ніж за дев’яносто днів до закінчення чотирьох ро-
ків з моменту початку строку повноважень Сейму (стаття 9(1) Закону про пар-
ламентські вибори);
– Португалія: не менш ніж за шістдесят днів до їх початку (стаття 19(1)
Закону про вибори парламенту);
203
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
– Румунія: принаймні за шістдесят днів до дня виборів (стаття 6(1) Зако-
ну N 68/1992 про вибори в Палату депутатів і Сенат);
– Сербія: не менше ніж сорок п’ять або більш ніж дев’яносто днів має
пройти з моменту оголошення про проведення виборів до дня голосування
(стаття 26 Закону про вибори членів парламенту);
– «колишня югославська республіка Македонія»: з дня проголошення
виборів до дня проведення виборів має пройти не більше ніж дев’яносто днів
і не менше сімдесяти днів (стаття 12, абзац 4 Виборчого кодексу Республіки
Македонія).
3. Дискреційне повноваження визначати дату чергових виборів
12. Зрештою, в низці держав конституція та/або закон про вибори ви-
значають тільки максимальний термін повноважень законодавчого органу і
залишають за органом влади – як правило, главою держави, у виняткових
випадках спікером парламенту24 – право встановити дату проведення виборів
до закінчення цього строку. Це стосується Австрії25, Ісландії26, Данії27 та Спо-
лученого Королівства, а також Хорватії, Ірландії та Словаччини. У цих трьох
державах передбачено, що між прийняттям рішення про дату виборів і са-
мими виборами повинен пройти певний період часу (Хорватія: тридцять
днів28; Ірландія: щонайменше сімнадцять та щонайбільше двадцять п’ять
днів29 та Словаччина: сто десять днів30).
13. У всіх цих державах повноваження визначати дату проведення ви-
борів виглядає вільним від обмежень. У Сполученому Королівстві та Ірландії
ця здатність пов’язана, як буде показано далі, з дискреційним повноважен-
ням розпустити парламент до закінчення звичайного п’ятирічного терміну
його повноважень.
24 Словаччина: Розділ 25. Закон про вибори в Національну раду Словаччини.
25 Ст. 1 абзац 1(2) Федерального закону про вибори в Національну раду. Вибори по-
винні бути оголошені федеральним урядом у федеральній правовій газеті у вигляді пос-
танови. Ця постанова має містити день виборів, який повинен бути призначений федера-
льним урядом на неділю або інший державний вихідний день, за погодженням з голов-
ним комітетом Національної ради.
26 Ст. 45 Конституції: Чергові вибори до Альтинґу (парламенту) повинні проводи-
тися не пізніше кінця виборчого терміну.
27 Прем’єр-міністр повинен забезпечити проведення загальних виборів до закінчен-
ня терміну, на який було обрано парламент (стаття 32 (3) Конституції).
28 Ст. 5 Закону про вибори представників хорватського парламенту: «З дня прого-
лошення до дня виборів представників має пройти щонайменше тридцять днів».
29 Ст. 96(1) Виборчого Акта, 1992. Голосування на виборах Дайлу (нижньої палати
парламенту Ірландії. – прим. ред.) повинне проводитись в день, призначений міністром у
справах довкілля, спадщини та місцевого самоврядування шляхом розпорядження таким
чином, щоб день виборів (не беручи до уваги жодного виключеного дня) був не ранішим
ніж сімнадцятий день або не пізнішим ніж двадцять п’ятий день від дня видання указу
або указів про вибори.
30 Розділ 25 Акта про вибори Словацької Національної Ради: «(2) Ці вибори мають
бути проголошені головою Національної Ради Словацької Республіки, він чи вона повин-
ні проголосити вибори і призначити день голосування не пізніше ніж за сто десять днів до
дня голосування».
204
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
II. ВИЗНАЧЕННЯ ДАТИ ПРОВЕДЕННЯ ПОЗАЧЕРГОВИХ ВИБОРІВ
ПІСЛЯ РОЗПУСКУ ПАРЛАМЕНТУ
1. Достроковий розпуск парламенту
14. У більшості держав парламент може бути розпущений до закінчен-
ня нормального терміну повноважень. Лише в кількох країнах дострокове
припинення повноважень та проведення позачергових виборів взагалі немо-
жливе31. У багатьох країнах Конституція прямо забороняє розпуск парламен-
ту під час війни (воєнного стану) або надзвичайного стану32.
15. Розпуск безпосередньо обраного парламенту до закінчення терміну
його повноважень не суперечить демократії. У своїй Резолюції 1549 Парла-
ментська Асамблея зазначила, що:
«як звичайні, так і дострокові вибори є легітимним демократичним ін-
струментом для обрання та контролю народом влади, що діє від його імені. До-
строкові вибори є нормальною практикою в усіх демократичних державах Ради
Європи і як такі можуть бути прийняті як визначальна складова політичного
компромісу. Проте Асамблея підкреслює, що для того, щоб будь-які вибори вва-
жалися демократичними, вони мають бути проведені відповідно до законної
процедури, яка робить можливим проведення вільної агітаційної кампанії та ві-
льний вибір громадян»33.
16. Надалі ми будемо досліджувати, які положення про розпуск парла-
менту і призначення дати дострокових виборів місяться в конституціях і за-
конах про вибори в державах Європи. Ми розрізняємо три типи розпуску
парламенту. Розпуск може бути автоматичним (А), може бути результатом
рішення, прийнятого самим парламентом (B), або може бути результатом
рішення, прийнятого главою держави або уряду (C).
A. Розпуск «de jure», за умов, визначених конституцією
17. У деяких державах конституція передбачає існування «автоматично-
го» дострокового розпуску парламенту. Іноді розпуск de jure∗ є елементом
процедури внесення поправок до конституції. Метою розпуску тут є дозво-
лити виборцям опосередковано бути залученими до внесення змін до кон-
ституції шляхом обрання представників до парламенту, який буде мати пов-
новаження вносити зміни. Цей тип розпуску існує в Бельгії34, Ісландії35, Люк-
31 Саме так відбувається в Норвегії, Сан-Маріно та Швейцарії (за винятком випадків
тотального перегляду Конституції). На Кіпрі та в «колишній югославській республіці Ма-
кедонії» можливий лише саморозпуск парламенту.
32 Ст. 71.2. Конституції Андорри; ст. 63.3 Конституції Вірменії; ст. 94 абз. 4 Консти-
туції Білорусі; ст. 51(1) Конституції Грузії; ст. 155h(3) Конституції Німеччини, ст. 63(4) Кон-
ституції Киргизстану; ст. 85(3) Конституції Молдови; ст. 84 Конституції Чорногорії; ст. 172
Конституції Португалії; ст. 89(3) Конституції Румунії; ст. 109(5) Конституції Російської Фе-
дерації; ст. 109(4) Конституції Сербії, ст. 102(1) Конституції Словаччини.
33 Резолюція 1549 (2007) «Про функціонування демократичних інституцій в Україні». ∗ В силу закону (лат. – прим.ред.).
34 Ст. 195 Конституції Бельгії.
35 Ст. 79 Конституції Ісландії.
205
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
сембурзі36[, Чорногорії37 та Нідерландах38, а якщо мова йде про повний пере-
гляд Конституції, то також в Іспанії39 та в Швейцарії40.
18. Крім того, автоматичний розпуск парламенту часом пов’язаний з не-
гативними результатами референдуму41 або з неспроможністю парламенту
обрати президента42. Ці аспекти будуть обговорені пізніше.
B. Розпуск за рішенням самого парламенту
19. У низці держав парламент має право розпустити себе рішенням, що
прийняте простою більшістю голосів, – у Австрії43, Хорватії44, Угорщині45,
Туреччині46, «колишній югославській республіці Македонії»47; кваліфікова-
ною більшістю – у Боснії та Герцеґовині48, Кіпрі49; або більшістю у дві трети-
ни – у Киргизстані50, Польщі51 – чи у три п’яті – у Литві52. Іноді рішення про
розпуск не приймається самим парламентом, але вимагає схвалення більшіс-
тю в парламенті53. Цей тип розпуску може бути обраний, якщо парламент
вважає, що політичні події вимагають проведення дострокових виборів.
36 Ст. 114(2) Конституції Люксембургу.
37 Ст. 119 Конституції Чорногорії.
38 Ст. 137 Конституції Нідерландів.
39 Ст. 168 Конституції Іспанії.
40 Ст. 193 Конституції Швейцарії.
41 Див. ст. 60(6) Конституції Австрії (негативний референдум щодо припинення пов-
новажень Федерального Президента); ст. 105(4) Конституції Естонії (негативний референ-
дум щодо законодавчих актів на вимогу парламенту); ст. 11 Конституції Ісландії та
ст. 102(1) Конституції Словаччини (негативний референдум щодо відкликання Президен-
та Республіки).
42 Див. ст. 87(7) і (8) Конституції Албанії та ст. 32(4) Конституції Греції.
43 Ст. 29(2) Конституції.
44 Ст. 77 Конституції.
45 Ст. 28(2) Конституції.
46 Ст. 77 Конституції..
47 Ст. 63(5) Конституції.
48 Ст. IV, абз. 3 Конституції: «Палата народів може бути розпущена Президентом
або самою Палатою за умови, що рішення Палати про розпуск підтверджене більшістю
голосів, яка включає більшість делегатів принаймні двох з боснійського, хорватського і
сербського народів».
49 Стаття 67(1) Конституції: Палата представників може розпустити себе тільки за
власним рішенням, що прийняте абсолютною більшістю голосів включно з не менш як
однією третиною представників турецької спільноти.
50 Ст. 63(1) Конституції: Парламент може бути розпущений достроково за рішенням,
прийнятим більшістю голосів не менш як у дві третини від загальної кількості депутатів.
51 Стаття 98(3) Конституції: «Сейм може скоротити термін своїх повноважень на під-
ставі резолюції, що прийнята більшістю не менш як у дві третини голосів від встановлено-
го законом числа депутатів».
52 Ст. 58(1) Конституції: «Дострокові вибори до Сейму можуть проводитися за рі-
шенням Сейму, прийнятим трьома п’ятими голосів усіх членів Сейму. День виборів ново-
го Сейму повинен бути вказаним в резолюції Сейму…».
53 Див. ст. 46 Конституції Бельгії: «Крім того, Король може в разі відставки федера-
льного уряду розпустити Палату представників після отримання згоди, висловленої біль-
шістю її членів».
206
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
C. Розпуск за рішенням глави держави/уряду
20. У більшості держав глава держави – король чи президент – є стабілі-
зуючим фактором в системі управління. Стосовно верховних органів держа-
ви та їх взаємодії глава держави наділений рядом інструментів, які необхідні
для підтримки певного балансу між їх повноваженнями. Розпуск парламенту
є одним з таких інструментів. Конституція держави підпорядковує рішення
про розпуск парламенту формальним, а іноді також змістовним умовам.
a. Формальні умови
21. У багатьох конституціях визначені формальні умови, які необхідно
виконати, для того щоб мати можливість розпустити парламент. В першу
чергу конституція визначає орган влади, який має повноваження розпускати
парламент. У Порівняльній таблиці, підготованій секретаріатом, яка додаєть-
ся до цієї доповіді (CDL-EL (2007) 027), показані різні системи управління.
У відповідності з системою державного управління саме глава держави само-
стійно або з ініціативи та під відповідальність прем’єр-міністра або кабінету
має повноваження розпускати парламент.
22. У республіках з безпосереднім обранням президента рішення про
розпуск парламенту в основному приймаються президентом, можливо, після
консультацій з урядом або парламентом54. Існує кілька винятків із цього
принципу. Безпосередньо обраний президент Хорватії може розпустити пар-
ламент лише за пропозицією уряду і з контрасигнацією прем’єр-міністром
після консультацій з представниками фракцій парламентських партій.
У Фінляндії президент може розпустити парламент на обґрунтовану пропо-
зицію прем’єр-міністра55. В Ірландії безпосередньо обраний президент може
розпустити парламент лише за порадою прем’єр-міністра. Проте він вільний
відмовити в клопотанні про розпуск, якщо прем’єр-міністр втратив довіру
більшості парламенту56. У Сербії безпосередньо обраний президент може
розпустити Національні Збори на підставі продуманої пропозиції уряду57.
У Литві повноваження безпосередньо обраного президента розпустити пар-
54 Безпосередньо обрані президенти: Вірменія (ст. 55 (3) Конституції: «Після консуль-
тації з головою Національної Асамблеї та прем’єр-міністром»); Білорусь (ст. 84 Конституції);
Боснія та Герцеґовина (ст. IV (g) Конституції); Болгарія (ст. 102 Конституції: «не потрібна
контрасигнація»); Франція (ст. 12 (1) Конституції: «після консультації з прем’єр-міністром та
головами палат»); Грузія (ст. 51 (1), 73 (1), 80 (5), 81 (1) та (4) Конституції); Ісландія (ст. 19 Кон-
ституції); Киргизстан (ст. 46 (6), 51 (2), 63 (1), 71 (4), 72 Конституції); Литва (ст. 58 та 85 Кон-
ституції); Чорногорія (ст. 84 Конституції; розпуск президентом або урядом); Польща (ст. 98
та 144 Конституції: 2) Офіційні Акти президента, щоб бути чинними, вимагають підпису
прем’єр-міністра, який своїм підписом приймає відповідальність перед Сеймом. 3) Поло-
ження абз. 2 не стосуються: (…) 3) скорочення терміну повноважень Сейму в окремих випад-
ках, визначених Конституцією); Португалія (ст. 136 та 143 Конституції; контрасигнація не
потрібна); Румунія (ст. 89 Конституції: «після консультації з головами обох палат та лідера-
ми парламентських груп…»); Росія (ст. 109, 111 та 117 Конституції); Сербія (ст. 109 Конститу-
ції); Словаччина (ст. 102 (1)e Конституції); Словенія (ст. 81 та 111 Конституції); Україна (ст. 90
Конституції: «…після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками
та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України»).
55 Розділ 26 (1) Конституції.
56 Ст. 13 Конституції Ірландії.
57 Ст. 109 Конституції Сербії.
207
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ламент урівноважене тим фактом, що після розпуску новообраний парла-
мент може оголосити нові вибори на посаду Президента Республіки58.
23. У парламентських монархіях король або королева приймає рішення
про розпуск парламенту з контрасигнацією прем’єр-міністром, який несе за
це відповідальність59. Тільки Монако і Ліхтенштейн, здається, становлять ви-
няток з цього принципу. У Монако князь може розпустити парламент після
обов’язкової консультації з Радою Корони, без обговорення в уряді та висту-
пу державного міністра60. У Ліхтенштейні правлячий князь має право розпу-
стити парламент «на важливих підставах, які кожного разу повинні бути по-
відомлені Асамблеї»61. У Швеції ж, навпаки, не король, а уряд може призна-
чити позачергові вибори62.
24. У парламентських республіках рішення про розпуск парламенту
приймається президентом, можливо, після консультацій63, або президентом
за ініціативою та/або контрасигнацією прем’єр-міністра. В Австрії повинні
бути дотримані обидві згадані вище умови64. В Латвії президент уповноваже-
ний лише запропонувати розпуск парламенту. Після цієї пропозиції повинен
бути проведений національний референдум. Якщо на референдумі більше
половини голосів подано на користь розпуску Сейму, він вважається розпу-
щеним, проголошуються нові вибори, і такі вибори проводяться не пізніше,
58 Ст. 87 Конституції Литви.
59 Андорра (ст. 45 та 71 (1) Конституції); Бельгія (ст. 46 та 88 Конституції); Данія (Роз-
діл 13 та 32 Конституції); Люксембург (ст. 74 та 78 Конституції); Нідерланди (ст. 64 (1) та 42
(2) Конституції); Іспанія (ст. 56, 62, 64, 99 та 115 Конституції); Великобританія.
60 Ст. 46 та 74 Конституції Монако.
61 Ст. 48 (1) Конституції Ліхтенштейну.
62 Розділ 3 ст. 4 Конституції Швеції.
63 Парламентські республіки: Албанія (ст. 87.1, 104.2, 105.2 Конституції); Чеська Рес-
публіка (ст. 35 та 62 Конституції); Естонія (ст. 89, 105 та 119 Конституції); Німеччина (ст. 63
та 68 Конституції та ст. 58 Конституції: «Укази та розпорядження президента вимагають,
щоб мати законну силу, контрасигнації канцлера або відповідного міністра. Це не стосу-
ється (…) розпуску Бундестаґу відповідно до ст. 63 та запиту відповідно до ст. 69 (3))»; Гре-
ція (ст. 35 (2) Конституції: «як виняток, контрасигнація не потрібна тільки в таких випад-
ках: c) розпуск парламенту відповідно до ст. 32(4) і 41(1), якщо прем’єр-міністр не контр-
асигнує, а також розпуск відповідно до ст. 53 (1), якщо кабінет не контрасигнує»; Угорщи-
на, ст. 28 (3) і 30A (2) Конституції; Латвія, ст. 48 та 53 Конституції: «(…) Всі укази Президен-
та повинні бути спільно підписані прем’єр-міністром або відповідним міністром, який
тим самим бере на себе всю відповідальність за такі розпорядження, за винятком випадків,
зазначених у статтях сорок вісім (розпуск) і п’ятдесят шість»; Молдова, ст. 85 (1) Конститу-
ції: «за консультаціями з парламентськими групами»; Португалія, ст. 91 (е) Конституції:
«(…) після попередньої консультації з партіями, що мають місця в Асамблеї, і Державною
радою (…), ст. 140 (жодної контрасигнації); Туреччина, ст. 77 та 116 Конституції: «(…) кон-
сультуючись з головою Великих національних зборів Туреччини».
64 Парламентські республіки: Австрія (ст. 29 та 67 Конституції: «на основі рекоменда-
цій»…«вимагає контрасигнації»); Естонія (ст. 97 Конституції: «у разі недовіри, (…) за пропо-
зицією уряду»); Німеччина (відповідно до ст. 58 Конституції розпуск за ст. 68 Конституції
має бути контрасигнований канцлером); Італія (ст. 88 та 89 Конституції («контрасигноване
міністром»); Мальта (ст. 6(5) Конституції передбачає, що коли прем’єр-міністр рекомендує
розпуск, а президент вважає, що уряд Мальти може діяти без розпуску і що розпуск не буде
в найвищих інтересах Мальти, президент може відмовитися розпустити парламент).
208
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ніж через два місяці після розпуску Сейму. Якщо на референдумі більше по-
ловини голосів подано проти розпуску Сейму, то президент вважається та-
ким, що усунутий з поста, і Сейм обирає нового президента, який виконува-
тиме свої обов’язки протягом терміну повноважень, що залишився від попе-
реднього президента65.
25. Оскільки розпуск втручається в делікатну рівновагу між повнова-
женнями, конституція іноді визначає обставини, за яких немає можливості
розпуску. Очевидно, щоб захистити права парламенту, в деяких країнах кон-
ституція прямо забороняє розпуск протягом першого місяця після виборів66
або передбачає, що розпуск можливий тільки один раз протягом року67 і не
двічі з тієї ж причини68. Щоб запобігти зловживанню владою, в деяких дер-
жавах заборонено розпуск парламенту, коли позиції президента та/або уря-
ду оспорюються, або у разі, якщо наближається закінчення терміну їх повно-
важень. Тому ряд конституцій забороняє розпуск парламенту протягом
останніх місяців строку повноважень президента69, якщо були порушені пи-
тання імпічменту президента70, якщо прем’єр-міністр досі не представив себе
в парламенті71 або якщо проти уряду внесено проект резолюції недовіри72.
65 Ст. 48 та 50 Конституції Латвії. 66 Ст. 71(3) Конституції Андорри: «Розпуск неможливий, поки не пройде рік з дати
останніх виборів»; ст. 63 Конституції Вірменії («один рік після виборів»); ст. 94 абз. 5 Кон-
ституції Білорусі; ст. 12(3) Конституції Франції («Новий розпуск неможливий протягом
року після виборів»); ст. 51(1) Конституції Грузії («протягом 6 місяців після проведення
виборів парламенту»); ст. 58(2) Конституції Литви («шість місяців»); ст. 172 Конституції
Португалії («шість місяців»); ст. 109(3) Конституції Росії («протягом року після виборів»);
ст. 4(2) Конституції Швеції (поки не пройде три місяці від дати проведення першого засі-
дання новообраного парламенту); ст. 90 Конституції України: «не протягом останніх шес-
ти місяців повноважень…». 67 Ст. 41(4) Конституції Греції; ст. 85(3) Конституції Молдови; ст. 89(2) Конституції
Румунії; ст. 115(3) Конституції Іспанії; у Франції не може відбутися розпуск парламенту
протягом року з дати проведення дострокових виборів (ст. 12(4) Конституції). 68 Ст. 29(1) Конституції Австрії; ст. 41(2) Конституції Греції. 69 Ст. 55(3) Конституції Вірменії: «не протягом останніх шести місяців терміну його
або її повноважень»; ст. 94(4) Конституції Білорусі; ст. 99(7) Конституції Болгарії: «не про-
тягом останніх трьох місяців його повноважень»; ст. 35(2) Конституції Чеської Республіки;
ст. 51(1) Конституції Грузії («шість місяців»); ст. 88 Конституції Італії: «(…) в останні 6 мі-
сяців його повноважень він має таке право, лише якщо термін повноважень самих Палат
теж завершується через шість місяців»; ст. 63(5) Конституції Киргизстану («шість місяців»);
ст. 58(2) Конституції Литви («шість місяців»); ст. 78(5) Конституції Молдови («шість міся-
ців»); ст. 172 Конституції Португалії («шість місяців»); ст. 89(3) Конституції Румунії; ст.
109(5) Конституції Росії («протягом шести місяців до закінчення терміну повноважень
Президента Російської Федерації»; ст. 102(1) Конституції Словаччини («шість місяців»);
ст. 90 Конституції України («шість місяців»). 70 Ст. 63(3) Конституції Вірменії; ст. 94(4) Конституції Білорусі; ст. 103 Конституції
Хорватії; ст. 63(5) Конституції Киргизстану; ст. 109(4) Конституції Росії. 71 Ст. 32(2) Конституції Данії. 72 Ст. 71(2) Конституції Андорри: «Жодного розпуску не можна здійснити після вне-
сення проекту резолюції недовіри…»; ст. 84 Конституції Чорногорії; ст. 115(2) Конституції
Іспанії; ст. 109, абз. 2 Конституції Сербії; ст. 4(2) Конституції Швеції: «поки міністри збері-
гають свої посади після того, як вони усі були формально відправлені у відставку, очікую-
чи набрання повноважень новим урядом».
209
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Ці норми спрямовані на уникнення розпуску парламенту владою зі слабкою
демократичною легітимністю.
b. Змістовні умови
26. У багатьох державах конституція більш-менш чітко визначає умови,
яких необхідно дотриматись, щоб розпустити парламент. У цих конституці-
ях розпуск вважається інструментом для розв’язання політичної кризи,
пов’язаної з:
а) виборами президента;
b) відносинами між урядом і парламентом;
с) функціонуванням парламенту та/або
d) відносинами між парламентом і народом.
b.1) Розпуск як інструмент вирішення політичної кризи, пов’язаної
з виборами президента
27. У парламентських республіках, таких як Албанія73 і Греція74, де пре-
зидент обирається парламентом, парламент може бути розпущений у випад-
ку, якщо після певної кількості голосувань жоден кандидат не отримує необ-
хідної більшості голосів. У цих державах вибори президента вважаються од-
нією з основних функцій, які повинен виконувати парламент. Якщо він ви-
явиться нездатним виконати це, виборці повинні будуть обирати інший пар-
ламент.
b.2) Розпуск як інструмент вирішення політичної кризи, пов’язаної
з відносинами уряду та парламенту
28. У державах з парламентською системою – республіках (Албанія75,
Чеська Республіка76, Естонія77, Німеччина78, Греція79, Угорщина80, Мальта81,
Молдова82 та Туреччина83), а також монархіях (Бельгія84, Іспанія85 та Шве-
ція86) – рішення про розпуск парламенту є суттєвим елементом так званої
«раціоналізованої» парламентської системи. Будучи стабілізуючим фактором
у здійсненні повноважень, глава держави може розпустити парламент з ме-
тою вирішення політичної кризи, яка виникає, коли жоден уряд не отримує
більшості в парламенті, коли прийнята резолюція недовіри або коли був від-
73 Ст. 87, 7 та 8 Конституції Албанії; ст. 7(4) Виборчого кодексу Республіки Албанія.
74 Ст. 32(4) Конституції Греції.
75 Ст. 104 та 105 Конституції Албанії.
76 Ст. 35 Конституції Чеської Республіки.
77 Ст. 89, 97 та 119 Конституції Естонії.
78 Ст. 63(4) та 68 Конституції Німеччини.
79 Ст. 37 та 41(1) Конституції Греції.
80 Ст. 28(3) Конституції Угорщини.
81 Ст. 76(5) Конституції Мальти.
82 Ст. 85 Конституції Молдови.
83 Ст. 116 Конституції Туреччини.
84 Ст. 46 Конституції Бельгії.
85 Ст. 99(5) Конституції Іспанії.
86 Розділ 6, Ст. 3 Конституції Швеції.
210
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
хилений бюджет. В напівпрезидентських державах – таких як Вірменія87, Бі-
лорусь88, Болгарія89, Хорватія90, Грузія91, Киргизстан92, Литва93, Чорногорія94,
Польща95, Румунія96, Росія97, Сербія98, Словаччина99, Словенія100, Україна101 – з
урядом, який повинен як бути призначеним/запропонованим обраним пре-
зидентом, так і має отримати підтримку більшості у парламенті, розпуск пар-
ламенту може бути засобом для вирішення конфліктів щодо формування
уряду, урядових програм та/чи державної політики (вотум недовіри, відхи-
лення бюджету).
b.3) Розпуск як інструмент вирішення політичної кризи, пов’язаної
з функціонуванням парламенту
29. У низці держав неналежне функціонування парламенту може приз-
вести до рішення глави держави про розпуск парламенту. В одній державі –
Білорусі – «систематичні і грубі порушення Конституції з боку палат парла-
менту» можуть призвести до розпуску парламенту президентом102. У чоти-
рьох державах – Вірменії103, Чеській Республіці104, Словаччині105 й Україні106 –
парламент може бути розпущений, якщо він не може досягти кворуму або
провести сесію протягом певного періоду. В одній державі, Киргизстані107,
парламент може бути розпущений у випадку кризи, викликаної нездолан-
ними розбіжностями між палатами Жоґорку Кенеша або між однією чи обо-
ма палатами Жоґорку Кенеша та іншими гілками державної влади.
b.4) Розпуск як інструмент вирішення конфлікту між парламентом
та народом, який висловив свою думку на референдумі
30. У деяких державах рішення розпустити парламент пов’язане з (пре-
зюмованим) конфліктом між парламентом і народом. У Ліхтенштейні тисяча
87 Ст. 74(1) Конституції Вірменії. 88 Ст. 94(1) Конституції Білорусі. 89 Ст. 99(5) Конституції Болгарії. 90 Ст. 77(2) та 103(1) Конституції Хорватії. 91 Ст. 73(1), 80(5), 81(1) та (4) Конституції Грузії. 92 Ст. 63(2), 71(4) та 72(6) і (7) Конституції Киргизстану. 93 Ст. 58(2) Конституції Литви. Влада президента розмивається тим фактом, що після
розпуску новий парламент може оголосити про вибори на посаду президента республіки
(ст. 87(1). 94 Ст. 84 Конституції Чорногорії. 95 Ст. 155(2) та 225 Конституції Польщі. 96 Ст. 89(1) Конституції Румунії. 97 Ст. 109, 111 та 117 Конституції Росії. 98 Ст. 109(3), 130(4), 131(4), 132(5) Конституції Сербії. 99 Ст. 102 (1)e Конституції Словаччини. 100 Ст. 111 Конституції Словенії. 101 Ст. 90 Конституції України. 102 Ст. 4 Конституції Білорусі. 103 Ст. 68, абз. 2 Конституції Вірменії. 104 Ст. 35(1)(c) Конституції Чеської Республіки. 105 Ст. 102(1)(e) Конституції Словаччини. 106 Ст. 90 абз. 2(3) Конституції України. 107 Ст. 63(2) Конституції Киргизстану.
211
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
п’ятсот громадян або чотири муніципалітети можуть вимагати проведення
референдуму про розпуск парламенту108. У чотирьох інших державах негатив-
ний результат референдуму може призвести до розпуску парламенту. У Кир-
гизстані парламент може бути розпущений «у підсумку референдуму»109, в
Естонії110 президент має оголосити дострокові вибори до парламенту, якщо
проект закону, який був винесений на референдум, не отримає більшості го-
лосів «так». В Австрії Федеральні збори розпускаються, якщо пропозиція усу-
нути федерального президента відхилена на референдумі, який був ініційо-
ваний Федеральними зборами111. В Ісландії112 і Словаччині113 президент пови-
нен розпустити Національну раду, якщо парламентська резолюція про при-
пинення повноважень президента не підтримується референдумом.
b. 5) Дискреційне право або право, що більш-менш врегульоване
неписаним конституційним законом або конституційним звичаєм
31. У певній кількості держав конституція не визначає (вичерпно) зміс-
товні умови, які повинні бути дотримані, щоб здійснити розпуск парламен-
ту. Саме так відбувається в Андоррі114, Австрії115, Данії116, Фінляндії117, Фран-
ції118, Греції119, Ісландії120, Ірландії121, Італії122, Люксембурзі123, Мальті124, Ні-
дерландах125, Португалії126, Сербії127, Іспанії128, Швеції129 та Сполученому Ко-
ролівстві. У цих державах розпуск парламенту може мати багато функцій: (а)
це може бути «конфліктний розпуск», націлений на консультації з електора-
том стосовно конфліктів, що виникли між урядом і парламентом. Особливо в
державах з напівпрезидентською системою, де уряд призначається обраним
президентом і підзвітний перед парламентом, повноваження розпуску може
стати сильною зброєю в руках президента, особливо коли президентська біль-
шість і більшість в парламенті не збігаються. (b) Право розпустити парламент
108 Ст. 48(3) Конституції Ліхтенштейну.
109 Ст. 63(2) Конституції Киргизстану.
110 Ст. 105(4) Конституції Естонії.
111 Ст. 60(6) Конституції Австрії.
112 Ст. 11 абз. 4 Конституції Ісландії.
113 Ст. 102(1)(e) Конституції Словаччини.
114 Ст. 5(1)(d) та ст. 71(1) Конституції Андорри.
115 Ст. 29(1) Конституції Австрії.
116 Ст. 32(2) Конституції Данії.
117 Ст. 26(1) Конституції Фінляндії.
118 Ст. 12(1) Конституції Франції.
119 Ст. 41(2) Конституції Греції: «для того, щоб розглянути проблему особливої важ-
ливості для нації».
120 Ст. 24 Конституції Ісландії.
121 Ст. 13(2.1) Конституції Ірландії.
122 Ст. 88(1) Конституції Італії.
123 Ст. 74 Конституції Люксембургу.
124 Ст. 6(1) Конституції Мальти.
125 Ст. 64(1) Конституції Нідерландів.
126 Ст. 136 Конституції Португалії.
127 Ст. 109, абз. 1 Конституції Сербії. 128 Ст. 115 Конституції Іспанії. 129 Розділ 3, ст.4(1) Конституції Швеції.
212
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
може також бути використане для того, щоб покласти край політичному ту-
пику, як, наприклад, неможливість формування стабільного нового уряду
після урядової кризи. (с) Право розпустити парламент також дає можливість
дозволити народові висловити свою думку щодо проблеми, яка має велике
значення. (d) І останнє, але не менш важливе: розпуск може бути також звер-
ненням президента або уряду до електорату у той час, який вважається
сприятливим для цього, наприклад, оскільки є гарні електоральні перспек-
тиви для формування президентської або парламентської більшості. У цьому
випадку дійсно можна говорити про повноваження «вибирати дату виборів».
Хоча у згаданих вище державах конституція сама по собі не визначає чітко ті
умови, яких необхідно дотриматись, щоб розпустити парламент, іноді роз-
пуск більшою або меншою мірою регулюється неписаними конституційни-
ми нормами або конституційним звичаєм.
2. Вибір дати проведення виборів
32. У більшості випадків право розпустити парламент включає в себе
можливість обрати дату проведення позачергових виборів. Коли рішення
про розпуск приймається самим парламентом, рішення про дату виборів є
або парламентською прерогативою130, або прерогативою глави держави131 чи
уряду132.
33. Коли рішення про розпуск приймається главою держави (королем
або президентом), рішення про дату виборів приймається главою держави чи
уряду133 або разом з рішенням про розпуск134, або в дуже короткий термін
після цього135.
34. У багатьох державах конституція чи закон про вибори визначає мі-
німальну кількість днів, які повинні пройти після прийняття рішення про
розпуск, перш ніж можна провести вибори. Іноді також визначається макси-
мальна кількість днів. Ці періоди відрізняються від держави до держави:
– Албанія: – «…не пізніш, ніж через сорок п’ять днів після розпуску»
(стаття 65(2) Конституції);
– Андорра: «між тридцятим і сороковим днем після закінчення терміну
повноважень/ розпуску Генеральної Ради» (стаття 51(2) Конституції);
– Вірменія: «не раніше ніж через тридцять і не пізніше ніж через сорок
днів після розпуску Національних Зборів» (стаття 68 абз. 2 Конституції);
130 Це має місце у випадку Кіпру, а також Литви (ст. 58(1) Конституції). 131 Це має місце у випадку Білорусі (ст. 22 Виборчого кодексу), Хорватії (ст. 97 Кон-
ституції), Киргизстану (ст. 63(5) Конституції), Польщі (ст. 10(1) Закону про вибори парла-
менту).
132 Це має місце у випадку Австрії (ст. 29(1) Конституції) та Туреччини (ст. 8 Закону
№ 2839 про парламентські вибори). 133 Це має місце у випадку Австрії (ст. 29(1) Конституції). 134 Ст. 67(2) Конституції Кіпру; ст. 119(2) Виборчого кодексу Вірменії; ст. 99(5) Кон-
ституції Болгарії; Частина ІІ, Розділ 9, підрозділ 107 Виборчого закону Фінляндії; ст. 69(4)
Виборчого кодексу Киргизької Республіки; ст. 58(4) Конституції Литви; ст. 98(5) Конститу-
ції Польщі; ст. 109(2) Конституції Росії; ст. 13 Акта про вибори Національних Зборів Сло-
венії; ст. 64(2) Конституції Нідерландів; ст. 115 Конституції Іспанії; ст. 28(3) Конституції
Угорщини. 135 Ст. 84 Конституції Чорногорії (день, наступний після дня розпуску); ст. 8 Закону
№ 2839 про парламентські вибори Туреччини (в межах сорока восьми годин).
213
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
– Австрія: «В такому випадку нові вибори повинні бути організовані
Федеральним урядом таким чином, щоб новообрана Національна Рада могла
провести засідання не пізніше як на сотий день після її розпуску» (стаття
29(1) Конституції);
– Білорусь: «протягом трьох місяців з моменту дострокового припинен-
ня повноважень палат парламенту» (стаття 91 Конституції);
– Бельгія: «виборчий корпус скликається на сороковий день після акта про
розпуск чи після припинення повноважень» (стаття 106 Виборчого кодексу);
– Хорватія: «Вибори членів хорватського парламенту мають відбутися
не пізніше ніж через 60 днів після закінчення терміну дії мандату або розпус-
ку парламенту Хорватії»136;
– Чеська Республіка: «Якщо Палата депутатів була розпущена, вибори
проводяться протягом шістдесяти днів після її розпуску» (стаття 17(2) Кон-
ституції);
– Кіпр: «Вимагається те ж рішення, щоб встановити дату проведення за-
гальних виборів, яка повинна бути не раніше ніж за тридцять днів і не пізніше
сорока днів з дати прийняття такого рішення» (стаття 67(2) Конституції);
– Естонія: «3) Позачергові вибори до Рііґікоґу не можуть бути проведені
раніше ніж через двадцять днів або пізніше ніж через сорок днів від дати
оголошення виборів» (стаття 60(4) Конституції; Закон про вибори до Рііґіко-
ґу, абз. 3(3));
– Фінляндія: «(…) дата нових виборів є, відповідно до указу Президента,
не ранішою ніж перша неділя після п’ятдесяти днів і не пізнішою ніж перша
неділя після сімдесяти п’яти днів з часу, коли указ про проведення нових ви-
борів був опублікований» (Акт про вибори, Частина ІІ, Розділ 9, підрозділ 107) ;
– Франція: «Загальні вибори проводяться не менш ніж за двадцять днів і
не більш як за сорок днів після розпуску» (стаття 12(1) Конституції Франції);
– Німеччина: «Якщо Бундестаґ розпускається, нові вибори повинні бути
проведені протягом шістдесяти днів» (стаття 39 (1) Конституції);
– Грузія: «(…) позачергові вибори, які повинні бути проведені не раніше
ніж за сорок п’ять днів і не пізніше ніж за шістдесят днів до виконання роз-
порядження про розпуск парламенту» (ст. 50(3) Конституції);
– Греція: нові вибори протягом тридцяти днів та скликання нового пар-
ламенту протягом ще тридцяти днів з дня виборів (Конституція, ст. 41 (3));
– Угорщина: «Новий парламент має бути обраний протягом трьох міся-
ців після оголошення про розпуск парламенту або після розпуску парламен-
ту» (ст. 28 (6)Конституції);
– Ісландія: «Раніше сорока п’яти днів з моменту оголошення про роз-
пуск парламенту» (стаття 24 Конституції);
– Ірландія: «(…) не пізніше ніж через тридцять днів після розпуску Дайл
Ейреан∗
(ст. 16 (3)2 Конституції); не пізніше ніж через дев’яносто днів після
розпуску Дайл» (ст. 18(8) Конституції);
136 Ст. 73(1) Конституції Хорватії. ∗ Палата представників Ірландського Парламенту. – Прим. ред.
214
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– Італія: «Вибори до нових палат (парламенту) мають проходити протя-
гом сімдесяти днів після закінчення терміну повноважень попереднього
скликання» (стаття 61 Конституції);
– Киргизстан: «(…) так щоб новообрана палата або палати скликали своє
перше засідання не пізніше ніж через шість місяців з моменту розпуску»
(стаття 63(5) Конституції);
– Литва: «Вибори до нового парламенту мають бути організовані протя-
гом трьох місяців з моменту прийняття рішення про дострокові вибори»
(стаття 58(4) Конституції) ;
– Люксембург: «Провести нові вибори щонайпізніше через три місяці
від дня розпуску» (стаття 74 Конституції);
– Нідерланди: «новообрана Палата має зібратися на засідання протягом
трьох місяців» (стаття 64(2) Конституції);
– Польща: «на день, що припадає не пізніше, як у межах 45-денного тер-
міну з дня офіційного опублікування президентського указу про скорочення
терміну повноважень Сейму» (стаття 98(5) Конституції);
– Португалія: «протягом наступних шістдесяти днів та у відповідності з
виборчим законодавством, чинним на час розпуску…» (стаття 113(6) Консти-
туції Португалії);
– Румунія: «Вибори до Палати депутатів і Сенату мають бути проведені
щонайбільше в межах трьох місяців після закінчення терміну повноважень
або розпуску парламенту» (стаття 63(2) Конституції);
– Росія: «У разі розпуску Державної Думи Президент Російської Федерації
має визначити дату виборів таким чином, щоб новообрана Державна Дума
була скликана не пізніше, ніж через чотири місяці з моменту розпуску» (стаття
109(2) Конституції; «При розпуску Державної Думи (…) днем голосування має
бути остання неділя, що передує дню, яким закінчується три місяці з дня роз-
пуску Державної Думи» (стаття 6(4) Федерального закону про вибори);
– Сербія: «Одночасно з розпуском Національних зборів Президент Рес-
публіки призначає вибори депутатів так, щоб вибори закінчилися не пізніше
ніж через шістдесят днів із дня їх проголошення» (стаття 109 Конституції);
– Словенія: «Якщо Національні збори розпускаються, нові Національні
збори обираються не пізніше ніж через два місяці після розпуску попередніх»
(стаття 81(3) Конституції);
– Швеція: «Позачергові вибори проводяться протягом трьох місяців з
часу видання такого указу» (глава 3, стаття 4(1) Конституції);
– «колишня югославська республіка Македонія»: «протягом шістдесяти
днів з дня розпуску парламенту» (стаття 15(1) Виборчого кодексу Республіки
Македонія);
– Туреччина: «У разі якщо рішення про оновлення [Парламенту] було
прийняте Президентом Республіки, то голосування буде проводитись в пер-
шу неділю після закінчення 90 днів з моменту прийняття рішення» (Закон
№ 2839 про парламентські вибори. Оновлення виборів, стаття 8);
– Україна: «проводяться протягом шістдесяти днів з дня опублікування
указу про дострокове припинення повноважень» (стаття 77(2) Конституції).
215
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
35. Ці норми мають подвійну мету: шляхом встановлення мінімально-
го терміну вони намагаються гарантувати, що політичні партії є проінфор-
мованими в належний час, щоб вони могли підготувати вибори; а визна-
ченням максимального строку вони намагаються уникнути того, що після
розпуску парламенту демократичне волевиявлення народу буде виражене в
розумні строки.
ВИСНОВКИ
36. Хоча конституційні та законодавчі норми щодо визначення дати
проведення виборів значно відрізняються від держави до держави, тим не
менше виглядає можливим на основі досліджень, представлених у цій допо-
віді, встановити кілька керівних принципів. Беручи до уваги важливість ви-
борів, конституційний закон намагається забезпечити демократичний харак-
тер прийняття рішення про визначення дати виборів. Це особливо доречно,
оскільки конституція часто не вичерпно визначає дату виборів, а покладає на
певний орган влади повноваження приймати рішення про дострокові вибо-
ри і про точну дату проведення виборів. Демократичний характер прийнят-
тя рішень багато в чому залежить від легітимного характеру цього органу.
Щоб мати повноваження розпускати демократично обраний парламент і
призначати дату проведення виборів, сам орган має бути демократично легі-
тимізований: або шляхом прямих виборів, або маючи довіру парламенту, або
шляхом прийняття рішення про розпуск за погодження парламенту. Понад і
поза цими мінімальними запобіжниками держави можуть вважати корисним
надалі врегулювати у Конституції змістовні умови, яких необхідно дотрима-
тися, перш ніж прийняти рішення про розпуск парламенту і провести нові
вибори. Для того, щоб бути легітимним, розпуск парламенту не може бути
довільним, а повинен слугувати нормальному функціонуванню демократич-
них інститутів. Оскільки вкрай важливо, щоб політичні партії мали достат-
ньо часу для підготовки до виборів і щоб новий парламент був обраний без
надмірної затримки, може бути корисним визначити мінімальний і макси-
мальний періоди між прийняттям рішення про дату виборів і самими вибо-
рами. Тому слід вважати належною практикою, коли писаний або неписаний
конституційний закон містить такі гарантії для уникнення порушень.

216
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2008) 037
ПОРІВНЯЛЬНА ДОПОВІДЬ
ПРО ВИБОРЧІ БАР’ЄРИ ТА ІНШІ ОСОБЛИВОСТІ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ,
ЯКІ СТАВЛЯТЬ ПЕРЕШКОДИ ПАРТІЯМ У ДОСТУПІ ДО ПАРЛАМЕНТУ
ухвалена Радою з демократичних виборів на 26 засіданні
(Венеція, 18 жовтня 2008 року)
та Венеціанською Комісією на 77 пленарній сесії
(Венеція, 12-13 грудня 2008 року)
на основі доповіді
пана Клемена ЯКЛІЧА (член Комісії, Словенія)
Вступ
1. Після Рекомендації 1791 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи
щодо стану з правами людини та демократії в Європі та після висновків Фо-
руму за майбутнє демократії 2007 року Наглядовий Комітет Форуму виявив
зацікавлення в більш детальному вивченні Венеціанською Комісією питання
виборчих бар’єрів у парламентському представництві, й п. К.Якліч (член Ко-
місії, Словенія) підготував доповідь «Виборчі бар’єри та інші особливості ви-
борчої системи, які ставлять перешкоди партіям у доступі до парламенту у
країнах – членах Венеціанської Комісії». У ході консультацій з Секретаріатом
було погоджено, що вивчення цього питання, можливо, проходитиме в декі-
лька етапів. Перший етап полягає в окресленні різних механізмів, які мають
однаковий вплив на обмеження доступу партій до парламенту, і в наданні
різних порівняльних контекстів, у яких ці механізми виявляються в межах
певних виборчих систем. Такий контекстуально-порівняльний підхід на по-
чатковій стадії вважається необхідною передумовою для будь-яких подаль-
ших оцінок ситуації щодо держав – членів (можливий другий етап), що в іде-
алі приведе до можливої розробки спільних європейських стандартів у цій
галузі (можливий третій етап).
2. Ця доповідь була прийнята Радою з демократичних виборів на її
26 засіданні (Венеція, 18 жовтня 2008 року) та Венеціанською Комісією на її
77 сесії (Венеція, 12-13 грудня 2008 року).
1. Загальні зауваження
1.1. Якщо не зазначено інакше, термін «бар’єр»∗ використовується в цій
доповіді в широкому значенні: як будь-який механізм, що має вплив на дос-
туп партії до парламенту. Під терміном «бар’єр» ми зазвичай розуміємо
бар’єр у формальному значенні: визначену законом мінімальну кількість го-
лосів, необхідних для участі партії у розподілі місць в парламенті. Однак, бу-
дучи одним із важливих механізмів створення перешкод партіям у доступі до
парламенту, легальний бар’єр є лише одним з кількох механізмів, які можуть
∗ В англійському оригіналі вживається термін «threshold», що буквально означає «поріг».
Ми, однак, вживаємо більш поширений в українській літературі термін «бар’єр». – Прим. ред.
217
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
призвести до того ж або, принаймні, дуже схожого обмеження/розширення
можливостей для доступу. Якщо оцінювати питання доступу контекстуаль-
но, було б недостатньо зосередитися лише на легальних бар’єрах; зберігаючи
легальний бар’єр низьким, того ж результату високого ступеня виключення
можна досягнути за рахунок багатьох інших механізмів. Усі вони є суттєвими
й особливо важливими з точки зору включення/виключення малих і нових
партій. Ця доповідь, таким чином, стосується всіх цих механізмів – бар’єра у
більш широкому значенні.
1.2. Важливо також зазначити, що ця попередня доповідь не має (поки
що) характеру оцінки. Не стверджується, що більш інклюзивні системи кра-
щі. Для того, щоб мати змогу потенційно зробити нормативну оцінку й ви-
робити якісь єдині стандарти в цій галузі, необхідно спочатку з’ясувати фак-
ти стосовно різного ступеня різних систем щодо включення чи виключення
партій. Подальший контекстуальний аналіз різних значень бар’єра, таким
чином, є початковим кроком у досягненні цієї першої мети.
2. Вибір типу виборчої системи
2.1. Природним вихідним пунктом для будь-якого аналізу впливу вибор-
чих систем на включення/виключення партій щодо доступу до парламенту є
«закон Дюверже». Він стверджує, що мажоритарна система відносної біль-
шості «прямує до партійного дуалізму», тоді як «пропорційне представництво
тяжіє до багатопартійності»1. Закон не без виключень, і його слід розуміти як
імовірнісне узагальнення2. Іноді значні відмінності існують у рамках однієї
сім’ї систем. Тим не менше, вибір типу виборчої системи (мажоритарна, змі-
шана, пропорційна) є важливим загальним бар’єром; це само по собі є меха-
нізмом з важливим загальним впливом на включення чи виключення малих
партій і, як наслідок, партійну роздрібненість. Партійні системи будуть
більш конкурентними й роздрібненими в пропорційних системах (ПС), тоді
як мажоритарні системи (MС), як правило, обмежують можливості для малих
партій. Таким чином, вивчення виборчих систем по всьому світу показало,
що «середня кількість парламентських партій (на основі найпростішого ви-
значення партій, що мають принаймні одне місце) складала 5,22 в державах,
що використовують мажоритарну систему, 8,85 при змішаних системах та
9,25 в спільнотах із виборчою системою пропорційного представництва»3.
Подібно «середнє число впливових партій (які мають більше ніж 3% місць в
парламенті) було 3,33 в усіх мажоритарних системах, 4,52 для змішаних сис-
тем, та 4,74 для всіх пропорційних систем»4.
1 M. Duverger. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. –
NY: Wiley, 1954.
2 M.Duverger. Duverger’s Law: Forty Years Later // B.Grofman and A.Lijphart (eds).
Electoral Laws. – NY: Agathon, 1986; M.Gallagher and P.Mitchell (eds). The Politics of Electoral
Systems. – Oxford: OUP, 2007. – Р.545-546; P.Norris. Electoral Engineering. – Cambridge: CUP,
2004. – Р.81.
3 P.Norris. Radical Right: Voters and Parties in the Electoral Market. – Cambridge: CUP,
2006. – Р.107.
4 Там же.
218
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
3. Обмеження щодо балотування, фінансування та доступу до засо-
бів масової інформації
3.1. Інший набір механізмів випливає із законодавчих чи конституцій-
них положень, спрямованих на обмеження або перешкоджання партіям або в
реєстрації, висуненні кандидатів на посаду, або в отриманні доступу до офі-
ційного балотування іншим чином, а також на нерівний доступ до виборчих
фондів та ефірного часу5. Як і в попередньому розділі, і тут логіка пряма.
З одного боку, «очікується, що прагнення малих партій пройти до парламен-
ту краще реалізується в політичних системах, які сприяють більш рівним
можливостям у конкуренції партій, наприклад, де всі партії мають рівне пра-
во на доступ до висування кандидатів, вільної агітації у засобах масової ін-
формації, прямого публічного фінансування та непрямих державних субси-
дій»6. З іншого боку, «малі партії зустрічаються з більш суворими умовами,
коли такі державні ресурси виділяються «картельним» способом, що надає
перевагу авторитетним партіям, уже представленим у законодавчому органі,
тим самим захищаючи політиків при посадах… Малі претенденти стикаються
з ще більш серйозними обмеженнями за режимів, які маніпулюють вибора-
ми, коли правила розподілу державних ресурсів, таких як надання ефірного
часу, є вкрай прихильними до правлячої партії»7.
3.2. Вимоги щодо реєстрації
Вони є передумовою для отримання доступу до балотування. Лише в де-
яких країнах (а саме: у Франції, Швеції та Ірландії) не існує жодних вимог до
політичних партій щодо реєстрації перед тим, як з’явитися в бюлетені8. У бі-
льшості країн існують такі вимоги, й вони, загалом кажучи, зросли за останні
роки в зв’язку із посиленням регулювання в сфері публічного фінансування
агітації, так само як через деталізовані бюрократичні вимоги до законної ре-
єстрації9. Вимоги відрізняються в різних країнах, але загальними вимогами є
надання до виборчих органів письмової заяви з переліком партійних принци-
пів та побудови, статутів та положень, організаційної структури, списку керів-
них осіб партії, списку мінімально необхідної кількості членів або підписів, а
іноді навіть мінімального числа кандидатів або особливого регіонального роз-
поділу кандидатів10. Коли тягар обмежень досить важкий, вони «становлять
бар’єр для всіх нових претендентів і малих гравців і відлякують деяких претен-
дентів»11. Крім того, більш конкретні вимоги, такі як те, що партії не повинні
виступати проти деяких принципів або що вони повинні висунути не менше
5 Там же. – Р.87.
6 Там же. – Р.83.
7 Там же; див. також: R.Katz and P.Mair. Changing models of party organization and
party democracy: The emergence of the cartel party // Party Politics. – 1995. – 1. – Р.28, де ствер-
джується, що стабільні демократії очолюють рух до картелізованої системи.
8 P.Norris (примітка 3). – Р.88.
9 Там же.
10 Там же; Election Process Information Collection (EPIC), .
11 Там же.
219
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
певного мінімального числа претендентів, та інші подібні вимоги впливають
на малі партії на краях політичного спектру12.
3.3. Доступ до балотування
Після обмежень, що стосуються реєстрації партій, існують також обме-
ження щодо доступу до балотування, такі як вимога сплати офіційної вибор-
чої застави та збір визначеної кількості підписів за кожного кандидата або
список партії.
У деяких країнах ця застава досить низька (наприклад, відповідно до
порівняльного дослідження 2003 року застава у Франції складала $180, в Ір-
ландії $350), але може досягати менш стриманих розмірів в інших країнах
(Великобританія, $735)13. Застава зазвичай повертається, якщо кандидат/пар-
тія отримують необхідний мінімум голосів (наприклад, 5% у Великобрита-
нії). Тим не менше, коли великі застави поєднуються для кількох кандидатур,
така вимога може спрацьовувати як значний стримуючий фактор, або бар’єр,
для серйозних претендентів з обмеженими фінансовими ресурсами. Норріс
наводить такий приклад: «якщо, не подолавши бар’єра в 5%, вони втрачають
усі застави, на загальних виборах у Великобританії це буде коштувати «Зеле-
ним» майже півмільйона доларів за кожен мандат»14.
Аналогічна ситуація спостерігається щодо необхідного мінімального
числа підписів за кандидата чи партійний список. У деяких країнах вимоги є
досить скромними (наприклад, 200–500 підписів на округ в Австрії та Бельгії),
але ситуація така не в усіх державах і не в усіх можливих ситуаціях Так, коли
в Італії використовувалася змішана система, вимагалося 500 підписів за кан-
дидатів в одномандатних округах, але 1500–1400 підписів за партійні списки.
Ця вимога іноді стає досить жорсткою: в Норвегії, наприклад, від кожної пар-
тії вимагаються 5000 підписів15. Це може функціонувати як важливий бар’єр,
що перешкоджатиме дрібним партіям у доступі до балотування, а отже, до
парламенту.
3.4. Фінансування та доступ до ЗМІ
Після реєстрації партій та доступу до балотування існує також регулю-
вання доступу до фінансування агітації та до засобів масової інформації (пуб-
лічне фінансування, непрямі державні субсидії, доступ до мовлення). Це
також може діяти як важливий бар’єр для доступу партій до парламенту. До-
бре відомо, що «доступ до грошей і телебачення є двома найбільш важливи-
ми факторами, які допомагають сторонам у передачі їх послань і мобілізації
потенційних прихильників»16. Конкретне регулювання в цих сферах може
призвести або до «політичного картеля», що посилить відносну силу партій,
уже представлених у парламенті, або, навпаки, створити більш рівне поле
12 Там же.
13 S. Bowler et al. Changing Party Access to Elections // B. Cain et al (eds). Democracy
Transformed? – Oxford: OUP, 2003.
14 P. Norris (примітка 3). – Р.90.
15 Там же.
16 Там же. – Р.95.
220
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
для гри, тим самим розширивши можливості для малих/нових партій17. На-
приклад, коли ресурси розподіляються відповідно до частки місць у поточ-
ному складі парламенту, як у Швейцарії чи Голландії, то такі положення мо-
жуть, за інших рівних умов, діяти як картель, розподіляючи суспільні блага
між нинішніми парламентськими партіями. За цих обставин бар’єр для дос-
тупу до парламенту малих/нових партій є порівняно вищим. І навпаки, ма-
лі/нові партії мають більше шансів, коли ці ресурси розподіляються на заса-
дах більшої рівності чи розподіл ґрунтується на відсотку голосів, отриманому
на попередніх або нинішніх виборах (наприклад, Іспанія), на кількості кан-
дидатів, що балотуються (наприклад, розподіл ефірного часу у Великобри-
танії), або порівну для всіх зареєстрованих партій (наприклад, Росія). Най-
менше надання коштів на агітацію та свобода доступу до мовлення в таких
державах, як Австрія, Фінляндія, Ісландія, Швейцарія, а найбільш безсторон-
нє – у таких країнах, як Росія, Італія та Іспанія18.
При цьому варто зауважити, що фінансування й доступ до засобів ма-
сової інформації може слугувати корисним орієнтиром для оцінки питання
бар’єрів на практиці лише в тому випадку, якщо на додаток до цих формаль-
них вимог брати до уваги також фактичне функціонування цих формальних
правил у різних державах. Таким чином, необхідно також враховувати енер-
гію, з якою реалізуються формальні правила (судами та виборчими комісія-
ми) в різних державах. Так, якщо правда, наприклад, що в Росії всі зареєстро-
вані партії мають право на рівний доступ до безкоштовної агітації через мов-
лення, там існує настільки велика кількість партій, а отже, й виборчої рекла-
ми, що практична мобілізаційна підтримка автоматично вихолощується. Ко-
жна партія, незалежно від свого розміру, одержує не більш як «тридцятисе-
кундний момент слави»19. Більше того, деякі офіційні спостерігачі повідомля-
ли про сильний урядовий ухил на всіх основних каналах на низці російських
виборів у минулому20. Всі ці та інші контекстуальні особливості необхідно вра-
ховувати при оцінці й порівнянні конкретно цього бар’єра в різних країнах.
4. Легальний бар’єр
Наступним бар’єром для доступу партій до парламенту є бар’єр у вузь-
кому, буквальному значенні цього слова. Його також називають «загороджу-
вальним бар’єром»21. Жодна виборча система не може бути досконало про-
17 Там же. – Р.95, 103; S. Bowler et al. Changing Party Access to Elections // B. Cain et al
(eds). Democracy Transformed? – Oxford: OUP, 2003. 18 P.Norris (примітка 3) у таблиці 4.1 дає перелік 24 європейських країн за шкалою
від найменш до найбільш неупереджених на підставі поєднання таких 8 критеріїв: 1) Чи
існує система регулювання фінансування партій? 2) Чи існують положення про внески
публічного характеру на користь партій? 3) Чи існує обмеження внесків на користь пар-
тій? 4) Чи існують обмеження на виборчі видатки партій? 5) Чи партії отримують прямі
публічні кошти? 6) Чи мають партії право на вільний доступ до засобів масової інформа-
ції? 7) Чи партіям надається статус неприбутковості (звільнення від сплати податків)?
8) Чи партії отримують непрямі публічні субсидії? 19 Там же. – Р.101.
20 Там же.
21 D. Nohlen. Тhreshold of Exclusion // R Rose (ed). The Encyclopedia of Electoral Sys￾tems. – Washington DC: CQ Press, 2000.
221
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
порційною на практиці: відповідно до принципу представництва, більший
орган (весь електорат) завжди перетворюється на значно менший (члени пар-
ламенту). Таким чином, завжди буде певна мінімальна кількість голосів, не-
обхідних партії для отримання права на представництво (участь у розподілі
місць) в парламенті. Загороджувальний бар’єр складає приблизно такий від-
соток голосів. З одного боку, в цілому правильно, що мажоритарні системи є
більш обмежувальними стосовно малих/нових партій. Проте це не так, коли
підтримка малої партії зосереджена в певному регіоні, що відповідає одному
або декільком виборчим округам. З іншого боку, хоча пропорційні та зміша-
ні системи вважаються в цілому більш сприятливими для малих/нових пар-
тій, коли справа доходить до «загороджувального бар’єра», в цих системах
все ще може існувати великий ступінь обмежень.
Існують два види загороджувального бар’єра. У деяких виборчих сис-
темах бар’єр встановлюється штучно, законом. Він відомий як легальний (або
штучний, або формальний) бар’єр. Партії, які не отримують приписаного
законом мінімального числа голосів, не отримують жодного місця в парла-
менті. Це очевидне обмеження для малих партій, яке часто виявляється згуб-
ним для виживання таких партій. Держави з легальним бар’єром розрізня-
ються відповідно до вибраного відсотка. Для держав – членів Венеціанської
Комісії цей діапазон становить від найнижчих 0,67% (в Нідерландах) до най-
вищих 10% (у Туреччині). На основі аналізу виборчого законодавства та ін-
ших джерел був підготований перелік різних легальних бар’єрів по кількох
європейських державах. Перелік наведено в кінці цього підрозділу. Однак з
аналізу також випливає, що для того, щоб зробити будь-які обґрунтовані ви-
сновки щодо порівняльних переваг цих цифр, слід буде брати до уваги цілий
комплекс різних контекстів, пов’язаних з цими цифрами. Вочевидь, нам до-
ведеться звернути увагу на різні рівні застосування бар’єрів, що виявляються в
різних державах. Так, наприклад, деякі закони встановлюють, що має бути
отримана певна кількість голосів на рівні округу (наприклад, Іспанія). Інші
вимагають загальнонаціональних легальних бар’єрів (наприклад, Німеччи-
на), а ще в інших бар’єри можуть бути застосовані на обох таких рівнях (на-
приклад, Швеція). Без подальших докладних вимірів/підрахунків на зразок
тих, що використовуються в політології, неможливо оцінити, які з цих систем,
за інших рівних умов, зрештою, є більш/менш сприятливими для доступу
партій і яким є фактичний рівень цієї доступності/недоступності. Крім того,
існують відмінності між країнами щодо стадії застосування бар’єра: чи легаль-
ний бар’єр застосовується при першому, другому або якомусь пізнішому
етапі розподілу місць. Крім того, існує проблема «ґрадації бар’єра»: бар’єри
відрізняються також і в тому сенсі, що до партій застосовуються одні значен-
ня, а до партійних блоків – інші, наприклад, 5% для партій, 8% для двопар-
тійних блоків, 10% для багатопартійних блоків22. Усі ці обставини ще більше
ускладнюють можливу порівняльну оцінку нашого питання (відносна від-
критість/замкнутість тієї чи іншої системи для доступу партій). Те ж стосуєть-
ся й факту, що деякі держави (наприклад, Німеччина) встановлюють альтер-
22 Там же; P. Norris (примітка 3). – Р.119.
222
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
223
нативні легальні бар’єри, що визначаються отриманими мандатами, а не у від-
сотковому відношенні. Вони, звичайно, з’являються на додаток до бар’єрів,
встановлених у відсотках (як у випадку Німеччини, де отримання 3 прямих
(мажоритарних) мандатів також достатнє для того, щоб партія брала участь у
розподілі мандатів на національному рівні). Нарешті, існують інші деталі ко-
жної системи, що ще більше ускладнює порівняльну оцінку впливу на бар’єр.
Наприклад, у Німеччині 5% національний бар’єр відіграє важливу роль, в
той час як 3% бар’єр у Греції має малий вплив: там малі партії не можуть бу-
ти обраними з іншої причини – необхідності використання п’ятдесяти шести
округів для партійних списків23. Подібно 3% легальний бар’єр у багатоман-
датних округах в Іспанії може практично не мати значення. У звітах зазнача-
лося, що сам розмір округів в Іспанії «не допускає представництва партій з
часткою голосів, меншою від 5 відсотків»24. Інший приклад різної дії бар’єрів
завдяки особливостям кожної системи, в якій вони з’являються: «національ-
ний легальний бар’єр (як у Німеччині), що застосовується по всій країні, об-
межує малі партії, як Партія демократичного соціалізму (ПДС), що має силь-
ні позиції на сході країни, але впала нижче 5% на національному рівні на ви-
борах до Бундестаґу 2002 року; тоді як легальний бар’єр на рівні округу (на-
приклад, той, що використовується в Іспанії) не впливає на малі партії, такі
як баскські націоналісти, які обираються у своїх регіональних цитаделях»25.
Легальні бар’єри у системах абсолютної/відносної більшості
Країна Легальний бар’єр
Білорусь Відсутній
Франція 12.5% підтримка зареєстрованого в окрузі електорату
або одне з перших двох місць (у першому турі), щоб
мати право балотуватися в другому турі
Сполучене
Королівство
Відсутній
Легальні бар’єри у змішаних системах
Країна Легальний бар’єр
Албанія 2,5% для партій та 4 % для блоків (до перегляду
конституції)
Німеччина 5% на загальнонаціональному рівні або 3 мандати
в округах
Угорщина Потрібно 5% голосів на рівні багатомандатних округів,
щоб мати право претендувати на мандати у
багатомандатних округах або на національному рівні
23 Там же.
24 D. Nohlen, там же.
25 P. Norris (примітка 3). – Р.119.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
224
Країна Легальний бар’єр
Італія 4%
Литва 5%
Росія 5% (коли застосовувалась змішана система)
Україна 4% (коли застосовувалась змішана система)
Легальні бар’єри при пропорційних системах
Країна Легальний бар’єр
Австрія Потрібен 1 мандат на найнижчому рівні або 4% на
національному рівні, щоб мати право претендувати на
мандати на проміжному або національному рівнях
Бельгія Потрібно 5% голосів в межах округу для отримання
права на мандати у ньому
Боснія та
Герцеґовина
Відсутній
Болгарія 4%
Хорватія 5%
Чеська Республіка 5%
Данія Партії не отримують права на розподіл мандатів на
вищому рівні, якщо вони не отримали мандата на
нижчому рівні, що еквівалентно квоті Гейра у двох із
трьох регіонів, або отримали 2% голосів на
національному рівні
Естонія 5%
Фінляндія Відсутній
Греція 3%
Ісландія Відсутній
Ірландія Відсутній
Латвія 5%
Люксембург Відсутній
Молдова 6%
Нідерланди 0.67%
Норвегія 4%
Польща 5%
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
225
Країна Легальний бар’єр
Португалія Відсутній
Румунія 5%
Росія 7%
Словаччина 5%
Словенія 4%
Іспанія Потрібно 3% голосів в межах округу для отримання
права на мандати в ньому
Швеція Або 4% національний, або 12% в окрузі
Швейцарія Відсутній
Колишня
югославська
республіка
Македонія
Відсутній
Туреччина 10%
Україна 3%
5. Природний бар’єр
У попередньому підрозділі було зазначено, що існують два види заго-
роджувальних бар’єрів. Наша увага потім була звернута на бар’єр, встанов-
лений штучно, законом (легальний бар’єр). Але це лише перший загороджу-
вальний бар’єр. Другим є так званий природний (або прихований, або ефек-
тивний, або неформальний) бар’єр. Цей бар’єр присутній у будь-якій вибор-
чій системі, незалежно від того, чи у системі є легальний бар’єр. Навіть коли
легального бар’єра немає взагалі, малі партії все ще можуть зустрітися зі зна-
чними природними бар’єрами для доступу в парламент. Природний бар’єр
– це відсоток голосів, необхідних для отримання одного місця на рівні окру-
гу, і в основному він залежить від середніх розмірів округу (середня кількість
членів законодавчого органу, що обираються в окрузі, починаючи з одного у
Сполученому Королівстві до 150 в Нідерландах). Серед інших факторів, що
впливають на природний бар’єр (але набагато слабше, ніж перший), є фор-
мула розподілу мандатів (методи Д’Ондта, Сен-Лаґю, найбільших остач з
квотою Друпа або Гейра), кількість політичних партій-претендентів, а також
розмір парламенту. Взагалі, система з невеликим розміром округів вимагає
відносно високого відсотку голосів в окрузі, щоб отримати мандат. Навпаки,
чим більше мандатів розподіляються в округах, тим нижчий природний
бар’єр26.
26 З цього приводу див.: P. Martin. Les systèmes électoraux et les modes de scrutin. –
Paris: Montchrestien, 2006. – Р.84-85.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
226
Хоча поняття природного бар’єра∗ явно відрізняється від легального
або формального бар’єра, очевидно, що позбавити малі/нові партії справед-
ливого чи будь-якого представництва «можна з однаковим успіхом як малим
розміром округів, так і встановленням легального бар’єра»27. Що стосується
міри природного бар’єра на округ у країні (середнє значення), то не існує
формули, яка б працювала за будь-яких обставин. Однак існує консенсус
щодо того, що формули [t = 75% / (m+1), або m = (75% / t) – 1], де t – бар’єр, а
m – розмір (кількість мандатів на округ), дають в результаті достатньо точну
оцінку природного бар’єра. Для прикладу, якщо мандати розподілені по чо-
тирнадцять мандатів на округ, природний бар’єр складає 75%/(14+1), тобто
5%. Це означає, що за таких умов партії так само складно потрапити до пар-
ламенту, як і при легальному бар’єрі в 5%28. Окрім того, якби на рівні округу
існував встановлений легальний бар’єр у 5% або менше, такий легальний
бар’єр не мав би жодного значення: партія з меншим числом голосів, ніж 5%,
не могла б отримати мандат незалежно від того, існує легальний бар’єр чи ні.
Нижче наводяться деякі приклади природних бар’єрів (середні числа), роз-
раховані для деяких країн (джерело: Р. Norris, примітка 3, р. 110–111):
Природний бар’єр у системах абсолютної/відносної більшості
Країна Природний бар’єр
Білорусь 50%
Франція 50%
Сполучене Королівство 35%
Природний бар’єр у змішаних системах
Країна Природний бар’єр
Угорщина 11,3%
Природний бар’єр у пропорційних системах
Країна Природний бар’єр
Бельгія 9,2%
Фінляндія 5%
Ісландія 10,8%
Ірландія 15%
Люксембург 4,8%
∗ Термін «national threshold», вжитий тут в оригіналі, слід вважати опискою; очевидно,
у цьому контексті мова йде про «natural threshold». – Прим. ред.
27 M. Gallagher and P. Mitchell (eds). The Politics of Electoral Systems. – Oxford: OUP,
2007. – Р.607.
28 Там же.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
227
Країна Природний бар’єр
Португалія 6,7%
Іспанія 9,7%
Швейцарія 9%
Тут потрібно згадати й про суттєві застереження. Тоді як природний
бар’єр може бути важливим загальним показником бар’єра на рівні округу,
його не слід, звичайно, ототожнювати з загальнонаціональним природним
бар’єром або порівнювати з загальнонаціональним легальним бар’єром. На-
приклад, у той час як середній природний бар’єр (на рівні округу) для Іспа-
нії – 9,7% (див. вище), партія насправді може потрапити до іспанських Корте-
сів, вигравши лише одне місце в будь-якому окрузі. Таким чином, в окрузі
Мадриду (з 34 мандатами і, таким чином, з природним бар’єром лише 2,1%
на виборах 2000 року) партії за відсутності 3% легального бар’єра на рівні
округу в Іспанії необхідно лише 2,1% голосів на національному рівні. При
застосуванні додаткового легального бар’єра на рівні округу (3%) це означало
б лише 0,38% від голосів на національному рівні29.
Подібно при обранні 165 членів законодавчого органу середній розмір
округу в Ірландії становить 4,0 (вибори 2002 року). Середній природний
бар’єр на рівні округу, таким чином, становить 15% (75%/5). Знову ж таки
цілком ясно, що він не може збігатися із загальнонаціональним бар’єром; це
б означало, що партія з 14,9% підтримки не потрапить до парламенту. На-
справді, хоча в межах тримандатного округу партія отримає мандат за приб-
лизно 18,7% голосів (75% / (m+1)), це складає лише близько 0,3% голосів на
національному рівні30.
Насправді природний бар’єр на рівні округу не може бути автоматич-
но спроектований на національний рівень і прямо порівнюватись із, скажімо,
загальнонаціональним легальним бар’єром. Були спроби знайти формули
розрахунку й обчислити загальнонаціональні природні бар’єри (див. таблиці
наприкінці цього підрозділу)31. Однак такі розрахунки не можуть бути ціл-
ком точними; результати будь-якого такого розрахунку будуть залишатися
наближеними, тому що, окрім усього іншого, реальна сила, з якою бар’єри
обмежують доступ партіям, суттєво залежить від конкретного розподілу під-
тримки партії, кількості округів та від кількості членів законодавчого органу,
які обираються в кожному окрузі32. Ці характеристики можуть значно зміню-
29 Там же. – Р.609.
30 Там же.
31 A. Lijphart. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democra￾cies, 1945–1990. – Oxford: OUP, 1994; R. Taagepera and M. Soberg. Seats and Votes: The Effects
and Determinants of Electoral Systems. – New Haven: Yale University Press, 1989; R. Taagepera.
Effective Magnitude and Effective Threshold // Electoral Studies. – 1998. – 17. – Р. 393-404;
R. Taagepera. Nationwide Threshold of Representation // Electoral Studies. –2002. – 21. – Р.
383-401; R. Taagepera. Predicting Party Sizes. – Oxford: OUP, 2007.
32 Там же; див. також: P. Norris (примітка 3). – Р. 120; також: M. Gallagher and P. Mit￾chell (примітка 27). – Р. 607.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
228
ватися, і їх середня проекція на національний рівень (або, до певної міри, на-
віть на середній рівень округу) не може повністю відобразити силу обмежен-
ня, яка має місце в деяких конкретних округах. Більше того, навіть якщо він
достатньо наближений, загальнонаціональний природний бар’єр є понят-
тям, якому властиві не всі риси легального бар’єра, хоча він має деякі власні
унікальні риси33. Більше того, «тоді як природні бар’єри мають тенденцію
збільшувати величину диспропорційності між частками голосів і мандатів,
сприяючи особливо найбільшій партії, легальні бар’єри сприяють більш
пропорційному розподілу мандатів серед тих партій, які подолали бар’єр»34.
Таким чином, ці два бар’єри, перенесені на національний рівень, не можна
безпосередньо порівнювати так, наче вони є одним і тим же.
Для підрахунку приблизного загальнонаціонального природного
бар’єра придатні такі три змінні: M (середній розмір округу), S (повний склад
представницького органу) та E (кількість виборчих округів). Формула така:
T = 75% / ((M + 1) ⋅ √E), або, що те ж: T = 75% / (((S / E) + 1) ⋅ √E), або 75% /
(((S + E) / E) ⋅ √E)35. Продемонструємо на прикладах Іспанії та Ірландії:
в Іспанії, де S = 350, а E = 52, загальнонаціональний природний бар’єр (T) до-
рівнює 1,35%, тоді як в Ірландії, де S = 165, а E = 42, T становить 1,85%36. Далі
наведено деякі додаткові розрахунки загальнонаціонального природного
бар’єра (джерело: Gallagher and Mitchell, примітка 27, Taagepera, примітка 31):
Загальнонаціональний природний бар’єр у системах
абсолютної/відносної більшості
Країна Загальнонаціональний природний бар’єр
Франція 1,56%
Сполучене Королівство 1,48%
33 M. Gallagher and P. Mitchell (примітка 27). – Р. 610-611; R. Taagepera. Predicting Party
Sizes (примітка 31). – Р. 252. Отже, якщо йдеться про властивість «бар’єра представництва»
(мінімальний відсоток голосів, який дозволяє партії отримати мандат у найбільш сприят-
ливих обставинах), виглядає, що ці два бар’єри (легальний і природний) мають достатню
подібність. Проте, якщо йдеться про риси диспропорційності чи фрагментації, вони «оче-
видно не подібні». Наприклад, «у країні, яка застосовує формулу пропорційного представ-
ництва в округах у середньому з чотирнадцятьма мандатами, як у Фінляндії, ми можемо
бути впевненими, що зустрінемо низьку диспропорційність і багатопартійну систему».
У той же час «у країні, яка використовує лише одномандатні округи, як Сполучене Коро-
лівство, ми очікуємо високу диспропорційність і низьку фрагментацію, навіть якщо там є
кілька сотень округів». Отже, «хоча вона добре служить як оцінка національного бар’єра
представництва, формула [національного природного бар’єра] занижує важливість серед-
нього розміру округу й перебільшує важливість кількості округів, якщо йдеться про дис-
пропорційність чи ефективну кількість партій… Тим не менше, кількість округів є змін-
ною, яка впливає на деякі відмінності». – M.Gallagher and P.Mitchell. Там же.
34 D. Nohlen (примітка 21). – Р. 311.
35 M. Gallagher and P. Mitchell (примітка 27). – Р. 610; R. Taagepera (примітка 31).
36 Там же.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
229
Загальнонаціональний природний бар’єр у змішаних системах
Країна Загальнонаціональний природний бар’єр
Німеччина 0,13%
Угорщина 1,77%
Росія (коли застосовува-
лась змішана система) 1,67%
Загальнонаціональний природний бар’єр у пропорційних системах
Країна Загальнонаціональний природний бар’єр
Австрія 0,41%
Бельгія 1,93%
Данія 0,43%
Фінляндія 1,32%
Ірландія 2,34%
Італія 1,48%
Нідерланди 0,5%
Іспанія 1,35%
6. Інші механізми з ефектом бар’єра
Крім того, існують ще й інші механізми, які можуть мати такий же вплив,
як описані загороджувальні бар’єри чи інші бар’єри. Так, обмеження доступу
малих партій можна досягти шляхом зацікавленого маніпулювання виборчи-
ми нормами. Прикладами останнього є несправедливий розподіл округів
(утворення округів з різним розміром електорату) та джеррімандеринґ (умис-
не проведення виборчих меж з метою отримання переваг певною партією)37.
Крім того, до ефекту обмеження/розширення можливостей для досту-
пу можуть також призводити такі фактори, як специфічне адміністрування
виборчими засобами, частота виборів, умови надання громадянам права го-
лосу, а також інститут обов’язкового голосування. Припускається, напри-
клад, що при режимі обов’язкового голосування (на рівні національних пар-
ламентських виборів він має місце, наприклад, у Бельгії, Греції, Люксембурзі,
Італії, тоді як в Австрії та Швейцарії він застосовується в деяких із земель чи
кантонів) виборці, які інакше не брали б участі в голосуванні, можуть через
своє незадоволення великими партіями «подати протестний голос». Він часто
відходить до радикальної (зазвичай малої) партії38.
37 P. Norris. Electoral Engineering (примітка 2). – Р. 82. 38 P. Norris (примітка 3). – Р. 122. Норріс стверджує, що «радикальні праві мають дещо кращі
результати у восьми націях, які застосовують обов’язкове голосування», і що «цей симптом змушує
задуматися», однак доходить до висновку, що через обмежену кількість досліджених випадків пот-
рібні подальші дослідження, щоб цілком довести взаємозв’язок між обов’язковим голосуванням та
успішним доступом екстремістських малих партій.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Висновки
Щоб мати змогу зробити нормативну оцінку та виробити якісь спільні
європейські стандарти стосовно доступності/недоступності парламенту для
партій, слід спочатку з’ясувати, наскільки допускальними/недопускальними
є насправді різні виборчі системи, що застосовуються в Європі. Проте ступінь
доступності/недоступності залежить від кількох особливостей чи механізмів,
які є явними чи прихованими складовими цих виборчих систем. Оскільки
того ж ефекту недопуску партій до парламенту можна досягнути застосуван-
ням будь-якого з них, при вимірюванні ступеня доступності/недоступності
недостатньо буде зосередитися лише на легальному бар’єрі. Будь-який кон-
текстуальний та змістовний порівняльний аналіз цього питання мав би бра-
ти до уваги також механізми, які обговорювалися вище, – бар’єри у ширшо-
му значенні. Водночас це привносить суттєві труднощі. Хоча всі ці механізми
впливають на доступність/недоступність виборчої системи, не всі можна по-
рівнювати безпосередньо. Аналіз природного бар’єра показав, наприклад,
що цей механізм не є тим же, що й національний легальний бар’єр. До того ж,
він має вирішальне значення для вимірювання відкритості системи й не мо-
же бути виключений з аналізу без загрози для змістовних висновків. Його по-
трібно обчислити для кожної держави – члена як на рівні округу, так і на на-
ціональному рівні, а тоді, можливо, через ці паралелі та іншими шляхами
вдасться провести порівняння ознаки відкритості, поки, в ідеалі, можливо,
вдасться нарешті зробити оцінку стосовно загального ступеня відкритості.
Вирішальним є те, що без детальних і глибоких досліджень політологічного
типу цих питань не можна зробити жодного із цих подальших кроків.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2009, № 1 (19)

230
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2009) 020
ДОПОВІДЬ
ПРО МІЖНАРОДНО ВИЗНАНИЙ СТАТУС СПОСТЕРІГАЧІВ
НА ВИБОРАХ
ухвалена Венеціанською Комісією на 78 пленарній сесії
(Венеція, 13 – 14 березня 2009 року)
на основі коментарів
пана Оуена МАСТЕРСА (експерт, Сполучене Королівство)
пана Валерія МУСІНА (заступник члена Комісії, Російська Федерація)
пана Олів’є ПОЛЕ (експерт, Франція)
пана Анхела САНЧЕСА НАВАРРО (колишній заступник члена Комісії,
Іспанія)
ВСТУП
1. 15–16 лютого 2007 року Парламентська Асамблея організувала у
Страсбурзі Конференцію щодо парламентського виміру спостереження за
виборами: «застосування спільних стандартів», спільне зібрання широкого
кола учасників спільноти спостерігачів, таких як члени парламентів, міжна-
родних організацій, представники громадянського суспільства та адміністра-
тори виборів не лише з Європи, а й з Африки та обох Америк. Серед інших
тем було підкреслене конкретне питання: потреба в міжнародно визнаному
статусі спостерігачів на виборах (як міжнародних, так і місцевих), який міг би
бути запроваджений у внутрішнє законодавство. Парламентська Асамблея
зазначила, що вона готова ініціювати цей процес.
2. Після рішення Бюро Асамблеї від 15 березня 2007 року Комітет з пра-
вових питань та прав людини Парламентської Асамблеї Ради Європи («Комі-
тет Парламентської Асамблеї») був уповноважений підготувати доповідь що-
до «міжнародно визнаного статусу спостерігачів на виборах». На його запит
Венеціанська Комісія отримала звернення 6 травня 2008 року стосовно «під-
готовки висновку щодо питань, порушених у документі AS/Jur(2008)171 Пар-
ламентської Асамблеї (ПАРЄ), із вказанням, крім цього, які держави – члени
Ради Європи та держави-спостерігачі, якщо такі є, не передбачають спосте-
реження за виборами у їх внутрішньому законодавстві», щоб допомогти ро-
боті Комітету над цією доповіддю. Цей документ має за мету зробити опис
міжнародних та національних документів та стандартів, що стосуються прав
та обов’язків спостерігачів на виборах. Після нього буде надано інший доку-
мент із рекомендаціями у цій галузі.
3. Ця доповідь була схвалена Венеціанською Комісією на її 78 пленарній
сесії (Венеція, 13–14 березня 2009 року).
1 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Information memorandum, Committee
on Legal Affairs and Human Rights, An internationally recognised status of election observers.
Rapporteur: Mr Frans Weekers, Netherlands, ALDE (надалі – «PACE Information memorandum»;
AS/Jur(2008)17).
231
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ВИХІДНИЙ КОНТЕКСТ ДЛЯ РОЗРОБКИ ДОПОВІДІ
ПРО МІЖНАРОДНО ВИЗНАНИЙ СТАТУС СПОСТЕРІГАЧІВ НА ВИБОРАХ.
ВІД ВИБОРІВ ДО СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ
4. Після Конференції щодо парламентського виміру спостереження за
виборами2, проведеної у лютому 2007 року, Комітет Парламентської Асамблеї з
правових питань та прав людини підкреслив важливість спостереження за ви-
борами як інструменту у міжнародному співробітництві, «ключового знаряддя
для оцінки виборчого процесу» та «засадничого інструменту для забезпечення
(або незабезпечення) легітимності і довіри до виборчого процесу» 3.
5. Комітет Парламентської Асамблеї також нагадав, ким є спостерігачі
на виборах, на основі Кодексу належної практики у виборчих справах Вене-
ціанської Комісії4. Згідно з Кодексом належної практики у виборчих справах,
«розрізняють три категорії спостерігачів: партійні місцеві спостерігачі, що є
прихильниками тієї або іншої партії або кандидата, позапартійні місцеві спо-
стерігачі і міжнародні (безсторонні) спостерігачі. На практиці відмінність
між першими двома категоріями не завжди очевидна. Тому краще зробити
процедуру спостереження максимально відкритою як на національному, так
і на міжнародному рівні»5.
6. Комітет Парламентської Асамблеї надає тут додаткову і важливу від-
мінність «між парламентським та непарламентським вимірами спостережен-
ня за виборами»6 та на цій основі дає список «спільноти» міжнародних спо-
стерігачів, тобто:
• Члени міжнародних парламентських асамблей: Парламентської Асам-
блеї Ради Європи (ПАРЄ), Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Європейсько-
го Парламенту (ЄП), Парламентської Асамблеї НАТО, Пан-Африкан-
ського Парламенту, Міжпарламентської Асамблеї держав – членів Спів-
дружності Незалежних Держав (МПА СНД), Міжпарламентського Союзу
(МПС);
• Представники міжнародних організацій та інституцій: Організації
Об’єднаних Націй, Бюро з демократичних інституцій та прав людини
ОБСЄ (БДІПЛ), Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи,
Європейської Комісії, Організації Американських Держав (ОАД);
• Дослідницькі центри та неурядові організації (НУО), залучені до спо-
стереження за виборами та адміністрування виборів: Центр Картера, На-
ціональний Демократичний Інститут (НДІ), колишня «Міжнародна фун-
дація виборчих систем» (IFES), Європейська мережа організацій, що спо-
стерігають за виборами (ENEMO).
2 Див.: Вступ, абзац 2.
3 PACE Information memorandum, par. 1.
4 Кодекс належної практики у виборчих справах: Керівні принципи та Пояснюва-
льна доповідь, ухвалений Венеціанською Комісією на її 52 сесії (Венеція, 18–19 жовтня 2002
року); надалі – «Кодекс належної практики»; CDL-AD (2002) 023rev).
5 Кодекс належної практики, абзац 87. 6 PACE Information memorandum, par. 9.
232
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
7. Перш ніж переходити до подальшого викладу, потрібно з’ясувати
міжнародно визнаний статус спостерігачів на виборах. Оскільки, як підкрес-
лює Комітет Парламентської Асамблеї, «місії спостерігачів мають справу з
рівнем легітимності та довіри до виборів»7, беручи до уваги, що національні
власті можуть «мати спокусу встановити неприйнятні обмеження для спо-
стерігачів або ставити під сумнів легітимність/довіру до спостерігачів на ви-
борах, коли від них очікують – або вони дійсно виявляють – критичне став-
лення до виборчого процесу»8 та «ризик “вибору судді”»9, «міжнародно ви-
знаний статус спостерігачів на виборах може посилити вплив та рівень дові-
ри до спостереження за виборами»10.
8. Сьогодні важливість спостереження за виборами широко визнана. Іс-
нує загальна і мирна згода, що воно є важливим знаряддям для оцінки якості
демократичних режимів, моніторингу еволюції режимів, перехідних до де-
мократії, та практичного запровадження виборчих та інституційних оцінок.
Тому «спостереження за виборами є не самоціллю», а «одним з найбільш
прозорих та методичних шляхів поширення і заохочення демократії та прав
людини», а тому «вкрай цінним знаряддям для підтримки і поширення де-
мократичних процесів та управління»11.
9. Це інструментальне уявлення про спостереження за виборами слід
пам’ятати при обмірковуванні його правового статусу. Це твердження може
відноситися до спостереження за виборами в цілому або до будь-якого його
компонента, як це робиться тепер. Тому коли ми розмірковуємо про статус
спостерігачів на виборах, ми зобов’язані відповісти на деякі попередні пи-
тання щодо статусу спостереження за виборами в цілому.
10. Дійсно, тема спостереження за виборами є відносно новою. Тим не
менше, його метою є аналіз того, як працює демократичний режим, через роз-
гляд такого традиційного процесу, як вибори, якщо тільки, як звичайно го-
вориться, «де є демократія, там є вибори». Ця ситуація повинна мати справу з
певною зміною інституційних і політичних парадигм чи, краще сказати, з
невдачею альтернативної парадигми демократії. Іншими словами, після по-
разки фашистських режимів у Другій світовій війні розпад Радянського Сою-
зу та закінчення «холодної війни» означали не «кінець історії», а щось на зра-
зок консолідації демократичної парадигми, яка, як виглядає, вистояла як
єдина легітимна. Тому модель виборів, заснована на системі основних прав і
свобод, також вважається єдино прийнятною.
11. У цьому контексті різке збільшення кількості політичних переходів
до демократичних режимів, а внаслідок цього різке збільшення кількості ви-
борів та розширення міжнародних інституцій, що засновані на демократич-
них цінностях, привели до появи практично нової діяльності – спостережен-
7 PACE Information memorandum, par. 35.
8 PACE Information memorandum, par. 37.
9 PACE Information memorandum, par. 38.
10 PACE Information memorandum, par. 39. 11 Виступ п. Гальвдана Скарда, Президента Конгресу місцевих та регіональних влад
Ради Європи // Conference on the parliamentary dimension of election observation: Applying common
standards (Strasbourg, 15–16 February 2007), “Proceedings”, p. 21.
233
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ня за виборами. Діяльності, що зазвичай передбачала певну форму зовніш-
нього втручання у політичні вибори, які традиційно розглядалися як суто
внутрішній процес. Унаслідок цього вибори, основний інструмент виражен-
ня волі народу, основне вираження національного суверенітету, були піддані
засадничо міжнародному нагляду, який до того ж мав намір оцінювати їх, а
тому означав іноземний контроль національної здатності організувати та
провести політичні вибори.
12. У цьому, як сьогодні уявляється, полягає основна проблемна риса
спостереження за виборами. Слід нагадати, що спостереження за виборами
існувало завжди як елемент, властивий демократичним виборам. Усі демок-
ратичні вибори засновані на існуванні системи прав і свобод, які дозволяють
політичним акторам брати більш чи менш активну участь у майже всіх скла-
дових виборчого процесу, аналізувати та оскаржувати практично усі рішен-
ня, які складають цей процес, та, взагалі кажучи, відігравати суттєву роль у
перебігу виборів.
13. Ця традиційна концепція виявилася недостатньою при застосуванні
до «нових» демократій, коли б вони не почали розвиватися. Багато з цих де-
мократій народилися у попередніх авторитарних чи тоталітарних режимах,
де вибори були добре відомі. Проте вони були інструментом не свободи, а
посилення гніту та політичного домінування.
14. Цей відмінний контекст породив різні підходи до виборчого проце-
су. Стосовно цього висновок Венеціанської Комісії щодо проекту Конвенції
ACEEEO про виборчі стандарти, виборчі права та свободи підкреслює:
«10) […] Взагалі кажучи, право на політичну участь виявляється
пов’язаним з такими загальними поняттями, як національний/народний
суверенітет, верховенство права і так далі. Новітні держави (чи то парла-
ментська Британія, чи революційна Франція) породили нові політичні
структури, засновані на волі нації/народу та на верховенстві права як
вираженні цієї волі. На перший погляд вибори та виборчі традиції не
були демократичними у тому сенсі, що вони не були засновані на зага-
льному виборчому праві. Тим не менше, вони еволюціонували більш-
менш мирно через розширення права голосу та права бути обраним.
У цьому сенсі у більшості країн Західної Європи є «виборчий доробок»,
пов’язаний із демократичними цінностями. Вибори виражають насампе-
ред волю нації, а після того – людей. Проте перспектива індивідуалістич-
на, як у більшості ліберальних декларацій про права. Голос є (повинен
бути) прямим. Голоси є (повинні бути) рівними.
11) Проте у [Проекті Конвенції ACEEEO] присутнє прагнення не
описати принципи «європейського виборчого доробку» […], а відповідно
до [його] явно вказаної цілі встановити принципи, які б сприяли «розви-
тку демократичних традицій» […]. Певною мірою можна сказати, що
проект [Конвенції] намагається розвинути демократичні традиції, які
вже існують в інших країнах і сферах. У західних традиціях розвиток ви-
борів є більш-менш паралельним до розвитку демократії. Проте вигля-
дає, що у проекті [Конвенції] присутня ідея, що вибори можуть бути не-
демократичними взагалі.
234
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
12) Наслідком є те, що можна назвати «структурним/глобальним»
підходом, а не «індивідуальним». Іншими словами, виглядає, що проект
[Конвенції] більше вказує, як слід робити вибори демократичними (віль-
ні вибори, справжні вибори, чесні вибори), а не на риси демократичного
голосування (вільне, загальне, пряме, таємне голосування), що виглядає
більш-менш відомим. Ось чому проект [Конвенції] у першу чергу визна-
чає стандарти, а не права виборців. Останні, звичайно, також розгляда-
ються. Проте проект Конвенції наголошує як на первинних вимогах на
інших аспектах, як реальний політичний плюралізм, багатопартійна сис-
тема і справжня та заснована на законі можливість обирати […]; право не
брати участь у виборах […]; чи визначення прав внутрішніх та міжнарод-
них спостерігачів […].
13) Певною мірою навіть можна сказати, що цей проект [Конвенції]
відповідає попередній спадщині недемократичних виборів. Право голосу
добре відоме, проте функціонування усієї системи може бути недемокра-
тичним. Наголос робиться не стільки на голосуванні, скільки на виборах
в цілому. Звичайно, демократичні вибори вимагають загального, вільно-
го, таємного, прямого, рівного голосування. Проте цього не досить. Без
справжнього плюралізму, багатопартійності, свободи не брати участь,
без спостерігачів […] голосування може розглядатися як марне у демок-
ратичних термінах. Вибори можуть бути шахрайськими»12.
15. На основі таких міркувань, які стосуються суспільств, перехідних до
демократії, та нових плюралістичних виборів, спостереження за виборами
стає справою з обмеженим обсягом. Воно дійсно в основному адресоване «но-
вим демократіям», державам, які відкинули недемократичні системи та по-
чали йти демократичним шляхом. По суті, це і є причиною новонародженої
ідеї «спостереження за виборами», пов’язаної зі змінами, які відбувалися від
середини 80-х років до початку 90-х у Латинській Америці та Європі13. Щой-
но демократія започаткована, за виборами можна – і це дійсно так – вільно
спостерігати місцевим і міжнародним спостерігачам, оскільки принципи пуб-
лічності і прозорості усього виборчого процесу та основоположна свобода
брати участь у публічних справах дозволяють це без будь-яких особливих
зусиль, не вимагаючи таким чином ніяких особливих норм.
16. Тому у цих «старших» демократіях спостереження і контроль за ви-
борами – у традиційному сенсі – цілком імплементовані «всередину» вибор-
чого процесу його учасниками з використанням загальних правових інстру-
12 Висновок щодо проекту Конвенції ACEEEO про виборчі стандарти, виборчі права
і свободи, ухвалений Венеціанською Комісією на її 58 пленарній сесії (березень 2004 року;
CDL-AD (2004) 010). Загальний підхід, відтворений тут, може бути знайдений в оригіналі у
Коментарях, зроблених п. Крістофом Ґрабенвартером (CDL- EL (2003) 014).
13 Згідно з твердженнями учасників згаданої попередньо Конференції про парламентсь-
кий вимір спостереження за виборами (абзац 2 цієї Доповіді), перша місія спостерігачів на ви-
борах від ЄП мала місце у Сальвадорі у 1984 році (стор. 16 та 37); Парламентська Асамблея
розпочала спостереження за виборами у кінці вісімдесятих років (стор. 12 та 61); Парламент-
ська Асамблея ОБСЄ – у 1993 році (стор. 14 та 39); Конгрес місцевих та регіональних влад
Ради Європи – у 1990 році (стор. 21), а Європейська Комісія – у дев’яностих роках (стор. 18).
235
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ментів, які надані конституційною і правовою системою. Місії міжнародних
спостерігачів за виборами дійсно можуть бути організовані, проте вони втра-
чають своє суттєве значення: політичні партії чи групи конкурують між со-
бою і таким чином контролюють діяльність системи, що є демократично за-
довільною (хоча окремі пункти дійсно можуть бути критикованими або за-
слуговують на більш глибоке вивчення). Як наслідок, «спостереження за ви-
борами» stricto sensu∗ можливе, але явно не передбачається, оскільки його ме-
та може бути досягнута іншими звичайними засобами.
17. Тому ідея спостереження за виборами, як її зазвичай розуміють сьо-
годні, значно більш обмежена, аніж «традиційна». Більше того, по суті, вва-
жається, що воно тимчасове: як тільки видно, що демократія усталилася у від-
повідній державі, вибори у якій виразно відповідають тим вимогам, які да-
ють можливість вважати їх цілком демократичними, воно повинно «зникну-
ти», відкриваючи двері звичайним – і, по суті, внутрішнім – заходам контро-
лю за роботою демократичної системи як цілого та виборчого процесу зок-
рема. Це твердження не означає, що «спостереження за виборами» стає не-
можливим, проте воно може просто здійснюватися відповідно до основних
норм системи. Норм, які звичайно, наприклад, не визначають «місця, де спо-
стерігачі не мають права бути присутніми». Тому що норми є загальними:
вони можуть бути присутніми всюди. Це зазвичай чітко визначені органи,
формування яких також чітко визначене законом і які внаслідок цього не
можуть сприймати будь-яке зовнішнє втручання; їх рішення можна аналізу-
вати і в більшості випадків оскаржувати через їх обговорення.
18. У будь-якому випадку, а навіть при обмеженні тими «державами, які
не мають усталеної традиції безсторонньої перевірки законності виборів»14,
панівне розуміння «спостереження за виборами» треба також звільнити від
інших факторів, що ускладнюють розуміння, якою може бути традиційна кла-
сифікація спостерігачів на «партійних місцевих спостерігачів», «громадських
місцевих спостерігачів» та «міжнародних (безсторонніх) спостерігачів»15.
19. В усталених демократіях, як було зазначено, спостереження, конт-
роль і моніторинг виборчого процесу перебувають в основному в руках
представників національних політичних партій. Проте у вужчому сенсі – об-
меженому і тимчасовому, – в якому зазвичай розуміють сьогодні спостере-
ження за виборами, звичайно вимагається «суворої політичної безстороннос-
ті увесь час»16. А це передбачає «безсторонню» («громадську») перспективу
команди спостереження, чи вона місцева, чи міжнародна. У рамках відповід-
них виборів члени партій – тобто небезсторонні – є не «спостерігачами», а
«гравцями». У рамках виборів члени партій (і всі громадяни, які, не будучи
формально членами партії, дійсно симпатизують якійсь із них) будуть зви-
чайно працювати на користь своєї партії (у широкому сенсі) для досягнення
∗ У вузькому сенсі (лат. – прим. ред.). 14 Кодекс належної практики, Пояснювальна доповідь, абзац 89. 15 Там же, абзац 87, який правильно стверджує, що «на практиці відмінність між пер-
шими двома категоріями не завжди очевидна». 16 Див.: Кодекс поведінки міжнародних спостерігачів на виборах, ухвалений у жовтні 2005
року (CDL-AD (2005) 036).
236
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
нею якнайкращого результату і таким чином будуть керуватися «партійни-
ми інтересами». Звичайно, команди спостереження за виборами повинні
брати до уваги позиції різних партій чи політичних груп. «Місцеві партійні
спостерігачі», як і будь-який інший громадянин, можуть, звичайно, робити
свій внесок до справи спостереження за виборами, проте їх втручання може
бути проблематичним: з точки зору режиму, який намагається контролювати
вибори, їх завжди можна використати як доказ зацікавленого ухилу спосте-
реження; з точки зору безсторонніх чи нейтральних організацій, які намага-
ються наглядати за виборами, їх діяльність слід доповнити (і навіть «врівно-
важити») іншими засобами. У цьому сенсі слід робити основну відмінність
між «партійними» і «громадськими» командами спостерігачів. І в межах цієї
схеми «партійні» спостерігачі повинні сприйматися лише як виняток.
20. Звичайно, цієї «суворої безсторонності» легше досягти міжнародним
спостерігачам. Проте, з одного боку, навіть коли іноземці не беруть активної
участі у внутрішньому політичному житті, а отже, у виборчому процесі, вони
цілком можуть бути «партійними» (у дійсності це причина, чому місії міжна-
родних спостерігачів за виборами звичайно включають членів різних партій).
А з іншого боку, їх втручання у виборчий процес може розглядатися як таке,
що суперечить національному суверенітету, а тому неприйнятне (дійсно, деякі
країни все ще забороняють іноземцям будь-яке втручання у внутрішні полі-
тичні справи, часом навіть забороняючи їм право висловлювати свої думки).
21. Підсумовуючи, слід чітко розрізняти традиційний виборчий конт-
роль (заснований на публічності, прозорості та основоположних правах гро-
мадян та/або іноземців), який властивий усім усталеним демократіям, і (но-
ве, обмежене і тимчасове) розуміння «спостереження за виборами», яке роз-
винулося протягом останніх двох десятиліть з розквітом переходів до демо-
кратичних режимів. Перше, по суті, перебуває в руках місцевих, «партійних»
політичних акторів. Останнє суттєво залежить від міжнародних організацій,
які розгортають своїх спостерігачів, утворюючи їх команди.
22. Безумовно, це останнє розуміння породило те, що правильно роз-
глядається як «зароджувана професія: професійний спостерігач за вибора-
ми»17. Це індустрія, у якій бере участь багато важливих національних та між-
народних організацій, що породжує нові потреби. Наприклад, «розмножен-
ня» (навіть «надмірне розмноження») організацій породило «конкуренцію»
між ними у різних сферах (наприклад, «у сенсі висвітлення у засобах масової
інформації»), а також нові проблеми «суперечливих висновків» та далі «по-
шук зручного суду з боку тих, за ким спостерігають»18, зобов’язуючи, таким
чином, шукати та застосовувати спільні стандарти цієї діяльності.
17 Цитований вираз взято, відповідно, зі «Вступного слова пані Веронік де Кейзер,
члена Координаційної виборчої групи, Європейський Парламент» та виступу п. Лео Плат-
воета (Парламентська Асамблея Ради Європи, Нідерланди) у «Матеріалах» уже згадуваної
Конференції про парламентський вимір спостереження за виборами: Застосування спільних стан-
дартів, стор. 37 та 64. 18 Див. виступ п.Христіяна Міша (Швейцарський парламент); звіт про робочу се-
сію 2, наданий пані де Кейзер, а також «Заключне слово» Президента Парламентської
Асамблеї Ради Європи п. Рене ван дер Ліндена; усе це у тих же «Матеріалах» Конференції…,
стор. 70, 75 та 81 відповідно.
237
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
23. Друга вимога – це визначення нового статусу (нових) спостерігачів
на виборах. Статусу, що був би міжнародно визнаним, якщо ця нова діяль-
ність, по суті, перебуває в руках міжнародних організацій, які прагнуть по-
ширювати демократію та основні права на міжнародному рівні, таким чином
втручаючись у будь-якій країні світу, де склалися певні умови. Більше того,
цей статус повинен стосуватися громадян держави настільки, наскільки й
іноземців, унаслідок чого їх розглядають не як (партійних) гравців у політич-
ному процесі, а як (безсторонніх, громадських) спостерігачів, оскільки їх по-
літичні права (у внутрішньому політичному процесі) суттєво інші. Це буде
метою висновків.
24. Обсяг цитувань можна пояснити, оскільки саме цей «структур-
ний/глобальний підхід» підкреслює «сучасне» поняття спостереження за ви-
борами і повинен бути взятий до уваги при аналізі чинних норм у цій сфері
(чи на національному, чи на міжнародному рівні), як це викладено у першій
частині Доповіді, котра викладає існуючі міжнародні документи і стандарти,
що стосуються прав та обов’язків спостерігачів на виборах (I.). Після того До-
повідь зосереджується у другій частині на існуючих національних законодав-
ствах (наявні чи відсутні положення у внутрішніх виборчих законодавствах)
щодо прав та обов’язків спостерігачів на виборах (як міжнародних, так і міс-
цевих спостерігачів) (II.).
25. Протягом цієї Доповіді, крім явних винятків, термін «спостерігачі на
виборах» буде стосуватися як міжнародних спостерігачів на виборах, які ді-
ють у рамках місій із спостереження за виборами (від імені міжнародних ор-
ганізацій, запрошених національними властями країни, яку спостерігають),
так і місцевих спостерігачів на виборах, висунутих від громадських організа-
цій, зареєстрованих для спостереження за виборами, чи від політичних пар-
тій, також зареєстрованих.
I. МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ І СТАНДАРТИ, ЩО СТОСУЮТЬСЯ ПРАВ
ТА ОБОВ’ЯЗКІВ СПОСТЕРІГАЧІВ НА ВИБОРАХ
26. Присутність спостерігачів, як міжнародних, так і місцевих, може ві-
дігравати ключову роль у забезпеченні довіри громадян країни до того, що
виборчий процес був правильним і проведеним відповідно до міжнародних
стандартів та закону. Тексти про роль спостерігачів, як міжнародних, так і
внутрішніх, існують у низці декларацій та документів. Вони включають (що-
до деталей нижче):
• Декларацію принципів міжнародного спостереження за виборами,
прийняту Організацією Об’єднаних Націй 27 жовтня 2005 року; (стосу-
ється лише міжнародного спостереження) (CDL-AD (2005) 036).
• Копенгаґенський Документ, 1990 рік, ОБСЄ.
• Конвенцію про стандарти демократичних виборів, виборчі права та
свободи для держав – членів Співдружності Незалежних Держав, 7 жов-
тня 2002 року (CDL-EL (2006) 031).
• Кодекс належної практики у виборчих справах, Венеціанська Комісія
(CDL-AD (2002) 023rev).
238
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
A. ОРГАНІЗАЦІЯ ОБ’ЄДНАНИХ НАЦІЙ: ДЕКЛАРАЦІЯ ПРИНЦИПІВ
МІЖНАРОДНОГО СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ВИБОРАМИ
ТА КОДЕКС ПОВЕДІНКИ МІЖНАРОДНИХ СПОСТЕРІГАЧІВ НА ВИБОРАХ
27. Насамперед Декларація принципів міжнародного спостереження за
виборами та Кодекс поведінки міжнародних спостерігачів на виборах19 є
найбільш деталізованими щодо цих питань.
28. Як зазначено у заголовку, Декларація принципів ООН має справу
лише з міжнародним спостереженням за виборами; таким чином, вона не
містить положень стосовно правового статусу місцевих спостерігачів.
29. Щодо міжнародного спостереження, документ, підкреслюючи, що
«міжнародне спостереження за виборами проводиться в інтересах народу
країни, яка проводить вибори, та в інтересах міжнародної спільноти»20, і що
строк міжнародного спостереження за виборами повинен охоплювати «пе-
редвиборний період, день виборів та післявиборний період»21, до того ж ре-
гулює важливі зобов’язання органів влади країни, яка проводить вибори та
запрошує міжнародних спостерігачів (країна-господар) стосовно міжнарод-
них спостерігачів, з одного боку, та зобов’язання міжнародних спостерігачів
під час здійснення своїх функцій – з іншого.
30. Важливі зобов’язання властей країни-господаря описані у статті 12,
яка стверджує:
«Для того щоб місія міжнародного спостереження за виборами про-
водилася ефективно й достовірно, повинні бути забезпечені основні умо-
ви для її роботи. Тому місія міжнародного спостереження за виборами не
повинна організовуватися, поки країна, що проводить вибори, не здійс-
нить таких дій:
a) Вишле запрошення чи іншим способом повідомить свою волю
прийняти місії міжнародного спостереження за виборами згідно з вимо-
гами кожної організації достатньо завчасно до виборів, щоб був можли-
вим аналіз усіх процесів, важливих для організації справжніх демократи-
чних виборів;
b) Гарантує безперешкодний доступ місії міжнародних спостеріга-
чів на виборах до усіх стадій виборчого процесу та усіх виборчих техно-
логій, включно з електронними технологіями і процесом сертифікації
електронного голосування та іншими технологіями, без вимог до місій
спостереження за виборами укладати угоди щодо конфіденційності чи
іншого нерозголошення, що стосуються технологій чи виборчого проце-
су, та визнати, що міжнародні місії спостерігачів за виборами можуть не
визнати прийнятними ці технології;
c) Гарантує безперешкодний доступ до усіх осіб, які мають відно-
шення до виборчого процесу, включно з:
i) посадовими особами виборчих органів на обґрунтовану вимогу;
19 Декларація принципів міжнародного спостереження за виборами та Кодекс поведі-
нки міжнародних спостерігачів на виборах. Прийнята 27 жовтня 2005 року Організацією
Об’єднаних Націй, Нью-Йорк (далі – «Декларація принципів ООН», CDL-AD (2005) 036). 20 Декларація принципів ООН, стаття 6. 21 Декларація принципів ООН, стаття 5.
239
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ii) членами законодавчих органів та уряду, а також посадовими
особами правоохоронних органів, чиї функції мають відношення до
організації справжніх демократичних виборів;
iii) усіма політичними партіями, організаціями та особами, які
прагнуть боротися на виборах (включно з тими, які зареєстровані,
яким відмовлено у реєстрації та які відмовилися від участі) та які
утрималися від участі;
iv) персоналом засобів масової інформації;
v) усіма організаціями та особами, які зацікавлені у досягненні
справжніх демократичних виборів у країні;
d) Гарантує свободу пересування по країні для усіх членів місії між-
народних спостерігачів на виборах;
e) Гарантує свободу місії міжнародних спостерігачів на виборах
оприлюднювати без втручання публічні заяви та звіти щодо її даних та
висновків про пов’язані з виборами процеси та події;
f) Гарантує, що жоден урядовий, правоохоронний чи виборчий ор-
ган не буде втручатися у підбір окремих спостерігачів чи інших членів
місії міжнародного спостереження за виборами або намагатися обмежи-
ти їх кількість;
g) Гарантує повну акредитацію на території всієї країни (тобто на-
дає будь-яке посвідчення чи документ, потрібний для здійснення місії
спостереження за виборами до того часу, якого бажає місія, з чітко ви-
значеними, розумними та недискримінаційними вимогами для акреди-
тації);
h) Гарантує, що жоден урядовий, правоохоронний чи виборчий ор-
ган не буде втручатися у діяльність місії міжнародного спостереження за
виборами;
i) Гарантує, що жоден урядовий орган не буде чинити тиску, погро-
зливих дій чи будь-яких репресалій щодо будь-якого громадянина чи
іноземця, який працює, допомагає чи надає інформацію для місії міжна-
родного спостереження за виборами відповідно до міжнародних прин-
ципів спостереження за виборами».
31. У підсумку цих положень країна-господар повинна надати міжна-
родним спостерігачам безперешкодний доступ до:
i) її території;
ii) тих, хто залучений до організації та проведення виборів (включно з
відповідними органами влади, політичними партіями, кандидатами, засоба-
ми масової інформації і т.д.);
iii) виборчих технологій.
32. Ці гарантії мають за мету забезпечити, щоб місія міжнародного спо-
стереження за виборами могла «оприлюднювати вчасні, точні і безсторонні
заяви для громадськості (включно з наданням примірників до виборчих ор-
ганів та інших відповідних національних організацій), презентувати свої да-
ні, висновки та будь-які належні рекомендації, які вони вважають такими, що
можуть допомогти у поліпшенні виборчих процесів»22.
22 Декларація принципів ООН, стаття 7.
240
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
33. Місії міжнародного спостереження, у свою чергу, повинні:
«a) налагодити зв’язок з усіма політичними конкурентами у виборчо-
му процесі, включно з представниками політичних партій та кандидатів,
які можуть мати інформацію, що стосується чесності виборчого процесу;
b) охоче приймати інформацію, надану ними, що стосується при-
роди цього процесу;
c) незалежно і безсторонньо оцінювати таку інформацію;
d) оцінювати як важливий аспект міжнародного спостереження за
виборами, чи політичні конкуренти можуть на недискримінаційній ос-
нові мати доступ до перевірки чесності усіх складових і стадій виборчого
процесу. Місії міжнародного спостереження за виборами повинні у своїх
рекомендаціях, які можуть бути оприлюднені письмово чи презентовані
в інший спосіб на різних стадіях виборчого процесу, закликати до усу-
нення будь-яких неналежних обмежень чи втручання у діяльність полі-
тичних конкурентів, щоб забезпечити чесність виборчого процесу»23.
34. Кодекс поведінки міжнародних спостерігачів на виборах, який су-
проводжує Декларацію принципів ООН, чітко декларує, серед інших, такі
вимоги стосовно міжнародних спостерігачів на виборах:
«a) Спостерігачі повинні поважати закони країни-господаря та пов-
новаження органів, уповноважених адмініструвати виборчий процес.
Спостерігач повинен дотримуватися будь-яких законних вказівок уря-
дових, правоохоронних та виборчих органів країни. Спостерігач також
повинен ставитися з повагою до посадових осіб виборчих органів та ін-
ших національних органів влади. Спостерігач повинен зафіксувати, як-
що законодавчі акти, постанови чи дії держави та/або посадових осіб
виборчих органів незаконно ускладнюють або перешкоджають здійс-
ненню пов’язаних із виборами прав, гарантованих законом, конституці-
єю чи застосовними міжнародними інструментами.
b) Спостерігачі повинні дотримуватися суворої політичної безсто-
ронності протягом усього часу, у тому числі вільного часу у країні-гос-
подарі. Вони не мають права виражати чи показувати будь-яку прихи-
льність чи преференції стосовно національних органів влади, політич-
них партій, кандидатів, питань референдуму чи стосовно будь-яких
спірних питань у виборчому процесі.
c) Судження спостерігачів повинні базуватися на найвищих станда-
ртах точності інформації та безсторонності аналізу, відрізнення
суб’єктивних факторів від об’єктивного доказу. Спостерігачі повинні за-
сновувати усі висновки на фактичних і перевірюваних доказах та не ро-
бити передчасних висновків»24.
35. У підсумку міжнародні спостерігачі з належним ставленням полі-
тичної безсторонності та дотримання закону щодо країни-господаря повинні
підготувати звіт, який відображає правдиву картину підготовки, проведення
23 Декларація принципів ООН, стаття 15. 24 Декларація принципів ООН, Кодекс поведінки, стор. 11-12.
241
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
та результатів виборів, а країна-господар повинна надати міжнародним спо-
стерігачам можливості, потрібні їм для завершення своєї місії.
36. Наведені вище правила стосуються статусу міжнародного спостері-
гача на виборах. Водночас (як уже зазначалося) у виборчому процесі можуть
бути присутні як місцеві, так і міжнародні спостерігачі; проте статус перших
не регулюється нормами, що розглядаються.
B. ОБСЄ – ДОКУМЕНТ КОПЕНГАҐЕНСЬКОЇ ЗУСТРІЧІ КОНФЕРЕНЦІЇ
З ЛЮДСЬКОГО ВИМІРУ НБСЄ
37. Копенгаґенський документ ОБСЄ 1990 року25 наголошує, що «еле-
менти справедливості, які є необхідними для повного вираження людської
гідності, а також рівних та невід’ємних прав усіх людей»26 включають, серед
іншого, «вільні вибори, що проводяться через розумні проміжки часу шля-
хом таємного голосування або за рівноцінною процедурою вільного голосу-
вання за умов, які забезпечують на практиці вільне вираження думки вибор-
ця при виборі своїх представників»27.
38. Це пізніше обумовлюється у статті 8: «Держави – учасниці вважати-
муть, що присутність спостерігачів, міжнародних та місцевих, може поліп-
шити виборчий процес для країн, в яких відбуваються вибори. Вони відпові-
дно запрошують спостерігачів від будь-яких країн НБСЄ та інших відповід-
них приватних інституцій та організацій, які можуть виявити бажання спо-
стерігати за ходом їхніх національних виборчих процесів в межах, дозволе-
них законом. Вони теж докладатимуть зусиль, щоб сприяти подібному дос-
тупу до виборчих процесів на нижчому від національного рівні. Ці спостері-
гачі зобов’язуватимуться не втручатися у виборчі процеси».
39. Як випливає з цитованого тексту, Копенгаґенський документ ОБСЄ
розрізняє (хоч і в загальних термінах) два види спостерігачів на виборах – міс-
цеві та міжнародні спостерігачі.
40. Можна також зробити висновок (знову ж без будь-яких деталей), що
Копенгаґенський документ ОБСЄ допускає залучення як місцевих, так і між-
народних спостерігачів на будь-яких виборах незалежно від їх рівня (тобто
національні, регіональні чи місцеві вибори).
C. СПІВДРУЖНІСТЬ НЕЗАЛЕЖНИХ ДЕРЖАВ: КОНВЕНЦІЯ ПРО СТАНДАРТИ
ДЕМОКРАТИЧНИХ ВИБОРІВ, ВИБОРЧІ ПРАВА ТА СВОБОДИ
У ДЕРЖАВАХ – ЧЛЕНАХ
41. При оцінці існуючих міжнародних текстів та стандартів, які стосу-
ються спостереження за виборами, має сенс поглянути на Конвенцію про
стандарти демократичних виборів, виборчі права та свободи у державах –
членах Співдружності Незалежних Держав 2002 року28.
25 Документ Копенгаґенської зустрічі Конференції з людського виміру НБСЄ, Ко-
пенгаґен, 29 червня 1990 року (далі – «Копенгаґенський документ ОБСЄ»). Див. .
26 Копенгаґенський документ ОБСЄ, стаття 5.
27 Копенгаґенський документ ОБСЄ, стаття 5, частина 5.1.
28 Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчі права та свободи у дер-
жавах – членах Співдружності Незалежних Держав, 7 жовтня 2002 року (далі – «Конвенція
СНД», CDL-EL (2006) 031). Див.: .
242
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
243
42. Конвенція СНД, серед іншого, містить певні деталі, що стосуються
правового статусу як місцевих, так і міжнародних спостерігачів.
43. Перш за все Конвенція СНД встановлює, хто уповноважений при-
значати місцевих спостерігачів. Таке право надається «кожному кандидату,
кожній політичній партії (блоку), іншому політичному утворенню (громад-
ській організації), групі виборців, іншим суб’єктам виборів, зазначених у
Конституції або законі» 29.
44. Щодо міжнародних спостерігачів, вони «повинні отримати дозвіл
для в’їзду на територію держави відповідно до процедури, обумовленої зако-
ном, і вони акредитуються відповідним виборчим органом за умови надання
відповідного запрошення. Запрошення можуть бути надіслані органами,
уповноваженими законом на офіційне оприлюднення рішення про призна-
чення виборів»30.
45. Конвенція також обумовлює права місцевих та міжнародних спосте-
рігачів (перелічених відповідно у статті 14, абзац 3, та у статті 15, абзац 8).
Цей перелік такий:
Права місцевих спостерігачів Права міжнародних спостерігачів
«a) ознайомлюватися з виборчи-
ми документами, зазначеними у за-
конах про вибори, отримувати ін-
формацію про кількість виборців,
включених до списків виборців, та
про кількість виборців, які взяли
участь у голосуванні, у тому числі
достроково, за межами виборчої ді-
льниці;
b) бути присутніми на виборчій
дільниці;
c) спостерігати за виданням ви-
борцям виборчих бюлетенів;
d) бути присутніми під час дост-
рокового голосування, а також при
голосуванні виборців за межами ви-
борчої дільниці;
e) спостерігати за підрахунком
голосів в умовах, які забезпечують
можливість бачити процедуру під-
рахунку бюлетенів;
«a) мати доступ до усіх докумен-
тів (не порушуючи інтересів націо-
нальної безпеки), що регулюють ви-
борчий процес, отримувати від ви-
борчих органів необхідну інформа-
цію та копії виборчих документів,
передбачених національними зако-
нами;
b) контактувати з політичними
партіями, блоками, кандидатами,
окремими особами, працівниками
виборчих органів;
c) вільно відвідувати усі виборчі
дільниці та приміщення для голосу-
вання, також у день виборів;
d) спостерігати за голосуванням,
підрахунком та зведенням результа-
тів виборів за умов, що забезпечують
прозорість підрахунку поданих го-
лосів;
e) ознайомлюватися з результа-
тами розгляду скарг (заяв) та звер-
нень, пов’язаних із порушеннями
виборчих законів;
29 Конвенція СНД, стаття 14, абзац 1. 30 Конвенція СНД, стаття 15, абзац 3.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
244
Права місцевих спостерігачів Права міжнародних спостерігачів
f) спостерігати за заповненням
підсумкового протоколу та інших
документів виборчим органом, зна-
йомитися із записами виборчого ор-
гану щодо підсумку голосування,
включно з протоколами, що склада-
ються повторно, отримувати засвід-
чені копії протоколів від відповідно-
го виборчого органу згідно з проце-
дурою, встановленою національним
законодавством;
g) подавати пропозиції та заува-
ження з питань організації голосу-
вання до виборчого органу;
h) оскаржувати рішення та дії
(бездіяльність) виборчого органу,
членів виборчого органу до вищого
виборчого органу або до суду».
f) інформувати представників
виборчих органів про свої спостере-
ження, рекомендації без втручання у
роботу органів, що проводять вибо-
ри;
g) публічно презентувати свої
висновки щодо підготовки та прове-
дення виборів після завершення го-
лосування;
h) подавати свої спостереження
та висновки до посадових осіб вибор-
чих органів, урядових органів та ін-
ших відповідних посадових осіб».
46. Також вказується, що «у випадках та відповідно до процедури, пе-
редбаченої законами, правами місцевих спостерігачів можуть також користу-
ватися довірені особи кандидатів» 31.
47. Щодо міжнародних спостерігачів встановлено, що вони зобов’язані:
«а) спостерігати за дотриманням положень цієї Конвенції, консти-
туції та законів країни перебування та інших міжнародних документів;
b) мати при собі картку акредитації міжнародного спостерігача, ви-
дану відповідно до процедури, передбаченої країною перебування, та
показувати її на вимогу посадових осіб виборчих органів;
c) виконувати свої функції, керуючись принципами політичної
нейтральності, безсторонності, невираження жодних преференцій чи
оцінок щодо виборчих органів, урядових та інших органів, посадових
осіб, учасників виборчого процесу;
d) не втручатися у виборчий процес;
e) формулювати усі свої висновки на основі спостереження та фак-
тологічного матеріалу»32.
48. Порівняння з правами, наданими Конвенцією СНД місцевим спо-
стерігачам, з одного боку, та міжнародним спостерігачам – з іншого, приво-
дить до висновку, що права кожного виду спостерігачів, принаймні у день
виборів, приблизно подібні, і статус міжнародних спостерігачів відповідно до
Конвенції СНД в основному узгоджується з положеннями документів, роз-
глянутих вище.
31 Конвенція СНД, стаття 14, абзац 4. 32 Конвенція СНД про стандарти демократичних виборів, стаття 15, абзац 9.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
49. Тим не менше, деякими положеннями можна зловживати, як це під-
креслено у Висновку щодо Конвенції про стандарти демократичних виборів,
виборчі права і свободи у державах – членах Співдружності Незалежних Дер-
жав33:
«65. Стаття 15 [Конвенції СНД] щодо міжнародних спостерігачів роз-
глядає аспект, цілком звичний для «нових демократій», а саме участь у ви-
борчому процесі міжнародних спостерігачів, експертів, зазвичай призна-
чених міжнародними організаціями для гарантії поваги до усіх прав і сво-
бод, встановлених конституційно, законодавчо чи конвенційно. Абзац 8
статті 15 встановлює цілком повний список повноважень. Вочевидь підкре-
слюються межі забороною «займатися будь-якою діяльністю, не
пов’язаною зі спостереженням за виборчою кампанією» (стаття 15, абзац 7)
і «втручатися у виборчий процес», а також зобов’язанням дотримуватися
таких принципів, як політична нейтральність, безсторонність, невиражен-
ня жодних преференцій чи оцінок щодо виборчих органів, органів держа-
вної влади та інших органів, посадових осіб, учасників виборчого процесу
(стаття 15, абзац 9). Іншими словами, останніми положеннями не слід зло-
вживати для того, щоб перешкодити спостерігачам виконувати їх роботу,
зокрема казати, чи виборчі органи, органи державної влади і т.п. діють чи
не діють відповідно до закону та міжнародних стандартів.
66. Можливість відкликати акредитацію міжнародних спостерігачів
(стаття 15, абзац 7) може, зокрема, призводити до зловживань. Її слід тлу-
мачити у відповідності з принципом пропорційності. Це ж стосується об-
межень їх прав на основі національної безпеки (стаття 15, абзац 8.а) та об-
межень доступу міжнародних спостерігачів до «документів, зазначених у
виборчих законах» (стаття 15, абзац 3.а). Дійсно сумнівно, щоб будь-який
документ, пов’язаний з виборами, міг вплинути на національну безпеку».
50. Крім того, Конвенція СНД, будучи заснованою на загальних нормах,
дуже деталізує їх.
D. ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ РАДИ ЄВРОПИ:
КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ У ВИБОРЧИХ СПРАВАХ
51. Широко відомий Кодекс належної практики у виборчих справах, ух-
валений Венеціанською Комісією та підтриманий різними органами Ради Єв-
ропи, а також міжнародними та національними судовими органами через їх
рішення у виборчій галузі, справедливо розміщує спостереження за виборами
серед умов запровадження принципів «європейського виборчого доробку».
Точніше, як «процедурної гарантії», зміст якої викладається таким чином:
«a) Як національним, так і міжнародним спостерігачам слід надати
якомога ширші можливості для участі в спостереженні за проведенням
виборів.
33 Висновок щодо Конвенції про стандарти демократичних виборів, виборчі права
та свободи у державах – членах Співдружності Незалежних Держав, ухвалений Венеціан-
ською Комісією на її 70 пленарній сесії (16–17 березня 2007 року) на основі коментарів
п. Крістофа Ґрабенвартера (член Комісії, Австрія); CDL-AD (2007) 007, абзаци 65–66.
245
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
b) Спостереження не має обмежуватися лише днем виборів, але
охоплювати й період реєстрації кандидатів та, за потреби, виборців, а
також період проведення передвиборної агітації. Воно має дати змогу
встановити, чи не мали місце які-небудь порушення як до, так і під час
виборів і після них. Спостереження повинно завжди бути можливим на
етапі підрахунку голосів.
c) Місця, в яких спостерігачі не мають права з’являтися, слід чітко
визначити в законі.
d) Предметом спостереження має також бути дотримання органами
влади принципу безсторонності »34.
52. У Пояснювальній доповіді до Кодексу належної практики у виборчих
справах, яка пояснює, характеризує та роз’яснює Керівні принципи, деякі
позиції мають справу з роллю і статусом спостерігачів на виборах:
«86. Спостереження за виборами відіграє важливу роль, оскільки
дозволяє отримати певну уяву про те, наскільки правильно відбувався
процес виборів.
87. Розрізняють три категорії спостерігачів: партійні місцеві спо-
стерігачі, що є прихильниками тієї або іншої партії або кандидата, гро-
мадські∗ місцеві спостерігачі та міжнародні (безсторонні) спостерігачі.
На практиці відмінність між першими двома категоріями не завжди
очевидна. Тому краще зробити процедуру спостереження максимально
відкритою як на національному, так і на міжнародному рівні.
88. Спостереження самим днем виборів не обмежується, а повинно
давати змогу встановити, чи не мали місце якісь порушення на попере-
дніх етапах (як неналежне ведення списків виборців, перешкоди при
реєстрації кандидатів, випадки обмеження свободи слова й порушення
правил доступу до ЗМІ або державного фінансування передвиборної
агітації), під час виборів (наприклад, перевірка фактів тиску на вибор-
ців, множинного голосування, порушень таємниці голосування тощо)
та після голосування (особливо при підрахунку голосів й оголошенні
результатів). Особливу увагу при спостереженні слід звертати на те, чи
органи влади залишалися, як їм і належить, безсторонніми.
89. Міжнародні спостерігачі відіграють винятково важливу роль у
тих державах, де ще не склалися традиції безсторонньої перевірки за-
конності виборів.
90. Як правило, і міжнародні, і національні спостерігачі мають
отримати можливість ставити запитання будь-кому з присутніх, робити
нотатки й інформувати свою організацію, але вони повинні утримува-
тися від будь-яких коментарів.
91. Щоб діяльності спостерігачів не ставили надмірних перешкод,
у законі слід чітко обумовити місця, в яких спостерігачі права
34 Кодекс належної практики, Керівні принципи, II. 3.2. ∗ В англійському оригіналі вжито термін «non-partisan», що може перекладатися як
«непартійні», «безсторонні». Проте в українському виборчому праві цю категорію місце-
вих, національних спостерігачів прийнято називати «громадськими».
246
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
з’являтися не мають. Наприклад, такий закон, що дозволяє спостеріга-
чам відвідувати лише ті місця, де відбуваються вибори (або голосуван-
ня), на деяких виборчих дільницях можуть без належних на те підстав
тлумачити надто вузько»35.
53. Як підкреслено у Вступі до Доповіді, такі керівні принципи підтри-
мують потребу спеціального правового регулювання у цій сфері, принаймні
на міжнародному рівні. Логічним наслідком є те, що «усі держави треба зао-
хочувати до передбачення у їх законодавстві місцевого та міжнародного спо-
стереження за виборами»36. Саме тут, власне, і знаходиться першопричина
вимоги Комітету з правових питань та прав людини Парламентської Асамб-
леї Ради Європи до Венеціанської Комісії з чіткою директивою вказати, «які
держави – члени Ради Європи та держави-спостерігачі, якщо такі є, не перед-
бачають формального спостереження за виборами у своєму внутрішньому
законодавстві»37.
54. У цих термінах будь-який спостерігач правового режиму виборів має
бути цілком шокований, на перший погляд, відсутністю регулювання цього
питання у майже усіх західних демократичних режимах. Початкове вражен-
ня посилюється при розгляді доповіді щодо відповідного національного за-
конодавства щодо спостерігачів на виборах та можливих відмінностей між
місцевими і міжнародними спостерігачами, дані якої звертаються тільки до
«держав – членів Ради Європи, які мають законодавство щодо спостереження
за виборами»38.
55. Ця доповідь стосується лише двадцяти чотирьох держав: двадцять з
них є «новими демократіями» Центральної або Східної Європи і лише чоти-
ри (Фінляндія, Нідерланди, Туреччина і Сполучене Королівство) не можуть
бути включені до цієї групи. Проте останні згадуються лише для того, щоб
уточнити, що «не існує жодних спеціальних положень» (Нідерланди); що
«спеціальні положення (ще?) не запроваджені» (Сполучене Королівство)39;
що фінське законодавство у зовсім загальних термінах посилається на «вибор-
чих представників партій, пов’язаних списків, незалежних об’єднань осіб в
округах, які спеціально уповноважені писати документи до виборчих орга-
нів»; чи що (турецькі) «політичні партії та незалежні кандидати можуть при-
значати спостерігачів для нагляду за процедурами, що проводяться з кожною
35 Кодекс належної практики, Пояснювальна доповідь, абзаци 86-91. Перша з цих
позицій (a) цитується в Інформаційному меморандумі, підготованому для Парламентської
Асамблеї Ради Європи п. Франком Вікерсом (далі – Меморандум). Крім того, позиція 86
визнає, що «спостереження за виборами відіграє важливу роль, оскільки робить видимим,
чи виборчий процес був правильним, чи ні». 36 Абзац 41 вже згаданого Меморандуму, який додає, що всі вони повинні «сприяти
такому спостереженню на практиці». 37 Там же, абзац 43. 38 Згідно з приміткою у таблицях «Огляд» щодо «прав спостерігачів на виборах у
національних законодавствах» (стор. 7–10). 39 Однак під час уже згадуваної Конференції щодо парламентського виміру спостереження
за виборами посилалися на той факт, що «Сполучене Королівство лише недавно змінило своє
законодавство, щоб надати особам, які не є представниками політичних партій, можливість
спостерігати за виборами у цій країні» (“Основна доповідь п. Чарльза Лешема», стор. 56).
247
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
виборчою скринькою», що супроводжується «низкою несумісностей із стату-
сом спостерігачів […], таких як посадовці адміністративних виконавчих ор-
ганів, керівники та окремі посадовці муніципальної поліції […], члени туре-
цьких Великих Національних Зборів, а також кандидати».
56. Тому перш ніж ми сприймемо, що західні традиційні демократії не
надають такої «процедурної гарантії», яка є «умовою для запровадження»
принципів європейського виборчого доробку, цей лише опис, зроблений у до-
повіді, повинен бути достатнім, щоб виявити існування певних проблем, що –
у термінах, які використовуються у Меморандумі, – повинно зобов’язати «усі
держави» запровадити нове законодавство, яке забезпечує «місцеве та міжна-
родне спостереження за виборами» окремо від його підтримки на практиці.
57. Ця проблема (суто формально) може мати справу з різними факто-
рами. Проте, як зазначено у вступній частині цієї Доповіді, вона, зокрема,
пов’язана з надмірно широкою (і широко розповсюдженою) «новою» концеп-
цією «спостереження за виборами». Концепцією, яка включає щось інше, що
традиційно розумілося як політична участь і контроль, і внаслідок цього пе-
реплутує чітко відмінні категорії виборчих гравців.
58. По суті, і цілком явно, усі демократичні вибори уважно спостеріга-
ються і контролюються зсередини. У цьому широкому сенсі спостереження
за виборами є внутрішньо властивим демократичним виборам. Проте у
більш строгому, звуженому сенсі, як специфічна нова діяльність, яку цей тер-
мін звичайно позначає, воно не регулюється спеціально, оскільки не було не-
обхідним (принаймні протягом останніх десятиліть).
59. Дійсно, як це подає Кодекс належної практики у виборчих справах,
«принцип, за яким дійсно демократичні вибори можуть проводитися тільки
тоді, коли дотримані певні основні умови […], такі як основні права […]» є
частиною того, що «може обґрунтовано бути назване європейським вибор-
чим доробком»40. Отже, ті «основні умови», які дозволяють гарантувати осно-
вні принципи європейського виборчого доробку, неодмінно повинні бути
присутніми у європейських демократичних державах.
60. Тому ці вимоги засадничо задовольняються усіма «традиційними»
європейськими демократіями, навіть якщо вони не розглядаються явно у по-
передній доповіді щодо «відповідного національного законодавства» у дер-
жавах – членах Ради Європи.
61. Повторивши згадку про два види спостерігачів (місцевих і міжнарод-
них), Керівні принципи Кодексу належної практики у виборчих справах су-
проводжують цю ідею вказівкою, згідно з якою їх залучення повинно охоплю-
вати три стадії: 1) період часу перед днем виборів (передвиборний період);
2) сам день виборів; 3) певний строк після дня виборів (післявиборний період).
62. Кодекс належної практики у виборчих справах також прямо допус-
кає, що певні місця можуть бути недоступними для спостерігачів за умови,
що такі місця будуть «чітко визначені законом»41.
40 Кодекс належної практики, Пояснювальна доповідь, стор. 2. 41 Ці проблеми більш детально розглянуті у статті 3, частина 3.2, абзаци 86-91 Пояс-
нювальної доповіді (як викладено в абзаці 52 цієї Доповіді).
248
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
63. Тут знову згадуються дві групи спостерігачів (місцеві і міжнародні);
проте перша група, у свою чергу, поділяється на дві підгрупи: партійні спо-
стерігачі і громадські спостерігачі. Водночас спеціально зазначено, що від-
мінність між цими підгрупами «не завжди очевидна»42, і за цих обставин ре-
комендується «зробити процедуру спостереження максимально відкритою
як на національному, так і на міжнародному рівні »43.
64. Будь-якому спостерігачу (безвідносно до того, до якої групи
він/вона належить) повинна бути надана можливість «ставити запитання
будь-кому з присутніх, робити нотатки й інформувати свою організацію»;
заборона коментувати означає вимогу зберігати політичну нейтральність44.
II. ОГЛЯД ВНУТРІШНЬОГО ЗАКОНОДАВСТВА У ДЕРЖАВАХ – ЧЛЕНАХ РАДИ
ЄВРОПИ
65. Вичерпне вивчення виборчого законодавства45 у державах – членах
Ради Європи зробило можливими рекомендації, стосовно яких слід встано-
вити існування статусу спостерігача на виборах у цих країнах.
66. Тільки 2146 з 47 держав – членів, плюс Білорусь як кандидат, мають
внутрішні положення щодо спостереження за виборами. Майже всі вони є
молодими демократіями.
67. Із цих 21 держав тільки 847 мають у своєму виборчому законодавстві
положення, які описують статус спостерігачів на виборах. 6 держав не надають
явного статусу, проте згадують діяльність спостерігачів у положеннях, що опи-
сують виборчий процес. 3 держави надають повноваження визначати цей ста-
тус своїм національним виборчим органам, як «колишня югославська респуб-
ліка Македонія», яка частково надає правовий статус спостерігачам, а також
доручає виборчому органу видати кодекс правил спостереження за виборами.
4 держави просто згадують спостереження за виборами без окреслення будь-
яких прав чи обов’язків, способів діяльності чи процедури акредитації.
68. Міжнародно визнані принципи присутні у виборчому законодавстві
дуже різними способами. Жодне не цитує їх вичерпно.
69. Проте такі основні принципи, як вільний доступ до виборчих доку-
ментів, можливість спостерігати на усіх стадіях виборчого процесу, процес ак-
42 Кодекс належної практики, абзац 87. 43 Там же. 44 Кодекс належної практики, абзац 90. 45 ; . 46 Албанія, Азербайджан, Вірменія, Білорусь, Боснія і Герцеґовина, Болгарія, Хорва-
тія, Естонія, Грузія, Угорщина, Латвія, Литва, «колишня югославська республіка Македо-
нія», Молдова, Чорногорія, Польща, Румунія, Російська Федерація, Словаччина, Туреччи-
на та Україна. 47 Стаття 6 Виборчого кодексу Албанії; стаття 30 Виборчого кодексу Вірменії; стаття
42 Виборчого кодексу Азербайджану; статті 17-1 та 17-2 Закону про вибори Боснії і Герце-
ґовини; стаття 70 Виборчого кодексу Грузії; статті 105 – 117 Виборчого кодексу «колишньої
югославської республіки Македонії»; статті 31-12 і 31-13 Федерального Закону Російської
Федерації про державну автоматизовану систему «Вибори»; стаття 70 Закону України про
вибори Президента.
249
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
редитації, наявність встановленого посвідчення48, взагалі кажучи, достатньо
відображені принаймні у 13 країнах, які деталізують процес спостереження.
Решта принципів більш-менш викладені в інших частинах законодавства.
70. Декілька держав розрізняють місцевих та міжнародних спостеріга-
чів. Можна згадати, що у двох внутрішніх законодавствах спостерігачі мають
ті ж права та обов’язки49. Більше того, у виняткових ситуаціях відмінності
можуть бути виправдані. Наприклад, деякі країни надають місцевим спосте-
рігачам спеціальний захист: захист від звинувачення стосовно їх думок щодо
виборчого процесу50. Інші дозволяють місцевим спостерігачам, однак не між-
народним51, робити записи у реєстраційному журналі на виборчій дільниці.
71. Свобода переміщення по території країни та безперешкодного дос-
тупу на всі виборчі дільниці гарантується52, проте трапляється, що ця свобо-
да пересування обмежується до приміщень виборчих дільниць53.
72. Іншою важливою справою у декількох внутрішніх виборчих законо-
давствах є те, що акредитація діє не на всій території, а тільки у виборчому
окрузі чи виборчій дільниці. У такій ситуації виборчий орган, який надає
акредитацію, має карту, що показує розміщення усіх виборчих дільниць, яка
деталізує, чи на них ведеться спостереження, чи ні; така карта може викорис-
товуватися для протиправних цілей.
73. Щоб гарантувати вільний доступ спостерігачів на виборах до різних
сторін процесу голосування, перелічуються захищені, чи спеціальні, зони, де
має місце процес голосування, що узгоджується з Кодексом належної практи-
ки у виборчих справах. Це стосується військових зон, у країні чи за її межами,
тюрем, лікарень чи нафтових платформ54. У випадку використання перенос-
них виборчих скриньок право на спостереження також чітко гарантується55.
74. Можливість постійних груп місій оприлюднювати публічні заяви
зрідка згадується у внутрішньому виборчому законодавстві56, незважаючи на
очевидну важливість таких заяв для громадян країни, у якій проводиться
спостереження.
75. Принцип невтручання у виборчий процес передбачається всюди57,
часом розгорнуто. Це призводить, наприклад, до заборони ставити питання
48 Статті 40-13 та 40-16 Виборчого кодексу Азербайджану; стаття 17-2 Виборчого за-
кону Боснії та Герцеґовини; стаття 70-2-d’ Виборчого кодексу Грузії. 49 Стаття 42 Виборчого кодексу Азербайджану. 50 Стаття 30-6 Виборчого кодексу Вірменії. 51 Наприклад, статті 41-g та 34-gj Виборчого кодексу Албанії. 52 Наприклад, стаття 17-1 Виборчого закону Боснії і Герцеґовини. 53 Статті 69-7/70-1-b Виборчого кодексу Грузії, стаття 63-5 Виборчого кодексу Мол-
дови. 54 Наприклад, стаття 40-14 Виборчого кодексу Азербайджану; статті 64-4/66/67/68
Закону про вибори до муніципальних рад Литви; стаття 31-7 Федерального Закону Росій-
ської Федерації про державну автоматизовану систему «Вибори». 55 Стаття 56 Виборчого кодексу Грузії. 56 Стаття 44-8 Виборчого кодексу Азербайджану; стаття 32-8 Федерального Закону
Російської Федерації про державну автоматизовану систему «Вибори»; стаття 70-5 Закону
України про вибори Президента. 57 Стаття 7-2-d Виборчого кодекску Албанії; стаття 63-5 Виборчого кодексу Молдо-
ви; стаття 75-8 Закону про вибори Президента Румунії; стаття 70-9 Закону України про
вибори Президента.
250
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
виборцям щодо розголошення їх вибору, заборони безпосередньо брати
участь у процесі підрахунку голосів чи заборони відповідати на запитання
виборців (за винятком запитань, що стосуються статусу спостерігача)58.
76. Часто також у внутрішніх положеннях забороняється спостерігачам
надавати допомогу виборцям, нездатним самостійно проголосувати59.
77. Сувора нейтральність, яку очікують від спостерігачів, часто нагаду-
ється у внутрішньому законодавстві через заборону, наприклад, носіння сим-
волів, агітаційних значків чи демонстрації войовничої поведінки60.
78. Часто посилаються на організацію приміщення виборчої дільниці, і
часом зазначається, що спостерігачі повинні мати можливість чітко бачити
увесь процес голосування61.
79. Потрібно з’ясувати деякі деталі стосовно акредитації. Насамперед
ясно згадуються органи влади. Вони можуть бути місцевого чи національно-
го рівня; проте, як попередньо стверджувалося, акредитація повинна бути
дійсною на всій території.
80. Право на оскарження62 відмови в акредитації гарантоване в усіх за-
конодавствах, які передбачають процедуру акредитації. Скарга повинна бути
розглянута у скорочені терміни, принаймні перед днем голосування, щоб
забезпечити дієвість.
81. Скасування акредитації призводить до проблем. Відповідно до
принципу паралелізму процедур скасувати акредитацію може тільки той ор-
ган, який її здійснив. Проте міжнародні організації63 звільнені від цього, коли
це стосується їх власних спостерігачів. Ці деталі повинні бути з’ясовані у вну-
трішньому законодавстві.
ВИСНОВКИ
82. Цей огляд міжнародних текстів і стандартів, а також внутрішнього
виборчого законодавства держав – членів Ради Європи стосовно спостерігачів
на виборах підтверджує потребу у міжнародному документі, який би гармоні-
зував статус спостерігачів на виборах. Він підкреслює різноманітність підходів,
а часом і суперечностей в існуючому статусі спостерігачів на виборах як між
міжнародними та місцевими спостерігачами, так і в межах тієї ж категорії.
58 Статті 42-3-2/42-3-5/42-3-10 Виборчого кодексу Азербайджану. 59 Стаття 5-19 Виборчого закону Боснії і Герцеґовини; стаття 54 Закону про вибори
Президента Польщі; стаття 82 Закону про вибори Президента Румунії; стаття 77-10 Феде-
рального Закону Російської Федерації про державну автоматизовану систему «Вибори». 60 Наприклад, статті 41-1/42-3-8 Виборчого кодексу Азербайджану; стаття 7-2-ç Ви-
борчого кодексу Албанії; статті 70-2-c/70-2-d Виборчого кодексу Грузії; стаття 106 Вибор-
чого кодексу «колишньої югославської республіки Македонії»; стаття 75-10 Закону про
вибори Президента Румунії. 61 Стаття 98-5 Виборчого кодексу Азербайджану; стаття 94-2 Виборчого кодексу Ал-
банії; стаття 47 Виборчого кодексу Вірменії; стаття 57 Закону про вибори до муніципаль-
них рад Литви; стаття 74-13 Федерального Закону Російської Федерації про державну ав-
томатизовану систему «Вибори». 62 Статті 6/145 Виборчого кодексу Албанії; стаття 17-8 Виборчого закону Боснії і
Герцеґовини; стаття 77 Виборчого кодексу Грузії. 63 Підручник із спостереження за виборами // OSCE/ODIHR, Handbook for European
Union Election Observation.
251
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
83. На міжнародному рівні існує низка міжнародних текстів, що стосують-
ся залучення спостерігачів до виборчого процесу у різний спосіб: від загаль-
ної декларації про важливість ролі спостерігачів у демократичних виборах
(у Копенгаґенському документі ОБСЄ) до регулювання їх функцій (а також
відповідних зобов’язань органів державної влади) дещо деталізовано (Декла-
рація принципів ООН і навіть ще більше у Конвенції СНД про стандарти
демократичних виборів).
84. На рівні національного виборчого законодавства статус спостерігачів на
виборах відсутній у більшості держав – членів чи, в кращому випадку, част-
ково передбачений у деяких інших національних законодавствах. Міжнаро-
дним та місцевим спостерігачам потрібні кращі правові рамки для створення
умов для безпечного процесу спостереження.
85. Національне виборче законодавство відрізняється у багатьох поло-
женнях; залежно від відповідного національного виборчого законодавства у
таких текстах можна помітити чотири різні тенденції:
1) взагалі немає жодних положень, що стосуються участі спостерігачів у
виборчому процесі (наприклад, Нідерланди, Сполучене Королівство);
2) спостерігачі допускаються, проте не встановлено, хто може бути при-
значений для здійснення такої ролі (наприклад, Польща, Словаччина);
3) допускаються тільки місцеві або міжнародні спостерігачі (наприклад,
Угорщина, Латвія, Румунія, Туреччина);
4) допускаються як місцеві, так і міжнародні спостерігачі (наприклад,
Чорногорія, Росія та Україна).
86. На практиці більшість держав – членів Ради Європи погоджуються з
основними пунктами, які вимагаються для будь-якого «міжнародно визнано-
го статусу спостерігачів на виборах». Більшість з них, маючи консолідовані
демократичні режими та гарантуючи їх внутрішньо властиві основні права,
роблять це «традиційним» способом, визнаючи за різними учасниками полі-
тичного процесу вибір різноманітних прав, гарантованих у судовому поряд-
ку. У деяких інших, чиї демократичні режими все ще перебувають у перехід-
ному періоді чи в яких недемократичні практики настільки глибокі, що не
можуть бути легко усунуті, призначення спостерігачів на виборах зазвичай
дозволене політичним партіям або кандидатам, національним чи міжнарод-
ним неурядовим організаціям або міжнародним організаціям.
87. Звичайно, у деяких випадках щодо окремих пунктів можна дискуту-
вати. Наприклад, чи національне законодавство повинно розрізняти місце-
вих і міжнародних спостерігачів? Існують підстави виправдати негативну від-
повідь, принаймні якщо ми розглядаємо лише їх статус як спостерігачів; або
чи повинні умови спостереження бути зарезервованими для громадян дер-
жави? З попереднього розгляду випливає, що це невиправдане обмеження,
якщо це не стосується традиційних «спостерігачів», які є de facto представни-
ками різних політичних партій чи кандидатів, діючи як такі у рамках виборів
національного рівня.
88. Ця доповідь про існуючі міжнародні та національні джерела, що ма-
ють справу зі статусом спостерігачів на виборах, відкриває у підсумку шлях до
міжнародного документа, який встановить широко визнані принципи та ре-
комендації щодо міжнародно визнаного статусу спостерігачів на виборах.
252
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
89. У цьому відношенні Венеціанська Комісія готова до розробки більш
всестороннього документа, який би упорядкував основи для міжнародно ви-
знаного статусу спостерігачів на виборах. З цією метою Венеціанська Комісія
відсилає до документа CDL-EL (2009) 006, який є проектом рекомендацій щодо
міжнародно визнаного статусу спостерігачів на виборах як основи для такого
всеохопного засадничого документа, який слід розробити у зв’язку з цим.
90. Проте слід зауважити, що ця тема, як і багато інших, можливо, кра-
ще забезпечується загальними нормами, які встановлюють загальні критерії,
застосовні до всіх політичних виборів (в основному з гарантіями основних
прав громадян, з логічним винятком щодо політичних прав іноземців), аніж з
частковими нормами, значно більше націленими на конкретні проблеми.
Іншими словами, спостереження за виборами звичайно досконало гаранту-
ється через традиційні основні права, і будь-яка спроба встановити нові нор-
ми щодо цієї «нової» діяльності повинна брати до уваги, що її найбільшим
успіхом буде зникнення, що відкриє шлях іншій «звичайній» моделі спосте-
реження і контролю зусиллями (в основному національних) учасників полі-
тичного процесу.

253
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2007) 022
ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАПРОПОНОВАНИХ ЗМІН ДО РЕКОМЕНДАЦІЇ R (99) 15
«ПРО ВИСВІТЛЕННЯ ЗАСОБАМИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ВИБОРЧИХ
КАМПАНІЙ»
ухвалений Венеціанською Комісією на 71 пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007)
на основі коментарів
пана Оуена МАСТЕРСА (експерт)
пані Герді ТОРҐЕЙРСДОТТІР (заступник члена Комісії, Ісландія)
І. Вступ
1. У березні 2007 року Група спеціалістів з прав людини в інформаційному
суспільстві (MC-S-IS) запросила Комісію взяти участь у своїй роботі щодо пе-
регляду Рекомендації (99)15 про висвітлення засобами масової інформації
передвиборної агітації та надати висновок, що зосереджується на ролі елект-
ронних засобів масової інформації у висвітленні передвиборної агітації. У
відповідь на таке звернення пані Г.Торґейрсдоттір (заступник члена Комісії,
Ісландія) та пан O.Maстерс (експерт) надали групі експертів свої письмові ко-
ментарі. 29-30 березня 2007 року пані Торґейрсдоттір відвідала зустріч Групи
спеціалістів з прав людини в інформаційному суспільстві, яка відбулася у
Страсбурзі, та взяла участь у дискусії щодо поправок до вказаної вище реко-
мендації.
2. Цей проект висновку був розроблений на основі коментарів, наданих
пані Г.Торґейрсдоттір та паном O.Maстерсом, та прийнятий на 71 пленарній
сесії Венеціанської Комісії (Венеція, 1-2 червня 2007 року).
ІІ. Нові виклики для ролі засобів масової інформації у сучасному
суспільстві
3. Венеціанська Комісія підкреслювала необхідність надати пресі всі га-
рантії, необхідні їй для виконання ролі публічного сторожового пса1. Демок-
ратична роль засобів масової інформації щораз більше стає потрібною в
процесі глобалізації та концентрації, що приводить до поширення міжнаці-
ональних, включно з європейськими, груп засобів масової інформації та
зв’язку. Ця ситуація, як зазначено Комітетом Міністрів у декларації у січні
2007 року, фундаментально змінює ландшафт засобів інформації, де «кон-
центрація засобів масової інформації може надати їх власнику чи медіа-групі
значні повноваження окремо чи спільно формувати порядок денний публіч-
них дискусій та суттєво впливати чи формувати громадську думку, і в такий
спосіб чинити також вплив на уряд та інші державні органи та організації».
1 Jersild v. Denmark, 23 September 1994, Series A no. 298; Bladet Tromsø and Stensaas v.
Norway [GC], 20 May 1999, RJD 1999-III, p. 289, § 59.
254
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
4. До Венеціанської Комісії звернулися щодо коментаря запропоно-
ваних змін до Рекомендації R (99) 15 Комітету Міністрів для держав – членів
щодо заходів, що стосуються висвітлення засобами масової інформації пе-
редвиборної агітації. З огляду на суттєву роль засобів масової інформації у
досягненні цілей, на яких заснована Рада Європи, тобто демократії, верхо-
венства права та прав людини, існують різні міркування, які доцільно роз-
глянути у контексті забезпечення відповідальної журналістики у всіх засобах
масової інформації, що подають новини під час виборів.
5. На думку Комісії, необхідно рішуче підтвердити дві основні групи
принципів. Перша група пов’язана з свободою вираження поглядів як основ-
ним правом взагалі, а друга група пов’язана із конкретними правами та рол-
лю засобів масової інформації під час передвиборної агітації.
6. Стосовно загального права на свободу вираження поглядів права на
участь можуть бути визначені таким чином:
1) Право виборців бути проінформованими про політичні альтер-
нативи, щоб зробити свідомий вибір.
2) Кандидати та політичні партії мають право повідомляти про свої
програми та погляди, тому повинні мати право доступу до всіх форм за-
собів масової інформації.
3) Засоби масової інформації повинні мати свободу поширювати
інформацію та інформувати громадськість без втручання урядових, під-
приємницьких чи комерційних інтересів.
4) Необхідно звернути увагу на зростаючу роль Інтернету у вибор-
чому процесі, зокрема стосовно припинення передвиборної агітації та
поширення результатів опитувань.
5) Свобода доступу та надання виборчої інформації через Інтернет
незалежно від кордонів.
7. Роль та права засобів масової інформації у виборах можна розвивати
у таких напрямах:
1) Засоби масової інформації повинні мати свободу інформування
суспільства та висвітлення усіх доречних питань виборів.
2) Дефініція засобів масової інформації повинна бути більш точною.
3) Інформація, що надається суспільству, має бути професійною,
коректною, збалансованою та отриманою прозорими шляхами.
4) Журналісти повинні бути захищені від домагань, залякування,
насильства та нападів, які можуть заохочувати самоцензуру журналістів.
5) Можливе регулювання оплачуваної політичної реклами.
8. Медійний ландшафт дуже політизований, і журналісти борються за
професіоналізм в оточенні, в якому їм бракує досвіду, вони часто погано
оплачувані і навіть зазнають значного тиску з боку власників, впливових під-
приємницьких груп у суспільстві, політичних фракцій та релігійних груп.
Складається враження, що позиції репортерів слабнуть під час виборів та що
зовнішні сили є більш агресивними протягом цього періоду. Проте боротьба
за політичну владу не обмежується чітко визначеними колами.
255
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
a) Свобода засобів масової інформації інформувати суспільство
та висвітлювати всі важливі питання виборів
9. Як наголошує Рекомендація R(99)15, основний принцип незалежності
засобів масової інформації від видавців передбачає особливу важливість під
час виборів деяких гострих моментів, які з цією метою слід нагадати.
10. У рішеннях Європейського Суду з прав людини політичні дебати
користуються найвищим захистом відповідно до статті 10. У справі Thorgeirson
v. Iceland Європейський Суд з прав людини відхилив твердження уряду, що
політична дискусія стосується в основному високої політики; вона також
охоплює інші питання, що викликають суспільну стурбованість2. У березні
2002 року Суд пояснив, що до сфери політичних дебатів та питань, що скла-
дають суспільний інтерес, належать і корпоративні питання. Коли переплі-
таються політична та комерційна діяльність, це може спричинити публічну
дискусію, навіть якщо публікації у пресі базуються на слабкій фактологічній
основі3. Юриспруденція Страсбурга надає особливого значення обов’язкам та
відповідальності тих, хто користується своїм правом вираження поглядів,
й «особливо журналістів»4. Розслідувальна журналістика визнана одним з
основних знарядь у боротьбі із корупцією, хоча опір авторитетних засобів
масової інформації з цього приводу може створювати труднощі через довго-
тривалі та міцні зв’язки з політичною та корпоративною владою5. Будь-яке
втручання у зусилля журналістів викрити корупцію у середовищі влади роз-
глядається Судом як таке, що вимагає серйозного нагляду. Комітет Міністрів
привернув увагу до ролі журналістики у боротьбі із корупцією у своїй Реко-
мендації 2000 року: «Корупція становить серйозну загрозу верховенству пра-
ва, демократії, правам людини, об’єктивності та соціальній справедливості;
вона перешкоджає економічному розвитку і загрожує стабільності демокра-
тичних інституцій та моральним засадам суспільства»6.
11. Рекомендується, щоб серед згаданих вище принципів, що застосо-
вуються до засобів масової інформації, які розповсюджують новини, був ува-
жно розглянутий основний принцип видавничої незалежності. З огляду на
суттєві відмінності між типами засобів масової інформації та відповідними
різними регулюваннями Венеціанська Комісія рекомендує, щоб було більш
детально вивчено різні підходи до журналістики залежно від типу засобу ма-
сової інформації, наприклад, регулювання мовлення та політика невтручан-
ня стосовно друкованої преси7.
2 Thorgeirson v. Iceland, 25 June 1992, Series A no. 239, § 64.
3 Dichand and Others v. Austria, application no. 29271/95, judgment of 26 February 2002, § 52.
4 Jersild v. Denmark, 23 September 1994, Series A no. 298, § 31; Unabhängige Initiative Infor￾mationsvielfalt v. Austria, application no. 28525/95, judgment 26 February 2002, § 43.
5 H. Thorgeirsdóttir. Journalism Worthy of the Name. A Human Rights Perspective on
Freedom within the Press. – Lund University, 2003.
6 Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member States on
codes of conducts for public officials (Adopted by the Committee of Ministers at its 106th session
on 11 May 2000).
7 CDL-AD (2004) 047.
256
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
12. У світлі згаданого вище підходу переглянутий текст Рекомендації
R(99)15 про висвітлення засобами масової інформації передвиборної агітації
мав би бути адаптований до поточної ситуації у Європі та новосфор-
мованого медіа-простору. Пропозиція8 розширити дефініцію поняття за-
собу масової інформації для цілей цієї Рекомендації виглядає сумісною з
еволюцією медіа-середовища без поширення нових функціональних можли-
востей засобів масової інформації.
13. Також важливо, щоб принципи чесності, зрівноваженості та без-
сторонності у висвітленні передвиборної агітації в засобах масової інфор-
мації застосовувалися до усіх типів політичних виборів, що відбуваються у
державах – членах, тобто президентські, парламентські, регіональні, місцеві
вибори та, де це практикується, політичні референдуми.
b) Дефініція засобів масової інформації
14. Дефініція засобів масової інформації (media), висунута у запро-
понованих змінах, заслуговує на підтримку: «Термін “media” стосується усіх
форм комунікації з суспільством, що включає мінімальний рівень визначеної
видавничої відповідальності за сам зміст або за його подання безвідносно до
технології, яка використовується для його поширення. Сюди включаються
газети, періодичні видання, радіо, телебачення та онлайн-еквіваленти, що
використовують новітні послуги зв’язку»9.
15. У цьому відношенні може бути вияснений статус індивідуальних
блогерів, які є або гостьовими блогерами з структурою новин, або газетами. В
той час як деякий блогінг є різновидом журналістики, більша його частина
журналістикою не є або не має такої мети. Проте багато блогерів моти-
вуються тим же, що й журналісти, здійснюючи свій внесок в суспільні обго-
ворення своїми регулярними публікаціями. Індивідуальні блогери можуть
мати великий вплив на публічні обговорення своїми регулярними статтями.
У цьому контексті нагадаємо Рекомендацію Комітету міністрів R (94) 13 про
заходи заохочення прозорості засобів масової інформації для того, щоб
встановити треті сторони, які чинять вплив на політичний процес, напри-
клад, рекомендації щодо окремих заходів, які можуть гарантувати прозорість
засобів масової інформації у секторі преси.
16. В той же час у «Загальних положеннях» Рекомендацій було б корис-
ним бути більш точними щодо осіб, захищених положеннями рекомендацій,
шляхом внесення змін до існуючого тексту таким чином (запропоновані зміни
виділені):
«Органи публічної влади повинні утриматися від втручання у діяльність
журналістів та іншого персоналу засобів масової інформації з метою впливу на
перебіг виборів. Органи публічної влади повинні здійснити відповідні кроки для ефе-
ктивного захисту журналістів та іншого персоналу засобів масової інформації
та їх приміщень, оскільки це має велике значення під час виборів. В той же час та-
кий захист не повинен перешкоджати їм здійснювати свою роботу».
8 Група спеціалістів з прав людини в інформаційному суспільстві (MC-S-IS).
9 Як запропоновано Групою спеціалістів з прав людини в інформаційному сус-
пільстві (MC-S-IS).
257
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
c) Інформація для суспільства має бути професійною, коректною,
чесною, збалансованою та отриманою прозорим шляхом
17. Комітет Міністрів наголосив, що право на відповідь є належним за-
ходом у новому онлайн-середовищі, як і в традиційних засобах масової інфор-
мації, надаючи право фізичним та юридичним особам виправити недосто-
вірні факти або суперечливу інформацію. Загальновизнано, що право на від-
повідь може забезпечуватись не лише законодавством, але й співрегулятив-
ними та саморегулятивними заходами10. У принципі право на відповідь має
бути доступним під час передвиборної агітації.
18. Щодо запропонованих загальних положень стосовно професійних
та редакційних стандартів засобів масової інформації застосовні такі мір-
кування.
19. Венеціанська Комісія наголосила, що засоби масової інформації у
сучасному суспільстві зазнають взаємодії правового регулювання, контролю
ринку та у зв’язку з цим зусиль саморегулюватися. Стосовно аналізу жур-
налістської поведінки наголос робиться перш за все і найбільше на праві (та
обов’язку) передавати інформацію та ідеї усіх видів; на законі, що регулює
журналістику та потенційний обсяг суспільного втручання, щоб обмежити
або розширити це право; на впливі економічної логіки для засобів масової
інформації, що перебувають у приватній власності, та на спроможності жур-
налістів жити відповідно до (бути достойними) тієї ролі, яка покладається на
них судовою практикою11.
20. Обов’язок преси (в традиційному розумінні – як мовлення, так і дру-
кованих засобів масової інформації) – слугувати суспільним інтересам, адек-
ватно інформуючи кожного. Наскрізна нитка, що проходить через усі судові
рішення, – настійне наполягання на важливій ролі вільної преси у забезпе-
ченні повноцінного функціонування демократії12. Права журналістів пові-
домляти вільно без офіційного залякування13 визнані частиною похідно-
го права суспільства отримувати якісну інформацію. Суд повторив загаль-
ний принцип у статті 10 рішення: «поки засоби масової інформації не пере-
ступають меж, встановлених в інтересах захисту репутації приватних осіб, на
них покладається обов’язок надавати інформацію та ідеї стосовно питань, що
становлять публічний інтерес. Не лише преса має завдання поширювати та-
ку інформацію та ідеї: суспільство має право її отримувати»14.
10 Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи R (2004) 16 щодо права на відпо-
відь у новому медіа-середовищі; Резолюція (74) 26 щодо права на відповідь – становища
окремих осіб відносно преси; Рекомендація R (99) 15 щодо заходів, що стосуються висвіт-
лення у засобах масової інформації передвиборної агітації.
11 H. Thorgeirsdóttir. Journalism Worthy of the Name. A Human Rights Perspective on
Freedom within the Press. – Lund University, 2003.
12 Pedersen and Baadsgaard v. Denmark, judgment 17 December 2004, § 71.
13 Пор.: Федеральний конституційний суд Німеччини вирішив (27 лютого 2007
року), що журналісти не можуть бути законно звинувачені у розголошенні державних
таємниць шляхом публікації засекреченої інформації, отриманої від своїх інформаторів.
Це рішення було прийняте у контексті справи, порушеної поліцією проти посадових осіб
німецького політичного місячника «Cicero» у Потсдамі біля Берліна у вересні 2005 року.
14 Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway [GC], no. 21980/93, § 62, ECHR 1999-III.
258
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
21. Незважаючи на те, що засоби масової інформації можуть бути при-
тягнуті до відповідальності, якщо журналісти порушують межі, визначені у
параграфі 2 статті 10, як завдання шкоди правам або репутації інших, не іс-
нує жодних санкцій або відшкодувань у випадках, коли друковані засоби ма-
сової інформації ігнорують свої позитивні обов’язки надання суспільству всіх
питань загального характеру15. Позитивні вимоги зазвичай не закріплені у
законодавчих кодексах, тому важливо показати, як їх можна захистити або
притягнути до суду за недотримання цього права.
22. Як видно зі змісту статті 10 Конвенції, обов’язки публічного сто-
рожового пса покладаються на всі засоби масової інформації, тоді як у випад-
ку мовлення існують вимоги чесності, безсторонності, точності, права на від-
повідь. Друкована преса має менш жорстке регулювання. Суд повторив сто-
совно «обов’язків та відповідальності», які беруть на себе журналісти, що за-
ходи безпеки, які надаються статтею 10 стосовно повідомлень про справи, які
становлять загальний інтерес, підлягають застереженню, що вони діють з до-
брими намірами, щоб надати точну і надійну інформацію відповідно до жур-
налістської етики16.
23. Журналісти, які покладаються на свій кодекс етики, здатні регулю-
вати свою поведінку з точки зору негативного обов’язку не переступати
межі нанесення шкоди правам чи репутації інших. Кодекси етики багатьох
журналістських асоціацій містять як норми публічності, так і норми чеснос-
ті, коли правило номер один – шукати правду і повідомляти її. Надання чи-
тачам та радіослухачам і телеглядачам ясної картини політичного та еко-
номічного ландшафту може вимагати більше ніж етичних міркувань. За-
хист політичних звернень відповідно до статті 10 має наслідком зобов’я-
зання влади взяти до уваги необхідність надавати журналістам у цьому від-
ношенні відповідний захист.
24. У зв’язку з цим стосовно засобів масової інформації, які здійснюють
мовлення, рекомендація може бути доповнена таким (пропозиції виділені):
«2. Програми новин та поточних подій та їх аудіовізуальні онлайн-
еквіваленти. Якщо саморегулювання не забезпечує цього, держави – члени повинні
вжити заходів до того, щоб публічні і приватні засоби мовлення протягом виборчо-
го періоду були особливо чесними, збалансованими та безсторонніми у своїх програ-
мах новин та поточних подій, а також в їх аудіовізуальних онлайн-еквівален-
тах, включно з дискусійними програмами, як інтерв’ю та дебати, які повинні га-
рантувати усім учасникам рівність можливостей.
3. Вільний ефірний час для політичних партій/кандидатів на публічних засо-
бах мовлення і, якщо можливо, на приватних засобах мовлення»
d) Журналісти повинні бути захищені від утисків, залякування,
насильства та нападів, які можуть викривляти самоцензуру
журналістів
25. Журналісти при саморегулюванні мають змогу зловживати своїми
можливостями. Якщо журналісти приховують інформацію через побоювання
зовнішнього тиску, вони обмежують процес розповсюдження, захищений
15 CDL-AD (2004) 047.
16 Див.: Goodwin v. the United Kingdom, judgment of 27 March 1996, Reports 1996-II, § 39,
та Fressoz and Roire, § 54.
259
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
статтею 10(1). До відповідальності держав – членів належить забезпечити
ефективне дотримання цих прав, гарантованих статтею 10.
26. Заходи щодо захисту засобів масової інформації під час виборів за-
кріплюють у незміненій Рекомендації R (99) 15 принципи невтручання і,
крім того, обов’язок захистити журналістів та інший персонал засобів ма-
сової інформації проти нападів, залякування чи іншого протиправного тис-
ку на засоби масової інформації. У чому полягає протиправний тиск, пот-
ребує роз’яснення у світлі рекомендацій Венеціанської Комісії, що треба
брати до уваги взаємодію правового регулювання з ринковим регулюван-
ням (пор. § 6 вище).
27. Пропоновані поправки, що стосуються власності політиків на засоби
масової інформації, узгоджуються з принципом, викладеним у статті 10(1)
Конвенції, яка забороняє публічне втручання. Стосовно розробки такої про-
позиції, наприклад, як «політики, які самі мають у власності засоби масової
інформації, не повинні при жодних обставинах зловживати своєю владою під
час передвиборної агітації для отримання політичної вигоди», треба нагада-
ти позитивний обов’язок виконавчої влади, що присутній у судових рішен-
нях із застосуванням Конвенції. Видавнича незалежність мовників є сферою,
у якій уряди опиняються перед тонким, мінливим поєднанням заборони
втручання та обов’язкового втручання.
28. Венеціанська Комісія рекомендує, щоб: а) з огляду на факт, що міжна-
родні правові стандарти спрямовані на регулювання поведінки урядів щодо
засобів масової інформації17; b) що публічна влада повинна утримуватися від
втручання у діяльність засобів масової інформації; c) коли необхідно, вона по-
винна вживати позитивних заходів для заохочення плюралізму та для його за-
хисту від нападів чи надмірного тиску18; щоб бажані позитивні заходи були
роз’яснені відповідно до цілей та ясно описані стосовно здійсненних та реаліс-
тичних кроків, яких влада може вживати для досягнення цієї мети.
e) Можливі регулювання стосовно оплачуваної політичної реклами
29. З цього приводу нагадуємо Рекомендацію Комітету Міністрів про
звільнення від публічної служби засобів масової інформації в інформаційно-
му суспільстві19. Існує щораз більша згода щодо необхідності посилення ролі
мовлення для публічних потреб серед держав – членів Ради Європи через
концентрацію власності на ринку засобів масової інформації20.
30. Стосовно заходів щодо засобів масової інформації, які здійснюють
мовлення, слід нагадати, що держава – першочерговий гарант різноманітно-
сті новин та поглядів у засобах масової інформації21 і, відповідно до судових
рішень щодо Конвенції, держави не можуть звільнитися від відповідальності
шляхом передання влади приватним органам або окремим особам22.
17 CDL-AD(2004)047 OSCE Guidelines Draft as of 8 June 2004, p. 5.
18 CDL-AD(2004)047 OSCE Guidelines Draft as of 8 June 2004, p. 8.
19 Rec (2007) 3, прийнята 31 січня 2007 року.
20 CDL-AD(2004)047.
21 Informationsverein Lentia and Others v. Austria (no. 1), judgment of 24 November
1993, Series A no. 276, p. 16, § 38.
22 Costello-Roberts v. the United Kingdom, 25 березня 1993, Series A no. 247.
260
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
31. У цьому відношенні положення, що стосуються оплачуваної полі-
тичної реклами в друкованих та електронних засобах масової інформації,
можуть бути врегульовані таким чином (виділено):
«У державах – членах, де політичні партії та кандидати можуть купувати
рекламний простір для виборчих цілей у засобах масової інформації, що перебу-
вають у публічній власності та у приватній, де це передбачено, межі регулю-
вання повинні забезпечувати, щоб:
– можливість купівлі рекламного простору була доступна усім конкурентним
сторонам на узгоджених та рівних умовах з однаковим рівнем оплати;
– час передачі був узгодженим та спланованим на рівні проміжки часу
для всіх партій;
– простір, наданий у друкованих засобах масової інформації, мав узго-
джуватися із принципом рівності можливостей;
– суспільство було повідомлене про те, що це – оплачена політична реклама».
32. У той же час держави – члени можуть розглянути запровадження у
своїх межах регулювання положень для обмеження обсягу політичної рекла-
ми, яку може купити кандидат або партія.
III. Деякі міркування, зокрема стосовно нових послуг зв’язку
33. Нові послуги зв’язку відіграють важливу роль у сучасному суспільстві.
Нові технології забезпечують низку нових можливостей для збору та поширен-
ня інформації різними засобами. Однак існує необхідність адаптації деяких
норм, які існують для більш звичних надавачів інформації, до їх специфічних
потреб, що є важким завданням. Проте деякі з принципів, що застосовуються до
нових послуг зв’язку, можуть бути визначені та підсумовані таким чином:
– не повинно бути жодного втручання у видавничу свободу нових пос-
луг зв’язку чи у висвітлення ними виборів, ані у право виражати будь-які по-
літичні преференції;
– висвітлюючи передвиборну агітацію, нові послуги зв’язку, що нале-
жать публічній владі, повинні здійснювати це чесно, збалансовано та безсто-
ронньо, без дискримінації або підтримки конкретної політичної партії або
кандидата;
– якщо такі послуги зв’язку, що перебувають у власності публічних або
приватних організацій, допускають платну політичну рекламу, вони мають
забезпечити, що така реклама легко розпізнається як така, і що всі політичні
конкуренти та партії, які замовляють купівлю рекламного простору, розгля-
даються у рівний, недискримінаційний спосіб.
IV. Висновки
34. Представники Венеціанської Комісії мали можливість поділитися
деякими своїми ідеями та пропозиціями, вираженими у цьому висновку, з
Групою спеціалістів з прав людини в інформаційному суспільстві (MC-S-IS)
під час їх зустрічі у Страсбурзі 29-30 березня 2007 року.
35. Комісія сподівається, що цей висновок буде корисним для подальшої
роботи MC-S-IS щодо поправок до Рекомендації R (99) 15 про висвітлення пе-
редвиборної агітації засобами масової інформації.

261
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕФЕРЕНДУМИ
CDL-INF (2001) 10
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ДЛЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ РЕФЕРЕНДУМІВ
НА НАЦІОНАЛЬНОМУ РІВНІ
ухвалені Венеціанською Комісією на 47 пленарній сесії
(Венеція, 6-7 липня 2001 року)
І. ЗАГАЛЬНИЙ ЗМІСТ
Недавній досвід конституційних референдумів у нових демократіях ви-
явив ряд проблем, звернутися до яких здійснюють спробу запропоновані кері-
вні принципи. Вони встановлюють мінімальні правила для конституційних
референдумів і призначені забезпечити використання цього інструмента в
усіх країнах відповідно до принципів демократії та верховенства права.
Конституційні референдуми використовуються як звернення до всена-
родного голосування щодо питання про частковий або повний перегляд
Конституції держави (а не її суб’єкта федерації), безвідносно до того, чи це
вимагає від виборців висловитися щодо конкретної пропозиції щодо зміни
конституції, чи щодо питання у принципі.
За означенням конституційний референдум стосується часткового або пов-
ного перегляду Конституції.
Конституційний референдум може:
• вимагатися текстом Конституції, яка стверджує, що деякі зміни авто-
матично підлягають затвердженню на референдумі після їх прийняття
парламентом (обов’язковий референдум);
• проводитися за народною ініціативою, якщо:
– або певна частина електорату пропонує текст змін, який після цьо-
го підлягає всенародному голосуванню;
– або певна частина електорату вимагає, щоб текст змін, прийнятий
парламентом, підлягав всенародному голосуванню;
• призначатися владою, як, наприклад:
– самим парламентом або визначеною кількістю членів парламенту;
– главою держави або урядом;
– однією або кількома територіальними одиницями.
Конституційні референдуми можуть проводитися стосовно текстів, уже
схвалених або ще не схвалених парламентом.
Вони можуть мати форму:
• голосування щодо конкретно сформульованого проекту поправок до
конституції або конкретних пропозицій щодо скасування чинних по-
ложень Конституції;
• голосування щодо питання у принципі (наприклад: «чи підтримуєте
Ви зміни до Конституції для запровадження президентської форми
правління?»); або
262
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
• голосування щодо конкретної пропозиції, яка не має форми конк-
ретно сформульованої поправки, відомої як «пропозиція у загальному фор-
мулюванні» (наприклад: «чи підтримуєте Ви зміни до Конституції, щоб
скоротити число членів Парламенту з 300 до 200?»).
Це може бути:
• зобов’язальний (у правовому сенсі) референдум;
• незобов’язальний референдум.
ІІ. КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
А. Правові засади
На конституційному рівні повинні бути явно врегульовані такі питання:
– типи референдуму та органи, уповноважені призначати референдум;
– предмет референдуму;
– наслідки референдуму;
– загальні положення і принципи (пункт ІІ.В), у тому числі право голосу;
– основні правила, які визначають процедурну і предметну придатність
(пункти ІІ.С і ІІ.D);
– судовий перегляд (пункт ІІ.Р).
Усі керівні принципи, окреслені нижче, повинні бути врегульовані Консти-
туцією або законами.
В. Загальні положення і принципи
1. До референдуму застосовуються конституційні принципи виборчого
права (загальне, рівне, вільне, пряме і таємне голосування).
2. Рівно ж повинні бути гарантовані і дотримані основні права, зокрема
свобода слова, свобода зборів і свобода об’єднань.
3. Використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій
системі у цілому, а особливо нормам, які регулюють перегляд Конституції.
Зокрема, референдум не може бути проведений, якщо Конституція не пе-
редбачає його, наприклад, коли конституційна реформа є предметом ви-
ключної юрисдикції парламенту.
4. У сфері, окресленій цими керівними принципами, повинен бути дос-
тупним судовий перегляд.
С. Процедурна придатність текстів, що виносяться на референдум
Питання, які виносяться на референдум, повинні дотримувати:
– єдності форми: одне питання не повинне поєднувати конкретно
сформульованого проекту поправки із пропозицією у загальному фор-
мулюванні чи питанням у принципі;
– єдності змісту: за винятком випадку повного перегляду Конституції,
повинен існувати внутрішній зв’язок між різними частинами тексту, щоб
гарантувати вільне голосування виборця, якого не слід закликати підтри-
мати чи відхилити як ціле пропозицію без внутрішнього зв’язку; перегляд
кількох розділів Конституції одночасно еквівалентний повному перегляду;
– бажано, щоб одне питання не стосувалося одночасно Конституції та
законодавства нижчого рівня (єдність ієрархічного рівня).
263
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
D. Предметна придатність текстів, що виносяться на референдум
Тексти, які виносяться на конституційний референдум, повинні бути
обмежені суттєвими межами (як внутрішніми, так і зовнішніми) консти-
туційної реформи.
Вони не можуть суперечити міжнародному праву чи статутним засадам
Ради Європи (демократія, права людини і верховенство права).
Тексти, які суперечать вимогам, зазначеним у пунктах ІІ.С і ІІ.D, не по-
винні виноситися на всенародне голосування.
Е. Інші аспекти вільного голосування
Крім принципів, встановлених пунктами В, С і D, вільне голосування –
зокрема вільне визначення волі виборця – означає:
1. Право сподіватися, що пропонований референдум буде організовано в межах
законодавчої системи і у відповідності із правилами процедури; зокрема, рефе-
рендуми повинні бути проведені у межах часових проміжків, передбачених
законом;
2. Чесний характер голосування:
а. Питання, запропоноване електорату, повинно бути ясним (не заплу-
таним чи двозначним); воно не повинно вводити в оману; воно не повинно
наводити на відповідь; виборець повинен бути поінформований про наслід-
ки референдуму; виборець повинен відповідати на поставлене запитання
«так», «ні» або незаповненим бюлетенем;
b. Влада повинна надавати об’єктивну інформацію. Це означає, що
текст, винесений на референдум, та пояснювальний документ до нього по-
винні бути доступними виборцям достатньо заздалегідь, зокрема:
– вони повинні бути опубліковані в офіційній газеті принаймні за мі-
сяць до голосування;
– вони повинні бути надіслані безпосередньо до виборців і мають бути
отримані принаймні за два тижні перед голосуванням;
– пояснювальний документ повинен давати збалансований виклад не
тільки точку зору виконавчої та законодавчої влади, але й протилежну
точку зору.
с. На відміну від випадку виборів, немає необхідності повністю заборо-
няти втручання влади на підтримку або проти пропозицій, винесених на ре-
ферендум. Проте як загальнодержавна, так і регіональна чи місцева влада не
повинна впливати на підсумок голосування надмірною односторонньою агі-
тацією. Використання владою публічних коштів для цілей агітації під час вла-
сне періоду референдумної агітації (тобто протягом місяця перед голосуван-
ням) повинно бути заборонене. Для використання публічних коштів для цілей
агітації у попередній період повинна бути встановлена строга верхня межа.
3. Право на правильне встановлення результату незалежним органом і на
формальну публікацію в офіційному виданні.
Голосування повинне бути визнане недійсним, якщо порушення могли змі-
нити (як негативний, так і позитивний) результат голосування. Крім того, мож-
ливе часткове скасування результатів голосування, якщо порушення мали
місце тільки у певних географічних частинах (регіонах, округах чи навіть ви-
борчих дільницях).
264
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
F. Фінансування
– Загальні правила фінансування політичних партій та передвиборної
агітації повинні застосовуватися як до публічного, так і до приватного фінан-
сування референдуму.
– На відміну від виборів, використання публічних коштів владою для
цілей агітації не повинно бути строго забороненим у всіх випадках; проте
воно повинно бути обмеженим; див. пункт ІІ.Е.2.с вище.
– Якщо оплата з приватних джерел за збір підписів на підтримку народ-
ної ініціативи дозволяється, вона повинна бути врегульована як стосовно зага-
льного обсягу витрачання коштів, так і щодо розміру оплати кожній особі.
G. Використання публічних місць
а. Реклама
Прихильники та опоненти пропозиції, винесеної на референдум, по-
винні мати рівний доступ до рекламних щитів.
b. Збір підписів
Якщо для того, щоб збирати підписи на підтримку народної ініціативи
у людних місцях на вулицях, потрібен дозвіл влади, у такому дозволі може
бути відмовлено тільки в окремих випадках, з міркувань переваги публічних
інтересів та у відповідності з принципом рівності.
с. Право на демонстрацію
Вуличні демонстрації на підтримку чи проти тексту, винесеного на ре-
ферендум, можуть передбачати дозвіл влади; у такому дозволі може бути від-
мовлено тільки з міркувань переваги публічних інтересів, відповідно до загаль-
них правил, що регулюють публічні демонстрації.
Н. Засоби масової інформації
Публічні агітаційні радіо- та телепередачі повинні надавати рівний ефір-
ний час програмам, які підтримують та опонують предмету голосування.
Повинно бути гарантоване збалансоване представництво прихильників
та опонентів предмету референдуму в інших публічних передачах, зокрема у
випусках новин.
Фінансові та інші умови для реклами на радіо і телебаченні повинні бу-
ти однаковими для прихильників та опонентів предмету референдуму.
Може розглядатися питання про заборону публікації підсумків соціо-
логічних опитувань протягом тижня перед голосуванням.
J. Спеціальне регулювання народної ініціативи
– Кожен, хто має політичні права, може поставити свій підпис на під-
тримку ініціативи референдуму.
– Повинні бути чітко встановлені часові межі збору підписів (зокрема
день початку періоду збору підписів та останній день цього періоду), як і кі-
лькість підписів, які необхідно зібрати.
– Кожен (незалежно від того, чи він або вона має політичні права) пови-
нен мати право збирати підписи.
265
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
– Усі підписи повинні бути перевірені. Щоб сприяти перевірці, най-
краще, якщо список підписів містить імена виборців, зареєстрованих у тому
ж муніципалітеті.
– Для того, щоб не бути змушеною визнати голосування недійсним,
влада повинна мати повноваження заздалегідь до голосування виправити
хибний проект питання, такий як:
– неясний характер питання, його дезорієнтувальну або нав’язливу
природу;
– порушення правил процедурної та предметної придатності; у
цьому випадку може бути визнана часткова непридатність, якщо решта
тексту послідовна; частина може зазнати виправлення браку предметної
придатності.
– див. також пункт ІІ.F, третій абзац (винагорода за збір підписів) і
пункт ІІ G.b (використання публічних місць для збору підписів).
К. Референдуми, які вимагаються Конституцією (обов’язкові ре-
ферендуми)
Ситуації, у яких Конституція вимагає проведення референдуму, можуть
бути обмеженими до випадків повного перегляду або перегляду основних по-
ложень. В останньому випадку Конституція має визначити у відповідній статті
ті конкретні положення, перегляд яких підлягає обов’язковому референдуму.
L. Паралелізм у процедурі
Протягом певного періоду часу текст, який був відхилений на референ-
думі, не може бути прийнятий через іншу процедуру перегляду конституції.
Протягом цього ж періоду часу положення конституції, які були при-
йняті на референдумі, не можуть бути переглянуті іншим способом перегля-
ду конституції.
Наведені вище обмеження не застосовуються:
– у випадку консультативного референдуму (який не є зобов’язальним
для влади);
– у випадку референдуму щодо часткового перегляду Конституції,
якщо попередній референдум стосувався повного перегляду;
– у випадку відхилення тексту, прийнятого парламентом і винесеного
на всенародне голосування на вимогу частини електорату; подібний
текст не повинен виноситися на всенародне голосування, якщо немає ви-
моги нового референдуму.
М. Роль парламенту
Якщо проект перегляду конституції пропонується частиною електорату
або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен визначити
свою оцінку тексту, що виноситься на голосування. Він може бути уповнова-
жений висунути пропозицію, альтернативну до пропонованого тексту. Для
висловлення своєї думки парламентом має бути встановлена часова межа:
якщо вона настала, текст повинен виноситися на всенародне голосування без
оцінки парламенту.
266
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
N. Наслідки референдуму
Референдуми щодо конкретно сформульованих проектів поправок зви-
чайно повинні мати зобов’язальний характер, й імплементація їх результатів
не повинна становити якихось проблем.
Референдум щодо запитання у принципі чи щодо пропозиції у загальному
формулюванні повинен бути тільки консультативним. Якщо деякі країни ви-
знають, що такий референдум може зобов’язати парламент у принципі, це
приводитиме до труднощів імплементації і міститиме високий ризик полі-
тичних конфліктів.
О. Кворум
Може бути припустимою вимога щодо підтримки певного мінімального
процента від електорату для того, що визнати референдум таким, що відбувся.
Доцільно визначати такий тип кворуму через вимогу мінімальної явки.
Р. Судовий перегляд
Дотримання наведених вище правил повинно допускати судовий пере-
гляд. У кінцевій інстанції це повинно здійснюватися Конституційним Судом
– якщо він існує – або Верховним Судом. Зокрема, судовий перегляд повинен
зосереджуватися на питаннях:
– права голосу;
– завершеності народної ініціативи;
– процедурної і предметної придатності текстів, які виносяться на ре-
ферендум, що повинно підлягати попередньому перегляду; внутрішнє
законодавство визначає, чи цей перегляд обов’язковий, чи факультатив-
ний;
– поваги до вільного голосування;
-результатів голосування.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 1 (11)
.

267
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2007) 008rev
КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ ЩОДО РЕФЕРЕНДУМІВ
ухвалений Радою з демократичних виборів на 19 засіданні
(Венеція, 16 грудня 2006 року)
та Венеціанською Комісією на 70 пленарній сесії
(Венеція, 16-17 березня 2007 року)
на основі доповідей
Пітера ван ДІЙКА (член Комісії, Нідерланди)
Франсуа ЛЮШЕРА (член Комісії, Андорра)
Джорджо МАЛІНВЕРНІ (член Комісії, Швейцарія)

ВСТУП
1. У відповідь на запит Парламентської Асамблеї Рада за демократичні
вибори, а згодом Венеціанська Комісія прийняли у 2002 році Кодекс належ-
ної практики у виборчих справах1.
2. Цей документ був схвалений Парламентською Асамблеєю на її сесії
2003 року (перша частина) та Конгресом місцевих та регіональних влад Ради
Європи на його весняній сесії 2003 року.
3. У своїй урочистій декларації, датованій 13 травня 2004 року2, Комітет
Міністрів визнав «важливість Кодексу належної практики у виборчих справах,
який відображає принципи європейського виборчого доробку, як еталонний
документ Ради Європи у цій галузі та як основу для можливого подальшого
розвитку правових основ демократичних виборів у європейських країнах».
4. З поширенням демократії у Європі щораз більш звичними стають
плюралістичні вибори та проведення референдумів.
5. Відповідно протягом кількох років Парламентська Асамблея виявляє
зацікавленість у питанні референдумів та належної практики у цій галузі. Її
діяльність привела до прийняття 29 квітня 2005 року Рекомендації 1704 (2005)
під назвою «Референдуми: до належної практики у Європі»3. У зв’язку з цим
Асамблея співпрацювала з Венеціанською Комісією, яка надала коментарі
щодо згаданої вище рекомендації на запит Комітету Міністрів4 та надала під-
сумкову доповідь, основану на відповідях на питальник щодо референдумів,
розісланий її членам. Ця доповідь має заголовок: «Референдуми в Європі –
аналіз правового регулювання у європейських державах»5.
6. Було вирішено, що буде підготовано основоположний документ Ради
Європи щодо референдумів, який має супроводжувати Кодекс належної прак-
1 CDL-AD (2002) 023rev.
2 CM(2004)83 final.
3 Див. також документ 10498, який містить доповідь Комітету у політичних справах
(доповідач Мікко Ело, Фінляндія, група соціалістів), до якої додано розробку, підготовану
Дослідницько-документаційним центром прямої демократії Юридичного факультету
Женеви.
4 CDL-AD (2005) 028.
5 CDL-AD (2005) 034; див. також питальник, CDL (2004) 031, відповіді, CDL-EL(2004)011,
та таблицю, яка підсумовує відповіді на питальник, CDL-AD (2005) 034add та CDL-AD
(2005) 034add2.
268
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тики у виборчих справах. Рада за демократичні вибори прийняла це завдання
на основі доповідей трьох членів Венеціанської Комісії – Пітера ван Дійка (Ні-
дерланди), Франсуа Люшера (Андорра) та Джорджо Малінверні (Швейцарія).
7. Керівні принципи щодо організації референдумів були прийняті Радою
з демократичних виборів на її 18 засіданні (Венеція, 12 жовтня 2006 року) та Ве-
неціанською Комісією на її 68 пленарній сесії (Венеція, 13-14 жовтня 2006 року).
8. До цих керівних принципів додано пояснювальну доповідь, прий-
няту Радою з демократичних виборів на її 19 засіданні (Венеція, 16 грудня
2006 року) та Венеціанською Комісією на її 70 пленарній сесії (Венеція, 16-17
березня 2007 року).
9. 23 листопада 2007 року Постійний Комітет, діючи від імені Парламент-
ської Асамблеї Ради Європи, звернувся Рекомендацією 1821 (2007) до Комітету
Міністрів з пропозицією прийняти рекомендацію державам – членам з під-
тримкою Кодексу належної практики щодо референдумів. Своєю резолюцією
1592 (2007) Асамблея вирішила надіслати Кодекс належної практики націо-
нальним делегаціям і парламентам, щоб він міг бути невідкладно застосова-
ний державами – членами Ради Європи.
10. На своїй 14 пленарній сесії (Страсбург, 30 травня – 1 червня 2007 ро-
ку) Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи схвалив Кодекс нале-
жної практики щодо референдумів6.
11. 27 листопада 2008 року на 1042bis засіданні заступників міністрів
Комітет Міністрів прийняв Декларацію про Кодекс належної практики щодо
референдумів з метою закликати публічні власті у державах – членах керува-
тися Кодексом належної практики щодо референдумів.
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ РЕФЕРЕНДУМІВ
І. Референдуми та європейський виборчий доробок
1. Загальне право голосу
1.1. Норми і винятки
Загальне виборче право означає у принципі, що кожна людина має
право голосу. Це право, проте, може і насправді повинно бути обмеженим
певними умовами:
а. Вік:
право голосу повинно підпорядковуватися вимозі мінімального віку,
однак повинне набуватися не пізніше віку повноліття;
b. Громадянство:
i. може застосовуватися вимога громадянства;
ii. проте було б бажано дозволяти іноземцям голосувати на місцевих ви-
борах після певного терміну проживання;
c. Проживання:
i. може бути встановлена вимога проживання;
6 Резолюція 235 (2007).
269
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ii. проживання у цьому випадку означає звичайне проживання;
iii. вимога тривалості проживання для громадян може бути встановлена
виключно щодо місцевих чи регіональних виборів;
iv. період проживання, що вимагається, повинен бути розумним і, як
правило, не перевищувати шести місяців;
v. бажано, щоб право голосу було надано громадянам, які проживають
за кордоном.
d. Позбавлення права голосу:
i. можуть бути передбачені положення щодо позбавлення певних осіб їх
права голосу, проте вони повинні бути підпорядковані таким сукупним умовам:
ii. це повинно регулюватися законом;
iii. повинен бути дотриманий принцип пропорційності;
iv. позбавлення права голосу повинно ґрунтуватися на психічній недіє-
здатності або судовому вироку за вчинення серйозного злочину;
v. крім того, позбавлення політичних прав чи встановлення психічної
недієздатності може відбуватися тільки прямим судовим рішенням.
1.2. Реєстрація виборців
З метою забезпечення достовірності реєстрації виборців суттєвим є до-
тримання таких критеріїв:
i. реєстри виборців повинні бути постійними або посилатися на по-
стійно оновлюваний реєстр (реєстр населення чи реєстр народжень, шлюбів
та смертей);
ii. регулярні поновлення повинні відбуватися принаймні щороку. Якщо
виборці не реєструються автоматично, реєстрація повинна бути можливою
протягом відносно тривалого періоду;
iii. реєстр виборців повинен бути публічним;
iv. повинна існувати адміністративна процедура, підпорядкована судо-
вому контролю, або судова процедура, яка дозволяє реєстрацію виборця, не
включеного до реєстру; реєстрація не повинна відбуватися у підсумку рі-
шення, прийнятого на виборчій дільниці у день голосування;
v. подібна процедура повинна дозволяти виборцям вносити виправ-
лення у неправильні записи протягом розумного часу;
vi. можуть бути передбачені положення щодо додаткового реєстру як
засобу надання можливості проголосувати особам, які переїхали в іншу міс-
цевість або досягли встановленого законом віку голосування після останнього
оприлюднення реєстру.
2. Рівне виборче право
2.1. Рівність права голосу
Кожен виборець має у принципі один голос; якщо виборча система на-
дає виборцю більш ніж один голос (наприклад, якщо застосовується аль-
тернативне голосування), кожен виборець має однакову кількість голосів7.
7 Див., проте, I.2.3.
270
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
2.2. Рівність можливостей
a. Рівність можливостей повинна бути гарантована як для прихиль-
ників, так і для опонентів пропозиції, яка виноситься на голосування. Це має
наслідком нейтральність позиції виконавчої влади, зокрема, стосовно:
i. референдумної агітації;
ii. висвітлення у засобах масової інформації, зокрема у засобах, що пе-
ребувають у публічній власності;
iii. публічного фінансування агітації та її суб’єктів;
iv. розміщення агітаційних матеріалів та реклами;
v. права демонстрацій на публічних магістралях.
b. У передачах на публічних радіо- і телеканалах щодо референдумної
агітації рекомендується дотримання рівності між прихильниками та опо-
нентами питання референдуму.
c. Як прихильникам, так і опонентам питання референдуму повинно
бути гарантоване збалансоване висвітлення в інших передачах публічних
засобів масової інформації, зокрема у передачах новин. При цьому може бра-
тися до уваги кількість політичних партій, що підтримують кожен варіант
відповіді, або їх результати на виборах.
d. Повинна бути дотримана рівність у сенсі публічних субсидій чи ін-
ших форм підтримки. Потрібно, щоб була забезпечена рівність між при-
хильниками та опонентами питання референдуму. Така підтримка, проте,
може бути обмежена лише до тих прихильників та опонентів, які мають під-
тримку певного мінімального відсотка електорату. Якщо забезпечується рів-
ність політичних партій, вона може бути строгою або пропорційною. Якщо
пропорційність строга, до політичних партій ставляться однаково незалежно
від їх поточної парламентської сили чи підтримки електорату. Якщо вона
пропорційна, політичні партії повинні розглядатися згідно з результатами,
отриманими на виборах.
e. Фінансові та інші умови для реклами на радіо та телебаченні повинні
бути однаковими як для прихильників, так і для опонентів питання рефе-
рендуму.
f. Відповідно до свободи вираження поглядів повинні бути встановлені
законодавчі положення, які б забезпечували мінімальний доступ до прове-
дення референдумної агітації та реклами в аудіовізуальних засобах масової
інформації приватної форми власності для усіх учасників референдуму.
g. Фінансування політичних партій та референдумної агітації повинно
бути прозорим.
h. Принцип рівних можливостей може у деяких випадках призводити
до обмеження видатків політичних партій та інших суб’єктів, які беруть
участь у дискусіях з приводу референдуму, зокрема на рекламу.
i. У випадку порушення обов’язку нейтральності повинні застосову-
ватися санкції.
2.3. Рівність і національні меншини
a. Не порушують, у принципі, вимоги рівного права голосу спеціальні
норми, які забезпечують виняток із нормального порядку підрахунку голосів,
у пропорційний спосіб, у випадку референдуму, який стосується становища
національної меншини.
271
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
b. Виборці не повинні бути зобов’язані виявляти їхню належність до
національної меншини.
3. Вільне виборче право
3.1. Свобода формування волі виборців
a. Виконавча влада повинна дотримуватися вимоги її нейтральності
(див. 1.2.2.a. вище), що є одним із засобів забезпечення можливості виборцям
вільно формувати свою волю.
b. На відміну від випадку виборів, не є необхідною повна заборона
втручання влади на підтримку чи проти питання, винесеного на рефе-
рендум. Проте публічна влада (національного, регіонального чи місцевого
рівня) не повинна впливати на результат голосування надмірною односто-
ронньою агітацією. Використання владою публічних фінансів для цілей агі-
тації повинно бути заборонене.
c. Питання, поставлене на голосування, повинне бути ясним; воно не
повинно вводити в оману; воно не повинно наводити на відповідь; виборці
повинні бути проінформованими про наслідки референдуму; виборці по-
винні бути здатними відповісти на поставлене питання виключно «так», «ні»
або незаповненим бюлетенем.
d. Влада повинна надавати об’єктивну інформацію. Це означає, що
текст, винесений на референдум, та пояснювальна доповідь або збалансовані
агітаційні матеріали від прихильників та опонентів питання референдуму
повинні стати доступними виборцям завчасно, а саме:
i. вони повинні бути опубліковані в офіційному виданні задовго до дня
голосування;
ii. вони повинні бути розіслані безпосередньо громадянам, які повинні
їх отримати задовго до дня голосування;
iii. пояснювальна доповідь повинна давати збалансований виклад не
лише точки зору виконавчої і законодавчої влади чи осіб, які поділяють їх
точку зору, але й протилежної позиції.
e. Вказана вище інформація повинна бути доступною усіма офіцій-
ними мовами та мовами національних меншин.
f. У випадку порушення обов’язку нейтральності та свободи виборців
формувати свою волю повинні бути застосовані санкції.
3.2. Свобода волевиявлення виборців та протидія фальсифікаціям
a. Процедура голосування
i. процедура голосування повинна бути легко зрозумілою для гро-
мадян;
ii. виборці повинні завжди мати можливість проголосувати на виборчій
дільниці. Інші форми голосування прийнятні при дотриманні таких умов:
iii. голосування поштою повинно допускатися, тільки якщо поштовий
зв’язок безпечний і надійний; право голосувати поштою повинно надаватися
особам, які перебувають у лікарні чи в ув’язненні, або особам з обмеженою
можливістю пересуватися, чи виборцям, що проживають за кордоном; фаль-
сифікації та залякування повинні бути неможливими;
272
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
iv. електронне голосування повинно відповідати Рекомендації Комітету
Міністрів Rec (2004) 11 щодо Правових, операційних та технічних стандартів
електронного голосування. Зокрема, допускається його застосування, тільки
якщо воно безпечне, надійне, ефективне, технічно здорове, відкрите для не-
залежної перевірки та легко доступне для виборців; система повинна бути
прозорою; якщо канали дистанційного електронного голосування не є зага-
льнодоступними, вони повинні бути лише додатковим та необов’язковим
способом голосування;
v. до голосування за дорученням повинно застосовуватися дуже строге
регламентування; кількість уповноважених, яких може мати один виборець,
повинна бути обмежена;
vi. переносна скринька для голосування може допускатися лише при
дотриманні строгих умов, які виключають усі ризики фальсифікації;
vii. для оцінки точності результату голосування слід використовувати
принаймні два критерії: кількість виборців, що подали голос, та кількість ви-
борчих бюлетенів у виборчих скриньках;
viii. виборчі бюлетені не повинні бути підробленими членами діль-
ничних комісій чи позначені ними у будь-який спосіб;
ix. невикористані та недійсні виборчі бюлетені не повинні ніколи по-
кидати виборчу дільницю;
x. дільничні комісії повинні включати представників ряду політичних
партій, а протягом голосування та підрахунку голосів повинна бути дозво-
лена присутність спостерігачів, призначених партіями чи іншими групами,
які зайняли певну позицію щодо предмета голосування;
xi. військовослужбовці повинні голосувати, наскільки можливо, за місцем
свого проживання. В іншому випадку бажано, щоб вони були зареєстровані
для голосування на виборчій дільниці, найближчій до їх місця служби;
xii. найкраще, якщо підрахунок відбувається на виборчій дільниці;
xiii. підрахунок голосів повинен бути прозорим. Повинна бути дозво-
лена присутність спостерігачів, представників прихильників та опонентів
питання референдуму, а також засобів масової інформації. Ці особи повинні
також мати доступ до протоколу про підрахунок голосів;
xiv. передача результатів на вищий рівень повинна здійснюватися від-
крито;
v. держава повинна карати будь-які виборчі фальсифікації.
b. Свобода волевиявлення виборців також означає:
i. що виконавча влада повинна організовувати референдуми, як перед-
бачено системою законодавства; це особливо важливо, коли референдум не є
предметом ініціативи виконавчої влади;
ii. відповідність процедурним нормам; зокрема, референдум повинен
бути проведений у межах проміжку часу, передбаченого законом;
iii. право точного встановлення результату органом, відповідальним за
організацію референдуму, у прозорий спосіб та формальну публікацію в
офіційному виданні.
273
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
4. Таємне голосування
a. Для виборця таємність голосування є не лише правом, але й
обов’язком; недотримання цього повинно каратися визнанням недійсним
будь-якого виборчого бюлетеня, зміст якого розкритий.
b. Голосування повинно бути особистим. Сімейне голосування та будь-
який спосіб контролю одного виборця за голосуванням іншого виборця по-
винні бути забороненими.
c. Список осіб, які реально проголосували, не повинен оприлюд-
нюватися.
d. Порушення таємності голосування повинно бути караним.
II. Умови для запровадження цих принципів
1. Повага до основних прав
a. Демократичні референдуми неможливі без поваги прав людини, зок-
рема свободи вираження поглядів та свободи преси, свободи пересування
всередині країни, свободи зборів та свободи об’єднань з політичними цілями,
включно зі свободою утворення політичних партій8.
b. Обмеження цих свобод повинно базуватися на вимогах закону, здійс-
нюватися в публічних інтересах та узгоджуватися з принципом пропор-
ційності.
2. Рівні регулювання та стабільність референдумного законодавства
a. За винятком норм технічної природи та деталей (які можуть міс-
титися у нормативних актах виконавчої влади), норми референдумного за-
конодавства мали б мати принаймні рівень закону.
b. Основні аспекти референдумного законодавства повинні бути закри-
тими для внесення змін за рік до референдуму або бути записаними у Кон-
ституції чи на рівні, вищому від звичайного закону.
c. Основні положення, зокрема, стосуються:
– формування виборчих комісій чи інших органів, відповідальних за
проведення референдуму;
– права голосу та реєстрації виборців;
– процедурної та предметної придатності тексту, що виноситься на ре-
ферендум9;
– наслідків референдуму (за винятком положень, що стосуються дета-
лей);
– участі прихильників та опонентів питання референдуму у поширенні
інформації через публічні засоби масової інформації.
8 Зокрема, вуличні демонстрації на підтримку чи проти тексту, винесеного на рефе-
рендум, можуть вимагати дозволу: у такому дозволі може бути відмовлено тільки на під-
ставі нанесення шкоди публічним інтересам, відповідно до загальних правил, що застосо-
вуються до публічних демонстрацій.
9 Див. розділи III.2 та III.3.
274
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
3. Процедурні гарантії
3.1. Організація референдуму безстороннім органом
a. Орган, уповноважений організовувати референдум, повинен бути
безстороннім.
b. Якщо не існує тривалої традиції безсторонності виконавчої влади у
виборчих справах, повинні бути утворені незалежні, безсторонні виборчі ко-
місії на усіх рівнях, від національного рівня до рівня виборчої дільниці.
c. Центральна комісія повинна бути за природою постійно діючою.
d. Вона повинна включати:
i. принаймні одного члена – представника судової влади чи іншого не-
залежного правового експерта;
ii. представників партій, які представлені у Парламенті або отримали
не менше встановленого відсотка голосів; ці особи повинні бути фахівцями у
виборчих справах.
Сюди можуть включатися:
iii. представник міністерства внутрішніх справ;
iv. представники національних меншин.
e. Політичні партії або прихильники та опоненти питання, винесеного
на голосування, повинні бути на рівних умовах представлені у виборчих ко-
місіях або повинні мати можливість спостерігати за діяльністю без сто-
роннього органу. Рівність між політичними партіями може тлумачитися
строго або на пропорційній основі (див. I.2.2.d.).
f. Органи, що призначають членів комісій, не повинні мати свободи зві-
льняти їх з власної волі.
g. Члени комісій повинні пройти стандартну підготовку.
h. Бажано, щоб комісії приймали рішення кваліфікованою більшістю
або консенсусом.
3.2. Спостереження референдуму
a. Як національні, так і міжнародні спостерігачі повинні мати най-
ширші умови, наскільки це можливо, брати участь у здійсненні спосте-
реження референдуму.
b. Спостереження не повинно бути обмежене лише самим днем голо-
сування, а повинно включати період агітації та, якщо можливо, період реєст-
рації виборців та період збору підписів. Це має надати можливість встанови-
ти, чи мали місце порушення перед, під час чи після голосування. Спостере-
ження завжди повинно бути можливим під час підрахунку голосів.
c. Спостерігач повинен мати можливість перебувати всюди, де відбу-
ваються дії, пов’язані з референдумом (наприклад, підрахунок голосів та йо-
го засвідчення). Місця, де не може бути присутнім спостерігач, повинні бути
ясно визначені законом із зазначенням підстав такої заборони.
d. Спостереження повинно охоплювати дотримання владою її обов’язку
нейтральності.
275
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3.3. Ефективна система оскарження
a. Органом розгляду скарг щодо питань референдуму повинна бути
або виборча комісія, або суд. У всякому разі повинне бути можливим кінцеве
звернення до суду.
b. Ця процедура повинна бути простою і вільною від формалізму, зок-
рема у тому, що стосується прийнятності скарг.
c. Процедура оскарження та, зокрема, повноваження та функції різних
органів повинні бути ясно врегульовані законом, щоб уникнути конфлікту
юрисдикції (позитивної чи негативної). Закон повинен у кожному випадку
детально вказувати компетентний орган.
d. Орган розгляду скарг повинен мати повноваження мати справу з пи-
таннями, які охоплені цими керівними принципами, зокрема з:
– правом голосу та реєстрацією виборців;
– внесенням народних ініціатив та вимогами референдуму з боку час-
тини електорату;
– процедурною та, якщо це застосовне, предметною придатністю текс-
тів, винесених на референдум: розгляд придатності текстів повинен відбу-
ватися перед голосуванням; внутрішнє законодавство визначає, чи такий роз-
гляд є обов’язковим, чи факультативним;
– дотриманням вільного виборчого права;
– результатами голосування.
e. Орган розгляду скарг повинен мати повноваження скасувати рефе-
рендум, якщо порушення можуть вплинути на результат. Повинна існувати
можливість скасувати увесь референдум чи просто результат на одній вибор-
чій дільниці або в окрузі. У разі скасування загального результату повинен
бути призначений новий референдум.
f. Усі виборці повинні мати право оскаржувати порушення. Для оскар-
ження виборцями результатів референдуму може бути встановлена вимога
мінімальної кількості.
g. Часові межі оскарження та розгляду скарг повинні бути короткими.
h. Повинне бути захищене право суб’єкта звернення зі скаргою на за-
слуховування з участю обох сторін.
i. Якщо органом розгляду скарги є виборча комісія вищого рівня, вона
повинна мати можливість ex officio∗ виправити або скасувати рішення, при-
йняті виборчими комісіями нижчого рівня.
3.4. Фінансування
a. Як до публічного, так і до приватного фінансування повинні засто-
совуватися загальні правила фінансування політичних партій та перед-
виборної агітації.
b. Використання владою публічних коштів для цілей агітації повинно
бути заборонене10.
∗ За посадою; за статусом (лат. – прим. ред.)
10 Див. пункт I.3.1.b. вище.
276
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
III. Спеціальні вимоги
1. Верховенство права
Використання референдумів повинно бути підпорядковане правовій
системі в цілому, і особливо процедурним нормам. Зокрема, референдум не
може проводитися, якщо Конституція чи закон у відповідності до Конс-
титуції не допускає його, наприклад, якщо текст, що виноситься на рефе-
рендум, є предметом виключної юрисдикції парламенту.
2. Процедурна придатність текстів, що виносяться на референдум
Питання, що виносяться на референдум, повинні дотримувати:
– єдності форми: одне питання не повинно поєднувати конкретно сфор-
мульованого проекту поправки із пропозицією у загальному формулюванні
чи питанням у принципі;
– єдності змісту: за винятком повного перегляду тексту (Конституції, за-
кону), повинен існувати внутрішній зв’язок між різними частинами кожного
питання, винесеного на голосування, щоб гарантувати вільне голосування
виборця, якого не слід закликати підтримати чи відхилити як ціле пропози-
цію без внутрішнього зв’язку; перегляд кількох розділів тексту одночасно ек-
вівалентний повному перегляду;
– єдності ієрархічного рівня: бажано, щоб одне питання не стосувалося
одночасно законодавства різних ієрархічних рівнів.
3. Предметна придатність текстів, винесених на референдум
Тексти, які виносяться на референдум, повинні узгоджуватися з усім
правом вищого рівня (принцип ієрархії норм).
Вони не можуть суперечити міжнародному праву чи статутним прин-
ципам Ради Європи (демократія, права людини і верховенство права).
Тексти, які виносяться на конституційний референдум, повинні бути за
змістом у межах (як внутрішніх, так і зовнішніх) конституційної реформи.
Тексти, які суперечать вимогам, зазначеним у пунктах III.2 та III.3, не
можуть виноситися на всенародне голосування.
4. Спеціальні вимоги до референдумів, що проводяться на вимогу
частини електорату або за народною ініціативою (якщо вони пе-
редбачені Конституцією)
a. Кожен, хто має політичні права, може підписати народну ініціативу
чи вимогу провести референдум.
b. Повинні бути ясно визначені часові межі збору підписів (зокрема,
день початку перебігу цього проміжку часу та його останній день), як і кіль-
кість підписів, яку необхідно зібрати.
c. Кожен (незалежно від того, чи він/вона має політичні права) повинен
мати право збирати підписи.
d. Якщо для збору підписів за народну ініціативу чи за вимогу рефе-
рендуму у публічних місцях потрібен дозвіл, у такому дозволі може бути від-
мовлено тільки в окремих випадках, передбачених законом, на підставі нане-
сення шкоди публічним інтересам та відповідно з принципом пропорційності.
277
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
e. Оплата з приватних джерел за збір підписів за народну ініціативу та
за вимогу референдуму повинна, як правило, бути забороненою. Якщо вона
дозволена, вона повинна бути врегульованою як стосовно загальних витрат,
так і щодо оплати кожній особі.
f. Усі підписи повинні бути перевірені. Для полегшення перевірки ба-
жано, щоб підписний лист містив імена виборців, зареєстрованих у тому ж
муніципалітеті.
g. Щоб уникнути вимушеного оголошення голосування цілком нечин-
ним, влада повинна мати повноваження перед голосуванням виправити хиб-
ну пропозицію, наприклад:
i. коли питання неясне, вводить в оману або має навідний характер;
ii. коли порушені вимоги процедурної або предметної придатності; у
цьому випадку може бути проголошена часткова непридатність, якщо решта
тексту ясна і зрозуміла; може розглядатися розділення, щоб виправити брак
єдності змісту.
5. Паралелізм процедур та регулювання референдуму
a. Якщо референдум є зобов’язальним:
i. Протягом певного проміжку часу текст, який був відхилений на ре-
ферендумі, не може бути прийнятий за процедурою без референдуму.
ii. Протягом того ж проміжку часу положення, які були прийняті на
референдумі, не можуть бути переглянуті іншим методом.
iii. Зазначене вище не застосовується у випадку референдуму щодо част-
кової зміни тексту, якщо попередній референдум стосувався повного перегляду.
iv. Зміна норми законодавчого акта вищого рівня, яка суперечить на-
родному волевиявленню, не вважається неприйнятною у правовому сенсі;
проте її слід уникати протягом зазначеного вище проміжку часу.
v. У разі відхилення тексту, прийнятого парламентом і винесеного на
всенародне голосування на вимогу частини електорату, новий подібний текст
не може виноситися на голосування, крім випадку вимоги референдуму.
b. Якщо текст прийнятий на референдумі на вимогу частини елек-
торату, можливість організувати новий референдум із того ж питання на ви-
могу частини електорату повинна наставати після закінчення, якщо це мож-
ливо, розумного проміжку часу.
c. Якщо текст прийнято на референдумі на вимогу органу влади, однак
не парламенту, повинна існувати можливість переглянути його або парла-
ментськими методами, або референдумом на вимогу парламенту або час-
тини електорату після закінчення, якщо це можливо, того ж проміжку часу.
d. Бажано, щоб конституційне регулювання референдуму було вине-
сене на референдум за рішенням влади або на вимогу частини електорату.
6. Висновок парламенту
Якщо текст виноситься на голосування на вимогу частини електорату
або органом влади, однак не парламентом, парламент повинен мати можли-
вість надати незобов’язальний висновок щодо тексту, що виноситься на голо-
сування. У випадку народної ініціативи він може бути уповноважений вису-
нути пропозицію, альтернативну до пропонованого тексту, яка буде одноча-
278
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
сно винесена на всенародне голосування. Для надання висновку парламен-
том має бути встановлена часова межа: якщо вона настала, текст повинен ви-
носитися на всенародне голосування без висновку парламенту.
7. Кворум
Бажано не встановлювати:
a. кворум участі виборців у голосуванні (поріг, мінімальний відсоток),
оскільки це об’єднує виборців, які не беруть участі, з тими, хто голосує «ні»;
b. поріг підтримки (підтримку мінімальним відсотком зареєстрованих
виборців), оскільки це створює ризик виникнення складної політичної ситу-
ації, коли проект підтриманий звичайною більшістю, меншою від необ-
хідного порогу.
8. Наслідки референдумів
a. Наслідки зобов’язальних або консультативних референдумів повинні
бути ясно визначені Конституцією або законом.
b. Референдуми щодо питань у принципі чи інших пропозицій у зага-
льному формулюванні переважно не повинні бути зобов’язальними. Якщо
вони зобов’язальними, подальша процедура повинна бути виписана у спеці-
альних нормах.
ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ
ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ
1. Ця пояснювальна доповідь призначена для висвітлення аспектів на-
ведених вище керівних принципів, специфічних для референдумів. Відпові-
дно вона не коментує принципи і загальні вимоги, що стосуються як виборів,
так і референдумів. У цьому відношенні можна послатися на пояснювальну
доповідь до Кодексу належної практики у виборчих справах11. Наскільки
можливо, керівні принципи проведення референдумів відображають Кодекс
належної практики у виборчих справах. Тому не кожен аспект цих керівних
принципів обговорюється детально.
2. Необхідно зробити деякі текстові поправки, як заміна слова «вибори»
на «референдум». Інші, з огляду на специфічну природу референдуму, не
будуть далі розглядатися. Наприклад, немає згадок про право бути кандида-
том на виборах (див., наприклад, пункт I.1.1.a), висунення кандидатур12 чи
розподіл місць між округами (рівна вага голосу)13; можливість виборця пода-
ти більш ніж один голос стосується альтернатив, а не преференційного голо-
сування чи перехресного голосування (пункт I.2.1); спостереження за вибо-
рами (чи, точніше, референдумом) повинно бути поширене на період збору
підписів (пункт II.3.2.b).
11 CDL-AD (2002) 023rev, pp. 19 і далі.
12 Пор. CDL-AD (2002) 023rev, I.1.3.
13 Пор. CDL-AD (2002) 023rev, I.2.2.
279
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3. Крім того, надано деякі роз’яснення Кодексу належної практики у
виборчих справах у відповідь на питання, що виникли у зв’язку з його засто-
суванням. Наприклад, вимога щодо постійних списків виборців задо-
вольняється, якщо вони посилаються на постійно поновлюваний реєстр (ре-
єстр населення чи реєстр народжень, одружень і смертей) (пункт I.1.2.i); ясно
стверджується, що спостерігач повинен мати можливість перебувати всюди,
де виконуються дії, пов’язані з референдумом (пункт II.3.2.c).
4. Інші пункти беруть до уваги прийняття нових текстів Венеціанською
Комісією14 або органами Ради Європи15.
5. Необхідно вияснити, що ці керівні принципи стосуються усіх рефе-
рендумів – національних, регіональних та місцевих – безвідносно до природи
питання, щодо якого вони проводяться (конституційні, законодавчі чи інші).
Кожна згадка про парламент також стосується регіональних чи місцевих асам-
блей.
I. РЕФЕРЕНДУМИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБОРЧИЙ ДОРОБОК
1. Загальне виборче право
1.1. Правила та винятки
6. Умови щодо права голосу є звичайно тими ж як для референдумів,
так і для виборів. Зокрема, для громадян держави може встановлюватися ви-
мога певного терміну проживання виключно щодо місцевих і регіональних
референдумів, і цей термін, окрім виняткових обставин, не повинен переви-
щувати шести місяців (пункти I.1.1.c.iii-iv).
7. Бажано, щоб принаймні для національних референдумів право голо-
су було надано громадянам, які проживають за кордоном. Проте важливо за-
безпечити, щоб це не призводило до фальсифікацій. Відповідно, доцільно не
вносити таких осіб до того ж реєстру, що і резидентів, а дозволити їм голосу-
вати за кордоном або з-за кордону; крім того, це допоможе забезпечити, щоб
вони реалізували своє право голосу, що є малоймовірним, якщо вони змуше-
ні повернутися до своєї країни з єдиною метою голосувати (пункт I.1.1.c.v).
2. Рівне виборче право
2.2. Рівність можливостей
8. Дотримання рівності можливостей має вирішальне значення як для
референдумів, так і для виборів. Оскільки у виборах рівність має бути забез-
печена між партіями та між кандидатами, просте перенесення цього прин-
ципу на випадок референдуму може призвести до незадовільної ситуації. У
країнах, де передбачена народна ініціатива або факультативний референ-
дум, вони часто не інспіровані політичною партією і навіть можуть містити
пропозицію, яка відкидається найбільшими партіями – як скорочення кіль-
кості місць у парламенті чи публічного фінансування партій. Відповідно ке-
рівні принципи підкреслюють рівність між прихильниками та опонентами
14 CDL-AD (2005) 043, Інтерпретативна декларація щодо стабільності виборчого за-
конодавства.
15 Рекомендація Rec (2004) 11 Комітету Міністрів щодо правових, операційних та те-
хнічних стандартів для електронного голосування.
280
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
питання, що виноситься на голосування, особливо у тому, що стосується ви-
світлення у засобах масової інформації, зокрема у передачах новин, а також
публічного фінансування та інших форм підтримки; у цих межах може бра-
тися до уваги кількість політичних партій, які підтримують ту чи іншу відпо-
відь, або їх результат на виборах (пункти I.2.2.a-e).
9. Було б нереально в усіх випадках вимагати досконалого балансу між
прихильниками та опонентами тексту, винесеного на референдум. Може
статися, що формується певний рівень консенсусу в один бік чи в інший, зо-
крема у випадку обов’язкового референдуму щодо питання, яке вимагає ква-
ліфікованої парламентської більшості. Проте прихильникам та опонентам
має бути завжди гарантований доступ до публічних засобів масової інфор-
мації. Поки ця вимога дотримується, може братися до уваги кількість полі-
тичних партій, які підтримують ту чи іншу відповідь, або їх результат на ви-
борах, особливо у передачах новин (пункт I.2.2.c).
10. Подібно бажаним є забезпечити рівність між прихильниками та
опонентами питання референдуму у сенсі публічного фінансування та ін-
ших форм підтримки. Така підтримка може бути обмежена тими при-
хильниками та опонентами питання референдуму, які отримали певний мі-
німальний відсоток голосів виборців, за умови, що підтримка, отримана ко-
жною стороною, збалансована. Якщо забезпечується рівність між полі-
тичними партіями, вона може бути пропорційною, з урахуванням їх вибор-
чих результатів. Проте надання коштів тільки партіям не є ідеальним
розв’язком, як пояснено вище (пункт I.2.2.d).
2.3. Рівність і національні меншини
11. Як і у випадку виборів, часом можуть існувати підстави для вра-
хування специфічних обставин національних меншин. Зокрема, це може ма-
ти місце у випадку референдуму щодо самоврядування території з відносно
високою концентрацією населення, що належить до меншини: може вимага-
тися подвійна більшість виборців на цій території чи по всій країні.
3. Вільне виборче право
3.1. Свобода формування волі виборців16
12. У випадку виборів втручання влади на підтримку списку чи канди-
дата є неприйнятним: її обов’язок дотримуватися нейтральності є абсолют-
ним. Влада не повинна використовувати своє становище чи публічні кошти
для того, щоб залишитися при владі; так само вона не повинна цього робити
на користь своїх прихильників в іншому органі.
13. Відмінною є ситуація у випадку референдуму, оскільки цілком легі-
тимно, якщо різні органи управління оприлюднюють свою точку зору у дис-
кусії за чи проти тексту, винесеного на голосування. Проте вони не повинні
зловживати своїм становищем. У всякому разі використання ними публічних
коштів для цілей агітації має бути забороненим, щоб забезпечити рівність мож-
ливостей та свободу формування волі виборців. Крім того, публічна влада ко-
16 Термін «виборець» тут використовується у широкому сенсі: він стосується грома-
дянина (котрий може бути іноземцем), який має право брати участь у референдумі.
281
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
жного рівня (національного, регіонального чи місцевого) не повинна бути за-
лученою до надмірної односторонньої агітації, а має показувати свою нейтра-
льність. Зрозуміло, що це не означає, що вона не повинна мати своєї позиції,
проте вона повинна надавати певний обсяг необхідної інформації, щоб надати
можливість виборцям приходити до інформованої позиції. Виборці повинні
мати можливість заздалегідь ознайомитися як із текстом, що виноситься на го-
лосування, так і перш за все з детальним поясненням (пункт I.3.1.d):
– найкращий розв’язок полягає у тому, щоб влада надала виборцям
пояснювальну доповідь, яка містить не лише свою точку зору чи точку
зору тих, хто поділяє її, але й протилежну точку зору у збалансований
спосіб;
– інша можливість – коли влада розсилає виборцям збалансовані агі-
таційні матеріали від прихильників та опонентів питання референдуму –
подібно до того, як, mutatis mutandis∗
, перед якимись виборами виборчі
звернення кандидатів стають доступними виборцям.
14. Як текст, так і пояснювальна доповідь чи збалансовані агітаційні ма-
теріали повинні бути надіслані безпосередньо громадянам заздалегідь перед
днем голосування (принаймні два тижні перед тим).
15. Ясність поставленого питання є вирішальним фактором вільного
формування волі виборців. Питання не повинно вводити в оману; воно не
повинно наводити на відповідь, зокрема згадуванням передбачуваних на-
слідків підтримки чи відхилення пропозиції; виборці повинні бути здатними
відповісти на поставлене питання виключно «так», «ні» або незаповненим
бюлетенем; а також не повинно ставитися відкрите питання, яке потребує
більш деталізованої відповіді. Нарешті, виборці повинні бути проінфор-
мовані про вплив їх голосів і, таким чином, про наслідки референдуму (чи
він зобов’язальний у правовому сенсі, чи консультативний? Позитивний ре-
зультат приводить до прийняття чи скасування відповідного заходу, чи він є
лише одним етапом більш тривалої процедури?) (пункт I.3.1.c).
3.2. Свобода волевиявлення виборців
16. Параграф щодо електронного голосування був включений у зв’язку
з новими стандартами, запровадженими Радою Європи через прийняття Ре-
комендації Rec (2004) 11 Комітету Міністрів щодо правових, операційних та
технічних стандартів для електронного голосування (пункт I.3.2.a.iv).
17. Виходячи з відмінної природи референдумів у тому сенсі, що роз-
межовуються не тільки партії, але й інші угруповання, які не прагнуть пред-
ставництва у виборних органах, необхідно, щоб представники прихильників
та опонентів питання референдуму, включно з представниками, незалеж-
ними від партій, та спостерігачі, призначені обома сторонами, мали доступ
до виборчих дільниць як протягом самого голосування, так і підрахунку го-
лосів (пункти I.3.2.a.x та xiii).
18. Керівні принципи також підкреслюють інший аспект свободи воле-
виявлення виборців, який також необхідний у виборах, проте з більшою
∗ З відповідними змінами (лат. – прим. ред.).
282
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ймовірністю порушується у випадку референдумів: виборцям має бути на-
дана можливість виражати свою волю відповідно до порядку, встановленого
законом, і мати право на точне встановлення результату (див. пункт I.3.2.b).
Зокрема, мають бути дотримані часові межі, встановлені законом. У випадку
народної ініціативи чи референдуму на вимогу частини електорату влада
дійсно повинна мати стимули проводити цей процес доти, поки питання не
втратить своєї актуальності.
II. УМОВИ ДЛЯ ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЦИХ ПРИНЦИПІВ
2. Рівні регулювання та стабільність референдумного законодавства
19. Стосовно вимог, щоб усі норми референдумного законодавства,
окрім норм технічної природи та деталей, мали б мати рівень закону, фор-
мулювання цих керівних принципів дещо менш жорсткі, ніж у Кодексі на-
лежної практики у виборчих справах17, оскільки використовують термін «ма-
ли б», а не «повинні». Коли вимога референдуму походить від виконавчої
влади, припустимо, щоб остання могла встановити певні регулювання для
нього. Проте така ситуація не вважається цілком задовільною, а вимога щодо
процедурного закону є нормою (пункт II.2.a).
20. Перелік основних аспектів референдумного законодавства, зміни до
яких не повинні допускатися менш як за рік до референдуму, принаймні якщо
вони встановлені звичайним законом, бере до уваги специфічну природу ре-
ферендуму, включаючи вимоги щодо процедурної та предметної придатності
текстів, що виносяться на референдум, та наслідки референдумів. Цим також
підкреслена потреба норм, що регулюють виборчі права та реєстрацію вибор-
ців, а також доступ до публічних засобів масової інформації для прихильників
та опонентів питання референдуму. Крім того, у світлі Пояснювальної декла-
рації про стабільність виборчого законодавства, прийнятої Венеціанською Ко-
місією у 2005 році18: зокрема, стабільність референдумного законодавства не
може спричиняти збереження ситуації, яка суперечить нормам європейського
виборчого доробку у галузі прямої демократії чи перешкоджати імплементації
рекомендацій міжнародних організацій. Крім того, оскільки ситуація, коли
дата референдуму відома за рік наперед, є рідкісною (тоді як вибори звичайно
проводяться через встановлений проміжок часу), ця вимога не стільки заборо-
няє законодавчі зміни протягом року перед днем голосування, скільки заборо-
няє застосування таких змін протягом року після набрання ними чинності на
випадок, якщо є підозри щодо маніпуляцій (пункт II.2.b).
3. Процедурні гарантії
3.1. Організація референдуму безстороннім органом
21. Знову ж, той факт, що референдум не обов’язково проводить поділ за
партійними лініями, а може залучати інших політичних гравців, означає, що
стосовно членства у виборчих комісіях повинен бути запропонований вибір
між збалансованим представництвом партій та збалансованим представницт-
вом прихильників та опонентів питання референдуму (пункт II.3.1.e).
17 CDL-AD (2002) 023rev, II.2.a.
18 CDL-AD (2005) 043.
283
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3.2. Ефективна система оскарження
22. Вказується мінімальна компетенція органу розгляду скарг, оскільки
явно вказується дотримання вільного виборчого права та результатів голосу-
вання. Судовому перегляду, принаймні в останній інстанції, повинні підляга-
ти інші аспекти, характерні для референдумів та народних ініціатив: внесення
народних ініціатив та вимоги референдуму з боку частини електорату разом із
процедурною та, якщо можливо, предметною придатністю текстів, що вино-
сяться на референдум. Розгляд питання придатності, обов’язковий чи факуль-
тативний, повинен відбутися перш ніж текст виноситься на голосування: це
дасть можливість уникнути змушування людей даремно виражати свої погляди
щодо тексту, який згодом буде визнаний непридатним через те, що він супере-
чить законодавству вищого рівня (предметна непридатність) або його зміст по-
рушує вимоги процедурної придатності (пункт II.3.3.d, пор. пункти III.2-3).
23. На відміну від виборів, які проводяться у низці округів, референдум
включає усю територію. Внаслідок цього, якщо часткове скасування резуль-
татів не впливає на загальний результат, воно не повинно приводити до по-
вторного голосування на території, на якій голосування було скасоване, оскі-
льки це не приведе до іншого результату. Проте якщо загальний результат
ставиться під сумнів, якщо увесь референдум не проводиться повторно, по-
винна існувати можливість проголосити новий частковий референдум на час-
тині території; однак проголошення нового часткового голосування замість
цілком нового референдуму вимагає уважного розгляду, щоб уникнути масо-
ваної концентрації агітаційних ресурсів на обмеженій території (пункт II.3.3.e).
3.3. Фінансування
24. До референдумної агітації повинні застосовуватися національні но-
рми щодо публічного чи приватного фінансування політичних партій та пе-
редвиборної агітації (пункт II.3.4.a). Як і у випадку виборів, фінансування по-
винно бути прозорим, зокрема коли воно приходить на рахунки для агітації.
У разі відсутності дотримання встановлених законом вимог, наприклад, як-
що верхня межа видатків суттєво перевищена, голосування повинно бути
скасоване19. Слід зауважити, що до публічного фінансування застосовується
принцип рівності можливостей; має бути забезпечена рівність між прихиль-
никами та опонентами питання референдуму (пункт I.2.2.d).
25. Щоб забезпечити рівність можливостей та свободу формування волі
виборців, влада не може використовувати публічні кошти для цілей агітації
(пункт II.3.4.b, пор. пункт I.3.1.b).
III. СПЕЦІАЛЬНІ ВИМОГИ
1. Верховенство права
26. До референдумів, як і до будь-якої іншої сфери, застосовується прин-
цип верховенства права, який є однією з трьох опор Ради Європи разом із де-
мократією та правами людини20. Принцип суверенітету народу дозволяє на-
19 Пор. CDL-AD (2002) 023rev, пункт 107 і далі.
20 Див. Преамбулу Статуту Ради Європи (ETS 001).
284
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
роду приймати рішення тільки у відповідності з правом. Застосування рефе-
рендумів повинно бути дозволеним, тільки якщо це передбачено Конс-
титуцією або законом відповідно до Конституції, і при цьому повинні бути
дотримані процедурні норми референдуму. З іншого боку, референдуми по-
винні організовуватися, якщо правова система їх передбачає (пункт I.3.2.b.i).
2. Процедурна придатність текстів, що виносяться на референдум
27. Процедурна придатність охоплює три аспекти: єдність форми, єд-
ність змісту та єдність ієрархічного рівня.
28. Текст, що виноситься на референдум, може бути викладений у різ-
них формах:
– конкретно сформульований проект поправки до конституції, законодав-
чого акта чи іншого заходу;
– скасування чинного положення;
– питання у принципі (наприклад:«Чи підтримуєте ви зміну Конституції
щодо запровадження президентської форми правління?») або
– конкретної пропозиції, не викладеної у формі конкретного положення і
відомої як «пропозиція у загальному формулюванні» (наприклад: «Чи підтри-
муєте ви зміни до Конституції, щоб скоротити число членів Парламенту з 300
до 200?»)21.
29. Відповідь «так» щодо конкретно сформульованого проекту, при-
наймні у випадку зобов’язального у правовому сенсі референдуму, означає,
що закон прийнятий та що процедура його прийняття закінчена, окрім та-
ких процедурних аспектів, як публікація і промульгація. З іншого боку, голо-
сування «так» щодо питання у принципі або пропозиції у загальному фор-
мулюванні є лише етапом, за яким мають іти внесення законопроекту та на-
ступне прийняття закону. Поєднання конкретно сформульованого проекту з
пропозицією у загальному формулюванні чи з питанням у принципі призве-
де до плутанини, що перешкодить виборцям бути інформованими про зна-
чення їх голосів і таким чином зашкодить їх вільному голосуванню.
30. Ще більш суворою вимогою щодо вільного голосування є дотри-
мання єдності змісту. Виборця не можна закликати голосувати одночасно
щодо декількох питань без внутрішнього взаємозв’язку у припущенні, що він
може підтримувати одне питання і бути проти іншого. Коли перегляд тексту
охоплює декілька різних аспектів, перед народом слід поставити низку пи-
тань. Проте повний перегляд тексту, зокрема Конституції, природно, не мо-
же стосуватися виключно тісно пов’язаних аспектів. Таким чином, у цьому
випадку вимога єдності змісту не застосовується. Суттєвий перегляд тексту,
що охоплює низку розділів, може вважатися еквівалентним повному пере-
гляду; зрозуміло, це не означає, що на всенародне голосування не можна ви-
нести окремо різні розділи22.
21 CDL-AD (2005) 034, par. 64.
22 Визначення перегляду, який охоплює декілька розділів, як повного перегляду може
виглядати як засіб обійти вимогу єдності змісту. Цим ігнорується той факт, що повний пере-
гляд конституції часто викликає більш складний процес, аніж частковий перегляд.
285
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
31. Вимога єдності ієрархічного рівня не настільки вирішальна, як попе-
редні дві. Проте бажано, щоб одне і те ж питання не стосувалося одночасно
законодавства різних ієрархічних рівнів, наприклад, перегляду конституції
та пов’язаного закону, що застосовує змінені положення.
3. Предметна придатність текстів, винесених на референдум
32. В умовах дії принципу верховенства права народ не звільнений від
вимоги діяти у відповідності з правом. Це стосується як процедурних аспек-
тів, так і предмета тексту, винесеного на голосування, який повинен узгоджу-
ватися з усім законодавством вищого рівня. Таким чином, законодавчий ре-
ферендум повинен узгоджуватися з Конституцією; референдуми у федера-
льних чи регіональних утвореннях повинні узгоджуватися з центральним
правом держави.
33. Безвідносно до того, що національне законодавство каже про взає-
мозв’язок між міжнародним та внутрішнім правом, тексти, винесені на рефе-
рендум, не можуть суперечити міжнародному праву чи статутним принци-
пам Ради Європи (демократія, права людини та верховенство права).
34. Щоб запобігти протиправному референдуму, тексти, процедурно
або предметно непридатні, не повинні виноситися на референдум.
4. Спеціальні вимоги до референдумів, що проводяться на вимогу
частини електорату або за народною ініціативою (якщо вони
передбачені Конституцією)
35. (Факультативний) референдум, який проводиться на вимогу час-
тини електорату, вимагає збору підписів. Керівні принципи встановлюють у
цьому відношенні низку правил, жодне з яких тут не буде детально роз-
глядатися.
36. Повноваження збирати підписи не повинно обмежуватися тільки
зареєстрованими виборцями, а належати кожному, включно з іноземцями та
неповнолітніми (особливо стосовно текстів, що стосуються їх статусу) (пункт
III.4.c).
37. Для збору підписів у публічних місцях може бути потрібен дозвіл.
Без будь-якого обмеження основних прав у такому дозволі може бути відмов-
лено тільки з передбачених законом підстав та з дотриманням принципів
публічного інтересу, пропорційності і рівності (пункт III.4.d).
38. Збір підписів не повинен винагороджуватися чи фінансуватися із
приватних джерел. Якщо винагорода допускається, вона повинна стосу-
ватися тільки тих, хто збирає підписи, а не виборців, які ставлять підпис за
народну ініціативу чи на підтримку вимоги референдуму; вона повинна бу-
ти врегульована як стосовно загального обсягу видатків, так і суми, яка ви-
плачується кожній особі, яка збирає підписи (пункт III.4.e).
39. Важливо, щоб усі підписи перевірялися (пункт III.4.f). Успіх чи нев-
дача ініціативи чи вимоги референдуму не повинні визначатися через під-
писний лист, який може містити надто велику кількість недійсних підписів,
чи, навпаки, може не містити жодного, тоді як інші підписні листи можуть
бути повними таких підписів. У крайньому разі деякі підписи можуть не пе-
286
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ревірятися, якщо безсумнівно встановлено, що зібрано необхідну згідно із
законом кількість дійсних підписів23.
40. Крім того, народну ініціативу (чи вимогу референдуму) слід визна-
ти частково недійсною, якщо можна змінити пропонований текст, не спотво-
рюючи його, так, що він узгоджується з законом. Влада повинна мати повно-
важення виправити питання, якщо воно неясне, вводить в оману або наво-
дить на відповідь. У разі порушення вимог процедурної чи предметної при-
датності, влада може також заявити про часткову непридатність, якщо підпи-
санти схвалюють решту тексту, при умові, що вона може бути прийнята сама
по собі, або проголосити поділ тексту, несумісного з єдністю змісту, форми
чи ієрархічного рівня.
5. Паралелізм процедур та регулювання референдуму
41. Якщо референдум є зобов’язальним у правовому відношенні, влада
повинна поважати народне рішення. Керівні принципи встановлюють, на-
приклад, що протягом певного проміжку часу (найбільше кількох років)
текст, відхилений на референдумі, не може бути прийнятий за процедурою
без референдуму. Факультативний референдум на вимогу частини елек-
торату розглядається як процедура референдуму: якщо вимоги такого рефе-
рендуму немає, текст, відхилений першого разу, може бути прийнятий без
всенародного голосування (пункти III.5.a.i та v). Подібна норма застосовуєть-
ся до перегляду положень, прийнятих на референдумі (пункт III.5.a.ii).
42. Існують два винятки:
– якщо Конституція передбачає референдум для повного перегляду
тексту (на практиці, самої Конституції), але не для часткового перегляду,
такий частковий перегляд тексту не обов’язково повинен виноситися на
всенародне голосування (пункт III.5.a.iii);
– парламент може переглядати норми закону вищого рівня щодо
прийнятого всенародним голосуванням без референдуму; він уповнова-
жений діяти так у відповідності до принципу ієрархії правових норм24,
проте цього слід уникати протягом певного проміжку часу (пункт
III.5.a.iv).
43. Наведене вище не стосується консультативних референдумів, які не
є зобов’язальними для влади у правовому сенсі. Політична мудрість парла-
менту, який діє всупереч бажанню (більшості) народу, є, звичайно, іншою
справою.
44. Прийняття тексту на вимогу органу іншого, аніж парламент, як гла-
ва держави чи уряд, не повинно заморожувати у невизначеному стані право-
ву ситуацію. Відповідно керівні принципи встановлюють, що такий текст
може бути переглянутий або парламентськими засобами, або на вимогу час-
тини електорату, якщо це застосовне, після закінчення певного проміжку ча-
су (пункт III.5.c). Якщо текст прийнятий за підсумком народної ініціативи,
народ повинен мати можливість висловитися з цього приводу знову на вимо-
23 Стосовно висування кандидатів на виборах пор. CDL-AD (2002) 023rev, I.1.3.iv.
24 CDL-INF (2000) 013.
287
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
гу іншої народної ініціативи, принаймні після закінчення, якщо це застосов-
не, певного проміжку часу (пункт III.5.b).
45. Конституційні положення, що стосуються референдуму, повинні
мати пряму легітимацію народу, тобто вони повинні бути винесені на рефе-
рендум, обов’язковий або на вимогу частини електорату. У будь-якому разі,
якщо парламент виявляє намір запровадити заходи, які обмежують права
народу, він повинен мати повноваження діяти таким чином тільки на підста-
ві заходів, винесених на один із цих видів референдумів (пункт III.5.d).
6. Висновок парламенту
46. У випадку народної ініціативи важливо, щоб народ був проінфор-
мований про висновок парламенту. Відповідно керівні принципи перед-
бачають, що парламент надає висновок. Якщо парламент не підтримує текст,
однак хоче здійснити якісь кроки у подібному напрямі, дуже корисно, якщо
він може винести контрпропозицію на всенародне голосування у той же час25.
47. Висновок парламенту найбільш необхідний, коли референдум іні-
ціюється виконавчою владою. У таких випадках важливо переконатися, чи
звернення до народу задумане в обхід парламенту. Виборці повинні бути
проінформовані про позицію парламенту.
48. Консультація парламенту не повинна призводити до тактики затя-
гування. Закон тому повинен встановити часову межу для надання висновку
парламентом та для проведення всенародного голосування, якщо необхідно,
без висновку парламенту, якщо останній не надав його вчасно.
49. У випадку регіональних чи місцевих референдумів роль парламенту
на національному рівні відіграють регіональні чи місцеві асамблеї (ради).
7. Кворум
50. Виходячи із свого досвіду у галузі референдумів, Венеціанська Комі-
сія вирішила рекомендувати не встановлювати вимог щодо кворуму.
51. Кворум участі (мінімальний відсоток) означає, що неучасть більше в
інтересах опонентів питання референдуму, аніж голосування проти нього.
Наприклад, якщо 48% виборців підтримують питання, 5% виступають проти, а
47% не мають наміру брати участь, цим 5% опонентів потрібно тільки не вки-
нути бюлетені до виборчих скриньок, щоб нав’язати власну точку зору, хоча
вони складають значну меншість. Крім того, їх неучасть в агітації схиляє до
збільшення числа тих, хто не бере участі, і, таким чином, імовірності того, що
кворум не буде досягнутий. Заохочення чи неучасті, чи нав’язування точки
зору меншості не є здоровим для демократії (пункт III.7.a). Більше того, з огля-
ду на слабку опозицію існує велика спокуса фальсифікувати відсоток участі.
52. Кворум підтримки (схвалення мінімальним відсотком зареєстро-
ваних виборців) також може бути не результативним. Він може бути настіль-
ки високим, що робить зміну винятково складною. Якщо текст підтриманий,
25 Предмет процедур голосування, коли на всенародне голосування виноситься на-
родна ініціатива та контрпропозиція, дуже специфічний, у зв’язку з чим керівні принци-
пи не коментують його.
288
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
навіть із суттєвим запасом, більшістю виборців, але кворум не досягнутий,
політична ситуація стає дуже невизначеною, оскільки більшість буде відчу-
вати себе позбавленою перемоги без адекватних підстав; ризик, що відсоток
участі буде фальсифікований, такий же, як і для кворуму участі.
8. Наслідки референдумів
53. Якщо виборці повинні подавати усвідомлений голос, суттєво, щоб
вони були інформовані про наслідки свого голосування; тому Конституція
чи закон повинні ясно визначити, чи референдум є зобов’язальним, чи ні
(пункт III.8.a, пор. пункт I.3.1.c щодо вільного виборчого права).
54. Якщо зобов’язальний референдум стосується питання у принципі
чи пропозиції у загальному формулюванні, завданням парламенту є імпле-
ментація народного рішення. Парламент може чинити цьому перешкоди,
зокрема якщо тут задіяні прямі інтереси (наприклад, скорочення кількості
членів парламенту чи розмір утримання, яке їм виплачується). Тому краще,
щоб референдум з питання у принципі чи пропозиції у загальному фор-
мулюванні був консультативним. Якщо він зобов’язальний, у відповідних
положеннях Конституції чи закону повинна бути викладена подальша про-
цедура. Повинна існувати можливість звернення до суду у разі, коли парла-
мент не діє (пункт III.8.b).

289
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ
CDL-INF (2000) 1
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ЩОДО ЗАБОРОНИ І РОЗПУСКУ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
ТА ПОДІБНИХ ЗАХОДІВ
ухвалені Венеціанською Комісією на 41 пленарній сесії
(Венеція, 10-11 грудня 1999 року)
I. Вступ
У відповідь на запит Генерального Секретаря Ради Європи Європейська
Комісія за демократію через право здійснила огляд положень щодо заборони
політичних партій та подібних заходів.
Країни, які співпрацюють з Венеціанською Комісією, отримали прохан-
ня відповісти на питальник щодо заборони політичних партій, що охоплює
питання існування норм заборони політичних партій чи забезпечення подіб-
них заходів, щоб вивчити існуючу ситуацію у різних країнах. 40 країн надали
відомості для вивчення.
Наслідки вивчення висвітлили такі питання:
а) діяльність партій всюди гарантується принципом свободи об’єднань;
b) у ряді країн, які дали відповіді на питальник, існує можливість засто-
сування санкцій до політичних партій, які не дотримуються певного набору
норм, через заборону або розпуск політичних партій;
с) процедури, що стосуються заходів, які обмежують діяльність полі-
тичних партій, показують увагу властей щодо дотримання принципу свобо-
ди об’єднань.
На своєму 35 пленарному засіданні у Венеції 12-13 червня 1998 року Ко-
місія прийняла доповідь щодо заборони політичних партій та подібних за-
ходів (CDL-INF (98) 14). Доповідь служить належним вихідним пунктом для
подальшого аналізу питання. Беручи до уваги важливість питання, Комісія
вирішила продовжити свою роботу, маючи на увазі розробити проект керів-
них принципів у цій сфері.
Підкомісія з демократичних інституцій на її 6 засіданні (Венеція, 10
грудня 1998 року) призначила доповідачів для розробки попереднього про-
екту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних за-
ходів до її першого засідання у 1999 році.
Проект керівних принципів щодо заборони політичних партій був об-
говорений Підкомісією з демократичних інститутів на її засідання 17 червня
1999 року. Члени Підкомісії внесли ряд поправок у текст, підготований
п. Олександру Фаркашем і переглянутий Секретаріатом Комісії на основі
коментарів пп. Каарло Туорі та Джозефа Саїда Пулічіно. Крім того, Секрета-
ріату було доручено підготувати пояснювальний меморандум до керівних
принципів.
290
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Підкомісія з демократичних інституцій продовжила обговорення про-
екту керівних принципів щодо заборони політичних партій та подібних за-
ходів та пояснювальну доповідь на своєму засіданні у Венеції 9 грудня 1999
року і вирішила винести їх на пленарне засідання. Венеціанська Комісія
прийняла обидва документи і вирішила скерувати їх до Парламентської
Асамблеї та Генерального Секретаря (41 пленарне засідання, Венеція, 10-11
грудня 1999 року).
II. Керівні принципи щодо заборони політичних партій та подібних
заходів
Венеціанська Комісія:
Будучи покликаною підтримувати основні принципи демократії, вер-
ховенства права та захисту прав людини, у контексті підвищення демо-
кратичної безпеки для усіх у всій зоні Ради Європи,
Беручи до уваги суттєву роль політичних партій у будь-якій демократії,
вважаючи, що свобода політичних поглядів та свобода об’єднань, включно з
політичними об’єднаннями, представляють основні права людини, гаранто-
вані Європейською Конвенцією про захист прав і основних свобод людини, і
є первинними елементами будь-якої справжньої демократії, як викладено у
Статуті Ради Європи,
Особливо турбуючись практикою держав у галузі захисту (і запрова-
дження) практичного використання прав на свободу об’єднань та свободу
вираження поглядів,
Будучи вірною принципу, що ці права не можуть бути обмежені інак-
ше, аніж рішенням компетентного судового органу за повної поваги до вер-
ховенства права та права на чесний судовий розгляд,
Визнаючи потребу подальшого поширення майбутніх стандартів у цій
галузі, заснованих на Європейській Конвенції про захист прав людини і на
цінностях європейського правового спадку,
Прийняла такі керівні принципи:
1. Держави повинні визнавати, що кожен має право об’єднуватися віль-
но у політичні партії. Це право повинно включати свободу мати політичні
погляди та отримувати і поширювати інформацію без перешкод з боку пуб-
лічних властей і без огляду на кордони. Вимога щодо реєстрації політичних
партій не розглядається сама по собі як порушення цього права.
2. Будь-які обмеження у здійсненні згаданих вище основних прав лю-
дини через діяльність політичних партій несумісні з відповідними положен-
нями Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних
свобод та іншими міжнародними договорами як у звичайний час, так і у ви-
падках надзвичайного стану.
3. Заборона чи примусовий розпуск політичних партій можуть бути
оправдані лише у випадку партій, які пропагують застосування насильства чи
використовують насильство як політичний засіб для повалення демократично-
го конституційного порядку, таким чином підриваючи права і свободи, гаран-
товані конституцією. Сам лише факт, що партія пропагує мирні зміни до кон-
ституції, не повинен розглядатися як достатній для її заборони чи розпуску.
291
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
4. Політична партія як ціле не може нести відповідальності за індивіду-
альну поведінку її членів, не санкціоновану партією в рамках політичної (пуб-
лічної) чи партійної діяльності.
5. Заборона чи розпуск політичних партій як дуже далекосяжний захід
повинен застосовуватися з крайньою стриманістю. Перш ніж звертатися до
компетентного судового органу щодо заборони чи розпуску партії, уряд чи
інший орган влади повинен оцінити, беручи до уваги ситуацію в конкретній
країні, чи ця партія дійсно становить небезпеку вільному і демократичному
політичному порядку або правам окремих осіб і чи таку небезпеку не можна
усунути іншими, менш радикальними заходами.
6. Правові заходи, спрямовані на заборону чи законний примусовий
розпуск політичних партій, повинні бути наслідком судового рішення, яким
встановлено неконституційність, і повинні розглядатися як заходи винятко-
вої природи та застосовуватися з дотриманням принципу пропорційності.
Кожен такий захід повинен базуватися на достатніх доказах, що саме партія,
а не тільки її індивідуальні члени, переслідує політичні цілі з використанням
чи підготовкою до використання неконституційних засобів.
7. Рішення про заборону чи розпуск політичної партії повинно прий-
матися Конституційним Судом чи іншим відповідним судовим органом за
процедурою, що забезпечує усі гарантії належного процесу, відкритості та
чесного судового розгляду.
III. Пояснювальна доповідь до керівних принципів щодо заборони
політичних партій та подібних заходів
Доповідь Венеціанської Комісії про заборону політичних партій та по-
дібні заходи (CDL-INF (98) 14) показала широку різноманітність підходів до
цієї проблеми у різних державах. Метою цих керівних принципів щодо забо-
рони політичних партій та подібних заходів є встановлення набору спільних
принципів для усіх держав – членів Ради Європи та інших країн, які поділяють
ті ж цінності, відображені у Європейській Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод. Європейська Конвенція про захист прав людини і ос-
новоположних свобод є не лише ефективним інструментом міжнародного
права, але також «конституційним інструментом європейського публічного
порядку». Тому найкращий спосіб пояснити певні положення керівних прин-
ципів полягає у відсилці до відповідних статей цієї унікальної Конвенції.
I
1. Право вільно об’єднуватися у політичні партії є невід’ємною части-
ною свободи об’єднань, захищеної статтею 11 Європейської Конвенції про
захист прав людини і основоположних свобод у таких термінах∗
:
«1. Кожна людина має право на свободу мирних зборів і свободу об’єднання з
іншими […]
∗ Тут і нижче цитати з тексту Конвенції наводяться за виданням: Конвенція про за-
хист прав людини і основоположних свобод // Конституція України (з предметними ма-
теріалами). – Харків: «Інтелект-Прогрес», 2007. – С. 503.
292
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих,
які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для
охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі чи з
метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному сус-
пільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здій-
снення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів
державного управління».
2. Хоча ця стаття не згадує спеціально про свободу формування полі-
тичних партій, а лише про свободу об’єднань взагалі, Європейський Суд з
прав людини неодноразово застосовував це положення у справах, які безпо-
середньо стосувалися свободи об’єднань у рамках політичних партій.
3. Право отримувати та поширювати інформацію без перешкод з боку
публічних властей та безвідносно до кордонів має свої корені у статті 10 Єв-
ропейської Конвенції про захист прав та основних свобод людини, яка вста-
новлює, що:
«1. Кожна людина має право на свободу вираження поглядів. Це право вклю-
чає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформа-
цію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця
стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомов-
них, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відпові-
дальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або сан-
кціям, що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної
цілісності або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам,
для охорони здоров’я або моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для
запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авто-
ритету і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві».
4. На цей час право на свободу об’єднань у контексті Конвенції тлума-
читься у більшості випадків разом із статтею 10. У своєму рішенні Євро-
пейський Суд з прав людини встановив, що:
«Незважаючи на її самостійне значення та власну сферу застосування,
стаття 11 повинна також розглядатися у світлі статті 10. Захист поглядів та
свобода їх вираження є однією з цілей свободи зборів та об’єднань, зафіксованої
статтею 11. Це тим більше стосується політичних партій з огляду на їх сут-
тєву роль у забезпеченні плюралізму і належного функціонування демократії».
5. Незважаючи на те, що свобода об’єднань, включно із свободою утво-
рювати політичні партії, повинна розглядатися як один із наріжних каменів
плюралістичної демократії, у демократичному суспільстві можуть бути ви-
правдані обмеження цього права відповідно до частини 2 статті 11. Більше
того, стаття 17 Європейської Конвенції про захист прав людини та основопо-
ложних свобод дозволяє певній державі встановити обмеження на програму,
яку може ставити собі політична партія. Вона стверджує:
«Ніщо в цій Конвенції не може тлумачитися як таке, що надає будь-якій дер-
жаві, групі або особі будь-яке право займатися будь-якою діяльністю або вчиняти
293
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
будь-яку дію, спрямовану на скасування будь-яких прав і свобод, що викладені в цій
Конвенції, або на їх обмеження в більшому обсязі, ніж передбачено в Конвенції».
6. Отже, звичайна практика ряду європейських держав, яка вимагає ре-
єстрації політичних партій, навіть якщо б вона розглядалася як обмеження
права на свободу об’єднань та свободу вираження поглядів, не прирівнюєть-
ся сама по собі до порушення прав, захищених статтями 11 та 10. З іншого
боку, будь-яке обмеження повинно узгоджуватися з принципами законності і
пропорційності.
II
7. Жодна держава не може встановлювати обмеження, засновані лише
на її внутрішньому законодавстві, ігноруючи свої міжнародні зобов’язання.
Ця норма повинна застосовуватися як у звичайний час, так і у випадках над-
звичайного стану. Такий підхід підтверджений практикою Європейського
Суду з прав людини.
8. Європейський Суд з прав людини підтвердив у декількох випадках
своєї судової практики, що політичні партії є видом об’єднань, суттєвих для
належного функціонування демократії, і що з огляду на важливість демокра-
тії у системі Європейської Конвенції про захист прав людини та основополож-
них свобод таке об’єднання, в тому числі політична партія, не може виводи-
тися з-під захисту, який надається Конвенцією, тільки з тої підстави, що націо-
нальні власті розглядають його діяльність як таку, що підриває конституцій-
ну будову держави і викликає накладання обмежень.
9. Будь-який відступ від Європейської Конвенції про захист прав люди-
ни та основоположних свобод може бути здійснений тільки з дотриманням
положень статті 15 Конвенції, яка встановлює, що такі відступи не можуть
суперечити іншим міжнародним зобов’язанням держави (частина 1) і повин-
ні мати обмежений строк застосування (частина 3).
III
10. Як згадано у попередньому параграфі, заборона чи розпуск полі-
тичних партій може бути предметом розгляду, тільки якщо такий захід необ-
хідний у демократичному суспільстві і якщо наявні конкретні докази, що
партія задіяна у діяльність, яка загрожує демократії та основним свободам.
Це може включати будь-яку партію, яка пропагує насилля у всіх формах як
складову своєї політичної програми, чи будь-яку партію, що має метою пова-
лення існуючого конституційного ладу збройним шляхом, тероризм чи ор-
ганізацію підривної діяльності.
11. Більшість сучасних конституцій встановлюють механізми захисту
демократії та основних свобод. У багатьох державах до законодавства про по-
літичні партії чи до конституцій прямо включена загальна заборона на ство-
рення воєнізованих формувань, партій, які становлять загрозу існуванню
держави чи її незалежності.
12. Партія, яка ставить за мету мирну зміну конституційного ладу за-
конними методами, не може бути заборонена чи розпущена на основі свобо-
ди вираження поглядів. Просто виклики встановленому порядку самі по собі
294
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
не розглядаються у ліберальній та демократичній державі як каране право-
порушення. Будь-яке демократичне суспільство має інші механізми захисту
демократії та основних свобод через такі механізми, як вільні вибори та, у
деяких країнах, через референдуми у ситуаціях, коли може бути висловлене
ставлення до будь-якої пропозиції щодо зміни конституційного ладу в країні.
IV
13. Жодна політична партія не повинна нести відповідальності за пове-
дінку її членів. Будь-який обмежувальний захід, вжитий щодо політичної
партії на підставі поведінки її членів, повинен бути підтверджений доказами,
що відповідна особа діяла за підтримки цієї партії або що така поведінка бу-
ла наслідком партійної програми чи політичних цілей. Якщо такий взає-
мозв’язок відсутній або не може бути встановлений, уся відповідальність по-
винна покладатися цілком лише на членів партії.
V
14. Заборона чи розпуск політичної партії у демократичному суспільст-
ві є винятковим заходом. Якщо належні державні органи приймають рішен-
ня звернутися до суду з позовом щодо заборони політичної партії, вони по-
винні мати достатні докази існування реальної загрози конституційному ла-
ду чи основним правам і свободам громадян.
15. Як було вказано у частині ІІІ цієї доповіді, компетентні органи по-
винні мати достатні докази того, що політична партія, про яку йдеться, про-
пагує насильство (включно з такими частковими проявами його, як расизм,
ксенофобія та нетерпимість) або явно задіяна у терористичну чи іншу підрив-
ну діяльність. Державні органи повинні також оцінити рівень загрози демо-
кратичному ладу, а також те, чи ситуацію не можна виправити іншими захо-
дами, як штрафи, інші адміністративні заходи впливу чи притягнення до су-
ду окремих членів політичної партії, залучених до такої діяльності.
16. Очевидно, важливим фактором такої оцінки є загальна ситуація у
країні. Водночас повинні також бути взятими до уваги стандарти розвинутої
європейської демократичної практики, як уже було зауважено у попередніх
параграфах. Навіть у випадку надзвичайного стану мають бути дотримані
міжнародні зобов’язання держави, а будь-які заходи виняткового характеру
повинні мати чітко визначену тимчасову дію відповідно до статті 15 Євро-
пейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
VI
17. Пункти 6 і 7 Керівних принципів мають справу з роллю правосуддя
у питанні заборони чи розпуску політичних партій; тому вони можуть роз-
глядатися разом.
18. Роль правосуддя у питаннях заборони чи розпуску політичних пар-
тій суттєва. Як видно із доповіді Венеціанської Комісії, уповноваженими у цій
сфері можуть бути різні судові органи. У деяких державах ці питання лежать
у межах повноважень конституційних судів, тоді як в інших перебувають у
сфері діяльності судів загальної юрисдикції.
295
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
19. Безвідносно до того, які судові органи мають повноваження у цій
сфері, перший крок повинен полягати у встановленні неконституційного
характеру діяльності політичної партії. Суд повинен вивчити докази, подані
проти політичної партії, і встановити, чи вона вчинила серйозне правопору-
шення проти конституційного ладу. Якщо це так, уповноважений судовий
орган повинен прийняти рішення про заборону чи розпуск за процедурою,
яка надає усі гарантії належного процесу, відкритості та чесного судового
розгляду та з дотриманням стандартів, встановлених Європейською Конвен-
цією про захист прав людини та основоположних свобод.
Додаток I
ЗАБОРОНА ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА ПОДІБНІ ЗАХОДИ
ДОПОВІДЬ
схвалена Венеціанською Комісією на 35 пленарній сесії
(Венеція, 12-13 червня 1998 року)
ВСТУП
A. Засади
У відповідь на запит Генерального Секретаря Ради Європи Європейсь-
ка Комісія за демократію через право здійснила огляд положень щодо забо-
рони політичних партій та подібних заходів.
Було необхідним більш детально вивчити це питання через важливість
політичних партій у скріпленні основ демократії, зокрема у країнах, у яких
до недавнього часу існували авторитарні режими правління. Вибори, які є
основоположним каменем демократії, немислимі без активної участі в них
вільно утворених політичних партій. А свобода політичних об’єднань є полі-
тичною формою ширшої основної свободи об’єднань.
Цей порівняльний огляд законодавства та практики у країнах, що бе-
руть участь у роботі Венеціанської Комісії, визначає спільні цінності у євро-
пейському конституційному доробку у цій царині з наміром поліпшення ін-
формованості з цього питання і, де можливо, виводячи уроки з рішень, засто-
сованих за кордоном. Огляд базується на відповідях на питальник (документ
CDL-PP (98) 1) щодо заборони політичних партій, що охоплює питання існу-
вання норм щодо заборони політичних партій чи забезпечення подібних за-
ходів, а також меж, у яких вони застосовуються.
Відповіді були отримані від таких країн: Албанія, Аргентина, Австрія,
Азербайджан, Білорусь, Бельгія, Боснія та Герцеґовина, Болгарія, Канада, Хор-
ватія, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Грузія, Німеч-
чина, Греція, Угорщина, Ірландія, Італія, Японія, Киргизстан, Латвія, Ліх-
тенштейн, Литва, Молдова, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Ру-
мунія, Росія, Словаччина, Іспанія, Словенія, Швеція, Швейцарія, Туреччина,
Україна, Уругвай (див. документ CDL-PP (98) 2).
296
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
B. Загальні положення
Правовий підхід до політичних партій значно відрізняється у різних
країнах.
Реєстрація політичних партій, наприклад, не є необхідною у всіх пра-
вових системах. Немає вимог щодо реєстрації, зокрема, у Німеччині, Греції або
Швейцарії. У Данії та Нідерландах політичні партії не зобов’язані бути зареєст-
рованими, проте від них вимагаються певні формальності для участі у вибо-
рах. В Ірландії реєстрація просто дає змогу партії поставити свою назву поряд
із іменами своїх кандидатів, в той час як у Швеції вона захищає виняткове
право партії використовувати свою назву.
У деяких країнах, де від політичних партій вимагається реєстрація, це є
лише формальністю, як в Австрії, Іспанії, Уругваї чи Норвегії, де єдиною умовою
реєстрації є зібрання 5000 підписів. В інших країнах, проте, влада має бути впев-
нена, що партія відповідає матеріальним вимогам для здійснення своєї полі-
тичної діяльності (так є, наприклад, у Чеській республіці, Латвії, Польщі та Росії).
Подальші відмінності знаходимо на юридичному рівні – конституційно-
му чи законодавчому, – на якому розглядаються питання, що стосуються полі-
тичних партій. Тоді як усі вони гарантують свободу об’єднань – основу діяльності
політичної партії, – конституції значно відрізняються за ступенем деталізації
цього питання. Деякі конституції не містять жодних конкретних згадок про
політичні партії (Албанія, Фінляндія, Ірландія, Швейцарія). Однак у більшості ви-
падків, гарантуючи свободу об’єднань та згадуючи політичні партії, конститу-
ції містять детальний перелік випадків, за яких діяльність партій може бути
обмежена. Німецька конституція, наприклад, передбачає заборону партій, які
своїми цілями або через поведінку їх членів можуть призвести до порушення
вільного демократичного конституційного порядку або спричинити його по-
валення. Конституція Грузії забороняє формування політичних партій, метою
яких є руйнування конституційного ладу, порушення національної незалеж-
ності або територіальної цілісності, поширення війни та насильства або ж зао-
хочення етнічної та релігійної ненависті чи суспільних заворушень, а також
забороняє створення військових сил політичними партіями, тоді як партії, що
засновані на географічному або регіональному критерії, заборонені законом
(State Authorities Act). З іншого боку, у Словаччині конституція містить загальні
норми, що обмежують свободу об’єднань у випадках, передбачених законом,
коли це необхідно у демократичному суспільстві для захисту національної
безпеки та публічного порядку, для попередження злочинів та захисту прав та
свобод інших та для дотримання принципу розмежування партій та держави;
звичайний закон визначає точний перелік обставин, за яких партії можуть бу-
ти заборонені. Серед тих конституцій, які торкаються питання політичних
партій, конституція Португалії, здається, має найбільш деталізований підхід,
окреслюючи обсяг свободи об’єднань, особливо у політичній сфері, і даючи
перелік більшості обмежень щодо діяльності політичних партій включно з їх
внутрішньою організацією. В Австрії певні аспекти закону про політичні пар-
тії мають конституційний характер.
Заходи, передбачені у питальнику, були або превентивними – заборо-
на формування політичної партії чи відмова її реєструвати, – або репресив-
297
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ними – розпуск партії. Четвертий тип передбачених заходів – заборона пар-
тії брати участь у виборах – по суті не застосовується принаймні у держа-
вах, які надали відповіді на питальник, але може стати наслідком одного з
інших заходів. Замість того, щоб окремо вивчати ці заходи, ми побудуємо
наш огляд таким чином.
Перша і найбільш деталізована частина вивчить обмеження щодо полі-
тичної діяльності, передбачені у законодавстві різних держав, які відповіли
на питальник. В основному ці обмеження пов’язані із діяльністю або з цілями
політичних партій та їх членством або структурою, реальними характерис-
тиками, які будуть вивчені у другому розділі частини першої цієї доповіді.
Перший розділ цієї частини, коротший за обсягом, буде присвячений обме-
женням формальної природи, що стосуються таких характеристик, як назва,
кількість членів та процедури реєстрації.
Дотримуючись цього погляду на законодавчі положення, друга частина
буде вивчати відповідні прецеденти, бо для того, щоб оцінити реальний
вплив заходів щодо обмеження діяльності політичних партій, важливо вста-
новити, наскільки часто вони застосовуються.
Нарешті, третя частина надасть огляд органів, компетентних у цих
справах.
I. Обмеження діяльності політичних партій за національним
законодавством
A. Формальні обмеження
Вони в основному стосуються реєстрації партій, а тому тих країн, де ре-
єстрація у цей час вимагається.
Норми у цій сфері часто стосуються назви партії. Ідея полягає в уник-
ненні ризику непорозуміння. У Литві, наприклад, законодавство передбачає
можливість реєстрації лише партій чи організацій, чиї назви або символіка
відрізняються від назв і символіки існуючих партій чи організацій. В Естонії
партії може бути відмовлено у реєстрації, якщо її назва подібна до назви іс-
нуючої партії або до тієї, що існувала у минулому. За законодавством Канади
назва партії, її скорочена назва або абревіатура, так само як її логотип не по-
винен бути джерелом непорозуміння щодо зареєстрованих партій або щодо
тих, чия заявка на реєстрацію перебуває у процесі розгляду. Якщо назва не
була зареєстрована, звичайне цивільне законодавство про назви юридичних
осіб виключає можливість використання назв, що можуть спричинити непоро-
зуміння. Конституція Португалії ясно забороняє партіям використання симво-
ліки, яку легко сплутати з державними або релігійними символами. У Словенії
назви, абревіатури чи символіка політичних партій не повинні нагадувати на-
зви, абревіатури чи символіку державних або регіональних інституцій.
У деяких країнах існують більш жорсткі обмеження стосовно назв пар-
тій. У Канаді, наприклад, назви партії не можуть містити слово «незалежний».
У Португалії партії не можуть використовувати назви, що включають пряме
посилання до релігій або церков «без шкоди для філософій чи ідеологій, що
лежать в основі їх програм». У Словенії назви партій не можуть містити назву
іноземних країн, партій, фізичних або юридичних осіб. В Аргентині назви
політичних партій не можуть містити власних імен або слів «Аргентина»,
298
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
«національний», «міжнародний» та їх похідних. Ці обмеження не мають
прямого впливу на програми та діяльність зазначених політичних партій і
тому по суті є формальними обмеженнями. Однак це не так, якщо назви за-
боронено через те, що вони можуть вплинути на міжнародні стосунки краї-
ни, або тому що вони є вираженням або можливою причиною расових, кла-
сових або релігійних заворушень.
Створення та довговічність політичної партії часом підпорядковані
критерію її вагомості. Вагомість партії може вимірюватися у термінах її член-
ства: за законом Естонії партія загалом повинна мати принаймні 1000 членів;
у Латвії, Литві та Білорусії мінімальна кількість засновників встановлюється
відповідно 200, 400 та 500 осіб. У Канаді партії, які не висувають кандидатів
принаймні у 50 округах, виключаються з реєстру, проте це очевидно не пе-
решкоджає членам цих організацій балотуватися індивідуально. В Румунії на
вимогу департаменту Генерального прокурора муніципальний суд Бухарес-
та може розпустити партію за бездіяльність, якщо вона не здатна висунути
кандидатів хоча б у 10 округах, самостійно чи як складова блоку, в двох під-
ряд виборчих кампаніях, або якщо вона не проводила свого з’їзду протягом
5 років. У Хорватії партія перестає існувати, якщо вона припиняє свою діяль-
ність, або якщо проміжок часу між двома зібраннями її керівного органу
вдвічі перевищує встановлений її статутом. В Угорщині партія може бути роз-
пущена, якщо вона не функціонувала принаймні рік і кількість її членів пос-
тійно була нижчою за встановлений законом мінімум.
Численні національні законодавчі акти регулюють фінансування полі-
тичних партій, зокрема якщо існують внески з публічних коштів. Проте в аб-
солютній більшості країн неспроможність дотриматися цих норм не призво-
дить до розпуску відповідної партії чи до подібних заходів. В Албанії партія
може бути заборонена за нездатність опублікувати свої фінансові ресурси або
надати їх для інспекції. В Україні систематичне порушення правил фінансу-
вання партій може призвести до розпуску відповідної партії. Ці правила над-
звичайно строгі; наприклад, політичні партії не мають права отримувати кош-
ти від іноземних держав або їх громадян, міжнародних організацій, осіб без
громадянства або підприємств, у яких державі належить пакет акцій більш як
20%. В інших країнах застосовуються фінансові санкції: в Аргентині, напри-
клад, покаранням є штраф, удвічі більший за розмір нелегального внеску.
Реєстрація політичних партій може бути підпорядкована іншим фор-
мальностям. В Естонії, наприклад, заявки на реєстрацію мають містити статут
партії, назви, адреси, та телефонні номери лідерів партії, політичну програ-
му, список членів партії з їх іменами, адресами, і, за необхідності, партійну
емблему; законодавство Канади вимагає щоб заяви на реєстрацію були підпи-
сані лідером партії, містили повну назву партії, ім’я та адресу лідера, адресу її
офісу, назви та адреси виконавчих органів партії та імена, адреси й підписи
100 членів партії, які мають право голосу.
B. Матеріальні обмеження
a. Матеріальні обмеження діяльності політичних партій, особливо ті,
що можуть призвести до заборони політичної партії або до подібних заходів,
значно відрізняються у різних країнах.
299
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
У деяких країнах просто відсутнє законодавство, що мало б регулювати
такі заходи. Одним із прикладів є Бельгія. У Греції, хоча конституція обумов-
лює, що організація партії та її діяльність мають служити вільному функціо-
нуванню демократичної системи, у разі неспроможності партії відповідати
вказаній вимозі жодні санкції не застосовуються. В Австрії відсутні положен-
ня щодо заборони або розпуску політичних партій, за винятком заборони
відновлення націонал-соціалістичної партії та її організацій.
b. У ряді країн законодавство передбачає санкції проти партій, які пе-
реслідують певні цілі або дотримуються певної поведінки.
1. Як ми бачили раніше, наприклад, закон може вимагати, щоб партії дій-
сно діяли. В Ірландії вимагається ефективна політична активність: для того щоб
бути зареєстрованою, партія повинна бути «справжньою політичною партією,
організованою в державі або її частині», щоб виставляти кандидатів на виборах
до нижньої палати парламенту, європейських виборах або місцевих виборах.
Згідно з рішенням Верховного суду, мета цієї норми полягає у тому щоб уник-
нути збільшення кількості «фіктивних політичних партій, чиї наміри та цілі є
дуже далекими від політичної сфери». Слід також зауважити, що єдиним нас-
лідком реєстрації політичної партії є те, що її назва може з’явитися поряд з іме-
нами її кандидатів на національних та європейських виборах.
2. У тих країнах, де застосовується загальне законодавство щодо об’єднань
громадян, угруповання з незаконними або аморальними цілями позбавлені закон-
ного статусу або можуть бути розпущені органами судової влади, як у Швей-
царії, Ліхтенштейні або Фінляндії, де об’єднання громадян також може бути
розпущене, якщо його діяльність суперечить статутній меті. Естонське зако-
нодавство передбачає, що об’єднання може бути розпущене судом, якщо йо-
го цілі або діяльність суперечать конституційному ладу, закону, моралі, або
проголошеним цілям об’єднання, а також за ведення діяльності, спрямованої
на отримання прибутку, та у випадку банкрутства. В Іспанії політична партія
може бути розпущена за те, що вона є кримінальним об’єднанням відповідно
до кримінального кодексу, зокрема якщо її метою є здійснення або сприяння
у здійсненні злочину, або якщо вона є озброєною чи терористичною групою
або організацією. В Азербайджані конституція уповноважує суди припинити
діяльність об’єднань, які порушують Конституцію та закони. Об’єднання
можуть також бути розпущені за вчинення правопорушень: таке положення
існує у російському законодавстві, але, відповідно до принципу пропорційнос-
ті, воно застосовується лише у випадку серйозного або повторюваного пра-
вопорушення.
3. Політична діяльність, яку реально проводять партії, може підлягати
певним обмеженням. Можуть бути зроблені кроки, спрямовані проти партій,
які загрожують основним свободам. В Албанії заборонені партії, чиї програми
або діяльність є антинародними, антидемократичними або тоталітарними,
як і ті партії, мета або діяльність яких суперечать основоположним принци-
пам норм права та демократії, суверенітету народу, плюралізму та рівності
політичних партій, поділу влади та незалежності суду. Як Чеська республіка,
так і Словаччина забороняють партії, які намагаються використати конститу-
цію, щоб перешкодити іншим політичним партіям прийти до влади консти-
300
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
туційним шляхом, або ті, що підривають рівність між громадянами. У Німеч-
чині, якщо мета партії або поведінка її членів створює загрозу порушення або
повалення вільного демократичного конституційного ладу, вона може бути
заборонена. За Французькою конституцією політичні партії повинні поважати
демократію. У Туреччині партіям заборонені інтриги для встановлення влади
диктатора. В Італії партії повинні застосовувати демократичні методи у своїй
публічній діяльності та у відносинах з іншими партіями та рухами. Проте
відсутня вимога щодо демократичності їх політичних програм, хоча Консти-
туція забороняє відродження фашистської партії. У Молдові закон забороняє
формування та діяльність партій, які заохочують використання авторитар-
них та тоталітарних режимів правління.
4. У такому ж дусі ряд країн заборонили екстремістські партії. Консти-
туція Португалії забороняє, наприклад, фашистські або расистські партії.
У Польщі заборонені ті партії, чиї програми засновані на тоталітарних мето-
дах та процедурах нацизму, фашизму та комунізму, і ті, чиї програми або
діяльність засновані на расистській чи націоналістичній ненависті. В Австрії,
де націонал-соціалістична партія та її організації були розпущені спеціаль-
ним законом, вони не можуть бути відроджені.
5. Заохочення дискримінації, ненависті або жорстокості може також при-
звести до заборони партії. Прикладів вдосталь. У Франції партії можуть бути
заборонені за заохочення дискримінації, ненависті або насильства щодо особи
або групи осіб через їх походження або за їх неналежність до певної етнічної
групи, нації, раси чи релігії; або за поширення ідей чи теорій, які виправдову-
ють або заохочують таку дискримінацію, ненависть чи насильство. В Іспанії
ситуація подібна, проте на додаток до раси та вірування також беруться до
уваги стать, сексуальна орієнтація, сімейний статус, хвороби та непрацездат-
ність. Політичні партії, які заохочують расову ненависть, також заборонені,
наприклад, конституціями Білорусі та України, тоді як в Азербайджані зако-
нодавство робить наголос на расових, національних та релігійних конфліктах.
За болгарським законодавством партії можуть бути заборонені як за сповіду-
вання фашистських ідеалів, так і за розпалювання расових, національних, ре-
лігійних або етнічних заворушень. Російська конституція забороняє створення
та діяльність суспільних об’єднань, мета або дії яких призводять до соціальних,
расових, етнічних та релігійних суперечностей.
6. Конституції Данії та Португалії, наприклад, допускають заборону
партій які використовують або заохочують насильство, навіть якщо вони не є
підривними або расистськими. В Албанії закон забороняє партії, які привер-
тають увагу до своїх цілей та намагаються досягти їх шляхом насильства, ви-
користання зброї та іншими антидемократичними методами. Заборона про-
паганди війни (Білорусь, Україна) має подібну мету. У Грузії та Латвії партії мо-
жуть бути заборонені за заохочення насильства шляхом пропаганди. Ми вже
бачили, що деякі держави можуть скасовувати партії за заохочення ненавис-
ті, зокрема расової ненависті; такі засоби в основному мають метою попере-
дження актів насильства. У Білорусі конституція забороняє партії, які поро-
джують соціальний неспокій.
7. У деяких країнах закон забороняє політичні партії які є загрозою для
існування (Німеччина) або незалежності (Україна) держави. Французька конститу-
301
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ція вимагає щоб партії поважали національний суверенітет. Інші, більш об-
межувальні тексти просто захищають територіальну цілісність держави (Бос-
нія та Герцеґовина, Болгарія, Франція, Молдова, Росія, Словаччина, Туреччина).
В Албанії партіям не дозволено підтримувати антинаціональні програми або
антинаціональну діяльність; точні рамки цієї норми, звичайно, важко визначи-
ти. В Аргентині заборонені партійні назви із значеннями, що можуть вплину-
ти на міжнародні відносини країни.
8. Законодавство для захисту певних інституцій часом іде значно далі
від захисту територіальної недоторканності нації та боротьби із партіями, які
ставлять під загрозу основні свободи. У ліберальній та демократичній держа-
ві простий виклик встановленому порядку сам по собі не вважається караним
правопорушенням. Тип забороненої підривної діяльності є по суті зверненням
до насильницьких методів повалення влади (саме так є, наприклад, в Азербайджа-
ні, Болгарії, Естонії та Україні). У Ліхтенштейні суди можуть розпустити орга-
нізації, чия мета або ціль становлять небезпеку для держави. Шведська кон-
ституція передбачає заборону партій, які створюють небезпеку для держави;
проте існує загальна згода, що настільки екстремальні заходи мають прово-
дитись лише під час стану війни. Російська та українська конституції також за-
бороняють політичні партії, що створюють загрозу безпеці держави. Додат-
кове обмеження у конституції Білорусії забороняє партії та інші організації,
метою яких є зміна конституційного ладу країни.
9. Турецька конституція, як і законодавство Боснії та Герцеґовини, перед-
бачає загальним чином розпуск партій, які заохочують злочини. За консти-
туцією Португалії об’єднання можуть бути створені за умови, що їх цілі не
суперечать кримінальному законодавству країни.
10. У деяких із колишніх радянських держав законодавство розроблене
так, щоб уникнути будь-яких непорозумінь між політичною партією та дер-
жавою. У Словаччині, наприклад, партіям відмовляють у реєстрації, якщо їх
статути передбачають діяльність, яка є виключною прерогативою органів
державної влади. У Киргизстані конституція ясно забороняє об’єднання полі-
тичних партій та державних органів та включення діяльності держави до
програм та рішень партії. Конституція Угорщини забороняє політичним пар-
тіям здійснювати політичну владу безпосередньо або через контроль органу
держави; члени партії або її лідери не можуть займати державні посади.
У Вірменії політичні партії не можуть брати на себе публічну владу.
11. Деякі держави забороняють політичну діяльність партії у деяких су-
спільних сферах. У Словаччині законодавство дуже обмежувальне: наприклад,
можна відмовити у реєстрації партії, яка хоче здійснювати політичну діяль-
ність у збройних силах чи, більш загально, за місцем праці. Подібне законо-
давство існує в Словенії. В Азербайджані та Киргизстані заборонена партійна
діяльність всередині державних органів. У Киргизстані також військовослуж-
бовці та працівники у галузі національної безпеки та юстиції не можуть бути
членами політичних партій чи навіть робити заяви на підтримку політичних
партій. В Україні це правило стосується публічного сектора у цілому.
12. Більш того, загальна заборона на створення приватних військових або во-
єнізованих формувань часом спеціально включається в законодавство про полі-
302
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тичні партії (Албанія, Чеська Республіка, Естонія, Грузія, Словаччина, Україна) або
в конституцію (Португалія). В Естонії сам факт, що організація має зброю,
виключає її діяльність як політичної партії.
c. Інші обмеження, які накладаються окремими державами на політичні
партії, включають:
1. Обмеження щодо національності. У Латвії політичні партії можуть дія-
ти, лише якщо хоча б половина їх членів є латишами. Деякі держави заборо-
няють діяльність зарубіжних політичних партій, тобто партій, заснованих за-
рубіжними громадянами (Молдова), або тих, чиї штаб-квартири знаходяться у
зарубіжних країнах (Азербайджан, Білорусь, Киргизстан). Литва та Словенія також
вимагають, щоб керівні органи партії розташовувалися на території держави.
Вірменський закон, який забороняє політичним партіям бути під впливом полі-
тичних партій, що знаходяться в інших державах, на практиці запобігає конт-
ролюванню вірменською draspna політичних партій Республіки Вірменія.
2. Деякі держави забороняють створення партій на основі регіональних
чи територіальних інтересів (Грузія) або партій, чия назва або програма зосе-
реджена навколо регіональних проблем (Португалія).
3. У Киргизстані закон не дозволяє існування партій, заснованих на ре-
лігійних принципах, у той час як у Болгарії конституція забороняє не лише
партії, створені на релігійних засадах, але й засновані на етнічних або расо-
вих принципах.
4. У певних країнах, як Угорщина, лише фізичні особи можуть бути чле-
нами політичних партій.
d. Нарешті, заборона або аналогічні заходи можуть також обґрунтову-
ватися формою організації партії.
1. Перш за все деякі держави вимагають, щоб партійна внутрішня струк-
тура та діяльність були демократичними (Фінляндія, Іспанія, Вірменія). У Чеській
Республіці та Словаччині статути партії повинні бути демократичними, а їх ор-
гани демократично утвореними. В Албанії свобода вираження думки повинна
бути гарантованою також всередині партії, так само як право вільно вступати
та виходити з партії за власним бажанням. Португальська конституція вимагає,
щоб політичні партії керувалися принципом прозорості, демократичної орга-
нізації та управління за участі усіх їх членів. В Аргентині партії мають бути де-
мократичними, оскільки їх органи та кандидати, яких вони висувають на ви-
борах, мають періодично обиратися; партійна організаційна структура у якій,
наприклад, не представлені меншини, буде визнана недемократичною.
2. Зрештою, таємні організації можуть заборонятися конституцією (Лат-
вія, Молдова, Румунія) або законом (Албанія, Польща).
II. ЗАСТОСУВАННЯ ОБМЕЖУВАЛЬНИХ ЗАХОДІВ
СТОСОВНО ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
Наведена вище інформація показує, що існують численні законні мето-
ди заборони діяльності політичних партій. Тепер ми маємо визначити, як же
ці методи застосовуються на практиці. При цьому ми звернемось лише до
законів, які дійсно є чинними сьогодні, а не до тих, що були скасовані.
У багатьох державах останнім часом не вживалося жодних законних
обмежень щодо діяльності політичних партій, а у тих випадках, де були пе-
редбачені санкції, вони насправді ніколи не застосовувались. Це само собою
303
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
зрозуміло у країнах, в яких немає законних положень щодо розпуску або за-
борони партій (Бельгія, Греція та Австрія, крім заборони у цій країні націо-
нал-соціалістичних організацій). В інших державах ліберальна інтерпретація
конституційних положень, присвячених захисту свободи об’єднань, робить
такі суворі заходи практично неможливими у мирний час (Швейцарія). Різні
інші тривалі демократії не були змушені застосовувати подібних заходів про-
тягом кількох десятиліть: Фінляндія (з 1930-х років), Ліхтенштейн (від 1945 р.),
Данія (від 1953 р.), Німеччина (від 1956 р.) та Японія. Два випадки, що мали міс-
це в Німеччині, стосувалися екстремістської правої партії (1953) та колишньої
комуністичної партії (1956).
У ряді інших держав партіям відмовляли у реєстрації, але в основному
за неспроможність відповідати формальним критеріям. Це траплялося в Ір-
ландії та Канаді, де партії не можуть бути покарані з матеріальних підстав: у
Канаді, наприклад, одна партія була виключена з реєстру за неспроможність
висунути хоча б 50 кандидатів на загальних виборах. У Латвії одній органі-
зації було відмовлено у реєстрації за порушення процедури заснування, вісім
були виключені з реєстру за недостатню кількість членів, а реєстрація однієї
партії була призупинена через неподання нею фінансового звіту, проте зу-
пинку припинили, коли партія подала звіт на розгляд. У Литві єдиний випа-
док відмови у реєстрації постав у результаті неспроможності дотриматися
процедури реєстрації; у Хорватії також був лише один випадок відмови у ре-
єстрації з формальних причин. В Іспанії партії підлягали санкціям лише за
використання назв, які можна було сплутати з уже існуючими, але жодна по-
літична партія не була заборонена, незважаючи на досить велику кількість
підстав для розпуску, передбачену законодавством.
Випадки, коли партії були заборонені або розпущені з суттєвих підстав
у відносно недавньому минулому, загалом стосувалися екстремістських рухів
з невеликою кількістю членів (Франція, Італія). Проте у Словенії одна партія,
яка проводила агітацію за повернення людей, що емігрували з словенської
частини Істрії після Другої світової війни, була визнана неконституційною за
порушення принципу рівності та різне ставлення до людей в залежності від
регіону, з якого вони емігрували. Дуже критиковане зупинення діяльності
Вірменської Революційної Федерації (Дашнакцутюн) на тій підставі, що вона
була керована іноземцями, було скасоване за рішенням суду. Нарешті, Туреч-
чина повідомила, що декілька політичних партій були розпущені через те,
що вони створювали загрозу національній безпеці та територіальній цілісно-
сті або світському характеру держави. Найбільш відомою справою останніх
часів став розпуск партії «Процвітання» («Prosperity»).
Отже, за загальним правилом, невелика кількість випадків, за яких за-
стосовувалися настільки крайні заходи, як розпуск або заборона політичної
партії, показує важливість принципу свободи об’єднань і відповідно пропор-
ційності санкцій, що накладаються на політичні партії, які вважаються важ-
ливим зубцем демократичної машини.
III. КОМПЕТЕНТНІ ОРГАНИ
Хоча питальник безпосередньо не торкався питань процедури, отри-
мані відповіді надали деяку цікаву інформацію стосовно органів, уповно-
важених застосовувати певні заходи, про які йшла мова у цій доповіді. Не-
зважаючи на різницю в законодавстві різних країн, питальник виявив одну
спільну рису: заборона політичних партій та подібні заходи є компетенцією
304
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
судової влади. Кажучи загалом, такі питання вирішуються безпосередньо су-
дами, оскільки судовий орган суттєвий для уникнення втручання у діяль-
ність партії з чисто політичних мотивів.
Якщо справи у першій інстанції передаються на розгляд до несудових
органів влади, вони звичайно стосуються реєстрації партії. В Албанії, напри-
клад, компетентним органом є Міністерство юстиції, в той час як у Чеській
Республіці та Словаччині – Міністерство внутрішніх справ, у Канаді – керівник
вищого виборчого органу (Director General of Elections), а в Ірландії – відповід-
на посадова особа нижньої палати парламенту (Clerk of the Dail). Постанови,
що відмовляють у реєстрації, в Ірландії можуть бути подані на апеляцію спе-
ціальній комісії, в яку входять суддя Верховного суду, голова нижньої палати
парламенту (Dail), голова сенату; частково політичний склад цього органу
пояснюється фактом, що реєстрація політичних партій в Ірландії є чистою
формальністю, а відмова у наданні реєстрації не впливає насправді на свобо-
ду об’єднань. У Хорватії засвідчити, що партія припинила свою діяльність,
уповноважене Міністерство державного управління.
Проте у багатьох державах органом реєстрації є суд. У Болгарії це місь-
кий суд Софії, в Естонії – звичайні суди; у Польщі – Варшавський воєводський
суд, хоча у випадку сумніву щодо відповідності партійних цілей чи принци-
пів конституції, цей суд має порадитися з конституційним судом, рішення
якого є обов’язковим.
Розпуск або заборона партії може бути виключним правом конституцій-
ного суду, його рішення є остаточним. Це має місце в Азербайджані, Хорватії,
Португалії, Словенії та Туреччині. У деяких державах існує співпраця звичайних
судів та конституційного суду: прикладами є Польща, як ми вже побачили сто-
совно реєстрації, та Болгарія, де Верховний суд уповноважений винести рішен-
ня про розпуск партії за пропозицією Генерального прокурора, тоді як кон-
ституційний суд має справу з позовами стосовно конституційності партій.
У Словаччині справу у першій інстанції розглядає Верховний суд за зверненням
Генерального прокурора, з можливістю апеляції до конституційного суду.
У Чеській Республіці, як і в Білорусі та Киргизстані, уповноваженим судом є Вер-
ховний суд. В інших державах рішення приймають звичайні суди, і тут існує
кілька рівнів юрисдикції (наприклад федеральні суди в Аргентині, адміністра-
тивні суди в Естонії та Ліхтенштейні або звичайні суди у Швейцарії).
Заходи тимчасового призупинення часом застосовуються урядом (у Да-
нії) чи міністерством юстиції (у Киргизстані, а також у Литві, за винятком часу
виборчих кампаній, коли необхідне рішення районного суду Вільнюса), не вар-
то навіть казати, що такі заходи є предметом оскарження до суду. У Франції
розпуск політичної партії проголошується декретом Президента Республіки,
прийнятим на засіданні з Кабінетом, і також є предметом апеляції до суду.
ВИСНОВОК
Різноманітність правових положень, що регулюють діяльність партій, у
країнах, які дали відповіді на питальник, створює складнощі для визначення
європейського стандарту. Проте чітко виділяється ряд спільних рис:
a. Діяльність партій всюди гарантується принципом свободи об’єднань.
305
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
b. Той факт, що у багатьох, якщо не в більшості опитаних країн, відсут-
ні певні заходи, приводить нас до висновку, що вони не є важливими для
безперешкодного функціонування демократії. Приклади включають:
– реєстрацію політичних партій: реєстрація не вимагається навіть як
формальність; проте це не означає, що кандидати на виборні посади не
зустрічаються із певними формальними вимогами;
– санкції, включно із забороною та розпуском, стосовно політичних
партій, які неспроможні дотриматися певних вимог. Це, звичайно, не пе-
решкоджає покаранню кримінальної поведінки окремих осіб у контексті
політичної активності.
c. Навіть у тих державах, які передбачають санкції проти політичних
партій, існують суттєві відмінності. В однакових ситуаціях в різних державах
не застосовуються однакові санкції або не з однаковим ступенем суворості.
d. Той факт, що так важко – або навіть неможливо – означити поведін-
ку, яка викличе такі серйозні санкції, як заборона або розпуск політичної
партії, підкреслює необхідність застосування принципу пропорційності при
реалізації законодавства, що обмежує свободу об’єднань.
Шлях, яким на практиці застосовується часто широкий правовий арсе-
нал регулювання діяльності політичних партій, відображає справжнє бажан-
ня поважати цей принцип. Дуже мало демократичних країн, у яких санкції,
про які йшла мова у питальнику, насправді застосовувалися останнім часом
до політичних партій, окрім як з формальних підстав.
За винятком формальних обмежень, особливо призначених для уник-
нення непорозумінь стосовно назв партій, заходи, призначені для припи-
нення діяльності політичних партій, які існують не в усіх країнах, а в інших
застосовуються за військового стану, мають бути дозволені лише у виключ-
них випадках. Особлива стриманість, яка демонструється абсолютною біль-
шістю національних органів влади, підтверджує це.
e. Нарешті, повторюваною рисою досліджених національних законо-
давств є гарантія бути почутим незалежним та неупередженим органом су-
дової влади або трибуналом. Це явна ознака уваги до того, щоб залишити
настільки політично важливу річ, як доля політичних партій, поза компетен-
цією виконавчих або адміністративних органів влади, чия безсторонність ча-
сто ставиться під сумнів.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 4 (14).

306
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-INF (2001) 8
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ ТА ДОПОВІДЬ
ЩОДО ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ухвалені Венеціанською Комісією на 46 пленарній сесії
(Венеція, 9-10 березня 2001 року)
Венеціанська Комісія:
Будучи зацікавленою у розвитку фундаментальних принципів демок-
ратії, норм права та захисті прав людини і у контексті поліпшення демокра-
тичної безпеки для всіх;
Із стурбованістю відзначаючи проблеми, пов’язані з незаконним фінан-
суванням політичних партій, що виявилися нещодавно у деяких державах –
членах Ради Європи;
Беручи до уваги важливу роль політичних партій в рамках демократії
та те, що свобода об’єднання, включаючи свободу політичного об’єднання, є
однією з основних свобод, захищених Європейською Конвенцією з прав лю-
дини і є одним із наріжних каменів справжньої демократії, що передбачена
Статутом Ради Європи;
Приділяючи особливу увагу державній практиці у сфері фінансування
політичних партій;
Визнаючи необхідність подальшого поширення стандартів на основі
цінностей Європейського правового доробку;
Прийняла такі керівні принципи:
1. Для цілей цих керівних принципів політична партія – це об’єднання
осіб, одною з цілей якого є участь в управлінні публічними справами через
висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах.
2. Такі політичні партії можуть шукати та отримувати фонди шляхом
публічного чи приватного фінансування.
A. РЕГУЛЯРНЕ ФІНАНСУВАННЯ
a. Публічне фінансування
3. Публічне фінансування має бути призначеним для кожної партії,
представленої в парламенті.
4. Однак для того, щоб гарантувати рівність можливостей для різних
політичних сил, публічне фінансування може також бути поширене на полі-
тичні органи, що репрезентують важливу частину електорату та висувають
кандидатів на виборах. Рівень фінансування може бути встановлений зако-
нодавцем на періодичній основі відповідно до об’єктивних критеріїв.
Звільнення від податків може бути надане за дії, що чітко пов’язані із
політичною діяльністю партії.
5. Фінансування політичних партій публічними коштами має відбу-
ватися за умови, що бюджети політичних партій будуть контрольовані спеці-
альними публічними органами (наприклад, Рахунковою Палатою). Держави
повинні проводити політику фінансової прозорості політичних партій, що
користуються публічним фінансуванням.
307
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
b. Приватне фінансування
6. Політичні партії можуть отримувати приватні фінансові пожертви.
Проте пожертви від зарубіжних країн або корпорацій можуть бути заборо-
нені. Ця заборона не має стосуватися фінансових внесків від громадян, що
проживають за кордоном.
Також можуть розглядатися інші обмеження. Такими можуть бути:
a. максимальний рівень кожного внеску;
b. заборона внесків від підприємств промислового або комерційного
спрямування чи від релігійних організацій;
c. попередній контроль за внесками від членів партій, які бажають ба-
лотуватися як кандидати на виборах, публічними органами, що спеціа-
лізуються на виборчих питаннях.
7. Прозорість приватного фінансування кожної партії повинна гаран-
туватися. Для досягнення цієї мети кожна партія повинна публікувати щорічні
бюджетні звіти за попередній рік, які повинні включати перелік усіх по-
жертв, окрім членських внесків. Усі пожертви, що перевищують величину,
визначену законодавцем, мають бути зафіксовані та опубліковані.
B. ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ
8. Щоб забезпечити рівність можливостей для різних політичних сил,
витрати на передвиборну агітацію мають бути обмежені до певного макси-
муму, який відповідає ситуації у країні і встановлений пропорційно до кіль-
кості виборців, що їх підтримують.
9. Держава повинна брати участь у видатках на передвиборну агітацію,
надаючи кошти, що дорівнюють певному відсотку згаданого вище максиму-
му чи пропорційно до кількості отриманих голосів. Однак партіям, що не
набрали певного порогу голосів, у такому внескові може бути відмовлено.
10. На витрати передвиборної агітації можуть робитися приватні внес-
ки, але загальна кількість таких внесків не повинна перевищувати встановле-
ний максимум. Внески від іноземних країн або корпорацій мають бути забо-
ронені. Ця заборона не має стосуватися фінансових внесків від співвітчизни-
ків, що проживають за кордоном.
Можуть розглядатися також інші обмеження. Вони можуть складатися в
основному з заборони внесків від підприємств промислового або комерцій-
ного спрямування або від релігійних організацій.
11. Кошторис передвиборної агітації має надаватися на розгляд органу,
уповноваженому наглядати за виборчими процедурами, наприклад, вибор-
чому комітету, в межах розумного часу після закінчення виборів.
12. Прозорість виборчих видатків має бути досягнута шляхом публікації
кошторису агітації.
C. КОНТРОЛЬ ТА САНКЦІЇ
13. Будь-яке порушення у фінансуванні політичної партії повинно ви-
кликати санкції пропорційно до серйозності правопорушення, які можуть по-
лягати у втраті всього або частини публічного фінансування на наступний рік.
308
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
14. Будь-яке порушення у фінансуванні передвиборної агітації з вини
партії або кандидата повинно викликати санкції пропорційно до серйозності
правопорушення, які можуть полягати у втраті, або повному чи частковому
поверненні публічних внесків, сплаті штрафу або іншої фінансової санкції,
або ж анулювання виборів.
15. Вказані вище норми включно з накладанням санкцій повинні засто-
совуватися виборчим судом (конституційним або іншим) відповідно до закону.
ДОПОВІДЬ
пана Жака РОБЕРА (член Комісії, Франція)
схвалена Венеціанською Комісією на 44 пленарній сесії
(Венеція, 13-14 жовтня 2000 року)
Ця доповідь підготована на основі відповідей на питальник, розісланий
усім країнам, представленим у Венеціанській Комісії.
Надали відповіді більш ніж 30 країн. Вони перелічені тут у алфавітному
порядку: Албанія, Аргентина, Австрія, Азербайджан, Боснія та Герцеґовина,
Болгарія, Канада, Хорватія, Чеська Республіка, Данія, Фінляндія, Франція,
Німеччина, Грузія, Угорщина, Ірландія, Італія, Японія, Казахстан, Латвія, Ні-
дерланди, Польща, Португалія, Румунія, Росія, Словаччина, Словенія, Іспа-
нія, Туреччина, Україна, Сполучене Королівство Великої Британії та Північ-
ної Ірландії, Уругвай.
Як в усіх оглядах такого типу, відповіді, отримані секретаріатом, значно
відрізнялися як за обсягом, так і за ступенем деталізації. Відмінності у полі-
тичних контекстах природно є результатом надзвичайно різних ситуацій у
різних країнах.
Ця доповідь, зрозуміло, не може повністю описати всі рішення, знай-
дені для вирішення комплексних проблем, що виникли з надзвичайно чут-
ливого питання фінансування партій, що має різні політичні розгалуження.
Тому у доповіді буде неможливим процитувати усі країни-респонденти, хоча
з огляду на ґрунтовність їх відповідей на питальник багато з них заслугову-
ють бути згаданими. Ми процитуємо лише кілька країн як приклади з пози-
цій, які ми хочемо розглянути.
Мета цього короткого огляду – просто спробувати пояснити основні за-
гальні принципи – якщо вони існують, – прийняті різними країнами, висвіт-
лити наслідки застосування цих принципів і висунути на перший план подіб-
ності чи, навпаки, відмінності між рішеннями з метою, наскільки можливо,
запропонувати поліпшення, які могли б бути зроблені тут чи там для забез-
печення того, щоб функціонування політичних партій, що є абсолютно сут-
тєвим для будь-якої демократії, призводило до меншої кількості труднощів, а
можливо, навіть меншої кількості зловживань у майбутньому.
Перш за все ми наведемо низку загальних висновків з описів фінан-
сових механізмів, що діють у країнах, охоплених оглядом, а потім перейдемо
до вивчення яскравих моментів їх відповідей на основні поставлені питання.
309
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
I. Загальні спостереження
A. – Наш перший коментар стосується того факту, що інтерес до пи-
тання фінансування політичних партій – це відносно недавній феномен. Хо-
ча це можна зрозуміти стосовно країн, які нещодавно розпочали свій перехід
до демократії, більше дивує цей факт щодо країн, які давно мають демокра-
тичну систему правління та вже мають значний досвід політичного плюралі-
зму, виборчих спорів та парламентських – і можливо президентських – вибор-
чих кампаній.
Вражає, що у багатьох країнах основне законодавство, яке регулює фі-
нансування політичних партій, було прийняте лише кілька років тому. Як
результат, у цій сфері існує зовсім невелика кількість прецедентів, зокрема з
боку конституційної влади. Ця ситуація не сприяє глибокому та всесто-
ронньому вивченню багатьох поставлених проблем.
Приведемо три приклади. Австрійське законодавство щодо політич-
них партій було прийняте лише 25 років тому (1975), і Австрійський Консти-
туційний Суд, хоча і найстаріший у Європі, виніс дуже невелику кількість
рішень з питання фінансування політичних партій. Більш того, ці рішення
стосуються тільки більш-менш технічних питань.
Вірменія, де Конституція вимагає, щоб політичні партії гарантували
прозорість своєї фінансової діяльності, торкнулася питань партійних фінан-
сів лише у двох останніх документах (закон 1991 року та виборчий кодекс від
17 лютого 1999 року).
У 1998 році Акт про реєстрацію політичних партій вперше запровадив
Реєстр політичних партій у Сполученому Королівстві. Політична партія має
право бути внесеною до Реєстру, якщо ця партія має намір висунути одного
або більше кандидатів на парламентських виборах. Проте з питання фінан-
сування політичних партій не існує жодних спеціальних законодавчих поло-
жень. У листопаді 1997 року уряд поширив сферу компетенції Комітету стан-
дартів публічного життя (Committee on Standards in Public Life) на питання
фінансування політичних партій. У підсумку своєї діяльності Комітет розро-
бив низку рекомендацій з цього питання. Законопроект про політичні партії,
вибори та референдуми 2000 року, якщо буде прийнятий, реалізує ці реко-
мендації.
У Люксембурзі сфера дії законів, що стосуються фінансування полі-
тичних партій, бере початок лише з 1999 року і обмежена тільки фінан-
суванням парламентських та європейських виборів.
Ця довговічна байдужість з боку публічної влади у більшості країн мала
дуже шкідливі наслідки. Цілковита відсутність правил означала, що все до-
зволено. Оскільки політичні партії явно не могли виживати виключно за ра-
хунок коштів, сформованих через членські внески, і оскільки не була забез-
печена жодна інша форма публічного фінансування партій, кожна партія
змушена була шукати своїх засобів. У кількох країнах виходом було пошире-
не сподівання на сумнівні приховані практики фінансування, які – навіть у
багатьох з основних демократій – призвели до судового переслідування та
навіть засудження й ув’язнення партійних лідерів, які, намагаючись будь-
яким чином отримати кошти, життєво необхідні для діяльності їх партій,
310
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
звернулися до незаконних способів збирання коштів. Яскраві приклади мож-
на знайти у скандалах, що потрясли, серед інших країн, Італію, Німеччину,
Францію та Сполучені Штати, і не всі з них досі дійшли до остаточного ви-
рішення цих справ у судах.
B. – Варто також зазначити, що країни, які відчули необхідність врегу-
лювати фінансування політичних партій, – навіть якщо це відбулось лише
нещодавно, – не завжди доводили ці ідеї до їх логічного завершення.
Наприклад, як у Боснії та Герцеґовині, так і у Словаччині національні
закони не заходять надто далеко у регулюванні справ, що стосуються загаль-
ного фінансування політичних партій, тоді як в Угорщині закон цілком ігно-
рує можливість фінансування приватним сектором, а в Грузії відсутні поло-
ження про механізми нагляду. У Хорватії закон надто нечіткий, а у Латвії
сама партійна система потребує глибокої реформи.
Усталені демократії самі також добре усвідомлюють, що фінансові ме-
ханізми, які вони запровадили, хоча й навряд чи з виправданою затримкою,
мають багато недоліків, призводять до нечесності та залишають простір для
деяких прикрих зловживань. Хоча ситуація стала яснішою, вона ще всюди не
райдужна.
C. – Необхідно вказати, що строкатість норм, встановлених у цій галузі,
не сприяє ані їх розумінню, ані їх дотриманню.
Там, де існує регулювання і де існує також воля їх застосовувати, чи ма-
ють вони набути статусу конституційних законів шляхом включення їх до
конституції? Це надає ту перевагу, що дозволяє перевірку будь якого пізні-
шого закону, який міг би мати наслідком звуження наданих прав чи можли-
востей, проте спричиняє той недолік, що робить значно складнішим рефор-
мування усієї сукупності норм.
Якщо до політичних партій мають застосовуватися кримінальні або ци-
вільні санкції за недотримання правил фінансування, чи відповідні правові
положення також повинні бути включені до конституції?
Можна побачити, що в багатьох країнах відмінність полягає у тому, що
самі партії зазвичай згадуються у конституції, але їх фінансування, яке – як-
що це питання взагалі врегульоване – визначається звичайним законом.
D. – Але що таке політична партія?
Як тільки прийнято рішення надавати політичним партіям допомогу та
фінансування їх діяльності (що часом складає значний розмір видатків), стає
абсолютно необхідним визначити потенційних отримувачів у дуже точних
термінах. Чи фінансування публічне, чи приватне, чи обидва водночас, – хто
повинен отримувати його? Іншими словами, чи повинна конституція давати
точне визначення, що саме становить політичну партію, чи принаймні ви-
значати критерії, які мають бути дотримані, щоб отримати право на допомо-
гу, і навіть заборонити її, якщо вона надається організаціям певного типу,
наміри яких неясні чи, можливо, лише далекі від ясності?
У цій галузі країни прийняли дуже широкий спектр розв’язань в за-
лежності від їх власних – більш чи менш демократичних – традицій.
311
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Можна згадати такі.
У Франції стаття 4 Конституції 1958 року стверджує: «Політичні партії і
групи повинні брати участь у здійсненні виборчих прав. Вони повинні віль-
но утворюватися і вільно проводити свою діяльність. Вони повинні підпо-
рядковуватися принципам національного суверенітету і демократії». Недав-
но до цієї статті була додана вимога, що політичні партії повинні заохочува-
ти ґендерну рівність у доступі до виборчих функцій чи виборних посад. Од-
нак тут немає жодних положень щодо фінансування партій.
Із самого формулювання статті 4, яка визнає свободу діяльності, що на-
лежить французьким політичним партіям, випливає, що їх функціонування
повинно бути цілком незалежним від допомоги держави. Проте до закону від
11 березня 1988 року, який уперше серйозно порушив питання фінансування
партій, не був включений сам принцип публічного фінансування партій.
Положення цього закону були підтверджені і доповнені низкою законів,
прийнятих у 1990, 1993 та 1995 роках.
Чи це означає, що партії мають право на обіцяну допомогу держави
лише настільки, наскільки вони підпорядковуються конституційним вимо-
гам (участь у здійсненні виборчих прав, підпорядкування принципам націо-
нального суверенітету і демократії, заохочення ґендерної рівності)? Не мож-
на стверджувати, що це недвозначно так, хоча під час дебатів щодо консти-
туційного законопроекту про ґендерну рівність деякі особи стверджували,
що партії могли б зазнавати фінансових покарань, якщо вони не будуть зао-
хочувати рівність доступу до виборчих функцій чи виборних посад. Такі фі-
нансові покарання могли б дійсно набирати вигляду суттєвого зменшення
державної допомоги, що надається партії-порушнику.
Ліхтенштейн вимагає від політичних партій, щоб вони набирали перед-
баченої законом форми об’єднання і декларували свою відданість принципам,
що містяться у конституції, щоб отримати право на публічне фінансування,
яке вони, звичайно, вільні використовувати, як вони вважають за потрібне, при
умові, що вони ведуть документальну звітність використання коштів.
У Португалії конституція стверджує, що усі партії можуть корис-
туватися свободою об’єднань, крім збройних формувань расистської при-
роди. Внаслідок цього, оскільки такі організації не можуть за означенням віль-
но проводити свою діяльність, вони не можуть претендувати на отримання
найменшої державної допомоги.
Слід зазначити, що в Росії конституція охороняє політичний плю-
ралізм, за винятком партій, чиєю метою є повалення режиму. Проте конс-
титуція нічого не говорить про фінансування партій. Слід додати, що держав-
на реєстрація політичних партій є обов’язковою формальністю.
В Іспанії формулювання конституції має певну подібність до того, що є
у Франції. Стаття 6 Конституції 1978 року подібно стверджує, що «політичні
партії повинні втілювати політичний плюралізм… і повинні бути основними
засобами публічної участі». Партії можуть вільно утворюватися і користу-
ватися свободою діяльності при умові дотримання конституції і законів. Їх
внутрішня структура і функціонування повинні бути демократичними.
312
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Цим засадам суперечило те, що послідовно були прийняті закон від 19
червня 1985 року, який встановлював загальні норми, що регулюють вибори,
та закон від 2 липня 1987 року щодо фінансування політичних партій.
Закони деяких країн не кажуть абсолютно нічого ані про політичні
партії, ані про їх фінансування. Це має місце у Швейцарії, де у федеральній
конституції не надається жодного визнання політичних партій, хоча консти-
туційні судові рішення в дійсності визнають їх існування de facto.
Не існує федерального закону про партійні фінанси, і виглядає, що це
означає відсутність будь-яких обмежень на збирання коштів, яке покла-
дається єдино на ініціативу партії. Також немає норм, які б регулювали ви-
користання коштів, зібраних політичними партіями.
В обмеженій кількості кантонів запроваджені положення щодо повного
чи часткового відшкодування властями кантону вартості друку та розповсю-
дження виборчих бюлетенів, проте ця публічна субсидія обмежена видатка-
ми, які пов’язані із виборами.
Які ж причини цієї фактично повної відсутності законодавства – чи фе-
дерального, чи кантонального – щодо конкретного предмета фінансування
партій?
Можна запропонувати до розгляду декілька причин. По-перше, у
Швейцарії припускається за замовчуванням, що основним джерелом коштів
партії повинні бути членські внески. Подібні традиції можна знайти в інших
країнах, де панівним є погляд, що партії як приватні асоціації повинні – як і
всі асоціації – бути здатними самофінансуватися. Проте це вимагає у широ-
кої громадськості громадянських почуттів та сильної публічної зацікавленос-
ті у справах спільноти. Обидва фактори присутні у Швейцарії, проте їх важ-
ко зауважити ще десь.
Можна також стверджувати, що у Швейцарії політичні партії звичайно
мають досить необтяжливу внутрішню організацію та в результаті не мають
великих витрат. В усталених демократичних державах політичні партії є ве-
летенськими машинами, які потребують великої кількості постійного штату,
просторих приміщень і великого поточного бюджету, що не може бути за-
безпечено лише з членських внесків, які часто цілком несуттєві з огляду на
кількість платників внесків і відносно невеликі суми, які вони платять.
Можна б додати, що коли б у Швейцарії колись захотіли б прийняти
законодавство про фінансування партій, це б, без сумніву, змусило б прово-
дити публічний референдум абсолютно без гарантій, що отриманий резуль-
тат буде відмінним від традиції, згаданої вище.
Мабуть, Швейцарії також пощастило, що, на відміну від деяких її біль-
ших сусідів, вона не має досвіду публічних скандалів, пов’язаних з фінансу-
ванням політичних партій, які б заплямували репутацію її правлячого класу
та змусили б встановити регулювання джерел партійних коштів.
У Люксембурзі, де конституція не згадує ані існування, ані діяльність
політичних партій, ці останні були вперше визначені у законодавстві від
7 січня 1999 року, яке стосувалося положень про часткове відшкодування ви-
датків на виборчу кампанію.
313
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
В Уругваї Конституція передбачає існування політичних партій, але у
країні не існує законодавства щодо їх фінансування.
II. Керівні принципи
Усі держави, які хочуть надати певного вигляду порядку фінансування
партій з метою як надати можливість вільного вираження плюралістичної
політичної думки, так і забезпечити рівне ставлення до усіх політичних пар-
тій згідно з їх відповідним матеріальним становищем, зустрічаються з низкою
важливих проблем.
A. – Перша полягає у питанні, чи партіям повинна надаватися допо-
мога тільки під час виборчого періоду, щоб надати їм можливості не лякати-
ся високої вартості, властивої кожній кампанії, чи на ширшому рівні повинен
бути запроваджений деякий вид регулярного, постійного фінансування по-
літичних партій. Таке рішення важливе, оскільки воно має очевидні політич-
ні і фінансові наслідки.
Обмеження фінансування до повного чи часткового покриття видатків
на агітацію (зокрема, через відшкодування відсотка понесених видатків) має
на меті лише уникнути спорожнення партійної казни кожного разу, коли
проходять вибори, та дозволити безперебійне функціонування демокра-
тичного процесу під час проведення регулярних вільних виборів. У цьому
випадку політичні партії розглядаються як приватні організації, які мають
вільні руки у збиранні коштів, необхідних для їх щоденного функціо-
нування, однак потребують допомоги під час проведення виборів, які органі-
зовуються публічною владою під її власну відповідальність.
Другий підхід, за яким держава несе усі чи частину видатків, які вини-
кають з усієї діяльності партій, застосовує дещо інший хід міркувань. У цьому
випадку політичні партії розглядаються як офіційно визнані організації,
оскільки вони роблять свій внесок у постійне демократичне функціонування
держави, а тому обґрунтовано, що держава повинна допомогти підтримати їх
існування.
Тому не дивно, що країни, які обрали цей другий підхід, враховують у
ньому те, що партії розглядаються як «інституції», чиї засоби існування не
можуть не бути предметом турботи держави.
Саме так є у більшості великих європейських демократій. Німеччина є
першим прикладом.
Федеральний конституційний суд Німеччини визнав потребу публіч-
ного фінансування не лише видатків на агітацію, але й також видатків, поне-
сених у зв’язку з повсякденною діяльністю політичних партій, за умови, що
допомога держави обернено пропорційна до здатності кожної партії до са-
мофінансування й обчислюється лише на основі потреб фінансування, абсо-
лютно необхідних для належного фінансування публічної влади.
B. – Друга проблема полягає у природі коштів, які можуть надаватися
партіям або які вони можуть збирати самі.
1. Багато держав принципово запровадили сувору зобов’язальну забо-
рону фінансування політичних партій іноземними суб’єктами або прий-
няття фінансової чи матеріальної допомоги з іноземних джерел, чи то іншої
314
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
держави, чи іноземної політичної партії, чи іноземних осіб та корпоративних
організацій. Це стосується, inter alia∗
, Вірменії (частина 3 абзац 4 закону 1991
року) та Болгарії, яка забороняє політичним партіям приймати фінансову
допомогу, пожертви чи спадщину від іноземних країн чи організацій і навіть
від анонімних джерел.
Росія забороняє внески до передвиборних фондів від іноземних держав,
компаній чи організацій, осіб без громадянства, міжнародних організацій та
російських юридичних осіб, у яких понад 30% капіталу є іноземною власністю.
Цілком зрозуміло, що держава не може бути схильною допускати, щоб
іноземна країна втручалася у її внутрішню політику, надаючи на дискрецій-
ній основі деяким політичним партіям доступ до коштів.
Хоча протягом багатьох років відомо, що деякі партії, які довго перебу-
вали у позиції сили у деяких із усталених демократій, регулярно отримували
кошти від іноземних держав для фінансування не лише їх передвиборної агі-
тації, але й щоденного існування, раз загальне законодавство про фінансу-
вання партій на підході, таке більше не може бути офіційно дозволеним чи
навіть просто толеруватися.
У зв’язку з цим гучні скандали, які відбулися дуже недавно у Німеччині,
показують, наскільки громадська думка у деяких країнах – але не у всіх –
зважає на будь-який натяк на корупційну виборчу практику, яка могла б –
навіть непрямо – загрожувати функціонуванню демократії.
2. Публічне чи приватне фінансування? Чи обидва?
Тут також вибір породжує важливу самостійну проблему. Як згаду-
валося вище, протягом десятиліть багато країн не мали жодного законо-
давства, яке б регулювало фінансування політичних партій, що означає, що
держава не мала жодної зацікавленості у таких речах, залишаючи кожну пар-
тію цілком вільною збирати тут і там кошти, необхідні для її функ-
ціонування, не будучи надто перебірливою у застосовуваних методах.
Цей цілком анархічний стан справ призвів до відомих ексцесів. Кожна
партія повинна була збирати кошти за всяку ціну, і найбагатша партія була
найсильнішою. Оскільки тут не існувало жодних норм, а тому жодних обме-
жень чи на доходи, чи на видатки, партії змагалися у шаленій гонитві між
собою у пошуку спонсорів, а фірми, з якими контактували, отримували пе-
ревагу позиції сили, з якої вони надавали кошти – разом із путами – тим пар-
тіям, які могли почути їх месиджі і захищати їх інтереси.
Звідси – в той час як це робилося зовсім недавно – походить сама ідея по-
кінчити із цим постійним пошуком фінансів шляхом надання публічного
джерела коштів з метою поставити партії та їх кандидатів у більш рівні умови.
Проте поява цього нового джерела коштів не означає кінця усього прива-
тного фінансування. Але оскільки держава надає фінансову допомогу, вона
може законно здійснювати певний нагляд над приватними джерелами коштів
партій, так щоб різноманітність їх природи й обсягів не підривала в дійсності
рівність між партіями, яку механізми публічного фінансування прагнуть під-
тримати. Парламенти деяких країн чи конституційні суди зайшли навіть так
∗ Між іншим (лат. – прим. ред.).
315
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
далеко, що підтримали залучення партій до прибуткової діяльності як засобу
збільшення їх автономії vis-à-vis∗ тих, хто їх підтримує, чи то публічного, чи
приватного характеру, шляхом створення своїх власних коштів.
Наприклад, Конституційний суд Чехії відхилив законодавство, яке за-
бороняло партіям проводити комерційну діяльність. Чеські політичні партії
тепер можуть здійснювати видавничу діяльність та проводити культурні за-
ходи з метою збору коштів.
У Японії Верховний суд у своєму рішенні від 24 червня 1970 року ви-
значив, що хоча приватні фірми можуть продовжувати фінансувати партії,
при жодних обставинах це не може стати засобом здійснення тиску на від-
повідні партії.
Таким чином, публічні та приватні джерела коштів співіснують. Але чи
необхідно обмежити їх відносний обсяг? І чи такі обмеження практично іс-
нують?
C. – Обмеження фінансування
1. Там, де держава фінансує політичні партії, вона, природно, вільна
вирішувати щодо природи та обсягу наданої допомоги. Щодо цього існує ве-
лика різноманітність підходів. Деякі держави надають широке покриття ви-
датків на передвиборну агітацію, буденне функціонування партій та певні
конкретні види діяльності.
Наприклад, Австрія надає щорічний ґрант політичним партіям, які
мають принаймні п’ять мандатів у Національній Раді, або тим, які, хоча й
не отримали жодного мандата, однак набрали більш ніж 1% голосів на
останніх виборах.
Партії, представлені у Раді, також отримують фінансову підтримку
для проведення передвиборної агітації (на національних або європейських
виборах).
Відповідно до закону 1985 року парламентські групи у двох палатах пар-
ламенту, які складаються принаймні з п’яти депутатів, також отримують річ-
ний ґрант для покриття видатків на їх роботу.
Крім фінансування політичної діяльності партій у прямому сенсі, від-
повідно до закону 1984 року для підтримки політичного навчання держава
надає річні ґранти для фінансування діяльності з політичної освіти, яка
проводиться партіями, через встановлення стипендій або через фонди. Дер-
жава також може субсидувати публікацію періодичних видань з метою по-
ширення політичної освіти.
В Іспанії надання публічних субсидій визначається тими ж прин-
ципами. По-перше, існують «виборчі» субсидії. Закон визначає, що державні
внески до видатків на агітацію виплачуються не лише політичним партіям,
але також федераціям партій та групам виборців, якщо вони здобули хоча б
один мандат. Ці внески пропорційні до кількості отриманих голосів.
Частина субсидії може бути виплачена наперед, на основі обсягу, отри-
маного кожною окремою партією за попередні вибори.
∗ Тут: від; проти (фр. – прим ред.).
316
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
«Щорічні» субсидії, призначені для покриття щоденного функціону-
вання партії, виплачуються відповідно до критеріїв, заснованих на кількості
отриманих мандатів та голосів. Третина усієї суми розподіляється пропор-
ційно до кількості мандатів, а решта дві третини – пропорційно до кількості
голосів. Політичні партії, які не отримали жодного мандата, не мають права
на цю субсидію.
У Франції закон 1988 року (розділ 9, із змінами) надає партіям джерело
публічного фінансування, яке є постійним протягом скликання парламенту і
складає солідну суму. Як і в Іспанії, закон від 15 січня 1990 року встановлює
принципи пропорційного розподілу відповідної суми, однак на основі рів-
них частин. Половина ґранта заснована на підсумку участі у загальних вибо-
рах до Національних Зборів. Вона виплачується партіям, які провели канди-
датів у мінімальній кількості округів, і є пропорційною кількості голосів,
отриманих у першому турі голосування кандидатами, висунутими відповід-
ною партією. Інша половина ґранта обчислюється відповідно до кількості
членів парламенту, які заявляють про належність до відповідної партії, і ви-
плачується при умові, що партія уже отримала право на першу половину
ґранта.
2. Проблема, з якою зустрічаються держави, котрі поряд з іншими пуб-
лічними чи приватними інституціями вирішують фінансувати політичні
партії, є дотримання справедливого балансу між усіма партіями (у сенсі роз-
поділених коштів) та уникнення розподілу, основаного на довільних крите-
ріях, який надавав би перевагу найбільш потужній партії на шкоду тим, які
або невдало виступили на останніх виборах, або недавно утворені і тому ще
не пройшли випробування виборами.
Тому важливо, щоб державне фінансування обчислювалося, наскільки
можливо, на найбільш об’єктивній, справедливій основі.
Конституційні суди, юрисдикція яких поширюється на виборчі спори
та на регулювання передвиборної агітації, повинні прагнути забезпечити,
щоб така допомога була дійсно збалансованою.
Наприклад, у Хорватії Конституційний суд підтримав право політич-
ної партії, яка представляє національну меншину, отримати відшкодування
державою її видатків на агітацію. У ще більш визначених термінах Консти-
туційний суд Словенії, навпаки, прийняв рішення, що ґранти, які надаються
державою політичним партіям, обчислені на основі результатів місцевих ви-
борів, не порушують конституційних принципів права на місцеве самовря-
дування та права голосу.
В Угорщині Конституційний суд встановив, що законодавство, яке вста-
новлює, що державна допомога має надаватися лише партіям, котрі отрима-
ли більш ніж 1% голосів, поданих на попередніх виборах, не суперечить кон-
ституції.
Частіше так, ніж ні, національний закон, низку прикладів якого ми ба-
чили вище, узалежнює публічну допомогу політичним партіям як від кілько-
сті отриманих мандатів, так і від отриманого загального відсотка голосів.
3. Проблема приватного фінансування більш складна. Тому не дивно,
що різні країни прийняли різні розв’язки у цій галузі.
317
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Деякі країни дозволяють приватне фінансування політичних партій без
накладання жодних обмежень на його обсяг та походження. Інші забороня-
ють його і вважають законними джерелами коштів тільки ґранти, надані
державою, та індивідуальні членські внески. Деякі обмежуються встановлен-
ням верхньої межі приватного фінансування.
Приклади законодавства та судових рішень наводяться нижче.
У Японії Верховний суд у своєму рішенні від 24 червня 1970 року вста-
новив, що приватні фірми можуть надавати кошти політичним партіям при
умові, що таке фінансування не складає і не стає засобом здійснення тиску
на відповідну партію.
У Франції закон, прийнятий 1990 року, проголосив законним надання
фірмами внесків політичним партіям, якщо такі внески вважаються сумісни-
ми з корпоративними цілями фірми, і визначив, що відповідні суми вирахо-
вуються при оподаткуванні доходів фірми. Внески повинні виплачуватися
партійним фінансовим асоціаціям або фінансовим агентам. Проте цей закон
встановив обмеження на внески корпоративних організацій, які не повинні
перевищувати суми, що визначається щороку. Оскільки ці фінансові регулю-
вання призводили до численних непорозумінь, 19 січня 1995 року був при-
йнятий дуже жорсткий закон, який заборонив корпоративні внески політич-
ним партіям.
Внески приватних осіб можуть мати лише одну із двох форм. Вони мо-
жуть бути «ідентифікованими», і в цьому випадку встановлюється обмежен-
ня для одного пожертвувача, або можуть бути внесками від невизначених
осіб, зібраними на мітингах, перегонах чи заходах збору коштів.
D. – Нагляд за фінансуванням
1. По-перше, нагляд може мати форму вимог звітності, які змушують
кожну політичну партію пояснити походження коштів, що є в її розпоря-
дженні.
У Болгарії, наприклад, нагляд цього типу здійснюється постійним комі-
тетом Національної Асамблеї (у число членів комітету можуть включатися
представники громадянського суспільства), до якого політичні партії зо-
бов’язані подавати річний звіт, що вказує обсяг і джерела їх коштів та видат-
ки, проведені протягом останнього року.
Партії повинні подавати подібний звіт через два тижні після проведен-
ня виборів. Подібно багато членів парламенту та новообрані депутати місце-
вих рад і мери зобов’язані прозвітувати відповідному органу, до якого вони
належать, про свої джерела коштів та видатки на передвиборну агітацію про-
тягом одного місяця після проведення виборів.
Канада також вимагає подання річних звітів.
2. Нагляд може також здійснюватися конституційним судом. Проте
оскільки законодавство, яке регулює такий нагляд, дуже недавнє, поки що
немає достатньої кількості конституційних судових рішень, щоб оцінити об-
сяг і ефективність цієї форми нагляду.
3. Державні фінансові органи, зокрема Контрольно-ревізійне управлін-
ня (Auditor General’s department), також можуть бути уповноважені до певно-
го ступеня на наглядову діяльність, зокрема, Рахункова Палата (Courts of
Auditors).
318
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
4. Нарешті, той, хто порушує норми фінансування партій, може бути
притягнутий до кримінальної відповідальності.
5. Ці різні технології можуть, крім того, застосовуватися одночасно.
У Росії, наприклад, нагляд за фінансуванням політичних партій здійснюється
як прокуратурою на рівні Федерації, яка також наглядає за дотриманням за-
кону громадськими об’єднаннями, так і федеральним Міністерством юстиції
як органом, який реєструє громадські об’єднання та забезпечує, щоб їх діяль-
ність відповідала їх статутним цілям, та фінансовими органами (підрозділа-
ми Федерального контрольно-ревізійного управління, податковими інспек-
ціями), які здійснюють нагляд за джерелами доходів громадських об’єднань,
сумами внесків, які вони отримують, та сплатою податків.
6. Деякі держави покладаються на здоровий глузд їх політичних партій
та їх чесність, довіряючи їм здійснювати свій власний внутрішній нагляд з
допомогою низки безспірних технологій, як аудит, системи бухгалтерського
обліку та їх власні статутні фінансові органи.
7. Можна також згадати інші більш строгі заходи нагляду.
У разі порушення закону деякі держави не вагаються навіть заходити
так далеко, що надають повноваження їх конституційним судам розпускати
або забороняти політичну партію, що порушила закон. Інші уповноважують
і навіть зобов’язують свої виборчі комісії звертатися до суду щодо будь-яких
порушень виборчого законодавства, яке їм стало відомим. Низка держав про-
сто обмежуються накладанням фінансового покарання, наприклад, знижен-
ням обсягу державної допомоги, яка надається наступного року.
Висновки
Із вивчення різних систем, запроваджених окремими державами для
якнайкращої організації фінансування політичних партій, можна побачити,
що хоча обрані технології часто суттєво відрізняються, основні інтереси всю-
ди ті ж, а цілі дуже подібні.
Постійною метою є задоволення вимог, властивих неминучим затратам
демократії. Якщо треба, щоб демократичний процес належно функціонував,
необхідно як обмежити, наскільки можливо, та зменшити видатки політич-
них партій, так і у той же час забезпечити принцип рівності партій, який час-
то виявляється під загрозою на користь основних партій, які – через те, що
отримують найбільше голосів і найбільшу кількість мандатів, – одержують
значні публічні субсидії.
Необхідно також забезпечити більшу прозорість у вимогах звітності, які
ставляться до партій, та більш повний нагляд за використанням коштів, які
вони отримують.
У випадку коштів із приватних джерел безсумнівна також потреба
більш жорсткого регулювання стосовно встановлення меж та більш суворих
покарань для тих, хто порушує закон.

319
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2004) 007rev
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ТА ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ
ЩОДО ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ:
ОКРЕМІ АСПЕКТИ
ухвалені Венеціанською Комісією на 58 пленарній сесії
(Венеція, 12-13 березня 2004 року)
на основі матеріалів, підготованих
паном Каарло ТУОРІ (член Комісії, Фінляндія)
та паном Гансом Гайнріхом ФОГЕЛЕМ(заступник члена Комісії, Швеція)
КЕРІВНІ ПРИНЦИПИ
ухвалені Венеціанською Комісією на 58 пленарній сесії
(Венеція, 12 – 13 березня 2004)
Венеціанська Комісія,
Будучи залученою до поширення фундаментальних принципів демок-
ратії, верховенства права та захисту прав людини, у контексті поліпшення
демократичної безпеки в цілому;
Беручи до уваги суттєву роль політичних партій в межах демократії;
Визнаючи, що національне законодавство та практика стосовно полі-
тичних партій та їх участі у публічному житті суттєво відрізняються від одної
країни до іншої та що конкретне конституційне та законодавче регулювання
залежить від різноманітних факторів, як конституційна історія та демокра-
тичні традиції країни;
Усвідомлюючи, що нові демократії, де демократичні традиції досить
недавні, можуть мати потребу більш конкретного регулювання стосовно по-
літичних партій, аніж усталені конституційні демократії;
Зважаючи, що Європейська Конвенція про захист прав людини і осно-
воположних свобод захищає як основне право свободу зібрань та об’єднань у
статті 11, а свободу вираження поглядів у статті 10, а також те, що свобода
об’єднання у політичні партії захищається як складова загальної свободи зіб-
рань та об’єднань;
Враховуючи прецеденти Європейського Суду з прав людини, які вима-
гають, щоб втручання у застосування прав і свобод, закріплених у статтях 10
тa 11 Конвенції, повинні бути оцінені мірою того, що є «необхідним у демок-
ратичному суспільстві»;
Зважаючи, що Європейська Конвенція про захист прав людини і осно-
воположних свобод у статті 14 забороняє дискримінацію;
Беручи до уваги, що Європейська Конвенція про захист прав людини і
основоположних свобод у статті 16 допускає певні обмеження політичної ді-
яльності іноземців;
320
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Беручи до уваги Європейську Конвенцію про участь іноземців у публіч-
ному житті на місцевому рівні1;
Підтверджуючи принципи, встановлені Венеціанською Комісією у її
попередніх керівних принципах щодо заборони політичних партій та подіб-
них заходів2 та щодо фінансування політичних партій, а також рекомендації
з цього приводу, надані Венеціанською Комісією;
Визнаючи потребу подальшого поширення стандартів у галузі законо-
давства про політичні партії на основі цінностей європейського правового
доробку;
Приймає ці керівні принципи, які слід розглядати як доповнення до ре-
комендацій, що містяться у Керівних принципах щодо заборони політичних
партій та подібних заходів3 та Керівних принципів щодо фінансування полі-
тичних партій4, прийнятих Венеціанською Комісією у 1999 та 2001 роках.
A. Для цілей цих керівних принципів політична партія – це об’єднання
осіб, одною з цілей якого є участь в управлінні публічними справами через
висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах.
B. Реєстрація як необхідний крок до визнання об’єднання як політичної
партії, до участі партії у загальних виборах чи до публічного фінансування
партії не означає сама по собі порушення прав, захищених статтями 11 та 10
Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод людини. Проте
будь-які вимоги, пов’язані з реєстрацією, повинні бути такими, які «необхідні
у демократичному суспільстві» та пропорційні до цілей, які мали б бути до-
сягнуті розглядуваними заходами. Країни, що застосовують до політичних
партій процедуру реєстрації, повинні утримуватися від застосування надмір-
них вимог щодо територіального представництва політичних партій, а також
щодо мінімального членства. Демократичний чи недемократичний характер
партійної організації не повинен у принципі бути підставою для відмови у
реєстрації політичної партії. У реєстрації політичних партій слід відмовляти
лише у випадках, ясно вказаних у Керівних принципах щодо заборони полі-
тичних партій та подібних заходів5, тобто якщо пропагується або застосову-
ється насильство як політичний засіб для повалення демократичного консти-
туційного порядку, таким чином підриваючи права та свободи, гарантовані
конституцією. Сам лише факт, що партія пропагує мирні зміни до конститу-
ції, не повинен бути достатньою підставою для відмови у реєстрації.
C. Будь-які вимоги до політичних партій щодо їх діяльності як необ-
хідні передумови для збереження статусу політичної партії, а також конт-
роль і нагляд за ними повинні бути оцінені мірою того, що є «необхідним у
1 European Treaties Series (ETS) no. 144.
2 Керівні принципи щодо заборони політичних партій та подібних заходів, ухвалені
Венеціанською Комісією на її 41 пленарній сесії (Венеція, 10–11 грудня 1999 року), доку-
мент CDL-INF (2000) 1.
3 Там же.
4 Документ CDL (2001) 8, ухвалений Венеціанською Комісією на її 46 пленарній сесії
(Венеція, 8–9 березня 2001 року).
5 Документ CDL-INF (2000) 1.
321
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
демократичному суспільстві». Органи публічної влади повинні утримуватися
від будь-якого політичного чи іншого надлишкового контролю за діяльністю
політичних партій, як членство, кількість і частота партійних з’їздів та зу-
стрічей, діяльності територіальних відділень та підрозділів.
D. Органи державної влади повинні залишатися нейтральними у про-
цесі заснування, реєстрації (якщо вона застосовується) та діяльності політич-
них партій та утримуватися від будь-яких заходів, які можуть надати перева-
гу одним політичним силам та дискримінувати інші. Усім політичним парті-
ям повинні надаватися рівні можливості участі у виборах.
E. Будь-яке втручання органів публічної влади у діяльність політичних
партій, як, наприклад, відмова у реєстрації, втрата статусу політичної партії,
якщо ця партія не досягла успіху в отриманні представництва у законо-
давчому органі, якщо це застосовується, повинно бути обґрунтованим, і за-
конодавство повинно надавати такій партії можливість оскаржити таке рі-
шення чи дію у судовому порядку.
F. Хоча така турбота, як єдність країни, може бути взята до уваги, краї-
ни-учасники не повинні встановлювати обмеження, які не є «необхідними у
демократичному суспільстві», на утворення та діяльність політичних союзів
та об’єднань на регіональному та місцевому рівнях.
G. Якщо національне законодавство передбачає, що партії втрачають
свій статус політичної партії, якщо вони не спромоглися взяти участь у вибо-
рах або отримати представництво у законодавчому органі, їм слід дозволити
продовжити своє існування та діяльність на підставі загального законодавст-
ва про об’єднання.
H. Загальна заборона членства у політичних партіях іноземних грома-
дян та осіб без громадянства не виправдана. Іноземним громадянам та осо-
бам без громадянства до певної міри слід дозволити участь у політичному
житті їх країни проживання, принаймні настільки, наскільки вони можуть
брати участь у виборах. Країна проживання повинна щонайменше зробити
можливим для таких осіб членство у політичних партіях. При розгляді пи-
тань участі іноземців у публічному житті їх країн проживання держави –
члени заохочуються застосовувати як можна ширше положення Європейсь-
кої Конвенції про участь іноземців у публічному житті на місцевому рівні6.
Максимально бажаними були б додаткові заходи, які б далі поширювали га-
рантії, надані положеннями цієї Конвенції.
ПОЯСНЮВАЛЬНА ДОПОВІДЬ
ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАЖЕННЯ
1. Венеціанська Комісія розглядала різні аспекти законодавства про політичні
партії у ряді керівних принципів, доповідей, висновків та коментарів. У період між
1997 та 1999 роками у відповідь на звернення Генерального секретаря Ради Європи
Венеціанська Комісія проводила вивчення проблеми заборони політичних партій.
6 ETS no. 144.
322
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Кінцевий підсумок цього дослідження – Керівні принципи щодо заборони та розпуску
політичних партій та подібних заходів – разом із пояснювальною доповіддю був
прийнятий на 41 пленарній сесії Комісії (Венеція, 10-11 грудня 1999 року)7 і скерова-
ний до Парламентської Асамблеї та Генерального секретаря Ради Європи. Інше дос-
лідження, проведене у 1999 та 2000 роках, аналізувало фінансування політичних
партій і було підсумоване доповіддю, прийнятою Комісією на її 44 пленарній сесії
(Венеція, 13-14 жовтня 2000 року), а також керівними принципами, прийнятими
на 46 пленарній сесії (Венеція, 9-10 березня 2001 року)8. Третє дослідження – щодо
належної практики у виборчих справах, – яке стосується деяких аспектів законо-
давства про політичні партії, було проведене у відповідь на резолюцію Парламент-
ської Асамблеї і мало підсумком ряд керівних принципів та пояснювальну доповідь,
які під назвою «Кодекс належної практики у виборчих справах» були прийняті Ко-
місією на її 52 пленарній сесії (Венеція, 18-19 жовтня 2002 року)9. Cеред матеріалів,
які Венеціанська Комісія взяла до уваги, схвалила чи прийняла щодо них висновки, як
приклад можна згадати тут чотири, а саме:
закон про політичні партії у Вірменії10,
законодавство про політичні партії в Україні11,
закон про політичні партії та громадсько-політичні організації Респуб-
ліки Молдова12, та
проект закону про заборону екстремістських організацій та об’єднань у
Грузії13.
2. Нарешті, у 2003 році Підкомісія з демократичних інституцій провела ви-
вчення щодо заснування, організації та діяльності політичних партій. З цією ме-
тою Підкомісія з демократичних інституцій прийняла питальник до держав – чле-
нів (Венеція, 13 березня 2003 року)14. Відповіді на цей питальник були зібрані15, і на
своїй 57 пленарній сесії (Венеція, 12-13 грудня 2003 року) Венеціанська Комісія при-
йняла доповідь, яка підсумовувала ці відповіді16.
3. Метою керівних принципів, прийнятих раніше Венеціанською Комі-
сією17, було встановлення спільних принципів для усіх держав – членів Ради
Європи та інших країн, які поділяють спільні цінності, встановлені та відо-
бражені в Європейській Конвенції про захист прав людини і основополож-
них свобод – Конвенції, яка є не лише інструментом міжнародного права, але
також «конституційним інструментом європейського публічного порядку»18,
7 CDL-INF (2000) 1.
8 CDL-INF (2001) 8.
9 CDL-AD (2002) 23rev.
10 CDL (2001) 30, 43 та 45, CDL (2002) 88, 89 та 90. 11 CDL-AD (2002) 17.
12 CDL-AD (2002) 28.
13 CDL-AD (2003) 11rev.
14 CDL-DEM (2003) 1rev.
15 CDL-DEM (2003) 2rev.
16 CDL-DEM (2003) 3 rev.
17 CDL-INF (2000) 1, Пояснювальна доповідь. 18 European Court of Human Rights, Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections), Judgment
of 23 March 1995, para 75. Судові рішення Європейського Суду з прав людини можна знайти в
Hudoc database на: .
323
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
як зауважив Європейський Суд з прав людини. Тому на правовому рівні Ради
Європи вихідним пунктом систематичних дискусій та коментарів щодо загаль-
них положень закону про політичні партії повинні бути загальні норми,
принципи і стандарти, які базуються на цій Конвенції взагалі та її статті 11
про свободу зборів та об’єднань та статті 10 про свободу вираження поглядів∗
зокрема. Повинні бути враховані й інші положення, наприклад, стаття 14 про
заборону дискримінації разом із Протоколом № 1219, як і стаття 16 про обме-
ження політичної діяльності іноземців разом із Конвенцією про участь інозем-
ців у публічному житті на місцевому рівні20.
4. Стаття 11 Європейської Конвенції про захист прав і основних свобод
людини захищає право об’єднуватися у політичні партії як складову загаль-
ної свободи зборів та об’єднань∗∗:
«1. Кожен має право на свободу мирних зібрань та на свободу об’єднання з
іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захи-
сту своїх інтересів.
2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих,
які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для
охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі чи з
метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному сус-
пільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здій-
снення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів
державного управління».
5. Свобода зборів та об’єднань у контексті вказаної Конвенції міститься
у рішенні Європейського Суду з прав людини, звичайно інтерпретованому
разом з статтею 10 про свободу вираження поглядів. Стаття 10 Конвенції
встановлює:
«1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свобо-
ду дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї
без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не
перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телеві-
зійних або кінематографічних підприємств.
∗ Офіційний переклад Європейської Конвенції про захист прав людини і основопо-
ложних свобод передає термін «freedom of expression» саме як «свобода вираження погля-
дів» (див.: Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Конституція
України (з предметними матеріалами). – Харків: Інтелект-Прогрес, 2007. – С.503-520). Стат-
тя 34 Конституції України поруч із «свободою думки і слова» стверджує «право на вільне
вираження своїх поглядів і переконань» (прим. ред.).
19 ETS no. 177.
20 ETS no. 144.
∗∗ Офіційний переклад Європейської Конвенції про захист прав людини і осново-
положних свобод 1950 року (із поправками, внесеними Протоколом № 11), ратифікованої
Україною 17 липня 1997 року (разом із протоколами №№ 1, 4, 6, 7, 11-14), див.: Конвенція
про захист прав і основних свобод людини // Конституція України (з предметними мате-
ріалами). – Харків: Інтелект-Прогрес, 2007. – С.503-558 (прим. ред.).
324
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальні-
стю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям,
що встановлені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісно-
сті або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання злочинам, для
охорони здоров’я і моралі, для захисту репутації або прав інших осіб, для запобі-
гання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету
і безсторонності суду і є необхідними в демократичному суспільстві».
6. А у своєму рішенні Європейський Суд з прав людини встановив, що:
«… захист думки та свободи висловити її в розумінні статті 10 Конвенції
є однією з цілей свободи зборів та об’єднань, як закріплено у статті 11. Це тим
більше стосується політичних партій з огляду на їх суттєву роль у забезпечен-
ні плюралізму і належного функціонування демократії»21.
7. До цього Суд додав, що він вважає, що:
«не може бути жодної демократії без плюралізму. Саме з цієї причини свобо-
да вираження поглядів, закріплена у статті 10, застосовується, відповідно до
параграфа 2, не лише до «інформації» чи «ідей», які охоче приймаються чи роз-
глядаються як нешкідливі чи як байдужі, але також до тих, які дратують, обу-
рюють чи непокоять… Оскільки їх діяльність складає частину колективного
користування свободою вираження поглядів, політичні партії також мають
право шукати захисту у статті 10 Конвенції»22.
8. Далі, стосовно взаємозв’язку між демократією та Конвенцією,
Суд зазначив:
«Демократія, поза сумнівом, є фундаментальною рисою “європейського пуб-
лічного порядку”… Це видно насамперед з Преамбули Конвенції, яка встановлює
цілком ясний взаємозв’язок між Конвенцією і демократією, стверджуючи, що під-
тримка та подальша реалізація прав людини й основних свобод найкраще забез-
печується, з одного боку, ефективною політичною демократією, а з іншого –
спільним розумінням та дотриманням прав людини… Преамбула продовжує
стверджувати, що європейські країни мають спільний доробок політичних тра-
дицій, ідеалів, свободи та верховенства права. Суд зазначав, що саме у цьому спіль-
ному спадку слід знаходити наріжні цінності Конвенції…; він неодноразово від-
значав, що Конвенція була призначена для збереження і розвитку ідеалів та цін-
ностей демократичного суспільства…
Крім того, статті 8, 9, 10 та 11 Конвенції вимагають, щоб перешкоди у
здійсненні прав, які вони зберігають, повинні бути оцінені мірою того, що є “не-
21 Див.: Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey, Judgment of 13 February
2003, para 88, and Judgment of 31 July 2001, para 44, що повторює те, що Європейський суд з
прав людини стверджував раніше; див.: United Communist Party of Turkey and Others v.
Turkey, Judgment of 30 January 1998, para 42 (де цитуються серед іншого навіть більш ранні
прецеденти: Vogt v. Germany, Judgment of 26 September 1995, para 64); Socialist Party and Others
v. Turkey, Judgment of 25 May 1998, para 41, and Freedom and Democracy Party (ÖZDEP) v.
Turkey, Judgment of 8 December 1999, para 37.
22 Див.: Refah Partisi, Judgment of 13 February 2003 para 89; see Judgment of 31 July 2001,
para 44.
325
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
обхідним у демократичному суспільстві”. Тому єдиним типом необхідності,
здатним виправдати перешкоду для будь-якого з цих прав, є той, який може
претендувати на походження з “демократичного суспільства”. Таким чином,
демократія виявляється єдиною політичною моделлю, яка допускається Конвен-
цією, і, як наслідок, єдиною сумісною з нею»23.
9. Суд зробив ці спостереження у справах стосовно заборони полі-
тичних партій. Однак Венеціанська Комісія вважає, що немає жодних підстав
для незастосування положень, зазначених Судом, до питань, що стосуються
регулювання політичних партій в цілому. Будь-яка норма стосовно полі-
тичних партій, таким чином, повинна брати до уваги, що обмеження, які на-
кладаються на політичні партії та їх членів, мають відповідати правовим по-
ложенням, встановленим Судом, так само як підкорятися принципам законно-
сті та пропорційності24.
КОНКРЕТНІ ПИТАННЯ
a. Реєстрація політичних партій
10. Вже згадане дослідження щодо заснування, організації та діяльності
політичних партій, проведене у 2003 році Підкомісією з демократичних ін-
ституцій, показало, що багато країн розглядають реєстрацію як необхідний
крок для визнання об’єднання політичною партією, для участі у загальних
виборах або державного фінансування. Ця практика, як Венеціанська Комісія
вказала раніше у Керівних принципах щодо заборони та розпуску політич-
них партій, навіть якщо б розглядалася як обмеження права свободи
об’єднання та свободи вираження поглядів, по суті не призводила б до по-
рушення прав, які захищені статтями 11 та 10 Європейської Конвенції з прав
людини. Вимоги щодо реєстрації, однак, відрізняються в різних країнах. Ре-
єстрація може розглядатися як засіб інформування влади про створення пар-
тії, так само як про її намір брати участь у виборах, і, як наслідок, отримати
користь від переваг, що надаються політичним партіям як особливому виду
об’єднань. Однак значні вимоги можуть підняти поріг реєстрації до непомір-
но високого рівня, що може бути несумісне з Конвенцією. Будь-які положен-
ня стосовно реєстрації мусять бути такими, які необхідні у демократичному
суспільстві і пропорційні до цілі, яку бажають досягнути заходами, що роз-
глядаються25.
b. Вимоги щодо діяльності політичних партій, контроль та нагляд
над ними
11. Подібні застороги повинні застосовуватися, коли вимоги щодо діяль-
ності політичних партій розглядаються як передумова для збереження стату-
23 Див.: Refah Partisi, Judgment of 13 February 2003, para 86, та Judgment of 31 July 2001,
para 45, де цитується спостереження із справи United Communist Party of Turkey, para 45 (див.
примітку 21).
24 CDL-INF (2000) 1, para 6.
25 CDL-INF (2000) 1, III. Explanatory report, para 6, та CDL-AD (2003) 8, para 12.
326
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
су політичної партії та контролю і нагляду за ними. Далекосяжна автономія
політичних партій є наріжним каменем свобод зібрань та об’єднань, а також
свободи вираження поглядів, що захищені Європейською Конвенцією з прав
людини. Як ствердив Європейський Суд з прав людини, Конвенція вимагає,
щоб втручання у здійснення цих прав було оцінене мірою того, «що необ-
хідне демократичному суспільству». Таким чином, єдиним видом необхід-
ності, який виправдовує втручання у будь-яке з цих прав, є те, що може пре-
тендувати на походження від «демократичного суспільства»26. Зокрема, конт-
роль за статутом або хартією партії повинен насамперед бути внутрішнім,
тобто здійснюватись членами партії. Що стосується зовнішнього контролю,
члени партії повинні мати доступ до суду у випадку, якщо вони вважають,
що рішення партійного органу порушує її статут. Загалом, судовому контро-
лю за партіями повинна надаватися перевага над контролем з боку виконав-
чої влади27.
12. Іншим важливим аспектом є однакове ставлення до партій з боку
публічної влади. У випадку процедури реєстрації (якщо вона передбачена
національним законодавством) держава має діяти уважно, щоб уникнути
будь-якої можливої дискримінації політичних сил, що може розглядатись як
опозиційна до правлячої партії. У будь-якому разі повинні існувати ясні і
прості процедури для можливості оскаржити до суду будь-яке рішення
та/або дію органу реєстрації.
c. Членство
13. Згадане вище дослідження Підкомісії також показало, що у багатьох
країнах конституційні та законодавчі положення обмежують членство у по-
літичних партіях лише до громадян своїх країн.
14. Обмеження політичної діяльності іноземних громадян та осіб без
громадянства можливе за міжнародним законодавством. Причиною, яка за-
звичай для цього наводиться, є бажання уникнути конфліктів у зовнішній по-
літиці. Але навряд чи це може виправдати загальне виключення іноземних
громадян та осіб без громадянства із членства у політичних партіях. Положен-
ня, що регулюють політичну діяльність іноземців та осіб без громадянства, по-
винні брати до уваги той факт, що ці особи також охоплені гарантіями основ-
них прав відповідно до документів з прав людини, що застосовуються в Європі.
У 1992 році Європейська Конвенція про участь іноземців у публічному житті
на місцевому рівні28 була відкрита для підписання членами Ради Європи, а у
1997 вона вступила в дію. У світлі цієї Конвенції повна заборона членства не-
громадян у політичних партіях може вважатися невиправданою. Конгрес міс-
цевих та регіональних влад Європи вказав у своїй Рекомендації 115 (2002)29
26 Див.: Refah Partisi, Judgment of 13 February 2003, para 86, де цитуються спостереження
у справі United Communist Party of Turkey, para 45 (див. примітку 21).
27 CDL-AD (2002) 17, para 24.
28 ETS no. 144.
29 . Обговорена і прийнята Палатою місцевих влад 5 червня 2002 року
327
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
«Про участь мешканців-іноземців у місцевому суспільному житті: дорадчі ор-
гани», що «не може існувати справжньої місцевої демократії без участі всіх мешкан-
ців місцевості, і відповідно мешканці-іноземці, які легально та впродовж тривалого
часу проживають на території європейських країн, не повинні виключатися з місце-
вого суспільного життя незалежно від країни їх походження».
15. Одним з розумних способів відповідності європейським стандартам в
цьому питанні міг би бути дозвіл для іноземних громадян та осіб без грома-
дянства до певної міри брати участь у політичному житті своєї країни прожи-
вання. Щонайменше країна проживання могла б зробити членство у полі-
тичних партіях можливим для іноземних громадян та осіб без громадянства;
однак потрібно також зазначити, що іноземні громадяни та особи без грома-
дянства у багатьох європейських країнах можуть голосувати на місцевих вибо-
рах і навіть бути обраними на таких виборах на місцеві публічні посади.
d. Політичні партії та вибори
16. Основна мета політичних партій – участь у публічному житті своєї
країни. Вибори є важливими для виконання цього завдання; тому принцип
рівності партій є вкрай важливим. За останні роки деякі нові демократії заяв-
ляють, що стабільності уряду та належного функціонування парламенту мож-
на досягти шляхом обмеження кількості партій, які беруть участь у виборах.
Ці пропозиції, здається, суперечать європейським стандартам, що застосову-
ються до виборчого процесу.
17. Стаття 3 Першого протоколу до Європейської Конвенції з прав лю-
дини, що захищає право на вільні вибори, стверджує, що:
«Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розум-
ною періодичністю шляхом таємного голосуванням в умовах, які забезпечува-
тимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу».
18. В останні роки роль великої кількості політичних партій як об’єднань,
що висловлюють волю різних частин суспільства, розглядається позитивно.
«Запобігання надмірній кількості партій через виборчу систему розгляда-
ється як найбільш ефективний та найменш спірний засіб, наскільки це стосу-
ється політичних прав. Загальна тенденція полягає в уникненні обмежень кіль-
кості політичних партій, маніпулюючи строками та умовами реєстрації, то-
му що відмова у реєстрації партії часто є зручним способом для влади позбути-
ся суперника, який є більше надокучливим, аніж несуттєвим»30.
19. У деяких країнах – членах партії можуть втратити статус «політич-
ної партії», якщо вони не мають кандидатів, обраних на національних вибо-
рах. Якщо положення статей 10, 11 повинні застосовуватися з урахуванням
того, що «необхідне демократичному суспільству», цим партіям слід дозво-
лити продовжувати свою діяльність за загальним законом про об’єднання.

і прийнята Постійним Комітетом Конгресу 6 червня 2002 (див. документ CPL (9) 5; проект
рекомендації внесений пп. В. Дірксеном та В. Шустером, доповідачами).
30 CDL-EL (2002) 1, ch. II.4.1.
328
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
e. Партії на місцевому та регіональному рівнях
20. Країни – члени не повинні обмежувати право на об’єднання у полі-
тичні партії до національного рівня. Повинна існувати можливість створюва-
ти партії на регіональному та місцевому рівнях, оскільки деякі групи грома-
дян могли б хотіти об’єднатися в групи, обмежуючи сферу своєї діяльності до
регіонального або місцевого рівнів та до місцевих та регіональних виборів.
Однак деякі нові демократії вважають такий розширений підхід до свободи
об’єднання необдуманим в світлі своїх зусиль зберегти єдність держави. Таке
ставлення можна зрозуміти, але перш ніж застосовувати будь-які обмеження,
необхідно ретельно взяти до уваги принцип пропорційності та мірку того,
що «необхідне у демократичному суспільстві».

329
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2006) 014
ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАБОРОНИ
ФІНАНСОВИХ ВНЕСКІВ ПОЛІТИЧНИМ ПАРТІЯМ
ІЗ ІНОЗЕМНИХ ДЖЕРЕЛ
ухвалений Венеціанською Комісією на 66 пленарній сесії
(Венеція, 17–18 березня 2006 року)
на основі коментарів
пана Кестутіса ЛАПІНСКАСА (член Комісії, Литва)
пана Ганса-Гайнріха ФОҐЕЛЯ (член Комісії, Швеція)
I. ВСТУП
1. 13 грудня 2005 року Перша палата Європейського Суду з прав люди-
ни звернулася із запитом до Венеціанської Комісії щодо підготовки висновку
про проблему отримання політичною партією фінансових внесків з-за кор-
дону. Запит складався з двох питань:
1. Чи держави–члени Ради Європи, як правило, забороняють або
обмежують фінансування політичних партій іноземними політичними
партіями? Якщо так, то які країни застосували такий захід?
2. До яких меж заборона фінансування політичної партії іноземни-
ми політичними партіями може розглядатися як «необхідна у демокра-
тичному суспільстві» відповідно до статті 11 Європейської Конвенції про
захист прав людини та основоположних свобод? Чи не є необхідним у
цьому разі прийняти спеціальний підхід стосовно фінансування полі-
тичної партії, заснованої у державі–члені ЄС, партією з іншої держави–
члена ЄС?
2. Венеціанська Комісія доручила пп. К.Лапінскасу та Г.-Г.Фоґелю під-
готувати відповідь на зазначений вище запит.
3. Цей висновок заснований на національному законодавстві, поперед-
ніх доповідях Венеціанської Комісії щодо політичних партій1 та інших мате-
ріалах досліджень, які зосереджувалися на проблемі фінансування політич-
них партій. Частина інформації доступна на веб-сайтах.
4. Цей текст був ухвалений Венеціанською Комісією на її 66 пленарній
сесії (Венеція, 17-18 березня 2006 року).
1 Документи: CDL-INF (2000) 001 – Керівні принципи щодо заборони та розпуску по-
літичних партій та подібних заходів, ухвалені Венеціанською Комісією на 41 пленарній
сесії (Венеція, 10-11 грудня 1999 року); CDL-INF(2001)007 – Керівні принципи та Доповідь
щодо фінансування політичних партій, ухвалені Венеціанською Комісією на 46 пленарній
сесії (Венеція, 9-10 березня 2001 року); та CDL-AD(2004)007rev – Керівні принципи та По-
яснювальна доповідь щодо законодавства про політичні партії: окремі аспекти, ухвалені
Венеціанською Комісією на 58 пленарній сесії (Венеція, 12-13 березня 2004 року).
330
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
II. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАБОРОНИ ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ
ПАРТІЙ ІНОЗЕМНИМИ ПОЛІТИЧНИМИ ПАРТІЯМИ
У ДЕРЖАВАХ – ЧЛЕНАХ РАДИ ЄВРОПИ
a. Національне законодавство щодо фінансування політичних партій
5. Дослідження, проведене Комісією, показало, що 28 держав–членів Ра-
ди Європи забороняють або суттєво обмежують іноземні пожертви для полі-
тичних партій, а 16 не накладають жодних подібних обмежень2 (див. табли-
цю нижче). Додаток дає більш детальну інформацію на цю тему.
6. Регулювання щодо політичних партій суттєво відрізняється від краї-
ни до країни. Законодавчі рамки щодо партій як особливого типу об’єднань
значною мірою засновані на національній історії, політичних традиціях та
практиці, і дуже важко зробити однозначний висновок щодо переваг чи не-
доліків кожної системи.
7. Наприклад, у «старих демократіях» існує широкий спектр підходів до
фінансування партій: від повної відсутності регулювання щодо фінансування
політичних партій (наприклад, у Швейцарії) до конкретно встановленої забо-
рони на іноземні внески та пожертви, як у Франції («Aucun candidat ne peut
recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions
ou aides matérielles d’un Etat étranger ou d’une personne morale de droit étranger»∗
(Вибор-
чий кодекс (2005), стаття L52-8)). Деякі країни, хоча й забороняють такі внески
в принципі, роблять конкретні винятки та дозволяють фінансування з-за кор-
дону, якщо воно походить з держав–членів Європейського Союзу (ЄС). Такі
винятки існують, наприклад, в іспанському законодавстві («внески для політич-
них парітй з боку інших держав чи інших публічних іноземних органів заборонені, за
винятком субсидій, які надаються Європейським Парламентом»), у Німеччині
(«Партіям не дозволяється отримувати такі внески: <…> 3. Внески з-поза терито-
рії застосування цього Закону, окрім випадків, коли ці внески надаються партії безпо-
середньо від німецьких громадян, як це визначено Основним Законом, громадян Євро-
пейського Союзу чи від комерційних підприємств, понад 50 відсотків акцій яких нале-
жать німцям, як це визначено Основним Законом, чи громадянам Європейського Сою-
зу, чи чиє головне правління розміщене у державі–члені Європейського Союзу це внески
для партій національних меншин з їх країн походження, які надаються їм від держав,
що межують з Федеративною Республікою Німеччини та в яких проживають члени
їх етнічної спільноти; або це внески розміром не більш як 1.000 євро від іноземця» (За-
кон про політичні партії (2002), стаття 25), і частково – у Сполученому Коро-
лівстві (крім Північної Ірландії). Швеція не має встановленого на рівні закону
контролю над обмеженнями фінансування партій, а її політика заснована на
2 Жодних надійних даних не було знайдено стосовно ситуації у Ліхтенштейні та
Монако.
∗ «Жоден кандидат не може прямо чи опосередковано отримати, незалежно від
призначення витрат, внесок чи матеріальну допомогу від іншої країни чи від фізичної
особи іноземного права» (франц. – прим.ред.).
331
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
добровільній згоді, а не на законодавстві держави. В інших країнах, таких як
Кіпр, іноземні внески не заборонені3.
8. Правове регулювання у Центральній та Східній Європі також дуже
різноманітне. Можна стверджувати, що через свою недавню історію біль-
шість країн цієї географічної зони дуже чутливі до зовнішнього політичного
впливу. З цієї причини процес розбудови національних держав чи лібералі-
зація приводить до специфічного регулювання стосовно фінансування полі-
тичних сил із іноземних джерел. Регулювання стосовно іноземних пожертв в
основному обмежувальні і заборонні, тобто вони обмежують іноземні пожер-
тви як у кількісних, так і в якісних термінах. Це особливо справедливе для
нових демократичних країн, які виникли на пострадянському просторі, та-
ких як Вірменія, Азербайджан, Грузія та Молдова. Російська Федерація також
забороняє будь-який вид іноземних пожертв для її політичних партій.
9. Тим не менше існують деякі винятки, особливо у Центральній Євро-
пі: іноземні пожертви не заборонені у Боснії і Герцеґовині (цей виняток по-
яснюється важливою роллю міжнародної допомоги у післявоєнній відбудові
Боснії і Герцеґовини), Чеській Республіці та Угорщині.
10. Дуже часто країни, які забороняють фінансування з-за кордону,
вживають цього заходу для того, щоб не допустити впливу інших держав на
своє внутрішнє політичне життя. У політичній історії ХХ століття є прикла-
ди, коли деякі держави фінансово підтримували політичних опонентів уря-
дів в інших країнах. У цьому контексті зовнішнє фінансування політичних
партій викликає найбільш ворожу критику. Після російської революції 1917
року Ленін заснував Комуністичний Інтернаціонал (Комінтерн), який слу-
жив, серед інших функцій, знаряддям надання коштів та інших форм допо-
моги комуністичним партіям у всьому світі. У тридцяті роки ХХ століття гіт-
лерівський режим використовував міжпартійні зв’язки для експорту нацизму
та проведення кампаній переворотів, особливо у Центральній Європі. «Холод-
на війна» створювала сприятливу атмосферу як для СРСР, так і для США, які
використовували фінансову підтримку з метою експорту ідеологічного та
політичного впливу. Тодішні наддержави субсидували уряди та надавали
фінансову підтримку партизанським рухам і політичним партіям «відповід-
ного» спрямування. На цю мету виділялися колосальні кошти, а за гроші мож-
на було купити навіть найбільш неправдоподібного ідеологічного «партне-
ра». Після падіння Берлінської стіни деякі країни далі побоювалися, що зо-
внішнє фінансування могло б підтримувати, наприклад, ісламістські партії
чи інші політичні рухи, які створюють загрозу територіальній цілісності чи
іншим конституційним принципам. Деякі з нових демократій у Центральній
та Східній Європі виправдовують обмеження зовнішнього фінансування, ар-
гументуючи тим, що це може призводити до спотворень у виборчому проце-
сі: наприклад, внаслідок економічних проблем партії, що отримують підтрим-
3 Див. також: Ingrid van Biezen, Financing political parties and election campaigns
guidelines. Integrated project “Making democratic institutions work”, Council of Europe
publishing, December 2003.
332
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
333
ку з-за кордону, матимуть перевагу у передвиборній агітації порівняно з ін-
шими національними партіями, які такої підтримки не мають.
11. У деяких країнах поточна ситуація змінюється завдяки їх інтеграції
до ЄС. Деякі нові держави–члени Європейського Союзу переглядають власне
регулювання щодо політичних партій, щоб повністю відповідати вимогам
Римського договору (див. частину IV цієї доповіді). Наприклад, 23 серпня
2004 року парламент Литви ухвалив новий закон про фінансування та фі-
нансовий контроль політичних партій та політичних кампаній, відповідно
до якого заборона на пожертви, що походять з-за кордону, була частково по-
слаблена: приватним юридичним особам держав–членів НАТО чи ЄС, зареє-
строваним у Литві, було надане право фінансувати політичні партії. Відповід-
но до нового закону фінансовими джерелами для політичних партій є член-
ські внески, державні субсидії, доходи від іншої діяльності політичної партії,
внески від міжнародних організацій (членом яких є Литва чи литовська полі-
тична партія) та пожертви (стаття 7). Відповідно до статті 12, єдиними
суб’єктами, які мають право надавати пожертви політичним партіям, є фізичні
особи (громадяни Литви, громадяни інших держав–членів ЄС, які постійно
проживають у Литві, інші особи, які постійно проживають у Литві, та особи
без громадянства) та юридичні особи (приватні юридичні особи, зареєстро-
вані у Литві, у капіталі яких відсутня частка державної чи муніципальної влас-
ності, або приватні юридичні особи держав–членів НАТО чи ЄС, зареєстровані
у Литві). Подібна тенденція існує у низці інших нових держав – членів ЄС.
12. Наведена нижче таблиця ілюструє існування формальної заборони
іноземних пожертв (що включає пожертви від іноземних держав, іноземних
громадян та іноземних юридичних осіб).
Держави – члени РЄ / Заборона іноземних пожертв (що включає
пожертви від фізичних та юридичних осіб)
1 Албанія + 9 Хорватія +
(проте легко
обійти цю забо-
рону на іноземні
пожертви)
2 Андорра + 10 Кіпр –
3 Вірменія + 11 Чеська Рес-
публіка
–
4 Австрія – 12 Данія –
5 Азербай-
джан
+ 13 Естонія +
6 Бельгія – 14 Фінляндія –
7 Боснія і Гер-
цеґовина
– 15 Франція +
8 Болгарія + 16 Грузія +
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
334
17 Німеччина +
(за винятком
пожертв від
ЄС; пожертв,
менших ніж
1000 €)
32 Польща +
18 Греція + 33 Португалія +
19 Угорщина – 34 Румунія +
(за винятком
матеріальних
товарів від «па-
расолькових» між-
народних полі-
тичних організа-
цій)
20 Ісландія + 35 Російська
Федерація
+
21 Ірландія + 36 Сан Маріно –
22 Італія – 37 Сербія і Чор-
ногорія
+
23 Латвія + 38 Словаччина +
24 Ліхтенштейн н.д. 39 Словенія +
25 Литва +
(за винятком
юридичних осіб
держав—членів
ЄС і НАТО,
зареєстрованих
у Литві
40 Іспанія –
(заборона стосу-
ється тільки іно-
земних держав та
публічних іно-
земних органів, за
винятком ін-
ституцій ЄС)
26 Люксембург – 41 Швеція –
27 Мальта + 42 Швейцарія –
(зовсім відсутнє
регулювання)
28 Молдова + 43 Колишня
югославська
республіка
Македонія
+
29 Монако н.д. 44 Туреччина +
30 Нідерланди – 45 Україна +
31 Норвегія – 46 Сполучене
Королівство
+
(за винятком
Північної Ірлан-
дії)
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
335
Заборона Кількість
держав
%
+ 28 60,9
– 16 34,8
н.д. 2 4,3
b. Висновок
13. Розглянувши наведені вище дані, Комісія дійшла висновку, що ко-
жен випадок заборони фінансування з іноземних джерел слід розглядати
окремо. Належним чином слід розглянути політичну систему відповідної
країни, її відносини з сусідами, її конституцію та конституційні цінності, а
також загальну систему фінансування політичних партій. Повинні бути до-
триманими широко визнані міжнародні чи регіональні правові документи та
стандарти, такі як стаття 11 Європейської Конвенції про захист прав людини
та основоположних свобод.
III. ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ ПИТАННЯ ПРО ТЕ, ДО ЯКИХ МЕЖ ЗАБОРОНА
ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ ІНОЗЕМНИМИ ПОЛІТИЧНИМИ
ПАРТІЯМИ МОЖЕ РОЗГЛЯДАТИСЯ ЯК «НЕОБХІДНА У ДЕМОКРАТИЧНОМУ
СУСПІЛЬСТВІ» ВІДПОВІДНО ДО СТАТТІ 11 ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ
ПРО ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ ТА ОСНОВОПОЛОЖНИХ СВОБОД
14. Насамперед слід зазначити, що на своїй 46 пленарній сесії (9–10 берез-
ня 2001 року) Венеціанська Комісія ухвалила «Керівні принципи та доповідь
щодо фінансування політичних партій (CDL-INF (2001) 8), відповідно до яких
політичні партії можуть шукати та отримувати кошти через публічне чи при-
ватне фінансування, і таким чином політичні партії можуть отримувати приват-
ні фінансові пожертви, однак «пожертви від іноземних держав чи підприємств,
проте, повинні бути заборонені». Така заборона не повинна би перешкоджати фі-
нансовим пожертвам від громадян цієї держави, які проживають за кордоном.
15. 8 квітня 2003 року Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомен-
дацію Rec (2003) 4 «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансу-
ванні політичних партій та виборчих кампаній»; її стаття 7 стверджує, що
«держави повинні особливим чином обмежити, заборонити чи інакше врегу-
лювати пожертви з боку іноземних жертводавців».
16. У багатьох країнах політичні партії страждають від корупції. Тому
до встановлення стандартів було залучено організацію «Transparency
International», яка у 2004 році видала «Стандарти TI щодо політичних фінансів
та пільг». Четвертий стандарт пов’язаний з диверсифікацією доходів та об-
меженням видатків: «слід уважно розглянути переваги державного фінансування
партій та кандидатів і заохочувати участь громадян через малі пожертви та член-
ські внески. Слід розглянути також обмеження підтримки з боку корпорацій та з-за
кордону, а також великих індивідуальних внесків. Для контролю за вимогами щодо
політичного фінансування слід розглянути такі механізми, як обмеження видатків
та субсидії на доступ до засобів масової інформації».
17. Загальновизнано, що права та свободи людини становлять єдину гар-
монійну систему. У Європейській Конвенції про захист прав людини та ос-
новоположних свобод і в національних конституціях права та свободи будь-
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
якої особи взаємопов’язані з правами та свободами інших осіб. При здійснен-
ні своїх прав та свобод кожна особа повинна дотримуватися основних право-
вих актів (Європейська Конвенція про захист прав людини та основополож-
них свобод, національна конституція) та не повинна порушувати права та
свободи інших людей. Часто виникають суперечності і навіть конфлікти між
правами та свободами окремої особи та інтересами суспільства. У демокра-
тичній державі такі конфлікти розв’язуються шляхом збалансування різних
інтересів; з цією метою може виникнути потреба обмежити здійснення прав
та свобод людини.
18. Права на свободу об’єднання та свободу вираження поглядів, гаран-
товані статтями 10 та 11 Європейської Конвенції про захист прав людини та
основоположних свобод, можуть бути обмежені відповідно до закону та за
умови, що ці обмеження необхідні у демократичному суспільстві для досяг-
нення однієї із законних цілей, перелічених у Конвенції.
19. Поняття «необхідні у демократичному суспільстві», як воно тлума-
читься Європейським Судом з прав людини, описане у його недавньому рі-
шенні від 19 січня 2006 року: The United Macedonian Organisation Ilinden and
others v. Bulgaria (Application no. 59491/00)):
«57. Право утворити об’єднання є природною частиною права, встановле-
ного статтею 11. (…) Шлях, яким національне законодавство плекає цю свобо-
ду, та його практичне застосування з боку влади показують стан демократії у
відповідній країні. Звичайно, держави мають право забезпечити собі, щоб цілі та
діяльність об’єднання були у відповідності з регулюванням, встановленим у за-
конодавстві, проте вони повинні робити це способом, сумісним з їх зо-
бов’язаннями щодо Конвенції, який підлягає перевірці органами Конвенції (див.:
Sidiropoulos and Others, pp. 1614-15, § 40).
58. Хоча у контексті статті 11 Суд часто посилався на суттєву роль, яку
відіграють політичні партії у забезпеченні плюралізму та демократії, проте
об’єднання, утворені з іншою метою, включно з такими, які захищають куль-
турний та духовний доробок, спрямовані на різні соціально-економічні цілі, про-
голошують чи навчають релігії, прагнуть до етнічної ідентичності чи захища-
ють усвідомлення меншини, також важливі для належного функціонування де-
мократії. Тому що плюралізм також заснований на щирому визнанні та повазі
до різноманітності та динаміки культурних традицій, етнічних та культур-
них ідентичностей, релігійних вірувань, мистецьких, літературних та соціаль-
но-економічних ідей та понять. Гармонійна взаємодія осіб та груп з різними
ідентичностями є суттєвою для досягнення суспільної згуртованості. Лише
природним є те, що там, де функціонує здорове громадянське суспільство,
участь громадян у демократичному процесі значною мірою досягається через їх
належність до об’єднань, у яких вони можуть інтегруватися один з одним та
колективно реалізувати спільні прагнення (див.: Gorzelik and Others, § 92).
59. Приймаючи, що запровадження принципу плюралізму неможливе без
об’єднань, здатних вільно виразити свої ідеали та погляди, Суд також визнає,
що захист поглядів та свобода їх вираження у сенсі статті 10 Конвенції є одні-
єю з цілей свободи об’єднань (див.: Gorzelik and Others, cited above, § 91). Зокрема,
такий зв’язок особливо важливий там, де (…) втручання влади у справи
об’єднання здійснюється, хоча б частково, у відповідь на його погляди та заяви
(див.: Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden, § 85 in fine).
336
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
60. Свобода вираження поглядів становить одну із суттєвих основ демокра-
тичного суспільства та одну з засадничих умов його прогресу та самореалізації
кожної особи. Підпорядкована частині другій статті 10, вона застосовна не ли-
ше до «інформації» чи «ідей», які сприймаються прихильно або розглядаються
як нешкідливі чи байдужі, але також до тих, які дратують, обурюють чи непо-
коять. Такими є вимоги плюралізму, терпимості та широти поглядів, без яких
немає «демократичного суспільства» (там же, § 86; а також: Ceylan v. Turkey
[GC], no. 23556/94, § 32, ECHR 1999-IV, з подальшими посиланнями).
61. Тому винятки, встановлені у статті 11, слід тлумачити звужено; ли-
ше переконливі та неспростовні підстави можуть виправдати обмеження сво-
боди об’єднань. При визначенні, чи існує необхідність у розумінні частини другої
статті 11, держави мають лише обмежене поле для розсуду, яке йде поруч із су-
ворим європейським наглядом, що охоплює як закон, так і рішення щодо його за-
стосування, включно з прийнятими незалежними судами (див.: Sidiropoulos and
Others, вказане вище.).
62. Коли Суд проводить розгляд, його завдання полягає не в тому, щоб замі-
нити своїм баченням бачення відповідних національних органів влади, а скоріше
здійснити перевірку з огляду на статтю 11 рішень, вироблених ними при здійс-
ненні їх розсуду. Це не означає, що він повинен обмежити себе встановленням то-
го, чи держава-відповідач здійснює свій розсуд розумно, уважно та з добрими намі-
рами; він повинен розглядати оскаржене втручання у світлі усієї справи і визна-
чити, чи воно було «пропорційним до поставлених законних цілей» і чи аргумен-
ти, наведені національною владою, є «відповідними і достатніми». Діючи таким
чином, Суд повинен переконатися, що національна влада застосувала стандарти,
узгоджені з принципами, що містяться у статті 11, і, більше того, що вона за-
сновувала свої рішення на прийнятній оцінці відповідних фактів (там же)».
20. Дійсно, спосіб, у який застосовуються ці загальні принципи у будь-
якому конкретному випадку, залежить від національного регулювання, на-
самперед від національної конституції, тобто від того, як ці «переконливі і
неспростовні міркування» та «відповідні і достатні аргументи» описані у на-
ціональній конституції та відповідних законах.
21. Більш детальний аналіз положень національного законодавства, на-
ведений у Додатку 1, показує широку множину причин, які обґрунтовують
заборони отримання пожертв від іноземних політичних партій. Як виявля-
ється, усі ці причини глибоко вкорінені у політичному та конституційному
досвіді європейських країн та у їх специфічній історії.
22. Однією з таких причин є практика міжнародної політики правих та
лівих екстремістських партій у роки між двома світовими війнами. Іншою
причиною є подібний досвід протягом років «холодної війни» та поляризація
між західним світом, з одного боку, та східним – з іншого. Третьою причиною
є існування або острах сепаратистських рухів. Четвертою причиною – остан-
ньою і цілком іншою – є підвищення рівня публічного фінансування полі-
тичних партій та бажання втримати будь-які надані кошти в країні.
23. Проте Додаток 1 також свідчить, що існує багато країн, які не забо-
роняють пожертви від іноземних політичних партій (наприклад, Австрія,
Бельгія, Данія, Фінляндія). Причини цієї позиції встановити важче. У деяких
країнах, в яких повністю відсутні положення про заборону, пояснення такої
відсутності полягає, безумовно, в тому, що в них ніколи не виникало необ-
337
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
хідності запровадження такої заборони. Проте здається, що інші країни уми-
сно уникають запровадження законодавства щодо заборони для того, щоб
політично полегшити свою власну підтримку політичних рухів у Третьому
світі. Нарешті, виявляється, що третя група країн уникає регулювання через
потенційну складність будь-якого подібного законодавства, бо тоді слід бра-
ти до уваги багато форм цілком законної та прийнятної співпраці політич-
них партій в рамках Парламентської Асамблеї Ради Європи та ОБСЄ, Євро-
пейського Парламенту та регіональних організацій співробітництва, таких
як, наприклад, Північна Рада.
IV. ПРИЙНЯТТЯ ОСОБЛИВОГО ПІДХОДУ СТОСОВНО ФІНАНСУВАННЯ
ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ, ЗАСНОВАНОЇ У ДЕРЖАВІ – ЧЛЕНІ ЄС, ПАРТІЄЮ
З ІНШОЇ ДЕРЖАВИ – ЧЛЕНА ЄС
24. Що стосується особливого підходу щодо дозволу фінансувати полі-
тичну партію, засновану в державі–члені ЄС політичною партією з іншої
держави–члена ЄС, Комісія вважає, що такий підхід обґрунтований та при-
йнятний з огляду на конкретну й особливу природу Європейського Союзу.
Слід брати до уваги той факт, що правова система Європейського Союзу від-
різняється від міжнародного публічного права, яке сформоване в основному
шляхом укладення міжнародних договорів. Наприклад, у своєму рішенні від
5 лютого 1963 року (26/62, Van Gend & Loos) Європейський Суд∗ дійшов ви-
сновку, що «Спільнота утворює новий правовий порядок… на користь якої держави
повинні обмежити свої суверенні права, хоч і в обмежених сферах, до числа суб’єктів
якого належать не лише держави – члени, але і їх громадяни».
25. Римський Договір у своїй статті 191 передбачає, що:
«Політичні партії на європейському рівні важливі як фактор інтеграції
всередині Союзу. Вони сприяють формуванню європейської свідомості та вира-
женню політичної волі громадян Союзу.
Рада, діючи відповідно до процедури, зазначеної у статті 251, повинна на-
дати правила, які регулюють політичні партії на європейському рівні, та, зок-
рема, правила стосовно їх фінансування»
26. У цьому контексті слід мати на увазі, що цілком недавно Європейсь-
кий Союз прийняв Європейський регламент (EC) № 2004/2003 Європейського
Парламенту та Ради ЄС∗∗ від 4 листопада 2003 року щодо правил, які регулю-
ють політичні партії на європейському рівні та норм стосовно їх фінансуван-
ня4, разом із Рішенням Бюро Європейського Парламенту від 29 березня 2004
року, яке встановлює процедури імплементації Регламенту (EC) № 2004/20035.
∗ Європейський Суд (European Court of Justice), який слід відрізняти від Європейсь-
кого Суду з прав людини (European Court on Human Rights), є вищим судовим органом у
системі права Європейського Союзу (прим. ред.). ∗∗ В оригіналі – «Council of Europe» (Рада Європи), що слід вважати опискою, оскільки
Рада Європи не має відношення до структур Європейського Союзу. Слід мати на увазі, що
саме Рада Європейського Союзу (Council of EU) є одним з органів, уповноваженим прийма-
ти регламенти та інші нормативні акти вторинного права Європейського Союзу. 4 Official Journal of the European Union (OJ) 2003 L 297/1.
5 OJ 2004 C 155/1.
338
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
Шдях до прийняття цих положень був нелегким6, це законодавство значною
мірою є компромісом, з яким може бути нелегко мати справу в майбутньому.
Положення щодо взаємодії фінансування на рівні ЄС, з одного боку, та на на-
ціональному рівні – з іншого нечисленні та відносно прості: стаття 6 Регламен-
ту № 2004/2003 стверджує, що внески від політичних партій, які є членами по-
літичної партії на європейському рівні, повинні бути допустимими, проте не
можуть перевищувати 40% річного бюджету партії. Відповідно до статті 7 того
ж Регламенту кошти, отримані політичною партією на європейському рівні із
загального бюджету ЄС чи з будь-якого іншого джерела, не можуть використо-
вуватися для прямого чи непрямого фінансування інших політичних партій і,
зокрема, національних політичних партій, що і далі повинно регулюватися
національним правом. «Тravaux préparatoires»* не деталізують підстави цих по-
ложень, проте розумно припустити, що керівним принципом було провести
якомога чіткішу і здійсненну межу між бюджетною сферою ЄС, з одного боку,
та бюджетними сферами держав – членів та їх політичних партій – з іншого.
Немає вказівок на те, що положення статей 6 та 7 Регламенту були запрова-
джені для досягнення конкретних політичних цілей. Проте прийняття й існу-
вання Регламенту № 2004/2003 підкреслює, що співпраця та до певної міри
інтеграція існуючих фінансових систем є не лише неуникною, але й суттєво
необхідною для функціонування політичних партій як демократичних інсти-
туцій як на національному рівні, так і на рівні Союзу, коли вона переходить у
міжнародну співпрацю.
27. Іншим питанням, яке виникає стосовно фінансування політичних
партій з іноземних джерел, є його вплив на вільний рух капіталів, як це за-
кріплено у статті 56 ff. Договору про заснування Європейського Співтоварис-
тва (ЄСп)**. Стаття 56 стверджує:
1. У рамках положень цього розділу усі обмеження на рух капіталу між дер-
жавами – членами, а також між державами – членами і третіми країнами ма-
ють бути заборонені.
2. У рамках положень цього розділу усі обмеження на платежі між державами
– членами, а також між державами – членами і третіми країнами мають бути
заборонені.
28. Стаття 56 Договору ЄCп не визначає терміна «рух капіталу», проте
це поняття застосовне у принципі до будь-якого переміщення коштів між
державами–членами. Більше того, відповідно до усталеної судової практики7
6 Пор. дискусію щодо пропозицій Комісії COM (2000) 898 final та COM (2003) 77, наведе-
ну у PreLex-database of the EU та Special Report No 13/2000 Суду ЄС аудиторів видатків полі-
тичних груп Європейського Парламенту, разом із відповідями Європейського Парламен-
ту, OJ 2000 C181/1. * Підготовчі роботи (франц. – прим.ред.). ** У праві Європейського Союзу розрізняють поняття «Європейський Союз» (Euro￾pean Union, EU) та «Європейське Співтовариство» (European Community, EC). Ми тут переда-
ємо цю відмінність зрозумілими абревіатурами «ЄС» та «ЄСп» (Прим.ред.). 7 Див. рішення 4/6/02, Commission v. Portugal, C-367/98, ECR 2002, p. I-4731, § 37;
Commission v.France, C-483/99, ECR 2002, p. I-4781, § 36, та Commission v. Belgium,C-503/99, ECR
2002, p. I-4809, §37, а також рішення 13/5/03, Commission v.Spain, C-463/00, ECR 2003, p. I-4581,
§52, та Commission v. UK, C-98/01, ECR2003, p. I-4641, § 39, як і рішення 16/3/99, Trum￾mer&Mayer,C-222/97, ECR 1999, p. I-1661, §§20, 21.
339
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Європейського Суду, для визначення терміна «рух капіталу» можуть бути
використані Директива Ради 88/361/EEC8 та її Додаток 1. Додаток 1 дає неви-
черпний перелік рухів капіталу, захищених Договором ЄСп, який включає
дари та пожертви (пункт XI.B) і платіжні засоби будь-якого виду (пункт
XII.B), тобто категорії, які можуть бути застосовані до фінансування політич-
них партій іноземними політичними партіями.
29. Свобода переміщень капіталу є фундаментальною свободою, перед-
баченою Договором, тобто є первинним і прямо застосовним9 правом Дого-
вору. Відповідно до усталеної судової практики Європейського Суду, воно
застосовується навіть до питань, які для кожної держави–члена є предметом
власного регулювання відповідно до прямих положень Договору10. Це озна-
чає, що фінансування політичних партій повинно поважати цей принцип,
навіть якщо повноваження Європейської Спільноти у галузі політичних пар-
тій обмежується регулюванням політичних партій на європейському рівні11.
30. Вільний рух капіталу як фундаментальний принцип Договору може
бути обмежений лише у двох відношеннях: Спільнотою або національним
законодавством, що виправдовується винятками, які явним чином містяться у
Договорі (наприклад, стаття 58 (1) Договору ЄСп, яка передбачає можливість
для держав–членів «вживати заходів, які виправдані з підстав публічної полі-
тики чи публічної безпеки»), та вищими вимогами загального інтересу, роз-
робленими Європейським Судом на основі Договору12.
31. Проте такі заходи повинні відповідати статті 58 (3) Договору ЄСп, не
бути заходом свавільної дискримінації чи замаскованим обмеженням вільно-
го руху капіталу і платежів, визначеного у статті 56. У цьому контексті слід
нагадати, що будь-які винятки з права Договору ЄСп про вільний рух капі-
талу повинні тлумачитися у вузький спосіб13. Тому відповідно до права Спіль-
ноти заборона фінансування з джерел з інших держав–членів прийнятна
лише через зазначені вище обставини.
V. ВИСНОВКИ
32. Що стосується різних підходів у державах–членах до проблеми фі-
нансування політичних партій у цілому, не може бути однієї відповіді на пи-
тання, наскільки заборона фінансування політичної партії іноземною полі-
8 Директива Ради 88/361/EEC від 24 червня 1988 року щодо імплементації статті 67
Договору (OJ L 178, 8.7.1988, p.5). 9 Див. рішення 14/12/95, Sanz de Lera and others, joined cases C-163, 165 and 250/94, ECR 1995,
p. I-4821; пор. judgments of 23/02/95, Bordessa, joined cases C-358 and 416/93, ECR 1995, p .I-361. 10 Див., наприклад, згадані вище рішення 4/6/02, Commission v.Portugal, C-367/98, §28,
та Commission v.France, C-483/99, §44, і рішення 1/6/99, Konle, C-302/97, ECR 1999, p. I-3099, § 38.
Ці прецеденти стосуються системи власності на нерухомість, яка є предметом регулюван-
ня держав – членів відповідно до статті 295 Договору ЄС, проте вони можуть бути застосов-
ними за аналогією до інших галузей компетенції держав – членів. 11 Стаття 191 Договору ЄС. 12 Європейський Суд у згаданих вище об’єднаних справах C-358/93 and C-416/93
Bordessa, §21 вирішив, що обмежувальні заходи допустимі, якщо вони спрямовані на попе-
редження «незаконної діяльності…, як відмивання грошей, торгівля наркотиками чи те-
роризм».
13 Див. рішення у справі Commission v.Belgium, C-503/99, § 47, стосовно вимоги публіч-
ної безпеки як часткове відхилення від принципу вільного руху капіталу.
340
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
341
тичною партією може розглядатися як «необхідна у демократичному суспіль-
стві». Старі законодавчі рішення, які накладають надто багато обмежень на
політичні партії, прийняті у міжвоєнний час та під час «холодної війни», вар-
то переглянути у світлі ситуації в Європі, як вона розвинулася протягом
останніх 15 років. Одним з аргументів на користь значно менш обмежуваль-
ного підходу є досвід співпраці політичних партій з багатьма наднаціональ-
ними організаціями та інституціями сучасної Європи. Співпраця цього типу
є «необхідною у демократичному суспільстві». Не очевидно, що це ж можна
сказати про встановлення перешкод співпраці шляхом обмеження чи забо-
рони розумних фінансових взаємозв’язків між політичними партіями у різ-
них країнах чи на національному рівні, з одного боку, та на європейському
чи регіональному рівні – з іншого. Стосовно Європейської Конвенції про за-
хист прав людини та основоположних свобод факт існування фінансових
взаємозв’язків між політичними партіями не може само собою виправдовува-
ти зниження рівня захисту прав людини.
33. Може існувати низка причин для заборони внесків від іноземних
політичних партій. Така заборона може розглядатися як необхідна у демок-
ратичному суспільстві, наприклад, якщо фінансування з іноземних джерел:
– використовується для підтримки цілей, несумісних з конституцією і
законами країни (наприклад, іноземна політична партія пропагує дис-
кримінацію та порушення прав людини);
– підриває чесність чи недоторканність політичної конкуренції, чи
призводить до спотворень у виборчому процесі, чи становить загрозу на-
ціональній територіальній цілісності;
– є складовою міжнародних зобов’язань держави;
– перешкоджає чутливому демократичному розвитку.
34. Для того, щоб встановити, чи заборона фінансування з-за кордону є
проблематичною у світлі статті 11 Європейської Конвенції про захист прав
людини та основоположних свобод, кожен конкретний випадок слід розгля-
дати окремо як у контексті загального законодавства про фінансування пар-
тій, так і міжнародних зобов’язань держави, а серед останніх – тих, які випли-
вають з членства у Європейському Союзі.
ДОДАТОК
Заборона внесків з іноземних джерел у державах – членах Ради Європи
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
1 Албанія + Закон про політичні партії (2002)
Фінансова допомога від іноземних кра-
їн, яка надається як публічними, так і при-
ватними суб’єктами, заборонена. Органом,
відповідальним за фінансовий контроль по-
літичних партій, визначено Державний де-
партамент аудиту (Розділ ІІІ).
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
342
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
2 Андорра + Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
(вказане джерело: Закон No. 2/2001 від 15
грудня 2000 року про фінансування вибо-
рів)
3 Вірменія + Закон про партії (2002)
1. Партії мають право отримувати внес-
ки у формі майна чи коштів від фізичних
осіб, громадських об’єднань та публічних
фондів, інших юридичних осіб.
2. Не дозволяється отримувати внески
від:
<…>
7) іноземних держав, іноземних грома-
дян та юридичних осіб, а також юридичних
осіб, якщо іноземна участь у статутному
(акціонерному, вкладеному) капіталі відпо-
відної юридичної особи становить більше
ніж 25 відсотків;
8) міжнародних організацій та міжна-
родних громадських рухів;
<…> (стаття 25).
4 Австрія – Федеральний закон про діяльність, фі-
нансування та передвиборну агітацію по-
літичних партій (Parteiengesetz – Part G)
BGBl. Nr. 404/1975 idF BGBl. I Nr. 71/2003
5 Азербай-
джан
+ Закон про політичні партії
Фінансування діяльності політичних
партій іноземними державами, а також
юридичними і фізичними особами інозем-
них держав забороняється (стаття 17).
6 Бельгія – Закон від 4 липня 1989 року про обмежен-
ня і контроль за виборчими видатками,
здійсненими на виборах до федеральних
палат, а також про фінансування та пуб-
лічну фінансову звітність політичних
партій
7 Боснія і
Герцеґови-
на
– Закон про фінансування партій
Стаття 4 (Внески)
Юридичні та фізичні особи і приватні
підприємці можуть надавати внески полі-
тичним партіям. Для цілей цього Закону
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
343
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
внеском для політичної партії також є будь-
яка пожертва, надана політичній партії, бе-
зоплатні послуги для партії або надання по-
слуг для партії чи постачання товарів для
партії за умов, які забезпечують переваги
партії порівняно з іншими отримувачами
послуг юридичних чи фізичних осіб і при-
ватних підприємців або покупців продукції
таких осіб.
Юридична чи фізична особа або при-
ватний підприємець, який надає послуги
партії чи постачає їй товар, повинен надати
партії квитанцію безвідносно до того, хто є
платником за послуги чи яка ціна товару, і
незалежно від того, чи послуга була надана
або товар був поставлений безоплатно.
Робота для партії, виконана громадя-
нами, повинна у принципі бути безоплат-
ною. Благодійні платежі та послуги, надані
членами партії на некомерційній основі і,
як правило, звільнені від оподаткування, не
повинні зараховуватися як дохід.
8 Болгарія + Акт про політичні партії (1998)
(2) Політичні партії не можуть отриму-
вати допомогу, внески та спадщину від іно-
земних держав та організацій, а також від
анонімних джерел. Вони можуть отримувати
внески від іноземних громадян розміром до
500 доларів США, якщо це пожертва однієї
особи, та до 2000 доларів США, якщо це по-
жертва групи осіб. Від тієї ж особи чи тієї ж
групи осіб протягом календарного року не
може бути отримано більше одного внеску.
(3) Політичні партії не можуть фінансу-
ватися підприємствами, органами та органі-
заціями (стаття 17).
9 Хорватія +
(проте лег-
ко обійти
цю заборону
на іноземні
внески)

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
344
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
10 Кіпр – Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
11 Чеська Рес-
публіка
– Закон про політичні партії та політичні
рухи
Партії чи рухи не можуть отримувати
будь-які роботи чи пожертви від <…> іно-
земних юридичних осіб, за винятком полі-
тичних партій та фондів (стаття 19 (h)).
12 Данія – Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
13 Естонія + Акт про політичні партії (2003)
Тільки членські внески, встановлені
статутом про утворення політичної партії,
асигнування з державного бюджету, отри-
мані відповідно до цього Акта, пожертви від
фізичних осіб та дохід, отриманий від акти-
вів політичної партії, є джерелами активів і
коштів політичної партії (стаття 121 (1)); по-
літичні партії не повинні отримувати ано-
німні або таємні пожертви (стаття 121 (2));
політичні партії не повинні отримувати
анонімні пожертви чи пожертви від юриди-
чних осіб. Якщо можливо, політичні партії
повинні повертати такі внески жертводав-
цям. Якщо такої можливості немає, полі-
тичні партії повинні передавати ці внески
до державного бюджету протягом десяти
днів, де вони додаються до коштів, які бу-
дуть надані політичним партіям з держав-
ного бюджету у наступному бюджетному
році (стаття 123 (4)).
14 Фінляндія – Акт про політичні партії (1969, зі змінами,
недоступними англійською мовою); Акт
про відкритість фінансування виборів
(414/2000);
Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
15 Франція + Виборчий кодекс (2005)
(стаття L52-8)
4. Жоден кандидат не може прямо чи
опосередковано отримувати, незалежно від
призначення витрат, внесок чи матеріальну
допомогу від іншої країни чи від фізичної
особи іноземного права
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
345
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
Закон № 88-227 від 11 березня 1988 року
про фінансову прозорість політичного
життя (стаття 11-4 (5)).
16 Грузія + Закон про політичні партії (статті 25, 29, 31,
32, 33, 34) та Єдиний виборчий кодекс
(стаття 47) (2002)
До фонду передвиборної агітації не мо-
жуть прийматися такі внески: a) від інших
держав; b) від фізичних та юридичних осіб
інших держав; c) від осіб без громадянства; d)
від міжнародних організацій та рухів; e) від
непідприємницьких товариств та релігійних
організацій; f) від грузинських підприємни-
цьких товариств, в яких є державна частка.
17 Німеччина +
(крім внес-
ків від ЄС;
пожертв,
менших від
1000 €)
The Law on Political Parties (Party Law)
(2002)
Article 25. Donations
<…>
(2) Партії не можуть приймати такі по-
жертви:
1. Пожертви від публічних корпорацій,
парламентських фракцій і груп, а також від
фракцій і груп у муніципальних органах;
2. Пожертви від політичних фундацій,
корпоративних утворень, асоціацій осіб та
фондів, які відповідно до їх статутів, заснов-
ницьких документів чи інших норм і пра-
вил, а також відповідно до чинної діяльнос-
ті, призначені виключно і безпосередньо
для неприбутковості, благодійності або цер-
ковних цілей (параграфи 51-68 податкового
закону);
3. Пожертви з-поза сфери дії цього За-
кону, крім випадків, коли:
a. ці пожертви надходять партії безпосе-
редньо з майна німецьких громадян, як це
визначено Основним Законом, громадян Єв-
ропейського Союзу або підприємства, понад
50 відсотків акцій якого належить німцям, як
це визначено Основним Законом, або грома-
дянам Європейського Союзу, або основне
місце перебування якого знаходиться у дер-
жаві–члені Європейського Союзу;
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
346
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
b. це пожертви партіям національних
меншин у їх країнах походження, які нада-
ються їм із держав, що межують з Федератив-
ною Распублікою Німеччини і в яких жи-
вуть члени їх етнічної спільноти, або
c. це пожертви від іноземців, не більші
від 1.000 євро.
4. Пожертви від професійних об’єднань,
які були надані їм за умови, що вони будуть
скеровані до політичної партії.
5. Пожертви від підприємств, які пере-
бувають повністю або частково у державній
власності або публічно адмініструються чи
управляються, якщо частка держави пере-
вищує 25 відсотків.
6. Пожертви, які перевищують 500 євро,
якщо жертводавець не може бути встанов-
лений, або пожертви від анонімної третьої
сторони, якщо вони були надіслані явно.
7. Пожертви, які явно здійснені для
партії в очікуванні або у відповідь на певні
економічні чи політичні переваги.
8. Пожертви, виклопотані третьою сто-
роною всупереч платежу партії, якщо пла-
тіж перевищує 25 відсотків виклопотаної
пожертви.
<…>
18 Греція + Закон № 3023/2002
1. Пожертви
a) Обмеження на індивідуальні пожерт-
ви кандидатам чи політичним партіям
Межі є такими:
– 15.000 євро на рік для політичних пар-
тій.
– 3.000 євро на виборчий період для кан-
дидатів.
Жертводавець, який перевищив цю ве-
личину, може зіткнутися з позбавленням волі
до одного року та штрафом до 15.000 євро.
Негрецьким громадянам, державним
підприємствам, приватним компаніям, міс-
цевим органам влади та власникам засобів
масової інформації заборонено давати по-
жертви партіям.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
347
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
b) Обмеження на корпоративні пожерт-
ви кандидатам чи політичним партіям
Законодавство не дозволяє корпоратив-
них пожертв, за винятком компаній, які є у
повній власності політичних партій.
(Джерело: http://www.transparency.org/
in_focus_archive/policy/download/case%
20studies/political_corruption_party_
financing_greece.pdf>).
19 Угорщина – Campaign Finance in Central and Eastern
Europe: Lessons Learned and Challenges
Ahead, Jānis Ikstens, Ph.D.; Daniel Smilov,
Ph.D.; Marcin Walecki, M.A. (2002))
Закон 1990 року про діяльність і фінансо-
ве функціонування політичних партій
Не застосовується жодних обмежень до
пожертв іноземних громадян чи неприбут-
кових організацій.
Партія не може отримувати майно і
кошти від уряду іншої країни чи будь-які
пожертви з анонімних джерел.
20 Ісландія + Country Reports on Political Corruption and
Party Financing- ICELAND (by Kristján Guy
Burgess, TI Contact in Iceland/Journalist
Ágúst Pór Árnason) (2002)

Єдиним обмеженням, відповідно до за-
кону №62/1978, є те, що іноземці, іноземні
інституції та посольства не можуть підтри-
мувати політичні партії в Ісландії, підтри-
мувати будь-яку публікацію, видану ними,
та надавати пожертви чи товари ісландсь-
ким партіям.
Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
21 Ірландія + Політична партія не повинна отриму-
вати іноземних пожертв. Іноземною пожер-
твою є пожертва від:
(i) від фізичної особи (іншої, ніж грома-
дянин Ірландії), яка проживає поза остро-
вом Ірландія, або
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
348
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
(ii) корпоративного органу чи не кор-
поратизованої групи осіб, що не має офісу
на острові Ірландія, з якого керується один
або більше напрямів його основної діяльно-
сті (Розділ 23A(2)).
22 Італія – Country Reports on Political Corruption and
Party Financing–ITALY (by Maria Paola
Ferretti) (2002)

Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
23 Латвія + Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.;
Campaign Finance in Central and Eastern
Europe: Lessons Learned and Challenges
Ahead, Jānis Ikstens, Ph.D.; Daniel Smilov,
Ph.D.; Marcin Walecki, M.A. (2002))
Закон про фінансування партій, 2004.
Партіям заборонено отримувани по-
жертви від осіб без громадянства, іноземних
чи анонімних джерел, релігійних організа-
цій, державних чи муніципальних інститу-
цій чи від підприємств з часткою держави у
50 чи більше відсотків.
24 Ліхтен-
штейн
?
25 Литва +
(крім юри-
дичних осіб
держав –
членів ЄС
та НАТО,
зареєстро-
ваних у
Литві)
Закон про фінансування та фінансовий
контроль політичних партій та політич-
них кампаній (2004)
Фінансовими джерелами для політич-
них партій є членські внески; державні суб-
сидії; дохід від іншої діяльності політичної
партії; внески від міжнародних організацій,
членом яких є Литва або литовська полі-
тична партія; пожертви (стаття 7).
Відповідно до статті 12 єдиними суб’єк-
тами, які мають право надавати пожерт-
ви політичним партіям, є фізичні особи
(громадяни Литви, постійні резиденти Лит-
ви, які є членами іншої держави – члена ЄС,
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
349
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
інші постійні резиденти Литви та особи без
громадянства) та юридичні особи (приватні
юридичні особи, які зареєстровані у Литві і
не мають державної чи муніципальної част-
ки у їх акціонерному (пайовому) капіталі та
контрольного пакету голосів у юридичній
особі, належать тільки згаданим вище фізич-
ним особам чи юридичним особам, зареє-
строваним у Литві, чи приватним юридич-
ним особам держав – членів НАТО чи ЄС).
26 Люксем-
бург
–
27 Мальта + Акт про зовнішнє втручання (1 вересня
1982 року).
Стаття 3. … Іноземець не може право-
мірно проводити, здійснювати, утримувати,
брати участь, допомагати чи підтримувати
чи допускати будь-яку обмежену діяльність
на Мальті. Для цілей цього Акта «обмежена
діяльність» означає: […] (b) надання у будь-
який час політичній партії, особі, клубу чи
подібній інституціїї або на їх користь безпо-
середньо або через посередника будь-яких
грошей, обладнання чи інших матеріалів
шляхом дарування чи іншим без еквівалент-
ної за вартістю компенсації, за винятком
книг та інших публікацій, призначених для
продажу не виключно чи в основному на
Мальті, якщо тільки таке надання не санк-
ціоноване Моніторинговим Комітетом від-
повідно до цього Акта […].
28 Молдова + Виборчий кодекс
Пряме чи непряме фінансування, мате-
ріальна підтримка у будь-якій формі перед-
виборної агітації кандидатів на виборах, а
також підтримка виборчих конкурентів ін-
шими державами, іноземними підприємст-
вами, інституціями та організаціями, міжна-
родними та змішаними, а також фізичними
особами, які не є громадянами Республіки
Молдова, [забороняється] (стаття 36 (1)).
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
350
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
29 Монако ?
30 Нідерлан-
ди
– Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
31 Норвегія – Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
32 Польща + Закон про політичні партії
(Стаття 25(1)) Політична партія може
збирати фінансові ресурси виключно серед
фізичних осіб з дотриманням положень ча-
стини другої (політичні партії не можуть
отримувати будь-які фінансові ресурси від
осіб без місця проживання [у Польщі] (за
винятком польських громадян, що прожи-
вають за кордоном) та іноземних громадян
(стаття 25(2)). Політична партія може отри-
мувати державну субвенцію (при дотри-
манні певних умов) (стаття 28).
33 Португалія + Закон про парламентські вибори (2002)
Політичні партії, кандидати та пред-
ставники списків не можуть приймати жод-
них грошових внесків на цілі передвиборної
агітації, які надходять від національних
компаній або іноземних осіб чи організацій
(стаття 76).
Financing of Political Parties and Election
Campaigns (2003)
1. Політичні партії не можуть отриму-
вати грошові чи у натуральній формі по-
жертви або позики від національних та іно-
земних юридичних осіб, за винятком поло-
жень наступних частин.
2. Партії можуть отримувати позики від
кредитних та фінансових інституцій.
3. Партії не можуть набувати товари чи
послуги від громадян чи іноземців, націо-
нальних та іноземних юридичних осіб за
цінами, нижчими від ринкових цін.
4. Політичним партіям також заборо-
нено отримувати чи приймати будь-які не-
прямі внески чи пожертви, включно з опла-
тою третіми сторонами будь-яких видатків,
які мали б нести політичні партії, понад
межі, встановлені статтею 4 (Стаття 5).
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
351
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
34 Румунія +
(крім ма-
теріальних
благ від
«парасоль-
кових» між-
народних
політичних
організацій)
Закон про фінансування діяльності полі-
тичних партій та виборчих кампаній (1996)
Пожертви від іноземних держав і орга-
нізацій, а також від іноземних фізичних і
юридичних осіб заборонені, за винятком
пожертв, що складаються з матеріальних
благ (товарів), необхідних для політичної
діяльності, які не є виборчою пропагандист-
ською літературою, отриманих від міжна-
родних політичних організацій, з якими ві-
дповідна політична партія афілійована, чи
від партій, з якими здійснюється політична
співпраця. Ці пожертви повинні бути опуб-
ліковані в «Monitorul Oficial» (офіційне ви-
дання Румунії) (стаття 6 (2)).
35 Російська
Федерація
+ Федеральний закон № 175-ФЗ від 20 груд-
ня 2002 року «Про вибори депутатів Дер-
жавної Думи Національних Зборів Росій-
ської Федерації»
Стаття 66. Виборчі фонди кандидатів,
політичних партій, виборчих блоків
<...>
7. Не допускаються жодні пожертви до
виборчих фондів кандидатів, політичних
партій, виборчих блоків від:
(1) іноземних держав та іноземних
юридичних осіб;
(2) іноземних громадян;
36 Сан Маріно – Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
37 Сербія і
Чорногорія
+
Акт про фінансування політичних
партій 1997 року гарантує урядове фінансу-
вання і забороняє іноземні пожертви. Закон
також обмежує пожертви від компаній, груп
компаній та інших організацій до 50 середніх
заробітних плат, однак не регулює пожертви
від фізичних осіб. Анонімні пожертви допу-
скаються, проте не можуть перевищувати
три відсотки доходів партії за попередній
рік. Якщо партія порушує цей закон, пока-
рання лише трохи суворіше за осуд.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
352
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
Багато публічних дискусій дійшли виснов-
ку, що саме ці положення є причиною того,
що нове законодавство досі не прийняте.
Жодна партія, включно з правлячими пар-
тіями, не хоче бути змушеною оприлюдню-
вати інформацію про свої доходи, не кажу-
чи вже про те, щоб відкрито назвати своїх
спонсорів.
38 Словаччи-
на
+ Ikstens J., Smilov D., Walecki M. Party and
Campaign Funding in Eastern Europe: A Study
of 18 Member Countries of the ACEEEO (paper,
presented at the ACEEEO annual conference
“Transparent Election Campaign Financing in
the 21st Century”). Brijuni, 2001.
Допускаються лише пожертви від фізич-
них осіб, які постійно проживають на тери-
торії Словаччини, від юридичних осіб, за-
снованих на території Словаччини, чи від
політичних партій чи рухів, зареєстрованих
у Словаччині.
39 Словенія + Campaign Finance in Central and Eastern
Europe: Lessons Learned and Challenges
Ahead, Jānis Ikstens, Ph.D.; Daniel Smilov,
Ph.D.; Marcin Walecki, M.A. (2002))
40 Іспанія –
(заборона
стосується
тільки іно-
земних
держав та
публічних
іноземних
органів, за
винятком
інституцій
ЄС)
Пожертви політичним партіям іншими
державами чи іншими публічними інозем-
ними органами заборонені, за винятком суб-
сидій, наданих Європейським Парламентом.
Органічний закон 3/1987, від 2 липня, що-
до фінансування політичних партій (2003)
Стаття 6
Політичні партії можуть отримувати ці-
льові внески, які надходять від іноземних
громадян відповідно до встановлених умов
цього Закону, крім необхідних умов чинного
нормативно-правового акта над контролем
за зміною і пересуванням грошових засобів.
Незважаючи на сказане вище, політичні
партії не зможуть отримувати будь-який
вид фінансування від партій Уряду і держав-
них закордонних органів та установ без
шкоди від дії грошової допомоги, встанов-
леної Європейським Парламентом.
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
353
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
Органічний закон 5/1985 від 19 червня про
загальне виборче право (2003)
Стаття 128
Залишаються забороненими внески в
фонди виборчих рахунків від адміністрацій
чи публічних корпорацій, незалежних уста-
нов чи квазідержавних організацій, підпри-
ємств публічного сектору, залежними від
держав, Автономних областей, Провінцій
чи муніципалітетів і підприємств змішаної
економіки, таких, які працюють за угодою,
надають послуги чи здійснюють поставки і
будівельні роботи для державних адмініст-
рацій.
Також забороняються внески на ці ра-
хунки з фондів від юридичних осіб чи іно-
земних громадян, крім тих, хто сплачує по-
датки в бюджет органів Європейського Спів-
товариства для фінансування виборів у Єв-
ропейському Парламенті, муніципальних
виборів лише у відношенні між людьми, для
яких застосовується вищезазначене в пункті
статті 13.2 Конституції.
41 Швеція – Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
42 Швейцарія –
(немає жод-
ного регу-
лювання)
Country Reports on Political Corruption and
Party Financing- SWITZERLAND (by Michael
Brändle) (2002)

Funding of Parties and Election Campaigns,
Stockholm: IDEA, 2003, 246 p.
43 Колишня
югославсь-
ка респуб-
ліка Маке-
донія
+ Закон про вибори членів Парламенту
Республіки Македонія
Передвиборна агітація не повинна фі-
нансуватися з <…> фондів іноземних уря-
дів, міжнародних інституцій, органів та ор-
ганізацій іноземних держав та інших інозем-
ців, а також з фондів підприємств із зміша-
ним капіталом, де основним власником є
іноземний інвестор (стаття 62).
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
354
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
44 Туреччина + Ikstens J., Smilov D., Walecki M. Party and
Campaign Funding in Eastern Europe: A Study
of 18 Member Countries of the ACEEEO (paper,
presented at the ACEEEO annual conference
«Transparent Election Campaign Financing in
the 21st Century»). Brijuni, 2001.
Партії не можуть приймати гроші,
майно чи пожертви від іноземних держав;
міжнародних організацій; громадян іншої
країни; чи об’єднань, груп або інституцій,
розміщених в іншій країні (Закон про полі-
тичні партії; Закон про основні положен-
ня щодо виборів).
45 Україна + Фінансування політичних партій забо-
ронене від іноземних держав та їх громадян,
компаній, інституцій та організацій; від по-
літичних партій, які не входять до того ж ви-
борчого блоку політичних партій (Закон
про політичні партії); від іноземних держав
та їх організацій, іноземців та осіб без грома-
дянства (Закон про об’єднання громадян).
46 Сполучене
Королів-
ство
+
(крім Пів-
нічної Ірла-
ндії)
Зареєстрованим політичним партіям
легально дозволено лише приймати пожерт-
ви не більш ніж £200 від «припустимих до-
норів». Припустимі донори визначені Ак-
том про політичні партії, вибори та рефе-
рендуми (PPERA) як:
• особа, зареєстрована в реєстрі виборців
Сполученого Королівства;
• політична партія, зареєстрована у Спо-
лученому Королівстві;
• компанія, зареєстрована у Сполучено-
му Королівстві;
• профспілка, зареєстрована у Сполуче-
ному Королівстві;
• будівельне товариство, зареєстроване у
Сполученому Королівстві;
• товариство з обмеженою відповідальні-
стю, зареєстроване у Сполученому Ко-
ролівстві;
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
355
№
Держава –
член Ради
Європи
Заборона
отримання
внесків з
іноземних
країн (+)
ДЖЕРЕЛО ПРАВА
(дата останніх виявлених змін)
• допомогове/будівельне товариство, за-
реєстроване у Сполученому Королівстві;
• некорпоратизоване об’єднання, засно-
ване у Сполученому Королівстві.
Політичним партіям заборонено прий-
мати пожертви, більші від £200, крім як від
зазначених вище джерел. Будь-яка пожерт-
ва, більша за £200, від неприпустимих дже-
рел повинна бути повернута, а пожертва від
джерела, яке неможливо встановити, не мо-
же бути прийнята.
Акт про політичні партії, вибори та
референдуми 2000 (Незастосування Части-
ни IV до партій Північної Ірландії та ін.).
Декрет 2001 (за яким для партій Північної
Ірландії не застосовуються норми про іден-
тифікацію донорів та іноземного фінансу-
вання) був продовжений у січні 2005 року
на наступні два роки, тобто до лютого 2007
року.

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2006) 025
ДОПОВІДЬ
ПРО УЧАСТЬ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ У ВИБОРАХ
ухвалена Радою з демократичних виборів на 16 засіданні
(Венеція, 16 березня 2006 року)
та Венеціанською Комісією на 67 пленарній сесії
(Венеція, 9-10 червня 2006 року)
на основі коментарів
пана Анхела САНЧЕСА НАВАРРО (заступник члена Комісії, Іспанія)
пана Ганса-Гайнріха ФОҐЕЛЯ (член Комісії, Швеція)
І. Вступ
1. За останні роки Венеціанська Комісія була активно залучена як до ді-
яльності у сфері виборчого права, так і законодавства про політичні партії у
різних країнах. Ця робота зосереджена не лише на законодавстві окремих
країн, але й на певних загальних питаннях, важливих для розвитку демокра-
тичних інституцій у Європі та за її межами.
2. Вільні вибори та свобода об’єднання у політичні партії тісно взаємо-
пов’язані у будь-якій демократії, оскільки політичні партії існують з метою
отримання політичної влади шляхом вільних і чесних виборів. У низці окре-
мих висновків та дослідницьких проектів Венеціанська Комісія вивчала роль
політичних партій у демократичному суспільстві та їх участь у виборчому
процесі окремих країн. Однак досі Венеціанська Комісія не провела порівняль-
ного вивчення законодавства та практики серед своїх держав – членів у цій
важливій царині.
3. На своєму 11 засіданні (Венеція, 2 грудня 2004 року) Рада з демокра-
тичних виборів вирішила вивчити питання участі політичних партій у вибор-
чому процесі та призначила пана Á.Санчеса Наварро (заступник члена Комі-
сії, Іспанія) та Г.-Г.Фоґеля (член Комісії, Швеція) доповідачами з цього питання.
4. Ця доповідь заснована на коментарях панів Á.Санчеса Наварро та
Г.-Г.Фоґеля, як і на деяких зауваженнях членів Ради з демократичних вибо-
рів. Ця доповідь була ухвалена на 16 засіданні Ради з демократичних виборів
(Венеція, 16 березня 2006 року) та 67 пленарній сесії Венеціанської Комісії
(Венеція, 9-10 червня 2006 року).
II. Конкретні питання,
пов’язані з участю політичних партій у виборах
5. За останні кілька років Венеціанська Комісія прийняла різні керівні
принципи та висновки з законодавства про політичні партії1. Ці документи
1 CDL-INF (2000) 001 – Керівні принципи щодо заборони та розпуску політичних
партій і подібних заходів, ухвалені Венеціанською Комісією на її 41 пленарній сесії (Вене-
ція, 10-11 грудня 1999 року); CDL-INF (2001) 007 – Керівні принципи та доповідь щодо фі-
нансування політичних партій, ухвалені Венеціанською Комісією на її 46 пленарній сесії
(Венеція, 9-10 березня 2001 року); та CDL-AD (2004) 007rev – Керівні принципи та поясню-
356
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
підкреслювали суттєву роль політичних партій у виборчому процесі та ви-
світлювали існування певних питань особливої ваги у практичному засто-
суванні права на вільні та чесні вибори. Однак на багато з цих питань не мож-
на знайти відповідь лише у законодавстві про політичні партії. Вони є основ-
ними гравцями у виборчому процесі, основи та регулювання якого визначені
в основному виборчими законами. Отже, розуміння виборів як одної з голов-
них причин існування політичних партій вимагає аналізу усіх елементів «ви-
борчої гри».
6. Виборче законодавство та закони про політичні партії відрізняються
від однієї країни до іншої. Зазвичай виборча система та партійна система
значною мірою залежать від особливих – історичних, культурних, полі-
тичних, соціо-національних факторів. У цих сферах практично неможливо
знайти дві однакові політичні системи. Крім того, закони задумані для того,
щоб керувати функціонуванням національних систем, таким чином реагую-
чи на національні проблеми, досвід та очікування. Безвідносно до цієї від-
мінності можна вказати на два основні підходи до існування політичних пар-
тій. Перший визначає політичну партію як вільне об’єднання осіб з міні-
мальним втручанням держави, наглядом, фінансовою підтримкою тощо (до-
свід Великобританії), або це може бути спеціальне об’єднання із конкретни-
ми обов’язками, відповідальністю та прерогативами (німецька модель). Пар-
тії у Європі походять від першої або другої концепції і перебувають на шляху
зближення, проте культурні відмінності все ще дуже важливі. Тому у бага-
тьох країнах будь-яке державне регулювання все ще вважається втручанням,
у той час як у інших існує менше сумнівів стосовно політичного управління
шляхом партійного законодавства, процедур реєстрації тощо.
7. Таким чином, загальна доповідь про «політичні партії та вибори» має
розглянути існування цих відмінностей. Питання можуть бути в чомусь по-
дібними, але відповіді будуть відрізнятися у більшості випадків. У будь-
якому разі деякі з цих питань можуть бути згруповані при розгляді різних
періодів, які можна виділити у будь-якому виборчому процесі. Ця доповідь
буде розглядати їх саме в цьому порядку.
8. Проте здається можливим стверджувати, що існування партій є над-
звичайно важливим і особливо має враховуватися аж до моменту виборів.
Дійсно, політичні партії спрямовані саме на участь у політичному процесі, в
основному висуваючи кандидатів на вибори. Звичайно, партії важливі про-
тягом усього виборчого процесу. Але коли на арену безпосередньо виходять
виборці, факт політичного представництва втрачає частину свого значення.
Коли вибори вже проведені, і навіть протягом дня голосування всі конс-
титуційні та законодавчі норми (й особливо ті, що стосуються системи звер-
нень та скарг) ґрунтуються на конкретних обставинах, в яких усі кандидати
та громадяни повинні мати однакове ставлення.
9. У цьому сенсі не було б розумним мати різні норми (строки, визна-
чення порушень, процедур, санкцій…) для партійних або позапартійних ді-
йових осіб, наскільки вони можуть існувати через висування партійних або
позапартійних списків, через участь в органах управління виборчим проце-
сом, через доступ до публічних ЗМІ та через можливість доступу до отри-

вальна доповідь щодо законодавства про політичні партії: окремі аспекти, ухвалені Вене-
ціанською Комісією на її 58 пленарній сесії (Венеція, 12-13 березня 2004 року).
357
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
мання коштів з публічних фондів. Через це завершальні питання, особливо
пов’язані із процедурами звернення зі скаргами та поданням позовів (упов-
новажені органи та/або суди, санкції, правові рамки, санкції тощо), можливо,
не відображають багатьох відмінностей, залежних від партійної структури.
10. Іншим важливим аспектом участі партій у виборах є питання впли-
ву виборчої системи на внутрішню структуру партії. Наприклад, персоналі-
зовані виборчі системи відносної більшості навряд чи потребують партійно-
го залучення до інших питань, окрім політичної підтримки та внеску на фі-
нансування агітації. І навпаки, у пропорційних системах з закритими пар-
тійними списками партія має дуже важливі прерогативи у визначенні, серед
інших речей, місця кожного кандидата у своєму списку.
A) Питання, що виникають у передвиборний період
11. Кодекс належної практики у виборчих справах2 передбачає загальне
виборче право як перший з основних принципів, що лежить в основі євро-
пейського виборчого доробку і який «в принципі означає, що всі людські іс-
тоти мають право голосувати та балотуватися на виборах». Однак, і це дійсно
так, це право може бути залежним від певних умов, які зазвичай стосуються
віку та громадянства3.
12. У будь-якому разі існують інші умови, що походять із важливості
політичних партій у сучасних демократіях. Це означає, що особисте право
балотуватися на виборах може залежати від двох різних груп норм: по-перше,
від загальних норм та вимог, що прийняті державою і дозволяють партії бра-
ти участь у виборах. І по-друге, від правил, прийнятих партіями для номіна-
ції своїх кандидатів на відповідних виборах. Перші норми повинні бути про-
аналізовані з перспективи запровадження плюралізму: якщо, як сказав Євро-
пейський Суд з прав людини, «не може бути демократії без плюралізму», основ-
ним аспектом є необхідність переконатися в тому, що додаткові вимоги, які
покладаються на партії, не є настільки важкими, щоб завдати шкоди вира-
женню суспільного плюралізму. Друга група правил, які можуть бути або
встановлені самими партіями, або накладатися законодавством, можуть
впливати на саму ідею внутрішньопартійної демократії або на право членів
певного (у цьому випадку політичного) об’єднання брати участь у прийнятті
основних рішень об’єднання (партії).
a) Регулювання висування списків/кандидатур: додаткові вимоги для партій,
що беруть участь у виборах
13. Деякі країни вимагають дотримання певних додаткових умов для
подання заяв про висування. Зокрема, вони можуть полягати у встановленні
певної кількості підписів (200 осіб, що мають право голосу, в кожному вибор-
чому окрузі – у Німеччині; 1% виборців, зареєстрованих у виборчому окру-
зі, – в Іспанії), або грошову заставу в певному розмірі4.
2 Code of Good Practice in Electoral Matters (CDL-AD (2002) 023rev), I,1.a.
3 Див. також: Report on the abolition of restrictions on the right to vote in general elec￾tions, endorsed by the Venice Commission at its 61st Plenary Session (Venice, 3-4 December
2004) (CDL-AD (2005) 012).
4 The Code of Good Practice in Electoral Matters (CDL–AD (2002) 23rev), Part I, item 1.3
paras 8 and 9.
358
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
14. Подання та список кандидатів зазвичай реєструються від імені пар-
тій. Дійсно, в деяких країнах (серед інших – Албанія, Болгарія, Латвія, «Ко-
лишня югославська республіка Македонія» або Словаччина)5 лише партії
можуть брати участь у виборах. У більшості інших країн у таких питаннях,
як необхідні документи для подання кандидатів, доступ до засобів масової
інформації тощо партії мають більш сприятливе становище, ніж незалежні
або безпартійні кандидати.
15. Політичні партії, як ясно відзначено деякими конституціями та Єв-
ропейським Судом з прав людини, є важливим інструментом для демок-
ратичної участі. Дійсно, сама концепція політичних партій заснована на меті
брати участь «в управлінні державними справами шляхом висування канди-
датів на вільних та чесних виборах»6. Таким чином, вони є особливим видом
об’єднання, яке у багатьох країнах підлягає реєстрації для участі у виборах
чи для публічного фінансування. Ця вимога реєстрації була прийнята, вва-
жаючи її такою, вона per se∗ не суперечить свободі об’єднання за умови, що
вимоги до реєстрації не є надто обтяжливими. А вимоги щодо реєстрації ду-
же відрізняються від країни до країни: вони можуть, наприклад, включати
організаційні умови, вимоги щодо мінімальної політичної діяльності, участі
у виборах, отримання певного порогу голосів7… Однак деякі попередні умо-
ви для реєстрації політичних партій, які існують у кількох країнах – членах
Ради Європи, що вимагають певної територіальної представленості та міні-
мальної кількості членів для реєстрації, можуть бути проблематичними в сві-
тлі принципу вільного об’єднання у політичні партії.
16. У всякому разі існування такого реєстру «як заходу інформування
влади про заснування партії, як і про її намір брати участь у виборах та ко-
ристуватися перевагами, що надаються політичним партіям»8, можливо, має
відображатися у додаткових вимогах, що встановлюються в момент складання
списків та/або подань. Зокрема, країни, які вимагають реєстрації партій (Ні-
меччина, Іспанія), можуть звільнити їх від виконання будь-яких інших додат-
кових вимог, надаючи їм можливість участі у виборах без, наприклад, збору
певної кількості підписів або не сплачуючи заставу, що мають робити інші
політичні суб’єкти.
b) Процедури, прийняті партіями для номінації кандидатів
17. Партії – специфічний вид об’єднання. Їх статус гарантований пра-
вом свободи об’єднань, і вони можуть зазнавати лише обмежень, вста-
5 Replies to the Questionnaire on the Establishment, Organisation and Activities of Politi￾cal Parties (CDL-DEM (2003) 002rev, 1.5). 6 Guidelines and Explanatory Report on Legislation on Political Parties: Some Specific Is￾sues (CDL-AD (2004) 007). ∗ Сама по собі (лат. – прим. ред.). 7 Див.: Guidelines and Report on the Financing of Political Parties (CDL-INF(2001)8), та
Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and Analogous Measures (CDL-INF
(2000)1, Appendix I). У цьому сенсі Венеціанська Комісія висловила серйозну стурбованість,
наприклад, тими правовими положеннями, які встановлюють високий поріг членства для
нових партій, що зобов’язують партії діяти у загальнонаціональному масштабі, виключаючи
місцеві та регіональні партії, або які передбачають відмову в реєстрації, якщо Програма
партії містить положення, що суперечать Конституції чи закону (пор. CDL-AD (2002) 017
щодо України; CDL-AD (2003) 008 щодо Молдови; чи CDL-AD (2003) 005, щодо Вірменії). 8 Guidelines on Legislation on Political Parties: Some Specific Issues (CDL-AD (2004) 007).
359
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
новлених законом. Таким чином, внутрішні партійні процедури для прий-
няття рішень повинні бути визначені за принципом самоврядування, і у ба-
гатьох країнах ці норми виписані лише у партійних статутах. Тим не менше
їх важливість для функціонування всієї системи передбачає, що, як уже ра-
ніше було відзначено, Конституція або закон може встановити певні норми,
які звичайно вимагають від партій дотримуватися демократичних принципів
у своїй внутрішній організації та діяльності9.
18. Проте регулювання можуть іти далі: французьку конституцію треба
було переглянути, щоб прийняти закон, що запроваджує принцип рівного
доступу чоловіків та жінок до виборних посад, обмежуючи таким чином віль-
ний вибір кандидатів партійними органами. У деяких країнах виборчий за-
кон містить процедуру номінації партійних кандидатів, яка логічно має бути
дотримана у партійних статутах. Так є, наприклад, у Німеччині (стаття 21) чи
в Україні (стаття 40). В цьому відношенні можна було б задати питання: який
обсяг автономії та самоврядування повинен бути дотриманий законом, або
іншими словами: який ступінь зовнішніх (і загальних) обмежень сумісний із
самою ідеєю вільного об’єднання. У будь-якому разі, здається, що самого до-
тримання демократичних принципів повинно бути достатньо, щоб виклю-
чити можливість зміни порядку кандидатів всередині списку після того, як
виборці подали свої голоси, як, наприклад це можливе у деяких конкретних
країнах10.
c) Партії та органи управління виборами
19. Взагалі кажучи, різні органи управління виборами повинні гаран-
тувати чесність виборчого процесу. Цієї мети можна досягти різними шляха-
ми, тому склад органів управління виборами значно відрізняється від країни
до країни. У деяких країнах, як Німеччина, виборчий закон не встановлює,
чи юристи-експерти, призначені до складу виборчих комісій, повинні мати
партійну приналежність. В Іспанії Вищі виборчі комітети (Higher Electoral
Committees) в основному формуються з суддів, з певною кількістю експертів,
які мають бути спільно призначені партіями, що мають мандати у нижній
палаті, тоді як дільничні виборчі комітети формуються шляхом жеребкуван-
ня серед виборців, зареєстрованих на кожній виборчій дільниці, та спостері-
гачами, яких можуть призначити усі партії (хоча на практиці лише основні
партії здатні мати представників на більшості виборчих дільниць). Інші кра-
їни, як Україна, передбачають, що виборчі комісії формуються з представни-
ків конкурентних партій, а посади голови, заступника голови та секретаря
пропорційно розподіляються між партіями (стаття 21.8 українського вибор-
чого закону говорить про «право [партії] на пропорційний розподіл керівних
посад у дільничних виборчих комісіях»)11.
20. У цьому відношенні треба розглядати різні елементи. Наприклад,
різні типи органів управління виборами, їх розмір, шлях призначення їх
9 Пор.: Replies to the Questionnaire on the Establishment, Organisation and Activities of
Political Parties (CDL-DEM (2003) 002rev, 3.5).
10 Joint Recommendations (by the Venice Commission and the OSCE/ODIHR) on the
Electoral Law and the Electoral Administration in Albania (CDL-AD (2004) 017, para 68).
11 Див. також: The Code of Good Practice in Electoral Matters (CDL–AD(2002)23rev),
Part II, item 3.1 para 71.
360
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
членів, або які партії мають право участі у цьому процесі. Можна наводити
міркування, що комісії нижчого рівня повинні мати справу із роботою під
час процесу голосування, вирішувати питання якомога швидше, і таким чи-
ном вони мають бути функціональними та – дійсно й безсумнівно – такими,
яким можна довіряти з політичної точки зору. Це означає, що вони, можливо,
не повинні складатися з великої кількості членів і що їх діяльність не повин-
на залежати від політичних критеріїв. В цьому сенсі органи, що повністю або
в більшості складаються із членів, призначених політичними партіями, часом
не виглядають практичним підходом12. З іншого боку, органи вищого рівня в
основному мають справу із скаргами та конкретними проблемами, які мають
бути вирішені за загальними критеріями, з майже судовими функціями.
У цьому випадку кількість осіб є менш важливою, і, звичайно, має існувати
довіра партій, чи це буде через незалежність та технічний досвід їх членів,
або тому що партії (всі чи лише основні? Фактично, гарантія плюралізму не
вимагає участі всіх партій в усіх сферах організації виборів. Взаємний конт-
роль серед деяких з основних партій може виявитись цілком достатнім) відіг-
рають певну роль у процесі їх номінації.
21. Серед країн – членів Ради Європи існують різні підходи до фор-
мування органів управління виборами та до процедур призначення їх чле-
нів. Однак органи управління виборами мають бути створені таким чином,
щоб забезпечити довіру усіх сил, що беруть участь у виборах, та окремих ви-
борців, до їх безсторонності та професіоналізму13.
d) Права та обов’язки партійних спостерігачів
22. Протягом виборчого процесу партійні спостерігачі та представники
повинні насправді мати однакові можливості для захисту своїх інтересів у
будь якій сфері політичної активності. Це зовсім не означає, як згадувалося
раніше, що всі партії повинні брати участь у роботі кожного органу виборчої
адміністрації, але передбачає, що всі конкурентні партії повинні мати право
бути почутими у процесі прийняття рішень та оскаржити будь-яке рішення,
яке вони вважають протиправним.
23. Також важливо, щоб представники політичних партій зберігали ста-
тус спостерігачів не лише доки закінчиться процес голосування, але доти,
поки не розв’яжуться всі спори стосовно результатів голосування. Це може
мати позитивний вплив на довіру до результатів.
12 Дуже недавно, наприклад, Венеціанська Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ ухвалили Prelim￾inary Joint Opinion on the Revised Draft Amendments to the Electoral Code of Armenia (CDL￾AD (2005) 008), який підкреслює «сильну партійну зацікавленість» членів Центральної
виборчої комісії і стверджує: «правило, за яким комісії формуються тільки через парламент-
ські призначення… без будь-яких непартійних призначень… що комісії не можуть роз-
глядатися як достатньо плюралістичні і забезпечують належний баланс загальної безсто-
ронності та незалежності», таким чином висвітлюючи важливість «включення політичних
і громадських інтересів для того, щоб був досягнутий достатній рівень публічної довіри до
виборчого процесу і результатів». Подібно вже згадані Joint Recommendations on the Electoral
Law and the Electoral Administration in Albania (CDL-AD (2004) 017) виражають «велику стурбо-
ваність» щодо «положень, які регулюють формування виборчих комісій…[які] надають
виключно переважну роль кожній із двох основних політичних партій на кожному рівні
виборчої адміністрації», формуючи «високополітизоване середовище». 13 Див. також: Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL–AD (2002) 23rev),
Частина II, 3.1, абз. 71-72.
361
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
B) Питання, що виникають під час передвиборної агітації
a) Фінансові питання включно з принципом рівності та використання
публічних (державних) ресурсів
24. Венеціанська Комісія вже прийняла керівні принципи щодо фінан-
сування витрат на передвиборну агітацію, що відрізняється від звичайного
фінансування14. Дійсно, регулярне фінансування може бути виправдане важ-
ливою роллю політичних партій у демократичних режимах, але виборче фі-
нансування має ще міцнішу основу: виборчий процес – це регулярна проце-
дура, коли народ визначає основні напрями діяльності демократичних ін-
ституцій. Це по суті основний шлях, через який проходить демократична ле-
гітимація. У цьому сенсі витрати на передвиборну агітацію подібні до інсти-
туційних витрат: це витрати, необхідні для того, щоб інституції працювали
відповідно до конституційних рамок.
25. Ця перспектива допускає встановлення певних меж: діяльність пар-
тій має фінансуватися, і справедливо фінансуватися, наскільки вони роблять
внесок у функціонування демократичних інституцій. Це означає, що держав-
ні ресурси можуть бути обмежені лише до «інституційних» партій, напри-
клад, партій, які представлені у парламенті і таким чином беруть участь у
парламентській діяльності. Очевидно також, що можна поширити це держав-
не фінансування на інші партії, що представляють «важливий сектор електо-
рату» або які «досягли певного порогу отриманих голосів». Але рівність не
означає, що всі партії мають право на державні ресурси незалежно від їх реаль-
ної ваги у відповідному суспільстві. Наприклад, Кодекс належної практики у
виборчих справах передбачає, що:
«Залежно від свого предмета, ця рівність може бути абсолютною чи пропор-
ційною. У випадку абсолютної рівності ставлення до політичних партій не вра-
ховує їхньої поточної впливовості в парламенті або підтримки електорату.
У випадку пропорційної рівності статус політичних партій мають визначати
результати, досягнуті ними на виборах […]»15.
26. У будь-якому разі можна розглянути певні конкретні питання. За
умови, що не кожна партія має право на доступ до публічних ресурсів (регу-
лярно чи для виборчих цілей), якими є допустимі пороги для відмови у пуб-
лічному фінансуванні? Виборчі системи можуть залишати суспільно важливі
партії поза парламентом, але позбавлення їх публічних засобів може просто
змусити їх зникнути, таким чином зменшуючи суспільний плюралізм та по-
літичні альтернативи суспільства. Чи повинно виборче фінансування мати
більший розмір, ніж регулярне фінансування, стимулюючи суспільні рухи
пропонувати свої політичні альтернативи під час виборів, без значного ризи-
ку банкрутства?
27. В іншій сфері зрозуміло, що основні партії, члени та лідери яких зви-
чайно мають інституційну владу (наприклад, члени національних, регіо-
нальних або навіть місцевих палат; виконавчі пости на будь-якому з цих різних
рівнів тощо), можуть мати доступ до ще більших ресурсів (обладнання, радни-
ки, адміністративний штат) просто тому, що вони мають доступ до публічних
14 Керівні принципи та Доповідь щодо фінансування політичних партій (CDL￾INF (2001) 8).
15 Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23rev), I.2.3.b.
362
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ресурсів, які не вважаються публічним фінансуванням партійної діяльності.
У Сполученому Королівстві, наприклад, статут консервативної партії заснував
іншу, вищу більшість для підтвердження особи на посту лідера, аніж для об-
рання нового лідера, саме тому, що загальновизнано, що діючий лідер має на-
багато більше засобів впливу на членів партії та тих, хто його обирає. Чи є ця
відмінність суттєвою? І, якщо так, чи береться вона до уваги у інших сферах?
28. Керівні принципи та доповідь Венеціанської Комісії щодо фінан-
сування політичних партій (CDL-INF (2001) 8) розрізняють поняття регуляр-
ного фінансування та фінансування передвиборної агітації. Але практична
користь цієї відмінності обмежена, коли політичні партії отримують (пуб-
лічні) кошти постійно та регулярно як для здійснення своїх поточних акцій,
так і для участі у виборах. Якщо це так, підкреслено у доповіді, то «Обме-
ження фінансування до повного чи часткового покриття видатків на агітацію
(зокрема, через відшкодування відсотка понесених видатків) має на меті ли-
ше уникнути спорожнення партійної казни кожного разу, коли проходять
вибори, та дозволити безперебійне функціонування демократичного проце-
су під час проведення регулярних вільних виборів». У доповіді також підкре-
слено, що більшість усталених європейських демократій обрали такий підхід.
Ситуація подібна, коли політичні партії отримують приватні пожертви.
29. Тому, якщо та коли ця різниця якимось чином використовується в
нормативних актах про різні асигнування, що регулюють, з одного боку, пе-
редвиборну агітацію, а з іншого – передвиборний і післявиборний періоди,
бажані деякі пояснення. Такі пояснення мають братися до уваги, щоб уник-
нути певних проблем, які обговорювалися у Європі з різних нагод протягом
останніх кількох років, і особливо протягом обговорення, що передувало
прийняттю Регламенту Європейського Союзу (EC) No 2004/2003 про поло-
ження, що регулюють діяльність політичних партій на європейському рівні
та правила їх фінансування16.
30. Якщо публічні фонди призначені взагалі на вибори, необхідно
роз’яснити, що ці кошти можуть бути використані політичною партією для
будь-якої законної цілі; особливі умови для використання коштів повинні
бути ясно вказані. Якщо кошти призначені строго для цілей агітації і лише для
таких цілей, повинні існувати вказівки, як бути з видатками, які не можуть
класифікуватися як виключно кошти на діяльність, пов’язану із передвибор-
ною агітацією – як, наприклад, видатки на партійну нерухомість (її оренду),
яка використовується як для звичайної партійної діяльності, так і для перед-
виборної діяльності, або партійні працівники, які беруться на роботу партією
як для поточної діяльності, так і в цілях передвиборної агітації. Якщо можливо,
вказівки мають також стосуватися і періоду перед та після виборів, протягом
якого законом допускається використання коштів, а також часу, протягом
якого відбувається витрачання коштів.
16 Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council of 4 No￾vember 2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules re￾garding their funding, Official Journal of the European Union (OJ) 2003 L 297/1, разом із: Deci￾sion of the Bureau of the European Parliament of 29 March 2004 laying down the procedures for
implementing Regulation (EC) No 2004/2003, OJ 2004 C 155/1, та Court of Auditors, Special
Report No 13/2000 on the expenditure of the European Parliament’s political groups, together
with the European Parliament’s replies, OJ 2000 C 181/1; а також: Тravaux préparatoires to
Regulation No 2004/2003.
363
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
31. Якщо або кандидат, або партія отримують приватні внески для ці-
лей агітації, повинні існувати вказівки щодо того, як ставитися до якихось
умов або побажань щодо використання пожертви, які могли бути висловлені
спонсором, як витрачати кошти, які не можна класифікувати як витрати,
пов’язані виключно з агітацією, і протягом якого часу до і після виборів при-
йнятне використання пожертви на агітацію. Більш того, можуть виникнути
проблеми, якщо кандидат самостійно залучає власні ресурси. У таких випад-
ках може бути необхідна вказівка щодо того, наприклад, в якому обсязі кан-
дидат може використовувати власні ресурси або ресурси своєї родини; як
мають оцінюватися матеріальні ресурси, надані безоплатно, і хто має про-
водити оцінку.
32. Якщо політичні партії є або можуть бути платниками податку на
прибуток, повинно бути чітко визначено, в якому обсязі асигнування, по-
жертви та членські внески є або можуть розглядатися як оподатковувані до-
ходи, які витрати не підлягають оподаткуванню, і яка інформація має бути
надана партією для того, щоб встановити неоподатковуваність. Подібні
роз’яснення повинні бути передбачені стосовно ПДВ та інших податків, які
можуть застосовуватись до політичних партій.
33. Також потрібно роз’яснити, відповідно до яких положень партія по-
винна вести бухгалтерію – наприклад, відповідно до положень для приват-
них об’єднань або компаній або будь-яких інших приватних осіб чи відпо-
відно до положень для державної влади або інших публічних суб’єктів.
b) Доступ до (публічних та приватних) засобів масової інформації
34. З різних точок зору сучасні суспільства є в основному «інфор-
маційними» суспільствами: вибори є боротьбою у дуже особливому контексті,
тож доступ до засобів масової інформації для партій є, можливо, найкращим
інструментом передавати свої звернення до виборців. Таким чином, це, мож-
ливо, основний ресурс, якого можуть шукати партії. І доступ до засобів масової
інформації, що перебувають у публічній власності, в той же час є найменш до-
рогою допомогою, яку може надати державна влада, тому в цьому є явний ін-
терес з обох боків. Звичайно, виникатимуть проблеми при визначенні деталей
такого доступу (час, що надається різним партіям та/або спискам, присутність
агітації у новинах і т.д.). У зв’язку з цим може враховуватися існування моделі
партійної реєстрації, коли надається деяка перевага зареєстрованим партіям,
але це не може використовуватися як інструмент дискримінації, позбавляючи
інші суспільні сектори будь-якої можливості захищати свої позиції у чесній
агітації. Кодекс належної практики у виборчих справах передбачає:
«Всім партіям і кандидатам мають бути гарантовані рівні можливості, що
має на увазі безстороннє ставлення органів державної влади, зокрема, до передви-
борної агітації, висвітлення в засобах масової інформації, зокрема публічних,
публічного фінансування партій та агітації»17.
35. У сфері приватних засобів масової інформації проблеми відповідно
інші. Принцип чесних виборів повинен бути сумісним із принципом вільних
виборів: якщо партії або/та кандидати мають право на передвиборну агіта-
цію і на звернення зі своїми повідомленнями до громадян, також справедли-
во, що багато приватних засобів масової інформації мають чітку соціальну,
17 Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23rev), І.2.3.a.
364
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ідеологічну та зрештою політичну орієнтацію, яка може враховуватися при
визначенні права доступу до всіх засобів масової інформації18. Цей фактор,
звичайно, не виправдовує встановлення різних економічних умов для рекла-
ми різних партій, але він може навіть підтримати заяви про відмову у доступі
певної партії до конкретних засобів масової інформації. Таким чином, дуже
очевидними є труднощі у встановленні збалансованої рівноваги у засобах
масової інформації у сучасному суспільстві у рамках виборчих змагань.
36. Іншим складним питанням стосовно висвітлення передвиборної агі-
тації є відповідальність різних засобів масової інформації за якість інформа-
ції, яку вони надають щодо різних політичних сил. Свобода преси є наріж-
ним каменем сучасних демократій, проте повинен існувати механізм, що за-
безпечив би ефективні засоби захисту від зловживання або образливого ви-
користання інформації під час передвиборного періоду.
C) Питання, що виникають у день виборів
a) Роль партійних спостерігачів
37. Особливо важливо гарантувати можливість усіх партій та кандидатів
мати спостерігачів19. У цьому відношенні очевидно, що партії мають певні
елементи – постійну організацію, членство, і т.д., які допомагають їм в цьому
завданні, і що це набагато важче реалізувати іншим непартійним кандидатам.
38. Ці спостерігачі повинні мати право наглядати за всіма сферами
процесу голосування (виборчі скриньки, виборчі комісії усіх рівнів), втру-
чатися – як мінімум, бути почутими – у вирішення можливих конфліктів та
інформувати партії, які вони представляють, про проблеми, що виникають
при спостереженні, щоб останні змогли подати скаргу на будь-яке рішення,
законодавчо не обґрунтоване.
b) Процедура оскарження
39. Кодекс належної практики у виборчих справах наполягає на «ефек-
тивній системі оскарження»20. І, як уже було зазначено, ця вимога повинна
застосовуватися до всієї системи, включаючи, звичайно, скарги, які можуть
бути подані у день виборів окремими громадянами чи будь-яким іншим
суб’єктом. В контексті виборів ефективна система оскарження означатиме,
що будь-яке рішення будь-якого органу державної влади може бути оскар-
жене, і що рішення уповноваженого органу приймається невідкладно. Будь-
яка затримка у процедурі оскарження може серйозно вплинути на довіру до
результатів виборів.
D) Питання що виникають у післявиборний період
a) Оскарження результатів виборів: строки
40. «Крайній строк для прийняття рішення щодо скарг та позовів»,
включаючи, звичайно, рішення щодо оскарження результатів виборів, має бу-
ти «реалістичним»21. Це, очевидно, важливий елемент усієї системи оскар-
ження, але точні часові рамки повинні змінюватися не лише від країни до кра-
18 Див. також: Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23rev),
I.2.3.c. 19 Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23rev), Частина II, 3.2. 20 Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23rev), 3.3.
21 Див. уже цитовані Joint Recommendations on the electoral law and the electoral administra￾tion in Albania (CDL-AD (2004) 017), абз. 103.
365
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
їни (залежно від багатьох факторів, таких як система підрахунку голосів або
передачі результатів), але й в різних ситуаціях (різні вибори, які можуть бути
проведені у різних умовах: наприклад, одномандатні округи або загальнодер-
жавні виборчі округи; різні палати…). Нелегко зробити загальний висновок, які
строки є прийнятними, а які ні, і це значно залежить від обставин.
b) Санкції
41. Щось подібне може стосуватися і системи санкцій. По-перше, оче-
видно, існує настільки велика кількість різних можливостей, що неможливо
підсумувати їх у такі короткі терміни. По-друге, в цій сфері участь партій не
впливає на визначення та застосування норм: скасування обрання на посади,
можлива втрата мандата, економічні та фінансові санкції можуть впливати
на кандидатів незалежно від їх партійної приналежності.
III. Висновки
42. Держави – члени Ради Європи мають різні підходи до регулювання
діяльності політичних партій та їх участі у політичному житті, особливо у
виборах. Однак існують деякі спільні тенденції та турботи щодо рівності різ-
них сил, що добиваються політичного представництва, фінансування партій
та питань, пов’язаних із внутрішньою діяльністю партій.
43. У низці галузей перелік загальних стандартів не лише можливий,
але й досить доречний, наприклад:
a. правила номінації кандидатів на різних виборах;
b. рівне ставлення до різних партій та окремих депутатів, що змага-
ються на виборах;
c. можливість мати спостерігачів на виборах, доки останні скарги не бу-
дуть розглянуті уповноваженим органом;
d. прозорість у фінансуванні передвиборної агітації та відповідальність
партій за різні використані ресурси;
e. рівний доступ до засобів масової інформації;
f. дієва система скарг та позовів, що передбачає швидку процедуру вре-
гулювання різних спорів протягом усього виборчого процесу;
g. дотримання принципу пропорційності стосовно санкцій.
44. Венеціанська Комісія сподівається, що подальше співробітництво
між країнами – членами Ради Європи у цій галузі може сприяти розробці
спільних стандартів стосовно питання діяльності політичних партій та вдос-
коналення виборчої практики у Європі.

366
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2009) 002
КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ
ЩОДО ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
ухвалений Венеціанською Комісією на 77 пленарній сесії
(Венеція, 12-13 грудня 2008 року)
на основі коментарів
пана Карлоса КЛОЗА МОНТЕРО (член Комісії, Іспанія)
пана Жана-Клода КОЛЬЯРА (член Комісії, Франція)
I. Вступ
1. 17 квітня 2007 року Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ)
прийняла Резолюцію 1546 (2007), яка закликала Венеціанську Комісію розро-
бити Кодекс належної практики щодо політичних партій (п.15), який би
встановив найважливіші елементи їх діяльності.
2. Венеціанська Комісія має досвід розробки таких кодексів, оскільки вже
розробила Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002)
023rev) та Кодекс належної практики щодо референдумів (CDL-AD (2007)
008rev), які заслужили позитивну репутацію та довіру. Ці кодекси безпосеред-
ньо адресовані публічній владі, і це означає, що ці кодекси слід розглядати як
зібрання норм і вказівок для оцінки національного законодавства. З іншого
боку, Венеціанська Комісія має важливий досвід і здобутки стосовно політич-
них партій як у формі загальних інструментів, так і окремих висновків. Серед
перших:
– CDL-INF (2000) 001 Керівні принципи щодо заборони та розпуску полі-
тичних партій та подібних заходів, ухвалені Венеціанською Комісією
на її 41 пленарній сесії (Венеція, 10-11 грудня 1999 року)
– CDL-INF (2001) 008 Керівні принципи та Доповідь щодо фінансування
політичних партій, ухвалені Венеціанською Комісією на її 46 пленар-
ній сесії (Венеція, 9-10 березня 2001 року)
– CDL-AD (2004) 007rev Керівні принципи та Пояснювальна доповідь що-
до законодавства про політичні партії: окремі аспекти, ухвалені Вене-
ціанською Комісією на її 58 пленарній сесії (Венеція, 12-13 березня
2004 року)
– CDL-AD (2006) 014 Висновок щодо заборони фінансових внесків полі-
тичним партіям із іноземних джерел, ухвалений Венеціанською Комі-
сією на її 66 пленарній сесії (Венеція, 17-18 березня 2006 року)
– CDL-AD (2006) 025 Доповідь про участь політичних партій у виборах,
ухвалена Радою з демократичних виборів на її 16 засіданні (Венеція,
16 березня 2006 року) та Венеціанською Комісією на її 67 пленарній
сесії (Венеція, 9-10 червня 2006 року).
3. Венеціанська комісія ухвалила також низку висновків щодо законодав-
ства про політичні партії у таких країнах, як Вірменія (CDL-AD (2003) 005),
Азербайджан (CDL-AD (2004) 025), Молдова (CDL-AD (2003) 008) та Україна
(CDL-AD (2002) 017).
367
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
4. Пропонований Кодекс належної практики щодо політичних партій
має, порівняно з попередніми текстами щодо політичних партій, низку специ-
фічних рис, які запроваджують новий підхід до цього питання. Його явною ме-
тою, відповідно до мандата наданого ПАРЄ, є зміцнення внутрішньої демокра-
тії у політичних партіях та підвищення довіри до них в очах громадян, таким
чином роблячи внесок до підвищення легітимності демократичного процесу та
інституцій у цілому та до заохочення до участі у політичному житті, а також до
поширення демократичних принципів, таких як рівність, діалог, співпраця,
прозорість та боротьба проти корупції (див. пункт 10 Резолюції).
5. Щоб досягти цього, Резолюція насамперед визначає адресата Кодексу:
політичні партії (пп. 8, 9 і 10 Резолюції); вона також з’ясовує, що публічна
влада не розглядається як кінцевий адресат Кодексу. По-друге, предмет Ко-
дексу суттєво відрізняється від предмета попередніх кодексів: його метою є
запропонувати репертуар «належних практик» (а не правових норм) для пуб-
лічних дійових осіб (тобто політичних партій та їх членів), які жодним чином
не є публічною владою. У цьому сенсі слово «Кодекс» не треба розуміти як
кодифікацію норм, а як систематичний набір належних практик. За цими
«належними практиками» стоїть ідея надати політичним партіям спрямову-
ючі принципи, взяті як узагальнення із звичайної і найкращої практики в
Європі, та, крім того, надати органам публічної влади та юрисдикційним ор-
ганам мірило для оцінки практики партій.
6. На підставі цього зрозуміло, що Кодекс не може мати зобов’язального
характеру, він не може приписувати норми, ані вимагати примусу від орга-
нів публічної влади (крім окремих випадків, у яких можуть існувати точні
норми). Єдино можливе примусове тлумачення виходить з того, що політич-
ні партії та їх члени повинні робити, дотримуючись закону.
7. Чітко висловлена мета цього Кодексу, як стверджується у Резолюції,
полягає у посиленні внутрішньої демократії політичних партій та підвищен-
ні довіри до них в очах громадян, сприяючи таким чином легітимації демо-
кратичних процесів та інституцій як цілого та заохочуючи участь у політич-
ному житті, а також підтримці демократичних принципів – рівність, діалог,
співпраця, прозорість та боротьба з корупцією. Хоча цим керівним принци-
пам бракує нормативної сили, вони можуть дати можливість [політичним]
акторам запропонувати «найкращі практики» та надати міцну підтримку
оцінці національних практик.
8. Як вимагається Резолюцією Парламентської Асамблеї, цей документ
заснований на досвіді політичних партій у державах – членах Ради Європи та
добутий із існуючих кращих практик з урахуванням як національного зако-
нодавства та практики у галузі регулювання політичних партій, так і партій-
них статутів.
9. Додатковими джерелами стали рішення Парламентської Асамблеї, як
Рекомендація 1438 (2000) та Резолюція 1344 (2003) щодо загрози, створеної для
демократії екстремістськими партіями і рухами в Європі, Резолюція 1308
(2002) щодо обмежень політичних партій у державах – членах Ради Європи,
Рекомендація 1516 (2001) щодо фінансування політичних партій і Резолюція
1264 (2001), Резолюція 1320 (2003) і Рекомендація 1595 (2003) щодо Кодексу на-
368
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
лежної практики у виборчих справах; та Керівні принципи, видані Венеціан-
ською Комісією щодо законодавства про політичні партії (2006)1, Керівні
принципи щодо фінансування політичних партій (2000)2, Керівні принципи
щодо заборони і розпуску політичних партій та подібних заходів (1999)3 та
Кодекс належної практики у виборчих справах (2002)4, а також інші міжнарод-
ні документи та декларації; цей кодекс також містить важливу інформацію із
звітів деяких міжнародних організацій і фундацій.
10. Після того, як він був розглянутий Радою з демократичних виборів,
Кодекс був ухвалений Венеціанською Комісією на її 77 пленарній сесії (Вене-
ція, 12-13 грудня 2008 року). Пояснювальна доповідь була схвалена Радою з де-
мократичних виборів на її 27 засіданні (Венеція, 13 грудня 2008 року) та Вене-
ціанською Комісією на її 78 пленарній сесії (Венеція, 13-14 березня 2009 року).
ІІ. КОДЕКС НАЛЕЖНОЇ ПРАКТИКИ ЩОДО ПОЛІТИЧНИХ
ПАРТІЙ
А. Загальні принципи
1. Визначення
a) Особливий тип об’єднань5
11. Для цілей цього Кодексу політична партія є об’єднанням6, завдан-
ням якого є висування кандидатів на виборах, щоб бути представленою у по-
літичних інституціях та здійснювати політичну владу на будь-якому рівні –
національному, регіональному чи місцевому або на всіх трьох рівнях.
12. Хоча деякі країни не мають спеціального законодавства про полі-
тичні партії, більшість держав – членів Ради Європи мають, і практично в
усіх цих випадках законодавство націлене на розрізнення між політичними
партіями та іншими об’єднаннями, включно з тими, що залучені до політи-
ки. Законодавство про політичні партії служить таким чином визнанню їх
суттєвої ролі у демократичній політиці.
1 CDL-AD (2004) 007rev, Керівні принципи та Пояснювальна доповідь щодо законо-
давства про політичні партії: окремі аспекти, ухвалені Венеціанською Комісією на її 58
пленарній сесії (Венеція, 12-13 березня 2004 року). 2 CDL-INF (2001) 007, Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних
партій, ухвалені Венеціанською Комісією на її 46 пленарній сесії (Венеція, 9-10 березня
2001 року). 3 CDL-INF (2000) 001, Керівні принципи щодо заборони і розпуску політичних пар-
тій та подібних заходів, ухвалені Венеціанською Комісією на її 41 пленарній сесії (Венеція,
10-11 грудня 1999 року). 4 CDL-AD(2002)023rev, Кодекс належної практики у виборчих справах: Керівні прин-
ципи та Пояснювальна доповідь, ухвалені Венеціанською Комісією на її 53 пленарній сесії
(Венеція, 18-19 жовтня 2002 року.
5 Під час першого засідання Ради за демократичні вибори деякими її членами про-
понувалося, щоб використати слово «організація». Це могло б бути більш прийнятним
з академічної точки зору, проте цим підкреслюється структурний елемент. «Об’єднання»,
з іншого боку, є правовим поняттям, тісно пов’язаним з ідеєю вільних зв’язків між грома-
дянами. Саме з цієї причини зазначений термін використовується в цьому Кодексі.
6 У деяких випадках вона визначається як об’єднання фізичних осіб, громадян і т.п.
369
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
b) Свобода заснування
13. Політичні партії у демократичних державах є вільними об’єднан-
нями, захищеними статтею 11 Європейської Конвенції про захист прав лю-
дини та основоположних свобод. Це означає, що громадяни можуть вільно
приймати рішення про заснування політичної партії, проте національне за-
конодавство може обмежити цю свободу у певних випадках на основі прин-
ципів, сумісних з Європейською Конвенцією про захист прав людини та ос-
новоположних свобод та судовою практикою Європейського Суду з прав лю-
дини. У низці європейських держав немає норм про заборону партій. В ін-
ших державах норми про заборону партій існують, однак вони тлумачаться
вузько і повинні застосовуватися з винятковою стриманістю. В руслі цього
спільного європейського доробку заборона чи примусовий розпуск політич-
ної партії може бути виправданим у випадку партії, яка обстоює викорис-
тання насильства чи застосовує насильство як політичне знаряддя для пова-
лення демократичного конституційного порядку.
14. Політичні партії у жодній державі – члені Ради Європи не є утво-
реннями публічних органів. Керівний принцип, який можна вивести з цієї
практики, полягає в тому, що державні органи мають утримуватися від учас-
ті у заснуванні політичних партій і не мають обмежувати право засновувати
політичні партії на національному, регіональному та місцевому рівні7.
c) Правові рамки
15. Яке б не існувало регулювання політичних партій, воно повинно від-
повідати Європейській Конвенції про захист прав людини та основополож-
них свобод і судовій практиці Європейського Суду з прав людини. Партії по-
винні діяти відповідно до цих норм. Коли вони стикаються з законодавчими
рамками, які вважають несумісними з вищими нормами, політичні партії по-
винні завжди звертатися до використання правових засобів.
2. Керівні принципи для політичних партій
16. Верховенство права, демократія і права людини є трьома опорами
європейського (і, зокрема, Ради Європи) конституційного доробку. Тому по-
ложення про демократію, верховенство права та захист прав людини поряд із
нормами, які регулюють політичну систему і поділ влади, належать до основ-
них принципів держав – членів Ради Європи. Політичні партії є основними
акторами у будь-якому демократичному суспільстві, а тому вони користають
з переваг гарантування цих принципів державою та, відповідно, вони повин-
ні також поважати і підтримувати точно ті ж принципи. Останнє слід брати
до уваги в організації, функціонуванні та фінансуванні партій.
a) Верховенство права
17. Політичні партії повинні дотримуватися цінностей, які виражені у
міжнародних правових документах щодо здійснення громадянських та полі-
7 Див. також: CDL-AD (2004) 004, Report on the establishment, organisation and activi￾ties of political parties adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session (Venice, 12-
13 December 2004).
370
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
тичних прав (Конвенція ООН та Європейська Конвенція про захист прав лю-
дини та основоположних свобод). Партії повинні поважати Конституцію та
закон. Проте ніщо не може перешкодити їм намагатися змінити як консти-
туцію, так і законодавство законними засобами8.
b) Демократія
18. Партії є невід’ємною складовою демократії, а їх діяльність повинна
забезпечити її належне функціонування. Отже, зобов’язання до внутрішньо-
го демократичного функціонування зміцнює цю загальну функцію. Хоча не-
багато європейських держав детально регулюють цю вимогу, деякі країни
вимагають, щоб внутрішня партійна структура і діяльність були демократич-
ними9. Цей позитивний досвід міг би бути поширеним у різних державах –
членах Ради Європи.
c) Недопущення дискримінації
19. Політичні партії не повинні діяти всупереч цінностям Європейської
Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та принципу
рівності. Партії не повинні дискримінувати осіб на жодній з засад, забороне-
них Конвенцією.
d) Прозорість і відкритість
20. Партії мають надавати доступ до їх програмних та ідеологічних до-
кументів і дискусій, до процедур прийняття рішень і до партійного бухгал-
терського обліку, щоб поліпшити прозорість та дотримуватися справжніх
принципів належного управління.
В. ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
1. Членство
21. Кожен повинен бути вільним у виборі – бути членом політичної
партії чи ні, і до якої партії вступити. Хоча цей принцип загальновизнаний,
для європейських партій також цілком звичним є встановлення спеціальних
процедур вступу. Це служить забезпеченню необхідної узгодженості у пог-
лядах майбутніх членів та самої партії. Належні практики полягають у чіт-
кому встановленні у партійному статуті процедур і вимог щодо вступу, які
ясно встановлюють критерії відповідності членству.
22. Партії можуть відмовити у членстві будь-якому претенденту, який
відкидає цінності, які вони захищають, чи чия поведінка суперечить ціннос-
тям та ідеалам партії. Належна практика вимагає існування дисциплінарних
8 Див. також: CDL-INF (2000) 001, Керівні принципи щодо заборони і розпуску по-
літичних партій та подібних заходів, ухвалені Венеціанською Комісією на її 41 пленарній
сесії (Венеція, 10–11 грудня 1999 року). 9 Див. ст. 26 Конституції Андорри; ст. 21 Конституції Німеччини; ст. 51.5 Конститу-
ції Португалії; ст. 6 Конституції Іспанії. Подібні положення можна знайти і в Албанії, Вір-
менії, Чеській Республіці, Фінляндії, Словаччині і Туреччині. На іншому рівні цей прин-
цип відображений у Регламенті ЄС 2004/2003 про фінансування політичних партій.
371
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
органів та чітких процедур для обґрунтованих рішень. Партії повинні забез-
печити, щоб їх члени дотримувалися правового порядку.
23. Європейські належні практики та правові рамки включають прин-
цип недопущення дискримінації. Отже, дотримання партіями цього прин-
ципу повинно розглядатись як випробування належної практики, що має
низку конкретних застосувань. У деяких випадках, таких як дискримінація за
ознакою статі, це прямо заборонене національним і міжнародним законодав-
ством. Зокрема, дискримінація за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови,
національного чи соціального походження, належності до національної мен-
шості, майна чи народження має бути заборонена (пор. статтю 14 Європей-
ської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод).
24. Політичні партії повинні дотримуватися будь-якого вітчизняного
законодавства, яке забороняє членство в партії конкретним посадовим осо-
бам (наприклад, у разі належності до армії чи поліції).
25. Не є незвичним для партій встановлення різних форм залучення
осіб до своєї діяльності як членів, визнаних прихильників, співробітників,
агітаторів і т.д. Статути партій встановлюють різні пороги особистого залу-
чення. Отже, для того щоб ідентифікувати тип залучення та поважати особи-
стий вибір, належною практикою є чітке визначення у партійних статутах
переліку різних прав та обов’язків у кожному випадку. Кожна особа повинна
мати можливість вільно визначити свою особисту форму зв’язку з партією.
26. Існує поширена практика у більшості європейських держав, відпо-
відно до норм Ради Європи, надання виборчих прав, принаймні на місцевих
виборах, деяким чи усім своїм іноземцям-резидентам10. Тому цілком відпові-
дає цьому курсу допуск партіями, якщо це не заборонено вітчизняним зако-
нодавством, до членства негромадян, які поділяють їх цінності. Громадянство
не є ґрунтовною основою для обмеження членства негромадян, і закон мав би
це визначити11.
27. Якщо певні партії мають за мету підтримку інтересів певних вікових
груп (наприклад, пенсіонерів), національне законодавство жодним чином не
повинно сприймати обмеження членства на основі віку (за винятком поси-
лання на встановлений законом вік набуття права голосу). Навпаки, практи-
ки успішного залучення усіх вікових груп слід розглядати як приклад належ-
ної практики. Більше того, досить поширена практика, що партії утворюють
окремі структури (наприклад, для молоді, зокрема для тих, хто ще не досяг
10 Рекомендація 1500 (2001) «Участь іммігрантів та іноземців-резидентів у політич-
ному житті у державах – членах Ради Європи. Вона проголошує: «Демократична легіти-
мація вимагає рівної участі у політичному процесі для усіх груп суспільства, а внесок не-
громадян, які проживають на законних засадах, до процвітання країни виправдовує далі
їх право впливати на політичні рішення у країні, які їх стосуються» (пункт 4). У зв’язку з
цим ПАРЄ «спонукає уряди держав – членів надати право голосу та право бути кандида-
том на місцевих виборах усім мігрантам, які легально проживають принаймні три роки
безвідносно від їх походження».
11 У низці своїх висновків Венеціанська Комісія висловила свій погляд на те, що іно-
земці повинні мати право брати участь у місцевому політичному житті Див. також Євро-
пейську Конвенцію про участь іноземців у політичному житті.
372
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
встановленого законом віку набуття права голосу) та розробляють спеціальні
програми для залучення досвідчених членів.
28. Міжнародні партії, які існують у рамках Європейського Союзу, ор-
ганізовані як федерації національних партій. У більшості випадків вони ви-
ключають безпосереднє членство. Проте безпосереднє членство не розмиває
демократичні принципи і може посилити легітимацію міжнародних партій.
2. Організація
29. Загальні принципи, які надихають цей Кодекс, застосовні також до
організації політичної партії. Зокрема:
Репрезентативність та сприйнятність. Застосовані всередині партії, ці
принципи означають, що структура партії та її процедури мають пред-
ставляти думку її членів і бути сприйнятними для них. Хоча з такого
обов’язку не може випливати зобов’язання, сформульоване у правових
термінах, його порушення суперечить основній інтуїтивній концепції
демократичної організації.
Відповідальність та підзвітність. Органи (як колективні, так і одноосіб-
ні) мають бути підзвітними і відповідальними перед членами партії.
Процедури мають забезпечити внутрішню (і зовнішню) відповідальність і
надання звітів про діяльність і політику. Хоча з такого обов’язку не може
випливати зобов’язання, сформульоване у правових термінах, його по-
рушення суперечить основній інтуїтивній концепції демократичної ор-
ганізації.
Прозорість. Партії повинні публікувати свої статути та свої програми.
Публікація фінансової звітності поліпшує прозорість та публічну довіру
до політичних партій. Навіть хоча з цього обов’язку може не випливати
зобов’язання, сформульоване у правових термінах, його порушення су-
перечить основній інтуїтивній концепції демократичної організації.
30. Існування статуту партії є правовою вимогою для визнання та/або
реєстрації партії у деяких країнах Ради Європи. Статути повинні відповідати
конституційному та законодавчому регулюванню та відображати міжнародні
норми, що містяться в європейській конвенції про захист прав людини та ос-
новоположних свобод. Невідповідність партійного статуту у деяких правових
системах складає правопорушення, яке може бути законно оскаржене у поза-
партійній юрисдикції. До тих меж, після яких таке оскарження законно на-
ступає, правова сила може виводитися зі статуту партії.
31. Партійний статут звичайно регулює права та обов’язки членів партії
та її органів, організацію та процедури прийняття рішень партією. У деяких
національних правових системах існує вимога закону, що партійний статут
повинен встановлювати процедуру внесення змін до нього. Якщо ця вимога
закону далі збагачується явним залученням членів для пошуку їх підтримки
через процедури голосування, це наближається до парадигми належної
практики.
32. Як внутрішня норма статут також має дуже важливу функцію вста-
новлення дисциплінарних процедур, які можуть впливати на права членів.
373
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
У випадках недотримання цих вимог чи серйозного порушення партійного
регулювання можуть застосовуватися дисциплінарні заходи, найсуворішою з
яких є виключення з партії. Ці заходи повинні керуватися процедурою, вста-
новленою у статуті партії, з повагою до права на захист. Для того щоб усуну-
ти будь-яке враження сваволі, важливим елементом є існування механізму
оскарження.
33. Як би не вимагалося законом, партії повинні визначити у своїх ста-
тутах свою національну, регіональну чи місцеву організацію. Якщо це не ви-
магається законом, таке визначення робить внесок до кращого застосування
принципів належного управління, визначених вище. На кожному з цих рів-
нів приймати основні рішення повинні органи, які залучають усіх членів, які
збираються на регулярній основі. Ідеально, якщо вищий орган (Національ-
ний з’їзд чи збори) буде збиратися принаймні один раз на кожен строк пов-
новажень. У період між ними за прийняття рішень звичайно відповідальні
керівні органи. Ці органи, які звичайно формуються з членів, обраних чле-
нами партії, повинні обиратися відповідно до процедур, встановлених стату-
том партії.
34. У статуті повинні бути чітко визначені процедури прийняття рі-
шень. Якщо можливо (тобто на місцевому рівні), члени повинні приймати
рішення безпосередньо; в інших випадках рішення повинні прийматися на
основі демократичного делегування.
35. Партійні організаційні процедури повинні забезпечувати, щоб дум-
ки рядових членів партії були почуті партійними лідерами.
3. Призначення лідерів та кандидатів на виборах
36. Чи прямо, чи непрямо, партійні лідери на будь-якому рівні (місце-
вому, регіональному, національному чи європейському) повинні бути обрані
демократично. Це означає, що члени партії повинні мати можливість голосу-
вати за їх обрання. Практика «знизу догори» для добору претендентів та кан-
дидатів є здоровим вираженням внутрішньої демократії, який дуже позитив-
но сприймається громадянами.
37. Рівно ж, чи то прямо, чи непрямо, кандидати на виборах на будь-
якому рівні (місцевому, регіональному, національному чи європейському)
повинні бути вибраними демократично.
38. Відповідно до міжнародного права та практики, партії повинні до-
тримуватися принципу відсутності дискримінації за ознакою статі як для
партійних посад, так і для кандидатур, що висуваються на виборах. Деякі на-
ціональні правові системи та практика деяких європейських партій зробили
дальший крок до запровадження квот або для поліпшення ґендерного балан-
су, або, більш безпосередньо, для досягнення рівного представництва жінок і
чоловіків у виборних органах. Хоча ці практики міняються від країни до кра-
їни і від партії до партії, запровадження заходів для досягнення ґендерної
рівності поступово стає панівною тенденцією. Навпаки, продовження і пов-
торення ситуацій з ґендерно нерівним представництвом не може жодним
чином розглядатися як прояв належної практики.
374
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
С. ФІНАНСУВАННЯ
39. Фінансування партій повинно узгоджуватися з принципами підзвіт-
ності та прозорості. Венеціанська Комісія докладно розглядала питання фі-
нансування партій у своїх Керівних принципах щодо фінансування полі-
тичних партій12.
1. Джерела
40. Політична партія може звернутися до своїх членів щодо сплати вне-
сків, розмір яких вільно встановлюється, хоча не повинен бути дискриміна-
ційним за своєю природою. Несплата внесків може бути підставою для ви-
ключення з партії.
41. Партія може отримувати пожертви в межах вітчизняного законодав-
ства, яке може забороняти пожертви з деяких джерел. Жодним чином партія
не може розглядати приватну пожертву як надання можливості впливати на
та/або змінювати програму партії та/або політику партії. Партії повинні до-
тримуватися законодавства, яке вимагає відкриття походження приватних
пожертв для партій.
42. Якщо законодавство передбачає публічне фінансування, політичні
партії повинні мати доступ до нього при можливо мінімальних передумовах.
Останні повинні бути розумними та недискримінаційними. Окрім різних
форм фінансування, передбачених законом, будь-яка партія зобов’язана
утримуватися від отримання допомоги, фінансової чи іншої форми, від будь-
якого органу публічної влади, зокрема від тих, у керівництві яких перебува-
ють її члени.
2. Обмеження
43. Жодна партія не може отримувати фінансову допомогу таємним або
шахрайським способом.
44. Для цілей фінансування виборчих кампаній партії зобов’язані мати
певність, що їх кандидати дотримуються чинного регулювання, зокрема як-
що існує обмеження на виборчі видатки.
3. Механізми нагляду
45. Кожна політична партія має включити до свого статуту механізми
аудиту за її бухгалтерським обліком на національному рівні та нагляду за
бухгалтерським обліком на будь-якому регіональному та місцевому рівні.
Вона повинна також підлягати аудиту з боку державних органів влади, особ-
ливо у сфері фінансування.
D. ПОЛІТИЧНІ ФУНКЦІЇ
1. Програма
46. Однією з найбільш важливих функцій політичних партій є розробка
програми, яка у належних практиках формується внаслідок внутрішнього
12 Див. також: CDL-INF (2001) 008, Керівні принципи та доповідь щодо фінансуван-
ня політичних партій.
375
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
обговорення членами партії та її прийняття відповідно до встановлених про-
цедур. Програма скеровує діяльність партії, коли партія перебуває при владі.
47. Партійні програми не є угодами, зобов’язальними у правовому від-
ношенні, їх дотримання не можна вимагати у правовому порядку, і всі євро-
пейські держави покладаються на принцип представницької демократії,
який виключає імперативний мандат. Тим не менше, програма дає орієнти-
ри для громадян для того, щоб зрозуміти та ідентифікувати політику партії
щодо певних питань. У цьому сенсі програми не лише служать для інформу-
вання виборців; вони також відображають певного типу «м’яку угоду» чи
моральне зобов’язання партій перед виборцями. Отже, публікація програми
не лише відповідає принципу прозорості, але служить також дальшому по-
глибленню підзвітності. Більше того, її постійна доступність служить через
виборний мандат для перевірки дотримання передвиборних обіцянок.
48. До заходів належного управління відноситься те, що коли партія
вносить зміни до своєї програми після приходу до влади, вона має пояснити,
чому до первинної програми вносяться зміни.
2. Навчання
49. Партії мають надавати своїм членам громадянське та політичне на-
вчання. З цією метою партія може заснувати навчальний інститут, який може
отримувати конкретну допомогу на додаток до тієї, яка призначена самій
партії.
3. Вибори
50. Держави – члени Ради Європи мають різні підходи до регулювання
діяльності політичних партій та їх участі у політичному житті, особливо у
виборах. Конкретні питання, пов’язані з участю політичних партій, розгля-
далися у доповіді Венеціанської Комісії про участь політичних партій у ви-
борах13. Дійсно, політичні партії власне й націлені на участь у політичних
процесах, головним чином висуваючи кандидатів на виборах. Звичайно, пар-
тії мають важливу роль протягом усього виборчого процесу. Але як тільки на
сцену виходять безпосередньо виборці, факт політичного представництва
позбавляє партії їх важливості. Як тільки вибори відбулися, і навіть під час
дня голосування, усі конституційні та законодавчі норми (й особливо
пов’язані з системою оскаржень) повинні забезпечувати рівне ставлення до
усіх кандидатів та громадян.
51. Загальновизнано, що виборча система сама чинить вплив на внут-
рішню структуру партій. Наприклад, заснована на кандидатах виборча сис-
тема відносної більшості навряд чи вимагає будь-якого залучення партій,
крім політичної підтримки кандидата та внеску до фінансування агітації.
Навпаки, за пропорційної системи із закритими партійними списками партія
має дуже важливі прерогативи при визначенні, зокрема, місця кожного кон-
кретного кандидата у списку.
13 CDL-AD (2006) 025, Доповідь про участь політичних партій у виборах, ухвалена
Радою з демократичних виборів на її 16 засіданні (Венеція, 16 березня 2006 року) та Вене-
ціанською Комісією на її 67 пленарній сесії (Венеція, 9-10 червня 2006 року).
376
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
4. Діяльність при владі та в опозиції
52. Загальні принципи, які надихають цей Кодекс, застосовуються та-
кож до діяльності при владі та до ситуації, коли партія перебуває в опозиції.
53. Члени партії повинні чітко розрізняти свою лояльність до самої пар-
тії та до її владних обов’язків. Реалізація партійної програми є невід’ємною
складовою поняття демократичних виборів, проте це завжди повинно бути
поставлено в рамки чинного законодавства, яке стосується здійснення публіч-
но-владних функцій. Як правило, національне регулювання забороняє поса-
довим особам зловживання чи пошук переваг свого владного становища для
створення дискримінаційних умов для інших політичних сил. Проте навіть
якщо ці зобов’язання не сформульовані явно, їх повага відповідає принципам
цього Кодексу, а їх порушення може розглядатися як протиправне.
54. Як правило, законодавчі вимоги для функціонування опозиції знач-
но слабші, ніж для влади, чи навіть не існують взагалі. Функція опозиції
означає скрупульозний контроль, нагляд та перевірку поведінки та політики
органів влади та посадових осіб. Проте належне управління радить, щоб
партія в опозиції (як і правляча партія) утримувалася від практик, які можуть
розмивати демократичні дебати та які можуть з часом підірвати довіру гро-
мадян до політиків та партій.
55. Політична корупція в цілому розглядається всіма європейськими
правовими системами як вид злочину. Тому партії повинні бути націлені на
поборювання корупції не лише через її кримінальний вимір, але також тому,
що поширена політична корупція розмиває довіру громадян до партій взага-
лі. Це ставить під загрозу весь демократичний процес14. Таким чином, віта-
ються механізми попередження політичної корупції, такі як етичні кодекси
членів партій на владних посадах. Крім того, якщо зберігається членство в
партії особи, засудженої за звинуваченням у корупції, це призводитиме до
того, що громадяни вважатимуть усю партію корумпованою (і вони навіть
можуть поширити таку оцінку на всі партії) та сприятиме виникненню сум-
нівів у чесності політики взагалі. Тому відкликання з посади кандидатури та
виключення з членів партії осіб, засуджених за корупцію, цілком сумісне з
основними демократичними принципами.
56. Представницький мандат робить представника незалежним від його
чи її партії , як тільки він обраний. Це дозволяє йому чи їй змінити належ-
ність до партії під час перебування на посаді. У деяких конкретних випадках
можуть існувати причини, які виправдовують це (наприклад, зникнення по-
літичної партії). Проте в інших випадках така практика може відповідати в
основному особистим приватним інтересам чи бути результатом корупції.
Це руйнує партійну систему та підриває довіру громадян до виборчої та по-
літичної гри. Навіть якщо законодавчі норми захищають представників, пар-
тії повинні пильнувати, щоб така практика не використовувалася шахрайсь-
ким чи антидемократичним способом. Такі практики, як міжпартійні угоди
14 Див. також: Рекомендація Rec (2003) 4 Комітету Міністрів Ради Європи державам –
членам «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій
та виборчих кампаній».
377
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
щодо недопущення включення до свого складу представників, обраних за
списками іншої партії, повинні вітатися.
57. Партії повинні інформувати громадянське суспільство та виборців
про свою діяльність та вживати усіх можливих заходів і застосовувати прак-
тики, які б збільшували прозорість, надавали ґрунт для здорової критики та
надавали мірило для вимірювання досягнень.
5. Міжнародне співробітництво
58. Практика міжнародного співробітництва між партіями, які поділя-
ють ту ж ідеологію, досить поширена. Деякі партії планують далі свій міжна-
родний вимір, надаючи допомогу спорідненим партіям у третіх країнах.
У минулому ці практики сприяли, наприклад, демократичній консолідації у
низці європейських країн. Якщо така допомога сумісна з національним зако-
нодавством та лежить у руслі принципів Європейської Конвенції про захист
прав людини та основоположних свобод та європейських стандартів, вона
повинна вітатися як належна практика, оскільки сприяє створенню міцних
демократичних партійних систем.

378
ОКРЕМІ ВИСНОВКИ СТОСОВНО УКРАЇНИ
CDL-AD (2006) 002rev
ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАКОНУ «ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ»
ухвалений Венеціанською Комісією на 66 пленарній сесії
(Венеція, 17-18 березня 2006 року)
на основі коментарів
пана Джессі ПІЛГРІМА та пана Джозефа МІДДЛТОНА (експерти, БДІПЛ)
пана Анхела САНЧЕСА НАВАРРО (заступник члена Комісії, Іспанія)
пана Тааві АННУСА (колишній член Комісії, Естонія)
Цей висновок було ухвалено Венеціанською Комісією на її 65 пленарній
сесії 16-17 грудня 2005 року та доопрацьовано з урахуванням зауважень чле-
нів Комісії. Остаточний текст Висновку було розглянуто на 66 пленарній сесії
Комісії 17-18 березня 2006 року.
I. ВСТУП
1. Вибори до Верховної Ради України мають відбутися 26 березня 2006
року. Головним законодавчим актом, що регламентує проведення виборів, є
Закон про вибори народних депутатів України, що був ухвалений у березні
2004 року [Закон України «Про вибори народних депутатів України» №1665-
IV від 25.03.2004; далі – «Закон 2004 року»], але суттєво переглянутий 7 липня
2005 року [Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибо-
ри народних депутатів України» № 2777-IV] (Документ [Венеціанської Комі-
сії] CDL-EL (2005) 054) [далі – «Закон» та «Закон 2005 року»]. Більшість поло-
жень Закону набули чинності 1 жовтня 2005 року.
2. Поточне скликання Парламенту було обране у березні 2002 року
відповідно до закону, прийнятого у 2001 році. Конституційні зміни від
грудня 2004 року збільшили строк повноважень Верховної Ради з чотирьох
до п’яти років.
3. У квітні 2005 року Міністр юстиції України звернувся з проханням під-
готувати висновок щодо Закону про вибори народних депутатів України.
4. Проект цього висновку оснований на коментарях, наданих панами
Джессі Пілгрімом та Джозефом Міддлтоном (Експерти Бюро з демократичних
інституцій та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ), Анхелем Санчесом Наварро
(заступник члена Венеціанської Комісії, Іспанія), Тааві Аннусом (колишній
член Венеціанської Комісії, Естонія) і спираються на англійський переклад
Закону, наданий Координатором проектів ОБСЄ в Україні.
5. Поточний проект висновку є продовженням попередньої діяльності
Венеціанської Комісії щодо реформи виборчого законодавства України. Він
ґрунтується на таких документах:
1. Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради Укра-
їни 28 червня 1996 року, CDL (2003) 86;
379
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
2. Закон України про внесення змін до Закону України про вибори
народних депутатів України, прийнятий Верховною Радою 7 липня
2005 року, неофіційний переклад Координатора проектів ОБСЄ в
Україні;
3. Висновок щодо проекту Закону про вибори народних депутатів
України (проект внесений народними депутатами М. Рудьковським
та В. Мельничуком), ухвалений Венеціанською Комісією на її 57
пленарній сесії 12-13 грудня 2003 року, CDL-AD (2004) 001;
4. Висновок щодо проекту Закону про вибори народних депутатів
України (проект внесений народними депутатами С. Гавришем,
Ю. Йоффе та Г. Дашутіним), ухвалений Венеціанською Комісією на
її 57 пленарній сесії 12-13 грудня 2003 року, CDL-AD (2004) 002.
6. Спільний висновок Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ був ухва-
лений Радою з питань демократичних виборів на її 15-му засіданні (Венеція,
15 грудня 2005 року) та Венеціанською Комісією на її 65-му пленарному засі-
данні (Венеція, 16-17 грудня 2005 року).
II. ЗАГАЛЬНІ КОМЕНТАРІ
7. Верховна Рада України ухвалила 25 березня 2004 року Закон «Про ви-
бори народних депутатів України», що замінив Закон, чинний з 2001 року.
Серед найбільш значних змін було запровадження повністю пропорційної
системи виборів на заміну попередньої змішаної системи виборів, за якої по-
ловина членів парламенту обиралася в одномандатних округах. 7 липня 2005
року Верховна Рада прийняла новий закон про вибори народних депутатів
(з точки зору законодавчої техніки, новим законом лише внесено зміни до
закону, ухваленого в 2004 році). Цей Закон, за винятком кількох положень,
набув чинності 1 жовтня 2005 року. Цей висновок стосується найостаннішої
версії закону∗
.
8. На наступних виборах у березні 2006 року усі 450 мандатів будуть
розподілені на основі пропорційного представництва в єдиному загально-
державному окрузі. Ця зміна була відображена у доповненнях (стаття 3, Роз-
діл XIV) до Конституції, прийнятих у грудні 2004 року.
9. Бар’єр для участі у розподілі мандатів за пропорційним
голосуванням був знижений з 4% до 3%.
10. Закон передбачає дуже детальне регулювання виборів до Верховної
Ради. Він відображає рекомендації міжнародних організацій та досвід попе-
редніх національних виборів. В Законі міститься велика кількість детальних
положень, які мають на меті підвищення прозорості, підзвітності та рівності
учасників виборів.
11. Закон встановлює різноманітні строки для чергових виборів. Найваж-
ливіші з них наведені у Додатку 1.
12. Закон здається надто деталізованим, особливо з огляду на те, що він
є лише одним із законів про вибори в Україні та що інші закони (про прези-
∗ Зважаючи на час його розгляду, Висновок не зміг взяти до уваги зміни до Закону,
внесені Верховною Радою України 19 січня, 9 лютого та 14 березня 2006 року (прим. ред.).
380
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
дентські вибори, про місцеві вибори, про Центральну виборчу комісію – див.
статтю 14 [Закону]) також є дуже деталізованими й регулюють цілу низку по-
дібних питань. Враховуючи те, що більшість аспектів можуть регулюватися
загальними правилами (право обирати та бути обраним, процедури вису-
вання кандидатів, система виборчих комісій, списки виборців, принципи пу-
блічності та відкритості, правила передвиборної агітації, процедури голосу-
вання та підрахунку голосів, система оскарження тощо), така система приз-
водить до множинності законів, котрі, як правило, є складними та неминуче
наповненими надмірними положеннями, що, у свою чергу, зумовлює плута-
нину та необхідність тлумачення. З огляду на це, з точки зору законодавчої
техніки було б бажаним ввести в дію єдиний виборчий кодекс, який включав
би загальні аспекти будь-яких виборів та – в різних частинах одного докуме-
нта або в різних текстах – особливості різних виборів.
13. Щодо позитивних змін у Законі, слід вітати запровадження [інститу-
ту] офіційних спостерігачів за виборами від громадських організацій (поза-
партійних національних спостерігачів). Хоча прикро, що критерії акредита-
ції можуть зробити неможливим для них спостереження за виборами 2006
року. Сподіваємось, що в Законі буде введено відповідні перехідні норми для
того, щоб сприяти участі таких спостерігачів у виборах 2006 року.
14. Стабільність виборчого законодавства є важливою для забезпечення
впевненості у виборчому процесі1. Однак «заморожувальна» норма Прикін-
цевих положень Закону (пункт 2), котра передбачає, що зміни до Закону мо-
жуть бути внесені не пізніше ніж за 240 днів до дня виборів народних депута-
тів 2006 року, може виявитися надмірною2. Беручи до уваги, що Закон був під-
писаний Президентом 7 липня 2005 року, це залишає вікно якраз на один мі-
сяць, протягом якого можуть бути внесені зміни. Таке положення також має
невизначений правовий ефект. Цей Закон не має спеціального статусу порів-
няно з іншими законами, які може бути прийнято в майбутньому; отже, як ви-
дається, ніщо не перешкодить Верховній Раді схвалити новий закон, що скасує
це положення. Ця частина Прикінцевих положень може бути сприйнята як
«замороження» Закону в сучасному вигляді назавжди або до того моменту, як
Закон повністю не буде переглянутий, а не тільки стосовно виборів 2006 року.
15. Добре законодавство, звісно, не може замінити ефективне вико-
нання. Українським органам влади необхідно буде виділити значні ресурси
для навчання виборців та проведення спеціалізованих тренінгів для суддів,
«адміністраторів» виборів на всіх рівнях, а також державних службовців, за-
лучених до виборчого процесу.
III. ВИСНОВКИ ЩОДО ОКРЕМИХ ПОЛОЖЕНЬ
1. Загальні положення (Розділ І, статті 1-14 [Закону])
16. З 2004 року Закон про вибори встановлює систему пропорційного
представництва з виборчим бар’єром у 3% отриманих на національному рів-
1 Кодекс належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002) 23 rev), пункт II.2.
2 Будь-які зміни, внесені до 1 жовтня 2005 року, ймовірно були б чинними, оскільки
пункт 2 Прикінцевих положень не вступив у силу до того часу.
381
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ні голосів для отримання представництва в парламенті. Це «просте» правило
є гарним прикладом до загальних зауважень щодо деяких повторень в тексті,
які наведені в попередніх частинах цього висновку. У статті 1.3 зазначено,
що: «Вибори депутатів здійснюються на засадах пропорційної системи» у «загаль-
нодержавному виборчому окрузі»; частина четверта цієї статті встановлює, що:
«У розподілі мандатів депутатів беруть участь партії (блоки), виборчі списки яких
[…] набрали не менше трьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосу-
ванні». Але практично те саме повторюється, хоч у значно складнішому варі-
анті, у різних частинах статті 96: «Право на участь у розподілі депутатських ман-
датів набувають кандидати у депутати, включені до виборчих списків партій (бло-
ків), що отримали три і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голо-
суванні у загальнодержавному виборчому окрузі» (частина третя); «кандидати у
депутати, включені до виборчого списку партії (блоку), який отримав менше трьох
відсотків голосів […] права на участь в розподілі депутатських мандатів не ма-
ють» (частина четверта). «Депутатські мандати розподіляються між виборчими
списками […] пропорційно до кількості отриманих голосів виборців […]» (частина
п’ята). «Центральна виборча комісія […] встановлює сумарну кількість голосів ви-
борців, поданих за кандидатів […] партій (блоків), що отримали три і більше від-
сотків голосів виборців» (частина шоста).
17. Закон (стаття 9) передбачає, що лише громадянин, який проживав в
Україні протягом останніх п’яти років, може бути обраним до Верховної Ра-
ди. Відповідно до статті 9.4 пасивного виборчого права позбавлено особу, яка
має будь-яку судимість, незважаючи на характер відповідного право-
порушення. У рішенні в справі Hirst v. United Kingdom (No. 2)3 Велика палата
Європейського Суду з прав людини встановила, що загальне обмеження ви-
борчого права засуджених, «що не бере до уваги строк їхнього покарання,
природу або серйозність правопорушення та особисті обставини», є пору-
шенням статті 3 Протоколу № 1 до Європейської Конвенції про захист прав
людини і основоположних свобод. Суд також встановив, що стаття 3 Прото-
колу № 1 «гарантує індивідуальні права, включаючи право голосу та право
бути обраним». Таким чином, справу Hirst можна логічно поширити на пра-
во бути кандидатом на виборах. Загальна заборона в частині четвертій статті 9
[Закону], як видається, суперечить принципам, вказаним у справі Hirst. У по-
передніх коментарях експертів Венеціанської Комісії це положення критику-
валось як таке, що встановлює незвично суворе обмеження.
18. Закон зберігає положення, відповідно до якого лише партії, котрі
були зареєстровані за 365 днів до дня виборів, можуть висувати своїх канди-
датів (стаття 10). У попередніх висновках Венеціанської Комісії вказувалось,
що таке обмеження виглядає непропорційним. Висування кандидатів на-
справді починається за 119 днів до дня виборів. Вирішувати, чи можна
сприймати нову партію серйозно та чи слід підтримувати її кандидатів, має
бути справою виборців.
19. Формулювання статті 12 виглядає невідповідним. Суб’єктами ви-
борчого процесу повинні по можливості бути «виборці», «виборчі комісії»,
«партії», «кандидати» і так далі, а не «виборець», «виборча комісія», «партія»,
3 Клопотання № 74025/01, 6 жовтня 2005 року.
382
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
«кандидат»… З різних підстав суб’єктами виборчого процесу також можуть
бути органи публічної влади, як це допускав Закон 2001 року (стаття 11.5:
«Органи державної влади та органи місцевого самоврядування у випадках,
передбачених цим Законом»).
2. Територіальна організація виборів депутатів (Розділ III, статті 18-23)
20. Закон встановлює, що кількість виборців на одну виборчу дільницю
становить від 20 до 2 500. Венеціанська Комісія рекомендувала зменшити кі-
лькість виборців на одну дільницю4. У порівнянні з попередньою кількістю в
3 000 виборців – це є поліпшенням. Рекомендується, щоб органи влади оці-
нили те, як пройде голосування та підрахунок голосів на більших виборчих
дільницях з тим, щоб визначити, чи було знайдено оптимальний показник.
21. Нова загальнонаціональна пропорційна система пояснює зникнення
десятивідсоткової межі відхилення між виборчими округами відповідно до
Закону 2001 року. Урешті-решт, виборчі одиниці не є виборчими округами,
вони лише використовуються для організації виборів на національному рів-
ні, отже, різниці між кількістю населення не важливі при визначенні цінності
голосу. У цьому відношенні зменшується різниця між президентськими та
парламентськими виборами, що підкреслює можливість використання зага-
льних правил при організації всього виборчого процесу (округи, дільниці,
реєстр виборців, система виборчих комісій…).
22. Водночас, відповідно до частини другої статті 18, існує 225 тери-
торіальних виборчих округів. Вибір такої кількості округів, здається, спира-
ється не на адміністративно-територіальний устрій України, а скоріше на
попередню виборчу систему (225 кандидатів обиралися в одномандатних
округах). Оскільки одномандатні округи скасовано, кількість «виборчих
округів» більше не відіграє важливої ролі. Отже, адекватність числа 225 мож-
на було б ще раз оцінити, особливо якщо це надасть можливість логічно пе-
рерозподілити обов’язки з організації та проведення виборів відповідно до
адміністративного поділу країни.
23. Венеціанська Комісія раніше коментувала аргументи «за» та «проти»
прийняття такої [пропорційної] виборчої системи в країні такого розміру, як
Україна5. Слід наголосити, що така система не суперечить європейським ста-
ндартам демократичних виборів. Українським органам влади необхідно са-
мим оцінити впровадження нової виборчої системи та її наслідки і зробити
відповідні висновки.
4 CDL-AD (2004) 002, Висновок щодо проекту Закону «Про вибори народних депута-
тів України» (проект внесений народними депутатами України С.Гавришем, Ю.Йоффе та
Г.Дашутіним), ухвалений Венеціанською Комісією на її 57 пленарній сесії (Венеція, 12-13
грудня 2003 року), абзац 27.
5 CDL-AD (2004) 002, Висновок щодо проекту Закону «Про вибори народних депута-
тів України» (проект внесений народними депутатами України С.Гавришем, Ю.Йоффе та
Г.Дашутіним), ухвалений Венеціанською Комісією на її 57 пленарній сесії (Венеція, 12-13
грудня 2003 року); CDL-AD (2004) 001, Висновок щодо проекту Закону «Про вибори на-
родних депутатів України» (проект внесений народними депутатами України
М.Рудьковським та В.Мельничуком), ухвалений Венеціанською Комісією на її 57 пленар-
ній сесії (Венеція, 12-13 грудня 2003 року).
383
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
3. Виборчі комісії (Розділ IV, статті 24-38 [Закону]).
24. Виборчі комісії діють на трьох рівнях: Центральна виборча комісія
(ЦВК), 225 окружних виборчих комісій (ОВК) та дільничні виборчі комісії
(ДВК; їх було близько 33.000 на виборах 2002 року). Порядок утворення та
повноваження ЦВК (постійно діючого органу) регулюються окремим зако-
ном. Не передбачено кваліфікаційних вимог до членів ОВК та ДВК, крім сек-
ретаря, який повинен володіти державною мовою в обсязі, необхідному для
ведення діловодства (стаття 26.6).
25. Згідно зі статтею 25, окружна виборча комісія є юридичною особою,
тоді як дільнична виборча комісія не є. Точне значення цієї відмінності неяс-
не. Також неясно, що значить висловлювання «ЦВК не є правонаступником
окружних виборчих комісій» (стаття 25.3). Якщо ці положення необхідні від-
повідно до особливостей української правової системи, їх треба, незважаючи
на це, зберегти.
26. Щодо складу комісій, кожна партія або блок з фракцією в існуючому
парламенті має право подати кандидатури до складу кожної ОВК та ДВК
(статті 27.3, 28.5). Закони про вибори послідовно передбачали можливість від-
кликання членів комісії як підставу дострокового припинення їхніх повно-
важень (стаття 27.3 Закону 2001 року; стаття 29.3 Закону 2004 року та стаття
37.3 Закону 2005 року). Основні члени комісії (голова, заступник голови або
секретар) можуть бути замінені на підставі рішення, прийнятого двома тре-
тинами загального складу комісії (статті 27.5, 29.9 та 37.11 відповідно). Цей
вибір забезпечує внутрішній політичний плюралізм цих органів, але зовсім
не відповідає їх майже судовим функціям, як визначено в Розділі ХІІ (особли-
во стаття 105 та далі: скарги можуть бути подані до суду або до виборчої ко-
місії, на вибір скаржника).
27. Решта місць в ОВК та ДВК розподіляється між іншими партіями та
блоками шляхом жеребкування. Це створює потенціал для надмірно консер-
вативного облаштування, коли партії та блоки, не представлені у парламенті,
не будуть відігравати суттєвої ролі в адмініструванні виборів. Це могло б бути
корисним, якби ЦВК здійснювала б нагляд за кількість посад, наданих пред-
ставникам партій і блоків, не представлених у парламенті, зокрема на рівні
ДВК, щоб вияснити актуальний масштаб цього явища у виборах 2006 року.
28. Голова, заступник голови та секретар ОВК або ДВК не можуть пред-
ставляти одну й ту саму партію або блок (статті 27.9, 28.11). Стаття 27.10 має
забезпечити, щоб кожна партія або блок з представниками в ОВК отримали
«пропорційну частку» керівних посад. Це й бажана, й обдумана спроба за-
безпечити справедливість та рівне ставлення до учасників виборів.
29. Попередній досвід свідчить, що можуть виникнути складнощі при
заміщенні вакантних посад як на рівні ОВК, так і ДВК. Ймовірно, це питання
важко вирішити на законодавчому рівні, і воно потребує, якщо можливо, збі-
льшення винагороди членам ОВК та ДВК за їхні послуги.
30. Від ОВК вимагається, відповідно до статті 31.2.10, сприяти у про-
веденні, а при певних обставинах організовувати зустрічі кандидатів та пред-
ставників партій з виборцями. Органи адміністрування виборів повинні ма-
ти регуляторні, контрольні та допоміжні функції, а не організаційні стосовно
передвиборної агітації. Організація агітаційних заходів взагалі не належить і
384
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
не повинна належати до обов’язків адміністраторів виборів. Як тільки вибор-
чі комісії почнуть залучатися до організації агітаційних зустрічей, з’явля-
ються можливості для нерівного ставлення чи принаймні відчуття і скарги
щодо нерівного ставлення. Це завдання слід залишити політичним партіям і
кандидатам.
31. Стаття 33.12 зменшує кількість голосів, необхідних для ухвалення
рішення в ОВК або ДВК у день голосування, зокрема, при підрахунку голо-
сів, встановленні результатів голосування на виборчій дільниці, підсумку го-
лосування в межах територіального виборчого округу, у разі присутності
менше ніж двох третин від складу комісії. Це є позитивним кроком.
32. Рішення комісій вищого рівня є обов’язковими для комісій нижчого
рівня (стаття 33.14). Закон містить різноманітні механізми, за допомогою яких
виборча комісія вищого рівня може забезпечити, щоб комісія нижчого рівня
виконувала свої обов’язки. ЦВК може скликати засідання ОВК, а ОВК може
зробити те саме для ДВК. Як остання санкція повноваження усіх членів ОВК
або ДВК можуть бути достроково припинені виборчою комісією, яка їх утво-
рила, у випадку, якщо комісія нижчого рівня систематично порушувала Кон-
ституцію або закони України (стаття 37.1). Інші положення передбачають
умови дострокового припинення повноважень окремих членів комісії (стат-
тя 37.3). З огляду на те, що звільнення є крайнім заходом, бажано було б, щоб
ЦВК повідомляла після кожних виборів про кожен випадок застосування
цього положення та підстави для цього.
33. Рішення виборчої комісії, що суперечить законодавству України або
прийняте з перевищенням її повноважень, може бути скасоване виборчою
комісією вищого рівня або визнане протиправним та скасоване судом (стат-
тя 33.15). Це є важливими важелями забезпечення законності. Потрібно також
чітко встановити, що комісія вищого рівня або суд можуть ухвалювати
обов’язкові рішення з негайним вступом у силу для виправлення будь-якої
незаконної бездіяльності виборчої комісії нижчого рівня. Це правило частко-
во повторюються в частині п’ятнадцятій статті 33 та частині восьмій стат-
ті 110. Останнє положення робить зрозумілим те, що виборча комісія вищого
рівня замість скасування рішення комісії нижчого рівня може постановити
розглянути окремі питання. Було б краще розмістити ці положення в одній
частині Закону.
34. Також слід відзначити доповнення Закону 2005 року новою статтею
34, котра визначає перелік осіб, які мають «право бути присутніми на засіданні
комісії». Крім того, що це питання, можливо, повинно регулюватися не цим
законом, обсяг цього права може поставити під загрозу умови виконання ко-
місіями своїх функцій. У дійсності, надання цього права багатьом суб’єктам
(кандидатам, представникам партій та засобів масової інформації, іноземним
та міжнародним спостерігачам), у поєднанні з надзвичайно великим числом
членів комісії, може зробити дуже важким – якщо не неможливим – виконан-
ня комісією її численних та важливих функцій, що потребують тривалих
дискусій та прийняття рішень.
35. Стаття 35.2 Закону забороняє державним та місцевим органам влади
втручатися у виборчий процес, окрім випадків, передбачених Законом. Було
б краще доповнити Закон новою статтею, присвяченою цьому питанню, з
детальним визначенням того, що дозволено та заборонено, та підтримати
385
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
це відповідними чіткими санкціями в Кодексі України про адміністративні
правопорушення та Кримінальному кодексі України. В Законі необхідно
роз’яснити, що всі особи, які безпосередньо не задіяні в проведенні виборів,
особливо представники місцевих органів влади, не можуть бути присутніми
на засіданнях ОВК та ДВК, якщо вони спеціально та офіційно не запрошені
цими ДВК чи ОВК.
4. Списки виборців (Розділ V, статті 39-47)
36. Цей розділ заслуговує особливої уваги. Кажучи про обсяг, Глава V
Закону 2001 року присвячувала цьому питанню дві статті (30 та 31), які зага-
лом складались з дев’ятнадцяти частин. Чотири роки потому цей п’ятий роз-
діл у Законі 2005 року включає вже дев’ять статей з більш ніж 120 частинами6.
У статті 31.6 Закону 2001 року встановлювалось, що «порядок виготовлення, пе-
редачі […], вилучення та погашення невикористаних відкріпних посвідчень встанов-
люється ЦВК» у часових межах, встановлених тією ж частиною статті. Закон
2005 року присвячує відкріпним посвідченням одну статтю (стаття 42), яка
складається з двадцяти чотирьох частин (три з них розділені на пункти) на
чотирьох сторінках.
37. В українському контексті існує чітка різниця між поняттями «список
виборців» та «реєстр виборців». Традиційно, і це відображено в Законі 2005
року, «списки виборців» є не постійними та складаються для кожних виборів
відповідно до особливого графіка та методології. Є намагання запровадити
повністю нову систему «реєстру виборців», яка буде постійною, комп’юте-
ризованою та регулярно оновлюватись. Прийняття проекту Закону України
«Про державний реєстр виборців України» тепер перебуває на стадії обгово-
рення. У разі прийняття такого закону положення Розділу V досліджуваного
Закону потрібно буде переглянути.
38. Багато положень Розділу V «Списки виборців» цього Закону є нови-
ми. Стаття 39.1 встановлює, що загальні списки виборців має бути складено
до 1 жовтня року, що передує року чергових виборів (наприклад, 1 жовтня
2005 року для наступних парламентських виборів). Оскільки це одне з неба-
гатьох положень Закону, яке набуло чинності, коли нова редакція Закону бу-
ла опублікована в липні 2005 року, списки для виборів наступного року вже
має бути складено.
39. Закон зараз встановлює, що місцеві органи влади створюють спе-
ціальні «робочі групи обліку виборців», які складатимуть реєстри виборців
за допомогою різних державних органів. Закон містить детальні положення
про те, як цей процес має відбуватись.
40. Робочі групи обліку виборців мають надати загальний список ви-
борців для ознайомлення громадянам у приміщенні, доступному для відві-
дування, не пізніше 1 листопада року, що передує року виборів. Списки ма-
ють бути доступними протягом двох календарних місяців (стаття 40.2). Хоча
це, без сумніву, є цінним механізмом забезпечення точності [списків], було б
краще, якби списки виборців були доступні постійно.
41. Громадянам дозволяється перевіряти загальний список виборців тієї
території, де вони проживають, для забезпечення правильності внесених да-
6 Закон 2004 року мав у Главі V п’ять статей з 44 частинами.
386
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
них та вимагати виправлення помилок і прогалин (стаття 40.5). Закон пови-
нен чітко встановлювати, що у випадку подання заяви стосовно третьої особи
(не заявника) цю третю особу має бути повідомлено про таку заяву до її роз-
гляду, їй має бути надано можливість надати свою відповідь та повідомлено
про результат [розгляду].
42. Подібні правила застосовуються і для перевірки списків виборців на
дільницях. Клопотання про виправлення помилок у списках дільниць може
бути подано не пізніше ніж за п’ять днів до виборів (стаття 43.5). Це – розумне
обмеження, що дозволить уникнути заяв, поданих в останню хвилину, та на-
дасть відповідній виборчій комісії чи суду достатньо часу для розгляду заяви.
43. Частина восьма статті 40 передбачає, що ЦВК забезпечує опрацю-
вання загальних списків виборців в електронному вигляді. Якщо це здійс-
нюється, то потрібно розглянути питання складання єдиного загальнодер-
жавного списку виборців. Це, ймовірно, не вимагатиме багато додаткових
зусиль та витрат. У будь-якому випадку у контексті захисту даних Закон має
чітко визначати, чи можуть списки виборців розповсюджуватися поза вибор-
чими комісіями, і якщо так, то на якій підставі.
44. Списки виборців на дільницях складаються на підставі загального
списку виборців. Відповідно до статті 41.3 виборець може бути включений до
списку виборців тільки на одній виборчій дільниці. Могло б бути доцільним
роз’яснити, що це стосується звичайних дільниць. Наприклад, виборець,
включений до списку виборців на звичайній виборчій дільниці за місцем
проживання, може захворіти і лікуватися у клініці; він тоді може також бути
включений до списку виборців на спеціальній дільниці у цій клініці.
45. Виборці, які не перебуватимуть за місцем їхнього проживання, мо-
жуть використати відкріпні посвідчення (стаття 42). Правила використання
таких посвідчень було розширено, здебільшого для створення механізму по-
передження зловживань. Цей крок особливо вітається у зв’язку з тим, що від-
сутність ефективного та прозорого контролю за друком, видачею та викори-
станням відкріпних посвідчень сприяла фальсифікаціям під час президент-
ських виборів 2004 року.
5. Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки
і проведення виборів депутатів (Розділ VI, статті 48–54).
46. Новий Закон містить дуже детальні правила фінансування перед-
виборної агітації. Багато питань усе ж таки залишаються без відповіді.
47. Основна норма Закону стосовно передвиборної агітації полягає в
тому, що всі витрати на проведення передвиборної агітації повинні покри-
ватись за рахунок офіційного виборчого фонду, утвореного певною партією
або блоком (стаття 48). Єдиним дозволеним джерелом для виборчого фонду є
кошти від партії або партій, що формують блок, та добровільні внески фізи-
чних осіб, які не можуть бути анонімними. Витрати на передвиборну агіта-
цію можуть покриватись лише за рахунок виборчого фонду партії, а витрати
в обсязі до суми, що дорівнює 100.000 мінімальних місячних розмірів заробіт-
ної плати, компенсуються з Державного бюджету партіям, котрі отримали
три і більше відсотків голосів виборців. Виборчий фонд партії формується за
рахунок власних коштів партії, а також добровільних внесків фізичних осіб
387
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
(стаття 53.1). Будь-яка фізична особа може зробити добровільний внесок в
розмірі, не більшому за 400 мінімальних розмірів заробітної плати (стат-
тя 53.2); це становить приблизно 14.400 євро7. Добровільні внески забороня-
ється робити анонімним жертводавцям, іноземцям та особам без громадянст-
ва та, непрямо, юридичним особам (стаття 53).
48. Однак, на противагу Закону «Про вибори Президента України», роз-
мір виборчого фонду не обмежується. Більше того, виявляється, що в Законі
немає нічого, що забороняє юридичній особі, іноземному громадянину або
іншому суб’єкту робити внески до фонду партії чи партій, що входять до ви-
борчого блоку, а партії чи партіям потім перевести ці кошти до виборчого фо-
нду. У такому випадку можна легко обійти обмеження, встановлені законом.
49. У своїй первинній редакції від березня 2004 року Закон уповно-
важував ЦВК здійснювати контроль за надходженням та використанням ко-
штів виборчих фондів партій (блоків), а також проводити вибіркові пере-
вірки (стаття 24.9). Це завдання було вилучено з останньої редакції тексту За-
кону. Таким чином, постає питання, хто забезпечуватиме, щоб партії та бло-
ки дотримувались відповідних положень Закону8. Якщо мають існувати ме-
ханізми регулювання фінансування передвиборної агітації, важливо, щоб
вони були чітко визначені в Законі.
50. Одним з найпростіших та найефективніших шляхів сприяння прозо-
рості фінансових аспектів передвиборної агітації була б вимога опуб-
ліковувати звіти про використання коштів виборчих фондів, які партії та бло-
ки повинні подавати ЦВК після виборів (стаття 52.6). Для того, щоб вчасно на-
давати громадськості достовірну інформацію про фінансування передвиборної
агітації, Закон має вимагати повного розкриття як до, так і після виборів джерел
та сум фінансових внесків, а також видів і розмірів передвиборних витрат.
51. Можна вважати, що чинний Закон, як і попередні, встановив дуже
дорогу систему для державного бюджету, що має покривати витрати не лише
на просту організацію виборів, але також і багато витрат партій та кандида-
тів (наприклад, «друк інформаційних плакатів партій…, публікації в засобах
масової інформації передвиборних програм партій (блоків)» (стаття 49.3)). Це
зауваження матиме ще більше значення, якщо буде розглянуто питання [збі-
льшення] оплати праці членів комісій (представників партій), що може пере-
творити вибори на дуже дорогий процес. Процедура компенсації витрат на
передвиборну агітацію має бути чіткішою.
6. Висування і реєстрація кандидатів у депутати (Розділ VII, статті 55-64)
52. Кінцевий термін подачі списків кандидатів від партій та блоків був
змінений з 65 днів до дня виборів, у редакції Закону 2001 року, на 90 днів (ча-
стина друга статті 55). Це означає, що партії мають лише 35 днів з дня оголо-
шення виборів для прийняття рішення про формування блоку партій та по-
тім на завершення складання списків кандидатів і визначення порядку кан-
7 Англійський переклад Закону містить показник в чотири мінімальні місячні роз-
міри заробітної плати, але це, очевидно, є помилкою. Кількість, передбачена Законом 2004
року, – 400.
8 ЦВК також більше не повинна направляти Рахунковій палаті звіт про вико-
ристання бюджетних коштів для виборів (див. статтю 24.12 Закону 2004 року).
388
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
дидатів у списку. Це може виявитися дуже коротким строком. Варто було б
відстежити це питання під час виборів 2006 року, щоб побачити, чи спричи-
нять ці нові правила фактичні труднощі в процесі висування.
53. Відповідно до Закону 2001 року, партії та блоки, що висували списки
кандидатів в багатомандатному окрузі, повинні були внести грошову заставу
в розмірі 15.000 мінімальних розмірів заробітної плати9. У лютому 2002 року
Конституційний Суд України постановив, що така сума не є надмірною та
що це положення Закону не суперечить Конституції. Однак, очевидно, про-
довжувала існувати стурбованість тим, що ця сума була занадто великою.
У первинній редакції від березня 2004 року Закон встановив розмір грошової
застави на рівні 2.500 мінімальних розмірів заробітної плати10. У Законі 2005
року суму було далі зменшено до 2.000 мінімальних розмірів заробітної пла-
ти, що становить приблизно 72.000 євро (стаття 59.1). Таке значне зменшення
розміру застави означає, що фінансові причини не перешкоджатимуть неве-
ликим партіям брати участь у виборчому процесі.
54. Кожен кандидат в депутати повинен подати до ЦВК декларацію про
майно та доходи (статті 60.1). Стаття 60.3 дозволяє ЦВК звертатися до Держа-
вної податкової адміністрації для перевірки відомостей, зазначених у декла-
рації. Малоймовірно, що ЦВК перевірятиме деталі кожної декларації. Тому
рекомендуємо, щоб в Законі було визначено ті обставини, за яких проводять-
ся такі перевірки. Інакше існує принаймні ризик, що такі перевірки прово-
дитимуться вибірково відносно кандидатів з певної партії.
55. Текст також містить високий ступінь втручання у внутрішні партій-
ні процедури, що вже було помітно у попередніх законах. У цьому сенсі, на-
приклад, важко сприйняти, що Закон повинен регулювати процедури та
зміст угоди між партіями про утворення блоку чи коаліції, чи строки розпаду
коаліції, як це вичерпно роблять статті 56 та 63. У зв’язку з цим можна поці-
кавитися, чому закон повинен встановлювати, що «партії, які утворили блок,
можуть прийняти рішення про розпуск виборчого блоку не пізніш як за 35 днів до
дня виборів» (стаття 63.7).
56. Те ж саме можна сказати стосовно внутріпартійних процесів номіна-
ції кандидатів: мінімальна участь у з’їзді партії, вимоги про попереднє інфор-
мування про такий з’їзд Центральної виборчої комісії та засобів масової ін-
формації, дані про кандидатів, які повинна вказувати партія (включно знову
з даними про освіту, рік і місяць народження, рід занять і т.п.). У вільній кон-
курентній партійній системі самі партії зацікавлені в інформуванні публіч-
ної думки про свою діяльність, а державне втручання не повинно бути на-
стільки значним.
57. Стаття 64 містить кілька підстав для скасування реєстрації кандидата
у депутати. Наприклад, якщо кандидат порушує правила щодо проведення
передвиборної агітації, він отримує попередження від ЦВК. Якщо він вдруге
порушує правила проведення передвиборної агітації, ЦВК може прийняти
9 Мінімальний місячний розмір заробітної плати зараз становить приблизно 35 євро.
10 Англійський переклад Закону від 2004 року (ч. 1 ст. 46) вказував на розмір 2,5 мі-
німальної заробітної плати, але ми припускаємо, що йшлося про «2 500».
389
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
рішення про скасування реєстрації кандидата, включеного до виборчого
списку партії (блоку), відповідно до статті 64.1.10. Обмеження щодо прове-
дення передвиборної агітації визначено статтею 71 Закону, і одним з них є
заборона «розповсюджувати завідомо неправдиві або наклепницькі відомості
про партію (блок) – суб’єкта виборчого процесу або про кандидата у депута-
ти» (частина дев’ята). При цьому не вимагається судове рішення як переду-
мова для скасування реєстрації кандидата Центральною виборчою комісією
як санкції за порушення цього положення. Ця норма також відкриває мож-
ливості для тлумачення із зловживанням та, як видається, суперечить прин-
ципу юридичної визначеності, оскільки залишає надмірну дискрецію адміні-
стративному органу – ЦВК. Скасування реєстрації кандидата за такий вид
порушення є, очевидно, непропорційним. Його також можна розглядати як
зазіхання на свободу вираження поглядів, гарантованого статтею 10 Євро-
пейської конвенції з прав людини. Рекомендується, щоб можливість скасу-
вання реєстрації кандидата обмежувалась ситуацією, коли кандидат не до-
тримується юридичних вимог до кандидатів.
58. Положення цього Розділу слід порівняти з деякими іншими поло-
женнями стосовно кандидатів. Наприклад, виборча система не містить поло-
жень щодо незалежних кандидатів. Хоча [встановлена] виборча система є си-
стемою пропорційного представництва у загальнодержавному виборчому
окрузі, така система не вимагає виключення з процесу незалежних кандида-
тів, а формула розподілу голосів може передбачати незалежних кандидатів
поряд з політичними партіями та блоками. Закон повинен гарантувати мож-
ливість незалежному кандидатові претендувати на місце у Верховній Раді.
Пункт 7.5 Копенгаґенського документа ОБСЄ визнає право громадянина
претендувати на зайняття політичної посади індивідуально або як представ-
нику політичних партій чи організацій без дискримінації.
7. Передвиборна агітація (Розділ VIII, статті 65-71)
– загальні аспекти
59. Заходи передвиборної агітації майже завжди є маніфестацією права
особи на свободу вираження поглядів та/або об’єднання. Україна зобов’я-
зана відповідно до Європейської Конвенції про захист прав людини і основ-
них свобод забезпечувати такі права кожному в межах своєї юрисдикції (стат-
ті 1, 10 та 11 Конвенції). Будь-які обмеження таких прав мають бути суворо
необхідними в демократичному суспільстві. Важко узгодити з цими принци-
пами норму Закону, котра забороняє неповнолітнім, іноземним громадянам
та особам без громадянства брати участь у передвиборній агітації (статті 2.7,
66.1, 71.1). Таке правило може бути використане для заборони батькам відві-
дувати політичні заходи з власними дітьми або іноземцям висловлювати
свою точку зору про партію під час телевізійного інтерв’ю. Далеко не зрозу-
міло, як таке обмеження може бути теоретично виправданим як необхідне в
демократичному суспільстві.
60. Подібні ж сумніви виникають і щодо статті 71.19, котра забороняє
проведення передвиборної агітації у закордонних засобах масової інформації
та засобах масової інформації, зареєстрованих в Україні, частка іноземного
390
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
капіталу в яких більше 50%. Викликає сумніви те, чи відповідає таке поло-
ження праву громадян отримувати та передавати інформацію незалежно від
кордонів, відповідно до параграфа 26.1 Московського документа ОБСЄ11.
61. Стаття 71.9 забороняє «розповсюдження наклепницьких відомостей»
про кандидата. Це обмеження свободи слова та вираження політичних пог-
лядів може завадити проведенню активної і напруженої агітації. Поза кон-
текстом політичної агітації держава може обмежити свободу вираження пог-
лядів для захисту репутації або прав інших12. Однак у контексті політичної
агітації, в якій кандидати приймають свідоме рішення змагатись за публічну
посаду, закон про захист репутації або прав інших не може бути застосова-
ний для обмеження, зменшення або заборони права особи на вільне вира-
ження політичних поглядів та свободу слова13.
– окремі питання, що стосуються проведення передвиборної агітації
в засобах масової інформації
62. Закон містить досить детальні положення для забезпечення рівного
доступу до друкованих та електронних засобів масової інформації під час
передвиборної агітації. Однак парламент не взяв до уваги неодноразову ре-
комендацію ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської Комісії про створення неза-
лежної комісії з питань засобів масової інформації. Ми знову рекомендуємо
створити такий орган для спостереження за застосуванням цієї частини За-
кону та сприяння вільному, рівному та справедливому доступу до дер-
жавного мовлення. До складу цього органу мають входити професіонали у
сфері ЗМІ, представники громадянського суспільства, правових установ,
уряду та політичних партій.
63. Крім того, рекомендується, щоб Закон провів чіткішу різницю між
приватними та публічними засобами масової інформації. Норми, які можуть
бути ефективними стосовно публічних засобів масової інформації, можуть бу-
ти менш дієвими при застосуванні до приватних засобів масової інформації.
64. Принцип, відповідно до якого засіб масової інформації у цілому не
може відмовитись від політичної реклами певних партій, може бути пробле-
матичним (стаття 68.9). Принцип рівного ставлення до всіх партій має пова-
жатися, однак є фактичні умови (які особливо впливають на деякі приватні
11 Документ Московської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (10 вересня
1991 року): Держави – учасниці «вважають, що друковані та електронні засоби масової
інформації на їхній території повинні мати необмежений доступ до іноземних джерел
новин та інформаційних служб. Громадськість користуватиметься аналогічною свободою
отримувати та передавати інформацію й ідеї без втручання з боку державної влади, неза-
лежно від кордонів, у тому числі через іноземні публікації та програми телерадіомовлен-
ня. Будь-які обмеження на здійснення цього права встановлюватимуться законом та від-
повідатимуть міжнародним стандартам».
12 Див., наприклад, пункт 2 статті 10 Європейської Конвенції про захист прав люди-
ни і основних свобод.
13 Див., наприклад, рішення у справах: Oberschlick v. Austria, справа № 6/1990/197/257,
Європейський Суд з прав людини, 23 травня 1991 року; Lopes Gomes Da Silva v. Portugal,
клопотання №37698/97, Європейський Суд з прав людини, 28 вересня 2000 року; Bowman v.
The United Kingdom, справа №141/1996/760/961, Європейський Суд з прав людини, 19 лю-
того 1998 року; Incal v. Turkey, клопотання № 41/1997/825/1031, Європейський Суд з прав
людини, 9 червня 1998 року.
391
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
засоби масової інформації), які можуть виправдати добре обґрунтовану від-
мову від участі в передвиборній агітації тих політичних груп, ідеологія яких
може суперечити політиці певного засобу масової інформації.
65. Положення Закону 2001 року про те, що «державним та комунальним
засобам масової інформації, їх посадовим та службовим особам і творчим праців-
никам … забороняється агітувати за або проти» будь-яких кандидатів або партії
(стаття 56.4) було замінено забороною (стаття 71.6), що поширюється на «засо-
би масової інформації, їх посадових та службових осіб і творчих працівників» у ці-
лому, а не, як у попередньому випадку, на «державні та комунальні». Ця нор-
ма, котра могла б створити проблеми стосовно деяких основних прав, зокре-
ма усіх тих, що захищають свободу думки, слова та преси, особисту свободу
та права власності, було знову змінено 17 листопада 2005 року після потужно-
го лобіювання з боку журналістів, неурядових організацій та засобів масової
інформації. Нова редакція статті 71.6 роз’яснює це питання та передбачає,
що зазначеним особам «забороняється агітувати за або проти партій (блоків),
висунутих ними кандидатів у депутати чи поширювати інформацію, яка має
ознаки політичної реклами, безоплатно або яка оплачена з джерел, не перед-
бачених законом, а так само поширювати будь-яку інформацію з метою спо-
нукання виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого про-
цесу». Тим не менше, слід надати додаткові роз’яснення щодо того, як це по-
ложення застосовуватиметься у випадку засобів масової інформації,
пов’язаних з різними політичними партіями.
66. Аналогічно до статті 71.6, 17 листопада 2005 року було також змінено
статтю 71.10 під тиском з боку журналістів, неурядових організацій та засобів
масової інформації. Поправкою було передано відповідальність за виконання
закону та можливе застосування санкцій до засобів масової інформації (стат-
тя 71.10) від ЦВК та виборчих комісій до судів. Така система більше відповідає
європейським стандартам.
67. Стаття 71.12 надає політичній партії, блоку та кандидату в депутати
«право відповіді» на інформацію, опубліковану ЗМІ, якщо така інформація
«вважається партією (блоком) або кандидатом недостовірною». Хоча «право на
відповідь» може становити належний механізм, за допомогою якого по-
страждала сторона може досягнути виправлення можливих неточностей,
формулювання статті 71 може покласти надмірний тягар на засоби масової
інформації, оскільки воно дозволяє кандидату суб’єктивно вважати правдиву
інформацію «недостовірною» і таким чином отримувати безкоштовний дос-
туп до засобів масової інформації з метою надання «відповіді» на інформа-
цію, яка вважається ним «недостовірною».
68. Заборона оприлюднення результатів соціологічного опитування
протягом останніх 15 днів перед виборами (стаття 71.20) є занадто довгою. 15-
денний строк має бути зменшено до більш обґрунтованого.
8. Гарантії (Розділ ІХ, статті 72-77)
69. Закон містить численні механізми, призначені посилити прозорість
виборчого процесу, сприяти підзвітності та забезпечити безпеку виборів і
таємницю голосування.
1. Кожна зареєстрована партія або блок має право направити свого
представника на засідання ЦВК під час виборчого процесу (статті 34.1,
392
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
72.1). Представники мають право брати участь у роботі ЦВК, проте вони
не можуть брати участі у прийнятті рішень; вони виконують лише кон-
сультативну роль. Тим не менше, це забезпечує представництво кожної
партії та блоку, можливість захищати погляди партії чи блоку та вивчати
документи й матеріали, які обговорюються ЦВК. Рекомендуємо, щоб ви-
ключний перелік прав, наданих представникам партій у ЦВК, включав
право бути завчасно повідомленим про засідання ЦВК (див. статтю 72.14).
2. Офіційним спостерігачам дозволено відвідувати більшість засі-
дань виборчих комісій та спостерігати за усім процесом голосування й
підрахунку голосів, у тому числі за використанням переносних виборчих
скриньок. Для уникнення сумнівів необхідно уточнити у частині третій
статті 82, що спостерігачі мають право бути присутніми на підготовчому
засіданні дільничної виборчої комісії, що проводиться не менше ніж за 45
хвилин до початку голосування, під час якого перевіряються та опломбо-
вуються скриньки для голосування.
3. Три члени ДВК, які супроводжують переносну виборчу скриньку,
повинні бути представниками різних партій чи блоків (стаття 84.10).
4. Присутність представників засобів масової інформації теж слу-
жить збільшенню прозорості виборчого процесу.
5. Існує три категорії офіційних спостерігачів: ті, що призначені пар-
тіями або блоками, міжнародні спостерігачі, та, уперше, спостерігачі від
(позапартійних) громадських організацій (стаття 34.3.3). Це особливо пози-
тивне нововведення, що приводить законодавство у відповідність до зо-
бов’язань України відповідно до параграфа 8 Копенгаґенського документа.
6. Використання деталізованих протоколів та підсумкових таблиць
дозволить усім учасникам процесу перевіряти результати на різних рів-
нях. Закон вимагає, щоб копія кожного протоколу була відразу вивішена
для загального ознайомлення. Офіційні спостерігачі мають право отри-
мати засвідчену копію протоколу про результати голосування. Хоча пра-
во міжнародних спостерігачів на отримання копій протоколів діль-
ничних та окружних виборчих комісій чітко випливає з статей 89.9 та
93.10, це право не зазначено у переліку прав, який міститься у статті 77.6.
Якщо ні, то таке право повинно бути включено до зазначеного переліку14.
7. Закон передбачає обов’язок ЦВК розміщувати на власному веб-
сайті цілу низку ключових даних стосовно бюлетенів, відкріпних талонів,
актів прийому-передачі виборчих бюлетенів тощо, що значно підвищує
прозорість виборчого процесу15. На жаль, Закон не встановлює обов’язку
своєчасного оприлюднення докладних результатів по кожній виборчій
дільниці.
70. Ступінь деталізації, застосований у статті 72 Закону щодо пред-
ставників партій, є незвичним. У Центральній виборчій комісії ці пред-
ставники мають право «дорадчого голосу» (стаття 72.1). Усі представники
партій повинні бути «призначені центральним виконавчим органом партії»
14 Аналогічне положення щодо спостерігачів від партій та громадських організацій
міститься у статтях 75.7.8 та 76.11.5 [Закону] відповідно.
15 Див., зокрема, статті 42.26, 79.5, 82.13, 92.2, 94.5 та 96.12 [Закону].
393
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
(стаття 72.5, таким чином вторгаючись у внутрішню організацію діяльності
партії) та можуть бути відкликані тим же органом (статті 72.5 та 11). Частини
третя та сьома цієї ж статті визначають регулювання реєстрації представ-
ників на різних рівнях майже настільки ж детально, як для подання партій.
71. Можна підкреслити, що стаття 73.1, яка встановлює, що кандидати
мають право на «звільнення від виконання виробничих або службових
обов’язків», відсилає до можливостей кандидата, «який є Президентом
України або народним депутатом». Очевидно, що ці дві позиції не можуть
розглядатися однаково: Президент є главою держави, і це інституційне
становище повинно бути утримане поза політичною боротьбою щодо
виборів до законодавчого органу.
72. Стосовно положень про офіційних спостерігачів, текст закону міг би
бути поліпшений уникненням необов’язкових повторів. Замість визначення
обсягу звичайних прав для усіх спостерігачів, а після того конкретних прав
різних груп, які існують серед них (спостерігачі від партій, від громадських
організацій, від іноземних держав та міжнародних організацій), закон
присвячує окремі статті кожній із цих категорій, таким чином повторюючи ті
ж положення для них усіх (див., наприклад, статті 75.1 та 72.2; 75.7, 76.11 та
77.6; 75.9-11 та 76.14-16).
73. Деякі інші пункти можуть викликати питання: вимога дворічної
завчасності реєстрації для того, щоб громадська організація мала право мати
офіційних спостерігачів, а також особливо детальне регулювання процедури
висування спостерігачів (включно з вимогами засвідчення підписів, печат-
ками, нотаріально засвідченими копіями статутів організацій – аспекти, які
не потребують регулювання законом).
74. Дійсно, відповідно до Закону, громадські організації можуть спос-
терігати за виборами, якщо це є однією з цілей, визначених їхнім статутом, та
якщо вони були зареєстровані не менше ніж за два роки до дня виборів (стаття
76.1). Останнє правило не є рідкісним та, мабуть, запроваджено з тим, щоб за-
безпечити безперешкодну роботу виборчих комісій, заважати якій може вели-
ка кількість спостерігачів. Проте це нове правило створить невиправдані пере-
пони для виборів 2006 року. Оскільки зміни 2005 року вперше запровадили
можливість для здійснення спостереження за виборами в Україні позапартій-
ними національними спостерігачами, малоймовірно, що існує багато, якщо
такі взагалі існують, громадських організацій, однією із статутних цілей яких є
спостереження на виборах. Тому замість того, щоб виключати національних
спостерігачів до 2011 року, украй бажано ввести перехідні положення для
пом’якшення ефекту від чинної норми та сприяння здійсненню спостережен-
ня за виборами в Україні позапартійними національними спостерігачами у
2006 році. Це забезпечило б більш швидку імплементацію параграфа 8 Копен-
гаґенського документа ОБСЄ. Оскільки «заморожуючу» норму в Прикінцевих
положеннях Закону необхідно буде скасувати (див. вище), ми сподіваємось, що
таку перехідну норму [щодо спостерігачів] буде запроваджено.
75. Офіційним спостерігачам дозволено робити фотографії та вести ау-
діо- та відеозапис процесу без порушення таємності голосування. Ця норма
несе очевидний ризик, що проведення таких записів може в дійсності пору-
394
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
шити таємність виборця чи, навіть більш імовірно, створити відчуття страху
у частини виборців. Схоже, що ця норма наробить більше шкоди, ніж добра,
а тому її слід виключити з Закону. Норма, яка б допускала обмежене викори-
стання камер акредитованими представниками засобів масової інформації,
була б більш прийнятною.
76. Стаття 34 надає право відвідування засідань ЦВК без спеціального
дозволу чи запрошення: 1) кандидатам та уповноваженим особам; 2) офі-
ційним спостерігачам від іноземних держав та міжнародних організацій;
та 3) представникам засобів масової інформації. Оскільки ЦВК є найвищим
державним органом з підготовки та проведення виборів, доцільно було б роз-
глянути питання надання дозволу громадянину України спостерігати за ро-
ботою ЦВК на відкритих засіданнях. Крім того, немає причин не допускати
національних позапартійних спостерігачів на засідання ЦВК.
9. Голосування та встановлення результатів виборів (Розділ Х,
статті 78-101)
77. Перед початком голосування кожна ДВК повинна повідомити ОВК
про кількість виборців, внесених до списку виборців, кількість виборців у
списку для голосування за місцем перебування та кількість виборців, вне-
сених до списку виборців на підставі відкріпних посвідчень (стаття 82.11). Ця
інформація повинна бути передана ОВК до ЦВК не пізніше 10:00 дня виборів
(стаття 82.13). Це є частиною процесу поліпшення звітності стосовно кількості
виборців, які голосуватимуть за місцем перебування та за відкріпними посвід-
ченнями. Для уникнення сумнівів варто було б вказати, які засоби зв’язку
можуть застосувати для цих цілей ДВК (Закон уже обумовлює, які засоби
зв’язку можуть бути використані ОВК). Закон також повинен надати право
кандидатам, офіційним спостерігачам та представникам засобів масової ін-
формації отримувати зазначену інформацію безпосередньо в дільничних та
окружних виборчих комісіях. Це ж саме стосується аналогічної інформації,
яка повинна передаватися дільничними та окружними виборчими комісіями
наприкінці дня виборів відповідно до статей 83.13 та 92.2.
78. Закон не скасовує можливості голосувати проти всіх кандидатів. Та-
ка можливість є незвичною для усталених демократій. Це може посилити по-
літичну апатію населення. Це також може створити у виборців ілюзію, що
їхнє голосування мало значення, тоді як їхній голос насправді не є таким. Ре-
комендується, щоб таку можливість було вилучено з бюлетеня.
79. Закон 2005 року тепер дозволяє виборцям, які не здатні пересуватися
через інвалідність або літній вік, бути спеціально відзначеними у загальному
списку виборців для використання пересувних виборчих скриньок. Це є удо-
сконаленням попереднього порядку, коли хворі виборці, які мають серйозні
проблеми з пересуванням, повинні були реєструватися на кожні нові вибори,
щоб проголосувати за місцем їхнього перебування. Також залишається до-
зволеним подання заяв про голосування за місцем перебування на конкрет-
них виборах. На парламентських виборах вони повинні бути отримані до
20:00 п’ятниці перед днем виборів (стаття 84.5). Закон 2001 року вимагав від
членів дільничних виборчих комісій, які відбували для організації голосу-
вання виборців за місцем перебування, брати із собою кількість бюлетенів,
395
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
рівну кількості виборців, включених до списку виборців, які голосують за їх
місцезнаходженням. Здається, цю норму було вилучено (див. статтю 84.12).
Пропонуємо, щоб у цьому випадку кількість бюлетенів перевищувала кіль-
кість виборців, включених до списку виборців для голосування за їх місцем
перебування, на визначену невелику кількість на випадок ненавмисного псу-
вання бюлетенів самими виборцями.
80. Правила щодо процедури підрахунку голосів та встановлення ре-
зультатів виборів було суттєво переписано в Законі 2005 року. Цією редакці-
єю Закону передбачено численні запобіжники порушень. Процедури стали
складнішими (наприклад, кількість пунктів інформації, що повинні бути
внесені до протоколу ДВК, збільшилась з 8 до 19), і тому члени дільничних та
окружних виборчих комісій потребуватимуть додаткового тренування, особ-
ливо з цього питання. Це є ще однією причиною для зменшення максималь-
ної кількості виборців [на одній дільниці] до 2.000, як це раніше було реко-
мендовано ОБСЄ/БДІПЛ.
81. Частина двадцята статті 88 передбачає спеціальну процедуру пере-
рахунку голосів, що проводиться ДВК під час підрахунку голосів. Там зазна-
чається, що ДВК може перерахувати бюлетені, якщо дані не збігаються. Проте
Закон, ймовірно, повинен чітко вказувати, що ДВК зобов’язана провести такий
перерахунок, і, по можливості, не один раз, щоб узгодити усі дані.
82. У Заключному звіті ОБСЄ/БДІПЛ щодо президентських виборів
2004 року рекомендувалося, щоб протоколи з результатами виборів містили
інформацію про кількість виборців, які голосували з використанням пере-
сувної виборчої скриньки та за відкріпними талонами. Цю рекомендацію бу-
ло повністю враховано: протоколи дільничних та окружних виборчих комі-
сій міститимуть зазначену інформацію на парламентських виборах (статті
89.2 та 93.1). Це є наступним позитивним кроком у напрямі вдосконалення
процедури підрахунку голосів, що викликала особливе занепокоєння.
83. Стаття 90 дозволяє (проте, очевидно, не зобов’язує) ДВК визнати голо-
сування на відповідній дільниці недійсним у разі встановлення нею порушень
Закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волеви-
явлення виборців. Таке рішення, скоріше за все, має прийматися судом.
84. Наступна проблема, пов’язана зі статтею 90, полягає в тому, що одні-
єю з підстав для прийняття зазначеного рішення є виявлення фактів неза-
конного голосування у кількості, що перевищує десять відсотків кількості ви-
борців, які отримали бюлетені на виборчій дільниці. Такий довільний стан-
дарт неприпустимого зловживання не є корисним. У результаті встановлю-
ється «припустимий рівень» шахрайства, яке взагалі є несумісним з належ-
ним проведенням виборів. Принципово, що результати виборів можуть бути
визнані недійсними, лише якщо обсяг будь-якого шахрайства або неправо-
мірної поведінки робить неможливим встановлення достовірного результату
виборів. Також постає питання, чи відповідає 10-відсотковий стандарт рі-
шенню Верховного Суду України [від 3 грудня] 2004 року, яким було визнано
недійсними результати другого туру голосування на президентських вибо-
рах. Під час розгляду цієї справи одним з аргументів, представлених суду на
користь дійсності результатів другого туру голосування, було те, що 10-
396
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
відсоткового рівня не було перевищено на конкретних дільницях. Верховний
Суд відкинув такий аргумент та постановив, що відновлення порушеного
виборчого права вимагається статтями 8, 71, 103 та 104 Конституції України
та статтею 13 Європейської Конвенції про захист прав людини і основних
свобод незалежно від факту перевищення 10-відсоткового бар’єра. Таким чи-
ном, збереження цього 10-відсоткового стандарту в Законі суперечить рі-
шенню Верховного Суду України 2004 року.
85. Є вкрай бажаним, щоб ЦВК вчасно розміщувала на своєму веб-сайті
результати голосування з усіх дільничних та окружних виборчих комісій. Це
забезпечить значне підвищення прозорості виборчого процесу та рівня сус-
пільної довіри до нього, а також сприятиме повній відповідності духу пара-
графа 7.4 Копенгаґенського документа16.
86. Частина третя статті 96 передбачає, що «право на участь у розподілі де-
путатських мандатів набувають кандидати у депутати, включені до виборчих спис-
ків партій (блоків), що отримали три і більше відсотки голосів виборців, які взяли
участь у голосуванні у загальнодержавному виборчому окрузі». Беручи до уваги дос-
від різних країн, прохідний бар’єр від 3% до 5%, у принципі, є прийнятним.
87. Частина перша статті 98 передбачає, що партії, виборчі списки яких
отримали три і більше відсотків голосів та взяли участь у розподілі депу-
татських мандатів, також отримають право на відшкодування своїх витрат «у
розмірі фактично здійснених витрат, але не більше ста тисяч розмірів міні-
мальних заробітних плат». Необхідно відзначити, що відповідно до частин
сьомої та восьмої статті 98 це відшкодування матиме місце майже через рік
від дати виборів. Так, «кошти для відшкодування партіям […] витрат, пов’язаних
з фінансуванням їхньої передвиборної агітації, передбачаються законом про Держав-
ний бюджет України на рік, наступний за роком проведення виборів народних депу-
татів України», а ці кошти на відшкодування перераховуються на рахунки
відповідних партій «не пізніш як на тридцятий день з дня набрання чинності за-
коном про Державний бюджет України»17. Ця затримка може спричинити фі-
нансові проблеми та бути особливо важливою у випадку позачергових або
непередбачених виборів.
10. Позачергові вибори (Розділ ХІ, стаття 102)
88. Єдина стаття цього розділу визначає виборчу процедуру у випадку,
коли вибори «призначаються Президентом України з підстав і в порядку, встано-
влених Конституцією України» (стаття 15.3). Такі вибори «відбуваються в остан-
ню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування Указу Президента Украї-
ни», що передбачає коротший строк для виборчого процесу, а саме приблиз-
но 55-60 днів (частини третя та четверта статті 16).
89. За таких обставин, «використовуються територіальні виборчі округи та
закордонні виборчі дільниці, утворені для проведення останніх виборів народних де-
16 Держави – учасниці «забезпечуватимуть, щоб голосування проводилося таємно
або шляхом рівнозначної процедури виборів, а голоси підраховувалися та повідомлялися
чесно з оприлюдненням офіційних результатів».
17 Частини сьома та восьма статті 98 Закону, що відтворюють систему, передбачену
Законом 2004 року (стаття 79). Слід пам’ятати, що чергові вибори проводяться в «останню
неділю березня останнього року повноважень Верховної Ради» (стаття 16.1).
397
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
путатів України» (частина перша статті 102), а «списки виборців на звичайних
виборчих дільницях складаються і виготовляються у порядку, встановленому» За-
коном України «Про Державний реєстр виборців України» (частина восьма
статті 102). Стосовно решти, ОВК утворюються не пізніш ніж за п’ятдесят
днів до дня виборів; звичайні та спеціальні виборчі дільниці утворюються не
пізніш ніж за дев’ятнадцять днів до дня виборів, а ДВК утворюються не піз-
ніш ніж за дванадцять днів до дня виборів.
90. Закон пропонує альтернативну модель, спроможну подолати най-
складніші етапи виборчого процесу більш вдало, ніж це було б при засто-
суванні звичайної моделі. Це доречно було б взяти до уваги, якщо в майбут-
ньому український парламент вирішить реформувати свої виборчі процедури.
11. Система оскарження рішень (Розділ ХІІ, статті 103–117)
91. Закон містить (після реформи 2004 року) окремий розділ, при-
свячений оскарженню рішень. Закон зберігає подвійну, альтернативну мож-
ливість оскарження рішень до виборчої комісії або до суду на вибір скарж-
ника (стаття 105.2) та передбачає можливість подання скарги проти фізичних
або юридичних осіб (стаття 104).
92. Закон містить перелік осіб та органів, які мають право звернутись із
скаргою (стаття 103), замість того, щоб закріпити, що факт порушення права
або законного інтересу є підставою для подання скарги. Такий підхід не є оп-
тимальним у деяких ситуаціях. У багатьох країнах правом оскаржувати рі-
шення виборчих комісій наділено будь-яку особу, чиї права було порушено.
З тексту чинного Закону не зрозуміло, чи має взагалі бути порушено права
особи чи органу, які подають скаргу (окрім випадку, коли скарга подається
виборцем). Водночас деякі особи, чиї права потенційно можуть бути пору-
шені, не мають права подавати скарги або, щонайменше, їхні права не зро-
зумілі, виходячи з положень цього Закону (наприклад, потенційний канди-
дат або засіб масової інформації).
93. Друга сфера, що все ще викликає занепокоєння, – це строки оскар-
ження. Звичайно, часові межі мають бути встановлені з метою уникнення
надмірного оскарження та судового розгляду до встановлення результатів
виборів. Однак часові межі не мають бути настільки обмежувальними, щоб
ставити під загрозу перспективу винесення справедливого рішення на за-
конну скаргу. Наприклад, скарги мають бути подані до виборчої комісії або
суду протягом п’яти днів після незаконного рішення, дії чи бездіяльності, що
оскаржується, або навіть протягом меншого строку, якщо оскаржується рі-
шення, прийняте (дія чи бездіяльність, вчинені) у день виборів або напере-
додні (стаття 106). Є загроза, що це може призвести до несправедливості, як-
що, наприклад, скаржник не усвідомлював відразу наслідки події, яка має
бути предметом оскарження, або не мав можливості, не з власної провини,
вчасно подати скаргу. Слід розглянути можливість того, щоб передбачити
винятки з цих часових меж та подовжити терміни, коли добросовісний скар-
жник не міг знати про порушення, та якщо інтерес правосуддя та суспільний
інтерес вимагають того, щоб такий термін було скасовано через неможли-
вість дізнатись про таке порушення до спливу встановленого терміну.
398
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
94. Також важливо, щоб ЦВК не встановлювала результатів виборів, до-
ки не будуть отримані рішення щодо всіх скарг, поданих до виборчих комі-
сій та судів, які можуть мати значення при визначенні результатів виборів.
95. У Законі зберігається система, коли скаргу може бути подано до суду
або до виборчої комісії вищого рівня. Це може створити проблему, що одні й
ті ж питання одночасно розглядатимуться різними органами. Виборча комі-
сія зупиняє розгляд скарги лише у випадку, якщо до суду подано «таку ж
скаргу» (частина четверта статті 105). Якщо ж різні позивачі оскаржують по-
дібні порушення, скарги навряд чи можна вважати «такими ж». Процес роз-
гляду виборчих скарг має бути більш уніфікованим. Кодекс належної прак-
тики у виборчих справах передбачає: «Є … надзвичайно важливим те, щоб про-
цедуру оскарження, а особливо повноваження й обов’язки різних органів, задіяних в
цьому процесі, було чітко прописано в законі з метою уникнення будь-якої позитив-
ної або негативної колізії юрисдикцій. Ані скаржники, ані органи влади не повинні
мати можливості обирати орган з розгляду скарги. Небезпека того, що кілька орга-
нів з розгляду скарг послідовно відмовляться що-небудь ухвалювати, істотно зрос-
тає в тих випадках, коли є теоретична можливість звернення зі скаргою або до су-
ду, або до виборчої комісії… »18.
96. З метою підвищення прозорості процесу оскарження ЦВК могла б
зробити одну просту, однак, можливо, дуже ефективну річ – зробити відкри-
тим для громадськості свій журнал скарг, що включатиме рішення ЦВК щодо
кожної скарги. У відповідних випадках такі матеріали повинні гарантувати
захист приватності особам, задіяним в процесі оскарження. Вжиття такого
заходу надало б одразу можливість з’ясувати кількість скарг, що спрямову-
ються до ЦВК, їхній зміст та підхід ЦВК до їх розгляду.
12. Зберігання виборчої документації та прикінцеві положення
(Розділ ХІІІ, стаття 118; Розділ ХІV)
97. Останній «звичайний» розділ Закону визначає порядок зберігання
та доступу до виборчої документації та інших матеріальних цінностей, особ-
ливо в Національному архівному фонді та місцевих архівних установах. Це,
очевидно, є нововведенням, включення якого до цього юридичного тексту
здається недоречним.
98. Що стосується прикінцевих положень, то їхній пункт 2 передбачає,
що «зміни і доповнення до цього Закону можуть бути внесені не пізніш як за
240 днів до дня виборів народних депутатів України 2006 року». Таке прави-
ло повністю відповідає критерію забезпечення стабільності виборчого зако-
нодавства, який захищає Венеціанська Комісія19, однак воно може бути надто
жорстким та на практиці спричинити проблеми, якщо його буде використа-
но упереджено.
99. Наприкінці можна зауважити, що цей Закон проголошує таким, що
втратив чинність, попередній Закон України «Про вибори народних депу-
18 Пояснювальна доповідь до Кодексу належної практики у виборчих справах (CDL￾AD (2002) 23 rev), абзац 97; див. пункт II.3.3.c.
19 Пункт II.2.b. Кодексу належної практики у виборчих справах (CDL-AD (2002)
23rev) та абзаци від 63 і далі Пояснювальної доповіді до нього.
399
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
татів України» 2004 року. Тим не менше, Закон практично замінив собою
текст Закону 2001 року, оскільки Закон, ухвалений у 2004 році, мав набрати
чинності 1 жовтня 2005 року та був переглянутий ще до цієї дати, яка перед-
бачається і цим Законом.
IV. ПРИКІНЦЕВІ КОМЕНТАРІ
100. У Законі 2005 року виправлено деякі недоліки, вказані Вене-
ціанською Комісією у її висновку щодо Закону 2001 року20 та у Заключному
звіті ОБСЄ/БДІПЛ щодо президентських виборів 2004 року. Однак деякі не-
доліки залишились, наприклад: необхідність для партій бути зареєст-
рованими за один рік до проведення виборів, якщо вони мають намір вису-
вати своїх кандидатів (статті 10.2 та 55.1 Закону 2005 року; стаття 38.1 Закону
2001 року)21, або обмеження права бути обраним тими, хто проживав в Укра-
їні протягом принаймні останніх п’яти років (стаття 9.1 Закону 2005 року;
стаття 8.1 Закону 2001 року).
101. Можна виділити такі сфери, подальший перегляд яких позитивно
вплинув би на Закон:
1. Нові загальні списки виборців, підготовані за територіальним
принципом, слід звести в єдиний загальнодержавний список виборців.
2. Закон має передбачати можливість для незалежних кандидатів
претендувати на мандат у Верховній Раді України відповідно до параг-
рафа 7.5 Копенгаґенського документа ОБСЄ.
3. Закон має передбачати більше гарантій захисту прав кандидатів,
зокрема слід скасувати беззастережну та загальну заборону висуватись у
кандидати для осіб, які мають судимість, та вилучити найсуворіші поло-
ження щодо скасування реєстрації кандидата.
4. В Законі слід чіткіше визначити обставини, за яких політична
партія чи блок може прийняти рішення про зміну порядку кандидатів у
списку чи вилучення кандидата зі списку після його реєстрації.
5. В Законі слід розширити перелік категорій осіб, які мають право
спостерігати за засіданнями ЦВК.
6. Слід переглянути санкції проти ЗМІ, які порушили правила під
час виборчої кампанії.
7. Слід деталізувати та чіткіше виписати положення, що стосуються
фінансування передвиборної агітації. З метою надання громадськості
своєчасної та належної інформації про фінансування передвиборної агі-
тації Законом має передбачатися вимога повного розкриття до й після
виборів джерел та обсягів фінансових внесків, а також видів і сум витрат
на передвиборну агітацію.
8. Надруковані бюлетені не повинні виправлятися вручну. Ризик
випадкової чи навмисної помилки є очевидним та реальним. Якщо будь-
20 CDL-INF (2001) 22.
21 У зв’язку з цим, у статтях 10.2 та 55.1 Закону 2005 року та статті 42.1 Закону 2004
року мова йде про партії, зареєстровані «не пізніше ніж за 365 днів до» дня виборів, тоді як
Закон 2001 року встановлював – «за рік до дня виборів» (стаття 38.1). Може постати питання,
чи не краще було б залишити останнє формулювання, оскільки раз на чотири роки рік
складається з 366 днів.
400
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
яка партія чи блок виходить з виборчого процесу або її вилучають, було б
краще повідомити про цей факт через засоби масової інформації та на
плакатах, вивішених на виборчих дільницях.
9. Є небезпека того, що використання відео- та фотозйомки спосте-
рігачами від партій та іншими спостерігачами може поставити під загро-
зу таємність голосування та створити атмосферу страху.
10. Рекомендується скасувати можливість голосування «проти всіх»,
оскільки це може призводити до голосів із незрозумілим статусом.
11. Норма, яка вимагає або дозволяє скасувати результати виборів,
якщо виявлено, що факти незаконного голосування досягають 10% від кі-
лькості виборців, які отримали бюлетені на виборчій дільниці, є довіль-
ною та, по суті, вводить рівень допустимого шахрайства.
12. Детальні результати, зокрема результати з дільничних виборчих
комісій, слід своєчасно оприлюднювати на веб-сайті ЦВК, а в ідеалі – як
тільки їх було узагальнено на рівні окружної виборчої комісії.
13. ЦВК має оприлюднювати свій журнал скарг разом зі своїми рі-
шеннями щодо цих скарг, забезпечивши при цьому належний захист пе-
рсональних даних та інформації.
14. Обов’язковим є внесення змін до Кодексу України про адмі-
ністративні правопорушення та Кримінального кодексу України з тим,
щоб передбачити відповідні санкції за порушення положень Закону.
15. З метою уникнення конфлікту юрисдикцій [між різними орга-
нами, уповноваженими розглядати виборчі скарги] не повинно існувати
права вибору подання скарги до виборчої комісії вищого рівня чи до суду.
102. Крім того, можна запропонувати декілька загальних рекомендацій
щодо впровадження цього Закону:
1. Слід виділити ресурси на навчання виборців – не лише з метою
підвищення рівня їхньої обізнаності з новою виборчою системою, але й
для поліпшення розуміння ними своїх прав та процедури проведення
передвиборної агітації і голосування.
2. Слід також виділити значні ресурси на навчання спеціалістів, які
забезпечуватимуть виконання цього Закону. Такі навчання необхідно бу-
де провести для суддів, «адміністраторів» виборчого процесу на всіх рів-
нях (у тому числі дільничному) та службовців державних органів та орга-
нів місцевого самоврядування, до обов’язків яких входить сприяння ви-
борчому процесу.
3. Парламенту слід забезпечити виконання активної законодавчої
програми з тим, щоб забезпечити, щоб інші законодавчі акти містили ме-
ханізми належної імплементації та виконання цього Закону. У зв’язку з
цим надзвичайно важливим є введення в Кримінальний кодекс та Кодекс
про адміністративні правопорушення відповідних санкцій за порушення
вимог цього Закону. Поки що Кримінальним кодексом передбачено над-
звичайно мало санкцій за порушення Закону (див. статті 157-159 Кодексу).
4. Деталізованість регулювання процесу виборів до парламенту ще
більше наголошує на необхідності кодифікації всього виборчого законо-
давства України в єдиному уніфікованому Виборчому кодексі. За відсут-
ності такого кодексу буде важко розвивати послідовну практику управ-
401
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ління виборчим процесом, а без узгодженості буде важко сприяти на-
вчанню та підвищенню рівня обізнаності з виборчими процедурами се-
ред осіб, відповідальних за проведення виборів, службовців органів дер-
жавної влади та органів місцевого самоврядування, суддів.
5. Верховній Раді України слід взяти до уваги неодноразову реко-
мендацію ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської Комісії щодо створення неза-
лежної комісії з питань засобів масової інформації.
V. ВИСНОВКИ
103. Закон від 7 липня 2005 року № 2777-ІV визначає систему організації
парламентських виборів. Порівняно з редакцією, ухваленою в 2004 році, За-
кон у чинній редакції є значно більш деталізованим. Було введено цілу низку
нових норм, а багато з чинних норм було розширено. Деякі з цих змін зроб-
лені на виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанської Комісії.
104. В тексті Закону удосконалено норми щодо формування виборчих
комісій, створення виборчих дільниць, ведення передвиборної агітації, вико-
ристання переносних виборчих скриньок та відкріпних посвідчень, статусу
національних позапартійних спостерігачів, а також деяких інших питань.
105. Однак Закон все ще надмірно регулює окремі сфери управління
виборчим процесом, а низка його положень все ще суперечлива. Це може
створити проблеми практичного застосування Закону під час майбутніх ви-
борів до Верховної Ради України у березні 2006 року.
106. Деякі конкретні положення, наприклад, стосовно обмежень засобів
масової інформації при висвітленні виборчої компанії та санкцій за пору-
шення правил проведення передвиборної агітації, можуть не відповідати
стандартам Ради Європи у сфері свободи вираження поглядів.
107. Український законодавець також повинен у майбутньому визна-
читися, чи доцільно буде звести різні виборчі правила у єдиний виборчий
кодекс. Багато положень різних законів, що регулюють різні види виборів,
повторюються. Водночас можуть мати місце суперечності у процедурах через
складність та великий обсяг цих норм. Таких неузгодженостей слід уникати,
якщо можливо.

402
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2007) 026
СПІЛЬНИЙ ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ДЕРЖАВНИЙ РЕЄСТР ВИБОРЦІВ»
Венеціанської Комісії
та Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ
ухвалений Венеціанською Комісією на 71 пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007 року)
на основі доповідей
Анхела САНЧЕСА НАВАРРО (заступник члена Комісії, Іспанія)
Джозефа МІДЛТОНА (експерт з виборчих справ, ОБСЄ/БДІПЛ)
І. ВСТУП
1. 22 лютого 2007 року Верховна Рада (національний Парламент) Украї-
ни прийняла Закон «Про Державний реєстр виборців».
2. Цей висновок базується на коментарях до Закону, що були зроблені
паном Джозефом Мідлтоном (експерт Бюро з демократичних інституцій та
прав людини ОБСЄ) та паном Анхелем Санчесом Наварро (заступник члена
Європейської Комісії за демократію через право Ради Європи, Іспанія) і які
зроблені на основі англійського перекладу тексту.
3. Попередній проект Закону України «Про державний реєстр вибор-
ців» був підготовлений у 2005 році і прокоментований сумісно ОБСЄ/БДІПЛ
та Венеціанською Комісією на прохання Міністерства юстиції України. Спі-
льний висновок щодо проекту Закону «Про державний реєстр виборців»
(CDL-AD (2006) 003) був прийнятий Венеціанською Комісією у грудні 2005.
4. Цей закон повинен розглядатися, беручи до уваги його мету – завер-
шити формування реєстру виборців до 2010 року.
5. Цей спільний висновок був прийнятий Венеціанською Комісією на її
71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 червня 2007).
ІІ. КОРОТКИЙ ВИКЛАД
6. Запровадження національного Реєстру виборців у формі регулярно
поновлюваної електронної бази даних може привести до суттєвого вдоско-
налення існуючих процедур підготовки списків виборців. Цей закон перед-
бачає деталізовану основу для запровадження та ведення цього нового Реєст-
ру. Він включає строгі норми, призначені сприяти точності списку та захисту
даних про виборця, та відповідні санкції за протиправний доступ та зловжи-
вання даними реєстру.
7. Стосовно захисту персональних даних, необхідно, однак, зазначити,
що хоча 29 серпня 2005 року Україна підписала Конвенцію 108 Ради Європи
про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого харак-
теру, Конвенція все ще потребує ратифікації.
8. Для встановлення та тестування обладнання та програмного забез-
печення, необхідного для запровадження нового Реєстру до жовтня 2007 ро-
ку, для перенесення даних з існуючих списків виборців та поновлення даних
403
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
про виборців будуть необхідні значні ресурси. Додаткові ресурси будуть по-
трібні для забезпечення відповідної публічності, щоб упевнитися, що вибор-
ці беруть повноцінну участь у перевірці свого включення до Реєстру та у
правильності записів про них.
9. Намір поновлювати реєстр щоквартально похвальний, проте вима-
гатиме суттєвого постійного інвестування, якщо поставлене завдання має
бути виконане належно. Якщо виявиться, що це занадто дорого, більш
реально буде поновлювати реєстр рідше.
10. Закон довгий, дуже деталізований, часом з повторами та негнучкий
у тих питаннях, де необхідне чітке регулювання. Закон досить складний, і
використання певної термінології є проблематичним для розуміння, хоча це
може бути наслідком перекладу. В результаті громадянам він може здатися
важким для сприйняття, політикам – для роботи з ним, а виборчим органам
та судам – для застосування.
ІІІ. ОГЛЯД НОВОГО ЗАКОНУ
11. До моменту прийняття цього закону в Україні не існувало жодних
постійних правил щодо складання списків виборців. Така робота викону-
валася ad hoc, тому що кожне складання списків виборців здійснювалося по-
новому для кожних виборів. Вперше Закон передбачає складання загаль-
нонаціонального Державного реєстру виборців. Це буде регулярно понов-
лювана електронна база даних, що включатиме кожну особу, яка має право
голосу в Україні. Він буде використовуватися для створення списків виборців
як для виборів, так і для референдумів в Україні. Реєстр буде також
використовуватись для надання статистичної інформації центральним та
місцевим органам влади, для підтвердження достовірності підписних листів,
зібраних на підтримку кандидатів, що беруть участь у виборах, та для інших
цілей, пов’язаних із виборами та референдумами (стаття 26), а також для
підтвердження персональної інформації, що вказується кандидатами на
різних виборах (стаття 29).
12. Текст закону значно довший і більш деталізований, ніж проект
закону, що був внесений на розгляд Верховної Ради у 2005 році.
13. Органи, на які покладаються функції нагляду, ведення та складання
Реєстру («органи Реєстру») мають трирівневу структуру. Весь процес керо-
ваний ЦВК, «розпорядником Реєстру». Однією з основних функцій ЦВК є
прийняття детальних правил щодо регулювання доступу до Реєстру.
14. Органи, що мають найбільш безпосередню відповідальність за
створення та ведення Реєстру в межах своєї територіальної одиниці, – це
«органи ведення Реєстру». Це структурні підрозділи та виконавчі органи
районів, міст та інших адміністративних одиниць. Саме до цих органів
ведення звертаються виборці щодо включення їх до Реєстру або про вне-
сення змін до вже існуючого запису, і лише ці органи мають можливість
створювати, знищувати чи змінювати будь-які записи у Реєстрі.
15. Реєстр організовано за територіальним принципом. Конкретний
орган ведення Реєстру матиме доступ в режимі читання і запису до розділу
Реєстру, відповідно до території, на яку поширюється юрисдикція органу,
404
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
але матиме лише доступ в режимі читання до усього національного Реєстру.
Це дозволяє органу ведення перевіряти інформацію про виборців, які могли
переїхати з іншої місцевості, і впевнитися, що виборець не зареєстрований в
іншому місці.
16. Третій рівень управління забезпечується регіональними органами
адміністрування Реєстру, що утворюються адміністрацією кожної області
України та іншої адміністративно-територіальної одиниці того ж рівня
(стаття 34.6). Регіональні адміністратори будуть здійснювати нагляд за діяль-
ністю численних органів ведення реєстру у межах їх території юрисдикції,
проте не матимуть доступу до самого Реєстру. Їх обов’язок полягає у забез-
печенні організаційної підтримки органів ведення Реєстру та взаємодії міс-
цевої влади з іншими організаціями стосовно створення та ведення Реєстру.
17. Закон встановлює широкий перелік даних, які мають міститися у
Реєстрі. Цей перелік є виключним (стаття 5.3). Дані поділені на окремі
категорії: ідентифікаційні дані виборця (повне ім’я, дата та місце народ-
ження); дані, що визначають місце та умови голосування (включно з даними,
чи має виборець проблеми з пересуванням, які викликають необхідність
використання переносної скриньки для голосування); дані про повну адресу
виборця; а також «службові персональні дані Реєстру». Остання категорія
включає в себе дані про набуття або втрату українського громадянства та
відомості про недієздатність виборця через психічне захворювання, що
посвідчено судом.
18. Передбачається, що коли буде створений первинний Реєстр, нові
доповнення будуть результатом або ініціативи самих виборців, або періо-
дичних поновлень органами ведення Реєстру. Якщо виборець виявляє, що
він не зареєстрований, він може звернутися до місцевого органу ведення
реєстру щодо його включення (стаття 19.1). Заява мусить бути письмовою і
підтвердженою відповідними документальними доказами. Заява перевіря-
ється стосовно будь-яких попередніх реєстрацій заявника із зверненням при
потребі до відповідних органів та установ. Якщо немає підстав для відмови у
реєстрації, виборець включається до Реєстру і повідомляється про це, разом з
цим йому надаються відомості про його виборчу дільницю. Такі ж дії
застосовуються при внесенні змін до запису про виборця у Реєстрі, напри-
клад, про зміну адреси (стаття 20.1). Будь-яка відмова включити виборця до
Реєстру або змінити його персональні дані має бути повідомлена виборцю
разом із обґрунтуванням причин відмови. Відмова внести зміни в Реєстр
стосовно адреси житла виборця має бути надіслана як на попередню, так і на
нову адресу (стаття 20.7).
19. Щодо періодичних поновлень реєстру, вони повинні здійснюватися
органами ведення Реєстру щоквартально (стаття 22.1). Місцевий орган
Міністерства внутрішніх справ1 відповідальний за повідомлення органам
ведення Реєстру про всіх осіб, що досягли 18-річного віку, отримали укра-
1 Англійський переклад посилається на Міністерство закордонних справ (Ministry of
Foreign Affairs), але, очевидно, це помилка перекладу; закон насправді посилається на Мі-
ністерство внутрішніх справ (Ministry of Internal Affairs).
405
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
їнське громадянство або змінили зареєстроване місце проживання у межах
відповідної території за попередні 3 місяці.
20. Точність Реєстру буде надалі забезпечуватись надсиланням кожному
виборцю друкованого повідомлення щороку, в період з 1 по 21 вересня. В
ньому повинні зазначатися персональні дані виборця, що містяться у Реєстрі,
міститися запрошення виборця для перевірки інформації та вказуватися
процедури звернення щодо уточнення (стаття 23.3).
21. Закон включає численні положення про захист даних. Вони більш
детально розглядаються нижче.
22. Для виборців, що мають декілька адрес, виборчою адресою, внесе-
ною до Реєстру, буде, як правило, та, за якою вони зареєстровані за Законом
«Про свободу пересування». Проте на вимогу виборця у Реєстрі може бути
зафіксована інша адреса, за умови, що це не призводить до реєстрації
виборця більш як за однією адресою. Виборча дільниця для виборця, що
вказана у Реєстрі, повністю залежить від зареєстрованої виборчої адреси.
23. Закон повністю забезпечує оскарження відмови щодо внесення до
Реєстру, відмови щодо внесення поправок чи зміни існуючих записів або
інших подібних рішень та неправильностей. Скаргу можна подати до відпо-
відного органу Реєстру, наприклад, щодо органу ведення Реєстру – до регіо-
нального органу адміністрування Реєстру (стаття 31) або до суду (стаття 32).
Випадки одночасного оскарження до регіональних органів адміністрування
Реєстру та до суду регулюються відповідними положеннями Кодексу Адмі-
ністративного судочинства, Кримінально-процесуального кодексу, Цивіль-
но-процесуального кодексу, в яких встановлено, що розгляд скарги, скеро-
ваної до органу Реєстру, має бути зупинений, якщо скаржник звернувся з
такою ж скаргою до суду, й остаточне рішення приймається судом.
24. Закон також вносить зміни до Кодексу про адміністративні право-
порушення та до Кримінального кодексу з метою створити ряд адмініст-
ративних та кримінальних санкцій за недотримання приписів закону.
25. За винятком перехідних положень (див. нижче), закон набирає
чинності з 1 жовтня 2007 року. Вимога до ЦВК забезпечити прийняття від-
повідних нормативних актів та інших підзаконних актів вступає в дію з дня
офіційної публікації закону. Передбачається, що Кабінет Міністрів також
повинен розробити певні постанови, що сприятимуть застосуванню закону.
IV. КОМЕНТАР
Загальний коментар
26. У цілому це старанно продуманий закон, в якому функції, обов’язки
та потенційні проблеми, що виникають зі створенням Реєстру, розглянуті в
деталях. Створення постійного, регулярно поновлюваного Реєстру виборців є
помітним підвищенням попередньої довіри до ad hoc списків виборців, що
складалися ex nihilo∗ на кожні вибори. Проте для створення нового Реєстру та
інформування виборців про механізми включення та змін записів Реєстру
необхідні значні ресурси. За їх наявності цей закон повинен зробити значний
внесок у захист та реалізацію права голосу в Україні.
∗ З нічого (лат. – прим. ред.).
406
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
27. Необхідно зазначити, що це амбітний проект, якому необхідно
надати достатньо часу. Політична ситуація може призвести до тиску щодо
прискореного запровадження та скорочення часових строків. За жодних умов
якість відомостей не можна принести в жертву компромісу на користь
дотримання строків.
28. Як уже було підкреслено у попередньому висновку щодо Держав-
ного реєстру2, сама ідея прийняття закону, що засновує модель постійно
діючого Державного реєстру виборців, виглядає технічно коректною.
Зокрема, його мета замінити різні правила щодо «складання і ведення
списків виборців», передбачені іншими виборчими законами (прикінцеве
положення 3), є добрим вихідним пунктом… навіть якби цього можна було б
досягти: у дійсності ця заміна матиме місце лише «наскільки інші закони не
суперечать цьому тексту». Іншими словами, цей закон необхідно буде
доповнювати іншими нормами, що містяться в інших законах, щоб грома-
дяни, юристи, виборчі органи чи судді могли брати до уваги різні тексти для
того, щоб бути впевненими у застосовуваних правилах. Це підкреслює
доцільність включення усього законодавства, пов’язаного з виборчими
питаннями, в єдиний Виборчий кодекс.
Часові рамки
29. Новий закон встановлює прийнятний у принципі календар свого
запровадження. Зокрема, він розділений на два блоки: основний набере чин-
ності 1 жовтня 2007 року. Другий (Розділ VI, Перехідні положення; і частина
VII: Заключні положення) встановлює певні заходи, які мають бути вжиті різ-
ними органами влади для того, щоб решта закону могла застосовуватися.
Термінологія та законодавча техніка
30. Деякі положення здаються довгими, часто з повторами і потенційно
незрозумілими. Наприклад, «Державний реєстр виборців» визначено такий,
що «призначений для державного обліку», і його основною метою є «персо-
ніфікований облік виборців» (статті 1 та 2.1.1, які, здається, повторюються).
Так само Стаття 1 забезпечує «облік громадян України, які мають право голо-
су відповідно до статті 70 Конституції України (далі – виборців)»3, у той час
як стаття 2 визначає «основними завданнями Реєстру» «ведення персоніфіко-
ваного обліку виборців України» і «формування списків виборців для вибо-
рів Президента України, народних депутатів України… [та] у всеукраїнських
та місцевих референдумах». Читач просто може поцікавитися, чи не легше
було б об’єднати всі ці посилання, не деталізуючи всі можливі види народ-
них консультацій (так як закон робить це не лише в статті 2.1.2, але й у дуже
схожих термінах у статтях 26.1, 26.2 і, певним чином, у статті 29).
31. Текст містить багато визначень, включаючи відсилки до інших Зако-
нів України чи підзаконних актів, що може здатися надмірним. Зокрема, це
2 Див. Спільний висновок щодо проекту Закону «Про Державний реєстр виборців»,
внесений народними депутатами О. Задорожним та Ю.Ключковським (CDL-AD (2006) 003),
прийнятий Венеціанською Комісією у грудні 2005 року.
3 Стаття 70 Конституції: «Право голосу на виборах і референдумах мають грома-
дяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років».
407
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
такі положення, як «Для транслітерації українською мовою прізвищ, імен, по
батькові та інших власних назв застосовуються правила транслітерації, вста-
новлені Кабінетом Міністрів України» (стаття 4.2), чи як «Дата набуття ви-
борцем громадянства України визначається відповідно до статті 3 Закону
України “Про громадянство України”» (стаття 9), чи «Виборча адреса вибор-
ця, як правило, визначається зареєстрованим місцем проживання та адресою
житла виборця відповідно до Закону України “Про свободу пересування та
вільний вибір місця проживання в Україні”» після твердження, що «Вибор-
чою адресою виборця є адреса його житла або місця перебування виборця чи
інша адреса, що замінює адресу житла виборця» (статті 8.1 і 8.2). Однак, якщо
виявиться що ці посилання є необхідними для сумісності в системі українсь-
кого законодавства, вони повинні зберегтися.
Нові записи та зміни до існуючих записів
32. Не зовсім зрозуміло, чи для того, щоб заява була зареєстрована, вона
повинна бути подана особисто, чи може бути доставлена іншим чином.
Немає жодної очевидної причини, чому заява повинна бути подана особисто,
але так чи інакше це має бути роз’яснено постановами ЦВК.
33. Стаття 19.4 передбачає, що адреса голосування особи, яка звер-
тається щодо реєстрації, визначається відповідно до частин третьої та четвер-
тої статті 8. Ці частини розглядають лише відносно нестандартні випадки,
коли виборець не має місця реєстрації за законом «Про вільне пересування»
чи хоче використати іншу адресу для голосування. Можливо, посилання у
статті 19.4 має бути на частини другу-четверту статті 8.
Періодичні поновлення
34. Стосовно періодичних поновлень, намір робити їх чотири рази на рік
здається дуже амбітним. Більшість країн з розробленим реєстром виборців не
намагаються поновлювати базу реєстру більш ніж раз чи два на рік. Доки
норми цього Закону не будуть гарантувати, що списки виборців, підготовлені
для конкретних виборів, відповідають стану на день їх проведення, щоквар-
тальне поновлення Реєстру вимагатиме значних ресурсів, якщо поставлене
завдання має бути виконане належно. Це така річ, що буде потребувати
пильного нагляду. Якщо достатні ресурси не будуть доступними, у свій час
може виникнути необхідність зменшити періодичність поновлень.
Строки
35. Закон покладає ряд повноважень, фундаментально важливих для
електорату, на органи ведення Реєстру та інші органи Реєстру, найбільш
очевидним є повноваження реєструвати нових виборців та вносити зміни до
існуючих записів. Суттєво, що ці процеси мають чітко окреслені строки,
незважаючи на те, що у деяких випадках органи ведення реєстру потре-
буватимуть зробити певні запити до того, як внести, знищити чи виправити
запис у реєстрі. Зрозуміло, що Закон «Про звернення громадян», що регулює
процедуру звернення громадян до державної адміністрації, містить всі строки
щодо конкретної справи включно із процедурою звернення виборця до
органів Реєстру та всіма необхідними строками. Визначення строків гарантує,
408
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
що виборці знають часові рамки, у які вони можуть очікувати відповідних
кроків, і у них цілком визначальна основа для оскарження бездіяльності з боку
органу ведення (стаття 33.3(2)). Наполегливо рекомендується, щоб для більшої
ясності як для громадян, так і для посадових осіб Закон «Про Державний
реєстр виборців» також містив посилання на ці строки.
Дані, що містяться у Реєстрі
36. Норми щодо адрес виборців більш розгорнуті, аніж ті, що містилися
у проекті Закону 2005 року. Як зазначалося вище, на вимогу виборця його
виборча адреса може відрізнятися від тої, за якою він зареєстрований
відповідно до Закону «Про свободу пересування». У Законі не вказано
жодних підстав, на основі яких може бути подане таке звернення (стаття 8.2),
хоча кожен такий запит має бути «обґрунтований». Якщо це питання не
врегульоване Законом «Про свободу пересування», підстави такого звернен-
ня повинна буде надати ЦВК у своїх постановах. Зважаючи на те, що за цих
умов не повинні виникати труднощі з попередженням можливості подвійної
реєстрації, підстави для встановлення іншої адреси не повинні бути надто
жорсткими.
37. Деякі виборці, зокрема бездомні, не матимуть зареєстрованого місця
проживання. Цей Закон пішов набагато далі, ніж інші, у забезпеченні того,
щоб ці люди не втратили своє право голосу. Такі особи повинні визначити
виборчу адресу, але це може бути погоджене з відповідним органом ведення
Реєстру та спеціальною установою, що займається реєстрацією бездомних
людей (стаття 8.4).
Захист даних
38. Закон містить дуже вичерпні положення, пов’язані із конфіден-
ційністю та захистом даних. Доступ до Реєстру дозволений лише за умов,
встановлених Законом (стаття 12.2) і відповідно до специфічних правил
доступу, які повинні бути визначені ЦВК (стаття 11.2). Закон запроваджує
ряд адміністративних та кримінальних покарань за незаконні доступ та
використання даних Реєстру.
39. Стосовно захисту персональних даних необхідно, однак, зазначити,
що хоча 29 серпня 2005 року Україна підписала Конвенцію 108 Ради Європи
про захист осіб щодо автоматизованої обробки даних особистого характеру,
Конвенція все ще потребує ратифікації.
40. Закон надає несподівано багато прав політичним партіям, що мають
фракцію у Верховній Раді (стаття 24). Таким партіям надається редагована
електронна копія Реєстру, в якій зазначаються ім’я виборця, адреса, дата та
місце народження, місце та умови голосування. Відповідно до Закону, це
робиться для здійснення «публічного контролю» за Реєстром: версія Реєстру,
що надається партіям, повинна використовуватися для перевірки повноти
Реєстру та достовірності зареєстрованих персональних даних виборця.
Обставини, у яких політична партія буде намагатися перевірити повноту та
достовірність Реєстру, далекі від очевидних. Політичні партії намагаються
діяти за політичними мотивами, і партії можуть намагатися використати
409
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Реєстр для партійних цілей, можливо, як інструмент для агітації. Застосування
цієї норми необхідно буде пильнувати надзвичайно прискіпливо.
Перехідні положення
41. Передбачається, що Реєстр початково буде створений на базі
електронних списків виборців, що готувалися за Законом «Про вибори
народних депутатів України» станом на 1.02.2006. Тільки цей крок буде дуже
суттєвим завданням, і встановлення комп’ютерів та розробка і тестування
нового програмного забезпечення вимагатиме немалих зусиль та ресурсів.
Завдання буде навіть ускладнюватись тим фактом, що:
(i) Новий реєстр містить дані, які досі не вказувалися у списках
виборців;
(ii) Відображення всіх змін, що відбулися з моменту створення останніх
списків, вимагатиме великої кількості нових записів та змін до
існуючих записів Реєстру.
42. Значні початкові інвестиції будуть необхідні для програм пуб-
лічного навчання та ознайомлення. Крім того, будуть необхідні подальші
ресурси для того, щоб забезпечити обізнаність громадян із необхідністю
поновлення Реєстру і надати органам Реєстру, особливо органам ведення
Реєстру, кошти, потрібні їм для виконання своїх повноважень.
Санкції за порушення
43. Закон запроваджує відповідний ряд санкцій за більш чи менш
серйозні зловживання щодо Реєстру, включаючи умисне надання недосто-
вірної інформації виборцем або несанкціонований доступ до Реєстру, що є
адміністративними правопорушеннями. Найбільш суворі покарання перед-
бачені для посадових осіб, що умисно фальсифікують записи Реєстру.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 3 (13).

410
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2007) 021
ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТРОКОВИХ ВИБОРІВ
В УКРАЇНІ
ухвалений Венеціанською Комісією на 71 пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007 року)
І. Вступ
1. Спостерігаючи політичну кризу в Україні після підписання Прези-
дентом Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради, Пар-
ламентська Асамблея Ради Європи прийняла Резолюцію 1549 від 19 квітня
2007 року «Про функціонування демократичних інституцій в Україні».
2. Парламентська Асамблея Ради Європи запропонувала Венеціанській
Комісії підготувати висновок щодо існуючої законодавчої бази дострокових
парламентських виборів в Україні та щодо можливих шляхів поліпшення ви-
борчого законодавства на основі європейської практики1.
3. Цей висновок підготований на основі коментарів, які зробив
п. А. Санчес Наварро (заступник члена Комісії, Іспанія), і прийнятий на 71
Пленарній сесії Венеціанської Комісії (Венеція, 1-2 червня 2007 року).
ІІ. Загальні положення
4. Поточне скликання парламенту було обрано 26 березня 2006 року.
Дві основні політичні сили боролися за місця у Верховній Раді – Партія регі-
онів п. Януковича і Блок Юлії Тимошенко (БЮТ). У підсумку голосування
вони отримали відповідно 32,14% та 22,29%, проте жодна з партій не отрима-
ла абсолютної більшості. Внаслідок цього обидві партії повинні були форму-
вати коаліцію. БЮТ зробив спробу утворити парламентську коаліцію із свої-
ми колишніми партнерами з Помаранчевої коаліції – пропрезидентською
«Нашою Україною» та Соціалістичною партією України, проте після кількох
місяців переговорів ця спроба зазнала невдачі. Соціалістична партія приєд-
налася до коаліції, де провідною силою стала Партія регіонів, яка утворила
уряд 4 серпня 2006 року.
5. З самого початку діяльність парламенту характеризувалася рядом
криз2. Остання криза виникла через зміну коаліції шляхом залучення ряду
депутатів від опозиції.
6. 2 квітня 2007 року Президент України скористався своїми конститу-
ційними повноваженнями і прийняв рішення про припинення повноважень
Верховної Ради України, видавши відповідний указ. Група депутатів звер-
нулася з поданням проти цього рішення до Конституційного Суду України.
26 квітня 2007 року Президент України видав новий указ щодо дострокових
1 Резолюція 1549 (2007) «Про функціонування демократичних інституцій в Украї-
ні, параграф 18.
2 Див. також Звіт Парламентської Асамблеї Ради Європи про функціонування де-
мократичних інституцій в Україні від 17 квітня 2007 року (док. 11255).
411
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
виборів до Ради, яким скасував свій указ від 2 квітня 2007 року і визначив но-
ву дату виборів 24 червня 2007 року. Після переговорів між Президентом,
урядом і рядом політичних сил 27 травня було вирішено провести вибори 30
вересня 2007 року.
7. Питання, на яке слід відповісти у цьому контексті, повинно бути: чи
забезпечують конституційні та інші законодавчі положення в Україні до-
статні основи для прозорої та вчасної організації голосування та якими є мо-
жливі шляхи провести дострокові вибори згідно з демократичними стан-
дартами?
ІІІ. Конституційні та законодавчі положення стосовно
дострокових виборів
8. У своїй Резолюції 1549 Парламентська Асамблея відзначила, що:
«…як звичайні, так і дострокові вибори є легітимним демократичним
інструментом для обрання та контролю народом влади, що діє від його
імені. Дострокові вибори є нормальною практикою в усіх демократичних
державах Ради Європи і як такі можуть бути прийняті як ключова скла-
дова політичного компромісу. Проте Асамблея підкреслює, що для того,
щоб будь-які вибори вважалися демократичними, вони мають бути про-
ведені відповідно до законної процедури, яка робить можливим прове-
дення вільної агітаційної кампанії та вільний вибір громадян».
9. Що стосується загальних законодавчих рамок організації виборів, ре-
гуляторні рівні повинні бути ясними, і необхідна певна стабільність вибор-
чого законодавства. Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціан-
ської Комісії дає ясні причини цього:
«… Стабільність законодавства має вкрай важливе значення для зміц-
нення авторитетності виборчого процесу, що саме по собі суттєво для
зміцнення демократії. Часта зміна норм (…) може ввести виборця в ома-
ну»3.
10. У цьому відношенні дострокові вибори не є винятком з правила.
В такому контексті можна порадити, щоби зміни до законодавства вносилися
тільки тоді, коли такий захід необхідний для забезпечення конституційних
прав виборців. Тому існуюче законодавство повинно бути ретельно оцінене і,
якщо існує можливість виправити ситуацію через рішення органів управлін-
ня виборчим процесом, такий вибір слід зробити.
11. Дострокові вибори є серйозною подією у політичному житті будь-
якої країни. Дуже часто це період напружень і гарячих дебатів між різними
політичними силами. Проте державні органи, відповідальні за організацію
виборів, повинні забезпечувати проведення виборчого процесу у строгій від-
повідності з Конституцією та існуючим законодавством. Політичні партії теж
повинні поважати правила гри, оскільки чесні вибори надають їм легі-
тимацію як політичним акторам. У цьому контексті роль органів управління
3 Кодекс належної практики у виборчих справах, Документ CDL-AD (2002) 023rev,
абзаци 63-64.
412
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
виборчим процесом є суттєвою: вони застосовують законодавство і в прин-
ципі є незалежними у прийнятті своїх рішень як від інших державних інсти-
туцій, так і від політичних партій.
12. В Україні положення щодо дострокових виборів містяться в Конс-
титуції та в Законі «Про вибори народних депутатів України». Важливо за-
значити, що закон про вибори депутатів був прийнятий раніше від останніх
змін до Конституції. Внаслідок цього можуть бути певні проблеми у застосу-
ванні деяких конституційних положень через існуючий закон.
13. Положення щодо того, як організуються дострокові вибори, не опи-
суються Конституцією. Стаття 77, частини 2 і 3, встановлює, що дострокові
вибори повинні бути проведені не пізніш як за 60 днів після розпуску Ради
відповідно до положень закону про вибори народних депутатів України.
14. Закон «Про вибори народних депутатів України» говорить про дос-
трокові вибори у його статті 16, частина 3, та статті 102. Перше положення
власне розрізняє «чергові» та «позачергові» вибори і встановлює, що позачер-
гові вибори призначаються Президентом у порядку, встановленому Консти-
туцією.
15. Проте стаття 102 встановлює досить детальні рамки для організації
дострокових виборів. Згідно з цими положеннями:
а) для дострокових виборів використовуються ті ж територіальні окру-
ги, які були використані для попередніх виборів;
b) спеціальні та виняткові виборчі дільниці утворюються не пізніш як
за 19 днів до дня виборів;
с) територіальні комісії утворюються не пізніш як за 50 днів до дня ви-
борів (партії повинні подати свої кандидатури членів комісій не пізніш як за
53 дні до дня виборів);
d) виборчі дільниці утворюються не пізніш як за 12 днів до дня виборів;
е) кандидатів можна висувати відразу після публікації президентського
указу, але не пізніш як за 40 днів до дня виборів;
f) реєстрація кандидатів у депутати закінчується за 25 днів до дня виборів;
g) інформаційні плакати партій (блоків), зазначені у статті 54 закону,
виготовляються не пізніш як за 20 днів до дня виборів;
h) списки виборців формуються територіальними комісіями і пере-
даються на виборчі дільниці не пізніш як за десять днів до дня виборів (ті ж
строки застосовуються до спеціальних виборчих дільниць);
і) Центральна виборча комісія встановлює форму і текст виборчого бю-
летеня не пізніш як за 24 дні до дня виборів.
16. Як випливає з наведеного вище переліку, процес позачергових вибо-
рів та різні аспекти організації голосування покриваються статтею 102 закону.
У випадку поточних позачергових виборів в Україні було вирішено провести
їх 30 вересня 2007 року. Це домовлене розв’язання проблеми дає владі та різ-
ним політичним силам додатковий час для підготовки до виборів. Проте деякі
складові цієї процедури потребують більш детального регулювання.
17. Згідно з частиною 2 статті 17 Закону України «Про Центральну ви-
борчу комісію» вона відповідальна за впровадження конституційних і зако-
нодавчих положень, що стосуються виборчого процесу. Вона навіть має пов-
413
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
новаження пропонувати необхідні зміни до законодавства про вибори та ре-
ферендуми відповідно до частини 6 тієї ж статті. Інше важливе повноваження
Центральної виборчої комісії – можливість приймати рішення про практичні
аспекти організації парламентських виборів (пункт 3 статті 19). Окремі неясні
положення виборчого закону можуть бути роз’яснені рядом конкретних рі-
шень, прийнятих Центральною виборчою комісією України, і вона повинна
більш активно використовувати це повноваження. Наприклад, подібного до-
даткового регулювання могли б потребувати такі аспекти, як робота органів
виборчої адміністрації, процедура скарг і звернень та списки виборців.
18. Закон встановлює, що територіальні комісії створюються «не пізніш
як за 50 днів до дня виборів, а партії подають свої кандидатури на членів ко-
місій не пізніш як за 53 дні до дня виборів». При теперішніх обставинах, ко-
ристуючись розширеними часовими рамками для організації виборів,
Центральна виборча комісія могла б розглянути можливість створення вибо-
рчих комісій нижчого рівня якнайраніше, щоби полегшити професійну під-
готовку їх членів.
19. Проблема процедури скарг і звернень у випадку дострокових вибо-
рів не є предметом розгляду положень закону. Це могло б створити проб-
леми в обставинах, коли часові рамки різних сторін організації виборів ско-
рочені. Проте у випадку теперішніх дострокових виборів органи управління
виборчим процесом мають досить часу для вжиття заходів, які б забезпечува-
ли учасникам виборчого процесу можливість оскаржувати будь-яке рішення,
дію чи бездіяльність, які могли б порушувати їх виборчі права.
20. Процес перевірки точності списків виборців може бути однією з
найбільших проблем при дострокових виборах. Закон «Про вибори народ-
них депутатів України» встановлює, що списки виборців формуються на ос-
нові списків з попередніх виборів (у теперішньому випадку – парла-
ментських виборів 26 березня 2006 року). Закон про реєстр виборців, прий-
нятий Радою у березні 2007 року, набере чинності 1 жовтня 2007 року. Згідно
з інформацією, отриманою Комісією, реєстр виборців ще не існує. Наявні по-
ложення можуть бути недостатніми для виборчих комісій та інших ком-
петентних органів для проведення діяльності щодо перевірки та уточнення
списків виборців. Проте, якщо компетентні органи включно з Центральною
виборчою комісією звернуться до цього питання у належні строки, проблема
може бути розв’язана до 30 вересня 2007 року.
21. Організація виборів, як чергових, так і позачергових, в Україні ре-
гулюється кількома законами. Як уже згадувалося, у випадку дострокових
виборів можливості інтерпретувати спосіб, яким ці закони можуть засто-
совуватися і поєднуватися, дуже обмежені. У своєму Спільному висновку
2006 року щодо Закону «Про вибори народних депутатів України»4 Вене-
ціанська Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендували відповідним органам ви-
значитися, «чи доцільно буде звести різні виборчі норми у єдиний вибор-
чий кодекс». Ця рекомендація повинна бути серйозно розглянута відповід-
ними органами влади.
4 CDL-AD 2006) 002rev, абзац 107.
414
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
IV. Висновки
22. Конституція, а також виборчий закон надають основні елементи, які
повинні регулювати спеціальні або дострокові вибори. Однак деякі законо-
давчі положення і процедурні аспекти їх застосування можуть бути оцінені
як неясні та/або недостатні для повного забезпечення виборчих прав грома-
дян. Це може серйозно ускладнити виборчий процес та створити політичний
і суспільний неспокій.
23. Для того, щоб мінімізувати згадані вище недоліки, Центральна ви-
борча комісія повинна повною мірою використати свої повноваження при
застосуванні існуючих законодавчих положень щодо дострокових виборів. Її
роль суттєва в організації діяльності комісій нижчого рівня, реєстрації кан-
дидатів та перевірці списків виборців. У контексті дострокових виборів полі-
тичний клімат напружений, й існує ризик конфронтації між політичними
силами. Роль Центральної виборчої комісії важлива протягом передвиборно-
го періоду, і вона не повинна зазнавати неправомірного тиску і боку інших
органів влади та різних політичних сил. Якщо Центральна виборча комісія
застосує свої повноваження, не повинно бути жодних перешкод для прове-
дення дострокових виборів у спосіб, який відповідає європейським стандар-
там.
24. Законодавчі положення повинні ясно вказувати строки вчасного на-
дання фінансових ресурсів для організації дострокових виборів.
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 2 (12).

415
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2002) 17
ВИСНОВОК
ЩОДО УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ
ухвалений Венеціанською Комісією на 51 пленарній сесії
(Венеція, 5–6 липня 2002 року )
на основі коментарів
пана Каарло ТУОРІ (член Комісії, Фінляндія)
пана Ганса-Гайнріха ФОҐЕЛЯ (заступник члена Комісії, Швеція)
пана Валеріу СТОЙКА (Румунія)
Вступ
1. 7 листопада 2001 року Венеціанська Комісія отримала запит Парла-
ментської Асамблеї Ради Європи про надання висновку щодо українського
законодавства про політичні партії та, зокрема, щодо Закону «Про політичні
партії»1.
2. Під час своєї 50 пленарної сесії у Венеції 8–9 березня 2002 року Комісія
розглянула коментарі, надані пп. Фоґелем і Стойкою (див. CDL (2002) 37 та
(2002) 42) щодо Закону «Про політичні партії в Україні». Доповідачі відзна-
чили ряд проблем у розглянутому законодавстві, які були під загрозою руху
всупереч принципам сучасної плюралістичної демократії.
3. Після обміну думками з паном Марком Орзіхом, професором права
Одеської національної академії, який представляв владу України, Комісія ви-
рішила зупинити прийняття висновку та скерувати місію для пошуку фактів,
щоб зібрати більше інформації щодо цього предмета2.
4. 10–12 червня 2002 року делегація Венеціанської Комісії, яка складала-
ся з пп. Г.Фоґеля, К.Туорі та двох представників Секретаріату, відвідала Укра-
їну. Під час візиту доповідачі обмінялися думками з п. О.Лавриновичем, Мі-
ністром юстиції України, п. О.Зінченком, заступником Голови Верховної Ра-
ди, тa п. Л.Подпаловим, заступником Глави Адміністрації Президента Украї-
ни. Вони також мали обмін думками з низкою членів парламенту та групою
експертів Міністерства юстиції. Наведений нижче висновок, який бере до
уваги погляди, висловлені представниками українських властей з цього при-
воду, був ухвалений Венеціанською Комісією на її 51 пленарній сесії (Венеція,
5-6 липня 2002 року).
A. Загальні зауваження
5. Цей висновок містить коментарі щодо трьох документів (див. CDL
(2002) 36)3:
1 Лист пана Х.Б.Мота Амарала, Голови Комітету щодо дотримання зобов’язань та
гарантій державами-членами Ради Європи від 7 листопада 2001 року. 2 CDL (2002) PV50, item 14, page 11.
3 Неофіційний переклад цих актів наведений у додатках I, II, III і IV до цього виснов-
ку (тут не наводяться – прим. ред.).
416
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
– Закон України «Про політичні партії в Україні» (далі – Закон про полі-
тичні партії), підписаний Президентом Кучмою 5 квітня 2001 року;
– Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про політичні партії в
Україні”» від 20 вересня 2001 року (далі – Проект закону) та
– «Інформація про проект Закону України «Про внесення змін до де-
яких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України
“Про політичні партії в Україні”» (далі – Інформація);
Він також бере до уваги належні положення Закону України «Про
об’єднання громадян», остання зміна до якого внесена 11 липня 2001 року4
(далі – Закон про об’єднання).
6. Комісія зверталася до англійського перекладу названих документів.
Проте термінологія, що використовується у перекладах, доступних Комісії,
була не зовсім послідовною, і, зокрема, зміст перекладу Проекту закону та Інфор-
мації потребував роз’яснення для цілей цього висновку. Деякі із двозначностей
були згодом з’ясовані під час перебування місії пошуку фактів в Україні.
B. Закон про політичні партії
1. Вимоги щодо діяльності політичних партій
7. Вимоги щодо заснування політичної партії та вимоги, що стосуються
її діяльності, якщо вона належно заснована і зареєстрована, окреслені Законом
про політичні партії, дуже деталізовані; поріг для заснування нової партії5 ви-
глядає надто високим, і такими ж є як вимоги щодо їх подальшої діяльності6,
так і ризик можливих санкцій7, якщо не досягнута повна відповідність.
8. Складність процесу заснування та вимоги щодо подальшої діяльності
ризикують стати перешкодою для будь-якого виклику для існуючої партій-
ної системи, що виникає з нових політичних ідей. Проте встановлення таких
4 Закон України «Про об’єднання громадян» від 16 червня № 2460-XII зі змінами і до-
повненнями, внесеними Законами України від 11 листопада 1993 року № 3582-XII, від 18 лис-
топада 1997 року № 642/97-ВР, від 13 травня 1999 року № 655-XIV, від 21 грудня 2000 року
№ 2171-III, від 11 липня 2001 року № 2651-III.
5 Відповідно до статті 10 Закону про політичні партії: «[…] Рішення [про утворення
політичної партії] має бути підтримане підписами не менше десяти тисяч громадян України,
які… мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш
як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах
районів Автономної Республіки Крим».
6 Відповідно до частини другої статті 3 Закону про політичні партії: «Політичні
партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом». “У статті 10
містяться територіальні вимоги щодо збору підписів для того, щоб зареєструвати нову
політичну партію. Далі, відповідно до частини шостої статті 11, для новозареєстрованої
політичної партії є обов’язок утворення «обласних, міських, районних організацій у
більшості областей України, у містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці
Крим» протягом шести місяців з дня реєстрації.
7 Недотримання згаданих вище вимог може призводити до суворих заходів щодо
такої політичної партії, в основному анулювання реєстраційного свідоцтва такої партії відпо-
відно до статті 24 Закону про політичні партії чи заборони партії рішенням суду відповідно
до статті 21 цього Закону.
417
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
перешкод не є належною реакцією на виклики такого типу. Такі виклики
слід зустрічати у політичних дебатах, а не в адміністративних вимогах чи ад-
міністративних процедурах.
9. Зокрема, складно поділяти припущення у Законі про політичні партії,
що всі політичні партії будуть діяти у загальнодержавному масштабі – не лише
у регіоні країни чи на місцевому рівні; це вимога, яка становить правову пе-
решкоду утворенню партій, які зосереджують свою увагу на питаннях регіо-
нального характеру (наприклад, в Автономній Республіці Крим).
10. Комісія нагадує у зв’язку з цим, що демократії в Європі дають багато
прикладів належно заснованих політичних партій з власним переліком пи-
тань та з підтримкою, зосередженою лише у певній частині країни; й існує
ще більше прикладів політичних партій, які діють виключно на місцевому
рівні та в географічних межах місцевої громади чи провінції і які відіграють
там важливу роль у демократичному житті.
11. Протягом свого візиту в Україну члени делегації Комісії виявили, що
на практиці багато із 124 партій, що діють в Україні, мають регіональний або
місцевий характер. Органи влади України виправдовували вимогу, що роз-
глядається, необхідністю протидіяти регіональній фрагментації країни. Біль-
шість українських посадових осіб були переконані, що політичні права осіб
не порушуються, оскільки свобода політичної діяльності на місцевому рівні
достатньо забезпечується Законом про об’єднання 1992 року.
12. Проте Комісія не поділяє цієї думки. В межах змін, що пропонуються
Проектом закону, видно, що діяльність політичних партій буде регулювати
Закон про політичні партії. Більше того, частина третя статті 10 Закону про по-
літичні партії стверджує, що «[…] Не допускається діяльність незареєстрова-
них політичних партій». Усі статті Закону про об’єднання змінюються з точки
зору виключення регулювання щодо партій (виключення статті 2, зміни у
частині другій статті 4, частині першій статті 11, частині першій статті 12, ча-
стині третій статті 14 та ін.). Таким чином, встановлюється чітка відмінність
між політичними партіями та іншими типами об’єднань.
13. Партії користуються певними правами, переліченими у статті 12 Зако-
ну про політичні партії, що охоплюють право на участь у виборах, включно з
місцевими виборами. Лише одна стаття Закону про об’єднання – стаття 20 (Права
зареєстрованих об’єднань) надає об’єднанням право «брати участь у політич-
ній діяльності, проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо)»8,
проте сумнівно, що це положення можна розглядати як достатнє у світлі тлу-
мачення свободи об’єднань у більшості держав – членів Ради Європи.
14. У зв’язку з особливими правами політичних партій правова форма
об’єднання не може розглядатися як замінник статусу політичної партії. Крім
того, згадана вище частина третя статті 10 може бути інтерпретована як пе-
решкода у здійсненні політичної діяльності об’єднаннями, зареєстрованими
відповідно до загального Закону про об’єднання.
15. Відповідно вимога про національний обсяг діяльності політичних
партій може бути серйозним обмеженням політичної діяльності на регіона-
8 Закон України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 року № 2460-XII, стаття
20, стор. 6.
418
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
льному та місцевому рівнях. Беручи до уваги статус права утворювати полі-
тичні партії як основного права і легально привілейоване становище партій у
політичній діяльності, Комісія вважає, що вимога національного характеру
повинна бути принаймні послаблена у тексті закону.
2. Обмеження щодо членства у політичних партіях
16. Відповідно до частини першої статті 6 Закону про політичні партії, ли-
ше громадяни, які мають право голосу відповідно до Конституції України, мо-
жуть бути членами політичних партій, а згідно із статтею 70 Конституції Укра-
їни лише громадяни України мають право голосу на виборах і референдумах.
Таким чином, іноземні громадяни та особи без громадянства не мають права
голосу відповідно до Конституції, а тому не можуть бути членами жодної полі-
тичної партії. Таким чином, право на свободу об’єднання у політичні партії,
відповідно до статті 36 Конституції, належить лише громадянам України9.
17. Обмеження політичної діяльності іноземних громадян та осіб без
громадянства відповідає міжнародному праву. Причина, яка звичайно наво-
диться для цієї норми, полягає у бажанні уникнути зовнішньополітичних
конфліктів. Проте це навряд чи виправдовує повне виключення іноземних
громадян та осіб без громадянства з можливого членства у політичних парті-
ях. Згадані положення ускладнюють, якщо не унеможливлюють, усім інозем-
ним громадянам та особам без громадянства будь-яку участь в організовано-
му політичному житті в Україні. Це охоплює організовану політичну діяль-
ність як на національному, так і на місцевому рівні і не робить жодних виня-
тків для тих іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно і на
законній основі проживають у країні.
18. Положення, що стосуються політичної діяльності іноземних грома-
дян та осіб без громадянства, проте, повинні брати до уваги, що навіть ці
особи включені до гарантій основних прав відповідно до документів з прав
людини, що застосовуються в Європі. У 1992 році була відкрита для підпи-
сання державами – членами Ради Європи Конвенція про участь іноземців у
публічному житті на місцевому рівні (ETS no. 144), яка набрала чинності у
1997 році. У світлі цієї Конвенції абсолютна заборона членства негромадян у
політичних партіях може розглядатися як не виправдана.
19. Єдиним прийнятним шляхом досягти погодження із цими європей-
ськими стандартами було б допустити іноземних громадян та осіб без грома-
дянства у певних межах до політичного життя у країні їх проживання. Зви-
чайно, країна перебування повинна зробити членство у політичних партіях
можливим для іноземних громадян та осіб без громадянства; проте слід за-
уважити, що іноземні громадяни та особи без громадянства у багатьох євро-
пейських країнах можуть голосувати на місцевих виборах і навіть можуть бу-
ти обраними на місцеві публічні посади на таких виборах.
20. Замість цього, якщо політична партія в Україні захоче діяти відпові-
дно до європейських стандартів, вона може суттєво ризикувати, що така іні-
9 Закон про об’єднання не накладає жодних обмежень цього типу і надає право участі
в об’єднаннях будь-якій особі віком понад 14 років (стаття 12).
419
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ціатива буде розглядатися як порушення Конституції України та Закону про
політичні партії, і такий погляд може призвести до застосування заходів про-
ти партії.
3. Реєстрація політичних партій та контроль за їх діяльністю
21. Як уже згадувалося вище, відповідно до частини третьої статті 10 За-
кону про політичні партії «діяльність політичної партії може здійснюватися
лише після її [офіційної] реєстрації» і «діяльність незареєстрованих політич-
них партій не допускається».
22. Стаття 11 встановлює детальну процедуру реєстрації політичної
партії, включно з обов’язком партії подавати щорічно до Міністерства юсти-
ції інформацію щодо своїх територіальних підрозділів. На погляд Комісії, ця
вимога є надмірною, особливо з огляду на застосування суворих вимог щодо
реєстрації.
23. Згідно з частиною першою статті 18 Закону про політичні партії, Мі-
ністерство юстиції здійснює контроль партій стосовно дотримання Консти-
туції та інших законів, а також стосовно статуту чи положення партії. Ці пов-
новаження Міністерства юстиції нечітко визначені й окреслені, що, на думку
Комісії, може становити потенційну загрозу автономії партій. Відповідно до-
цільно, щоб повноваження Міністерства, включно із правом отримання до-
кументів та іншої інформації від партій, були встановлені детально і точно.
24. Комісія вважає, зокрема, що контроль за статутом чи положенням
партії повинен бути насамперед внутрішнім, тобто повинен здійснюватися
членами партії. Стосовно зовнішнього контролю, члени партії повинні мати
доступ до суду у випадку, коли вважають, що рішення партійного органу по-
рушує статут. Взагалі кажучи, судовому контролю за партіями слід віддати
перевагу перед контролем з боку виконавчої влади.
4. Заходи проти політичної партії
25. За статтею 19 Закону про політичні партії, у разі порушення Консти-
туції України чи інших законів України політична партія може отримати
попередження або бути забороненою. Попередження може бути винесене
адміністративним органом, який контролює партію (стаття 20), тоді як забо-
рона може здійснюватися рішенням суду (частина перша статті 21). Заборона
тягне за собою припинення діяльності забороненої партії та її розпуск (час-
тина друга статті 21).
26. Передумовою чи попередження, чи заборони є порушення Консти-
туції чи закону, і формулювання статті 19 Закону про політичні партії достат-
ньо широке у цьому сенсі: не передбачені жодні відмінності між дрібними і
значними порушеннями, не береться до уваги характер порушення, чи то
політичний, чи ні, чи порушення кримінального закону, чи нехтування по-
ложенням про бухгалтерський облік та ін. Кожне і всіляке порушення відпо-
відно до статті 19 може призводити до попередження чи заборони; форму-
лювання статті 19 не встановлює фактично жодних меж дискреції контроль-
ного органу, який видає попередження, чи суду, який розглядає позов щодо
заборони політичної партії.
420
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
27. На думку Комісії, настільки широку дискрецію нелегко вважати су-
місною із загальноприйнятими демократичними стандартами.
5. Фінансування політичних партій
28. Стосовно положень щодо коштів та іншої власності політичних пар-
тій та щодо фінансової звітності партій, що містяться у статтях 14–17 Закону
про політичні партії, представники українських органів влади, які зустрічали-
ся з делегацією Комісії, зазначали, що досі був лише невеликий досвід засто-
сування цих положень. Вони також зазначали, що може бути потрібним
більш деталізоване законодавство і що, у всякому разі, будуть взяті до уваги
Керівні принципи та Доповідь щодо фінансування політичних партій, ухва-
лені Венеціанською Комісією на її 46 пленарній сесії (див. CDL-INF (2001) 8).
C. Проект закону
1. Мета проекту закону
29. Згідно з розділом 3 Інформації, метою Проекту закону є внесення змін
до відповідних положень Цивільного процесуального кодексу та Закону про
об’єднання, і мета цих змін подвійна.
30. Головним чином і в першу чергу стверджується, що зміни пропону-
ються для узгодження Цивільного [процесуального] кодексу та Закону про
об’єднання з Законом про політичні партії, щоб таким чином уникнути подвій-
ного законодавчого регулювання організації та діяльності політичної партії.
У цьому сенсі проект в основному має справу з положеннями, які стосуються
процедури розгляду позову щодо «заборони діяльності політичної партії» чи
щодо скасування свідоцтва про реєстрацію політичної партії.
31. Крім цього, і в другу чергу, стверджується також, що зміни мають
ширшу мету, а саме вони повинні «забезпечити надійну імплементацію кон-
ституційних прав і свобод громадян, щоб поєднати утворення політичних
партій з дотриманням демократичних принципів заснування та діяльності
політичних партій, та повинні надати додаткові гарантії контролю за поса-
довими особами держави, тим самим знижуючи можливість порушення кон-
ституційних прав і свобод громадян».
2. Пропозиція доповнити Цивільний процесуальний кодекс новим розділом
(Розділ 31-Д, який містить статті Articles 248-27, 248-28 та 248-29)
32. Відповідно до її заголовка, стаття 248-27 містить положення про
«право на судовий захист». Як виявляється, суть цього права, відповідно до
частини першої цієї статті, полягає в тому, що позов про заборону діяльності
політичної партії чи анулювання свідоцтва про реєстрацію політичної партії
повинен подаватися до Верховного Суду. Стаття 248-28 стверджує (відповідно
до уточненого англійського перекладу), що позов щодо заборони політичної
партії (тобто заборони її діяльності) чи анулювання її свідоцтва про реєстра-
цію повинен «розглядатися протягом десяти днів Верховним Судом України
у складі трьох суддів за участі Генерального прокурора або його представни-
ка чи представника Міністерства юстиції та представника політичної партії».
421
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
33. Комісія вважає, що цей новий розділ Цивільного процесуального
кодексу є виправданим.
3. Пропозиції щодо змін до Закону про об’єднання
34. Як уже зазначалося вище в абзацах 12 і 13, Проект закону виключає
усі посилання на політичні партії як форму об’єднання, яке випадає зі сфери
застосування Закону про об’єднання.
35. Комісія погоджується з логікою цієї зміни.
D. Висновки
36. Комісія вважає, що Закон про політичні партії викликає певні пи-
тання щодо сумісності з правом на свободу об’єднань, як воно прийняте і за-
стосовується у більшості держав – членів Ради Європи.
37. Ці питання можна підсумувати таким чином:
a) вимогу, щоб політична партія обов’язково діяла у національ-
ному масштабі, слід принаймні послабити у тексті закону;
b) іноземним громадянам та особам без громадянства слід до-
зволити брати участь у певних межах у політичному житті їх країни
проживання, принаймні надаючи можливість членства у політичних
партіях;
c) контрольні повноваження Міністерства юстиції щодо партій
стосовно нагляду за дотриманням Конституції та інших законів,
включно з правом отримувати документи та іншу інформацію від
партій, слід визначити детально і точно;
d) контроль щодо статуту чи положення партії повинен бути на-
самперед внутрішнім, тобто повинен здійснюватися членами партії.
Стосовно зовнішнього контролю, члени партії повинні мати доступ
до суду, якщо вони вважають, що рішення партійного органу пору-
шує статут;
e) статтю 19 слід доповнити положеннями, які розрізняють різні
ступені та обставини порушення Конституції [та законів] тa ступінь
санкцій, які звідси випливають.
38. Проект закону відповідає своїм цілям узгодження відповідного зако-
нодавства з положеннями Закону про політичні партії.

422
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
CDL-AD (2009) 019
ВИСНОВОК
ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ЗАКОНУ
«ПРО ВИБОРИ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ»,
ВНЕСЕНОГО НАРОДНИМИ ДЕПУТАТАМИ
ЛАВРИНОВИЧЕМ І ПОРТНОВИМ
ухвалений Венеціанською Комісією на 78 пленарній сесії
(Венеція, 13–14 березня 2009 року)
на основі коментарів
пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина)
пані Анґеліки НУСБЕРҐЕР (заступник члена Комісії, Німеччина)
1. Вступ
1. У грудні 2008 року Венеціанська Комісія отримала клопотання щодо
підготовки висновку на проект змін до Закону «Про вибори народних депу-
татів України», внесеного членами парламенту пп. А.Портновим та
О.Лавриновичем (CDL (2009) 016)1.
2. Комісія призначила доповідачами пана Петера Пачолая та пані Анґе-
ліку Нусберґер та доручила їм підготувати коментарі до проекту закону.
3. 4 лютого 2009 року доповідачі були запрошені до участі у «круглому
столі» з обговорення проблем внесення змін до виборчого законодавства у
Києві на основі шести різних внесених законопроектів. Шість із семи проек-
тів пропонують запровадження регіональних складових до виборчої системи,
оскільки брак взаємозв’язку між кандидатами, включеними до партійних
списків, та регіональним електоратом розглядається як основний недолік
чинної системи. Сьомий проект, внесений пп. А.Портновим та О.Лаврино-
вичем, не стосується цієї проблеми, а пропонує інші зміни.
4. Цей висновок базується виключно на проекті, внесеному паном Порт-
новим та паном Лавриновичем.
5. Важливо відзначити, відповідно до думок авторів законопроекту, що
через поточну політичну ситуацію в Україні навряд чи виборча система буде
змінена у 2009 році.
6. Цей висновок, підготований паном Пачолаєм та пані Нусберґер, був
ухвалений Венеціанською Комісією на її 78 пленарній сесії (Венеція, 13–14
березня 2009 року).
2. Чинна виборча система в Україні та попередні висновки
Венеціанської Комісії щодо виборчого законодавства України
7. Виборча система в Україні зазнала кількох модифікацій та змін. На
цей час правову основу для організації парламентських виборів становить
Закон України «Про вибори народних депутатів України» (ВВР, 2004, № 27-
28, ст. 366) в редакції Закону України «Про внесення змін до Закону України
“Про вибори народних депутатів України”» від 7 липня 2005 року.
1 Реєстраційний номер 3150.
423
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
8. Венеціанська Комісія аналізувала як закон про парламентські вибори
1998 року (CDL (1999) 051), так і Закон України «Про вибори народних депу-
татів України» 2001 року, а також проекти про внесення змін до цього зако-
ну2. Деякі з рекомендацій цих висновків не були взяті до уваги відповідними
органами.
9. 25 березня 2004 року український парламент прийняв новий Закон
«Про вибори народних депутатів України», який замінив закон, що діяв від
2001 року. Новий закон запровадив виборчу систему із суто пропорційним
представництвом, що замінила попередню змішану систему, при якій поло-
вина кількості членів парламенту обиралася в одномандатних округах. 7 ли-
пня 2005 року парламент прийняв нову редакцію закону про вибори членів
парламенту (технічно новий закон лише вніс зміни до закону, прийнятого у
2004 році). Цей закон, за винятком окремих положень, набрав чинності 1 жов-
тня 2005 року.
10. Цей закон вніс дві основні зміни до виборчої системи:
– 450 мандатів розподілялися через пропорційне представництво у єди-
ному загальнодержавному окрузі;
– бар’єр для участі у розподілі мандатів за пропорційною системою був
знижений з 4% до 3%.
11. У 2005 році спільно з ОБСЄ/БДІПЛ Венеціанська Комісія ухвалила
висновок щодо закону 2004 року (CDL-AD (2006) 002rev), критикуючи як той
факт, що закон надто детально регулює певні сфери адміністрування вибо-
рів, так і певні часткові норми, як обмеження, накладені на засоби масової
інформації щодо висвітлення передвиборної агітації, та санкції за порушен-
ня правил передвиборної агітації3.
12. З того часу чинна система також була сильно критикована деякими
політичними силами у цій країні, особливо з точки зору, що вона не може
створити стабільну більшість у парламенті. Різні члени парламенту зробили
кілька спроб внести проекти змін до закону, які мали за мету як створення
стабільної більшості у парламенті, так і забезпечення кращого регіонального
представництва.
13. На січень 2009 року існувало вісім різних законопроектів про вибори
членів парламенту, підготовані різними політичними партіями. Досліджува-
ний проект є однією із цих пропозицій.
2 CDL-INF (2001) 022 Opinion on the Ukrainian Law on Elections of People’s Deputies,
Adopted by the Verkhovna Rada on 13 September 2001, adopted by the Venice Commission at
its 48th Plenary Meeting (Venice, 19-20 October 2001); CDL-AD (2004) 001 Opinion on the Draft
Law on Election of People’s Deputies of Ukraine, (Draft introduced by people’s deputies
M.Rudkowsky and V.Melnychuk) adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session
(Venice, 12-13 December 2003); CDL-AD (2004) 002 Opinion on the Draft Law on Election of
People’s Deputies of Ukraine (Draft introduced by people’s deputies S.Havrish, Y.Ioffe and
H.Dashutin) adopted by the Venice Commission at its 57th Plenary Session (Venice, 12-13
December 2003) 3 CDL-AD (2006) 002rev Висновок щодо Закону «Про вибори народних депутатів
України», ухвалений Венеціанською Комісією на її 66 пленарній сесії (Венеція, 17–18 бере-
зня 2006 року) на основі коментарів пп. Джессі Пілгріма та Джозефа Міддлтона (експерти,
БДІПЛ), п. Анхела Санчеса Наварро (заступник члена Комісії, Іспанія) та п. Траві Аннуса
(колишній член Комісії, Естонія).
424
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
3. Загальний опис проекту, внесеного А.Портновим
та О.Лавриновичем
14. Однією з цікавих рис проекту є те, що його автори представляють
опонуючі політичні партії: п. А.Портнов належить до правлячого Блоку Юлії
Тимошенко, а п. О.Лавринович представляє основну опозиційну партію, Пар-
тію регіонів. Проект передбачає внесення змін до Закону України «Про вибо-
ри народних депутатів України» шляхом запровадження виборчої системи,
яка б головним чином сприяла двом найбільшим політичним партіям країни.
15. В основному проект Портнова – Лавриновича зосереджує увагу на
одному основному аспекті, а саме на формуванні нової системи перерозподі-
лу мандатів у Верховній Раді України між обраними партіями через спе-
ціальну виборчу норму, яка забезпечує партії–переможцю більшість манда-
тів у парламенті. У цьому контексті корисно нагадати, що згідно з Конститу-
цією Верховна Рада складається із 450 депутатів (стаття 76 Конституції: «Кон-
ституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних
депутатів України…») і що для прийняття закону необхідна підтримка голо-
сів принаймні 226 депутатів.
16. Проект зберігає теперішнє пропорційне представництво в єдиному
загальнодержавному окрузі, але запроваджує двотурові вибори. Він зберігає
тривідсотковий бар’єр доступу до законодавчого органу. Основна нова нор-
ма міститься у переглянутій статті 1:
«Перший тур виборів до Верховної Ради України відбувається на пропорцій-
ній основі. У розподілі мандатів депутатів беруть участь партії (блоки), вибо-
рчі списки яких за підсумками голосування на виборах депутатів набрали не мен-
ше трьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Остаточні
результати виборів до Верховної Ради України визначаються у другому турі, в
якому беруть участь дві партії (блоки), що набрали найбільшу кількість голосів
виборців під час першого туру».
17. Політична партія (блок), яка перемогла у другому турі, отримує дві-
сті двадцять шість мандатів, тобто більшість конституційного складу Верхов-
ної Ради України. Це означає, що партія–переможець автоматично виграє
більшість мандатів у парламенті (226).
18. Решта мандатів (224) розподіляється між партією (блоком), що за-
йняла друге місце у другому турі виборів, та іншими партіями (блоками), які
подолали тривідсотковий бар’єр, пропорційно до результатів першого туру
виборів.
19. У випадку, якщо дві партії, що брали участь у другому турі, отрима-
ли однакову кількість голосів, 226 мандатів надаються партії, яка отримала
більше голосів у першому турі виборів.
20. Крім того, новий проект по-новому встановлює деякі часові межі. Він
також уточнює деталі щодо включення та виключення кандидатів зі списку
політичної партії.
21. Ця бонусна система, яка нагадує розв’язок, що використовується на
регіональних виборах у Франції, виглядає досить незвично для національних
виборів. Як зазначено у Доповіді Венеціанської Комісії щодо виборчих сис-
425
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
тем (огляд можливих розв’язків та критерії вибору) авторства Крістофа Броке
та Алена Ланселота:
«77. Бонуси – це мандати, які надаються найбільш успішному списку перед
тим як здійснюється розподіл мандатів у строгому сенсі. Вони принципово ви-
користовуються на місцевих виборах. На французьких регіональних виборах бо-
нус еквівалентний одній четвертій мандатів, які надаються списку, який за-
йняв перше місце у заключному турі. На виборах до Асамблеї Корсики надають-
ся три бонусні мандати. Подібно половина мандатів надається безпосередньо
списку – переможцю у випадку муніципальних виборів у муніципалітетах з
більш як 3.500 мешканців. Часом бонуси існують в іншому вигляді. Наприклад,
італійський закон 1953 року передбачав, що пов’язані списки, які отримали
більш як 50%голосів, отримували 64,5% мандатів. Як наслідок, ці бонуси нада-
вали можливість з’явитися правлячим більшостям в асамблеях і тим самим
уникнути необхідності переговорів з особливо малими партіями»4.
4. Правова оцінка пропонованих змін
22. Загальною метою змін, пропонованих досліджуваним законопроек-
том, є гарантування формування стабільного уряду, що спирається на пар-
ламентську більшість. Через політичну ситуацію в Україні не слід чекати, що
будь-яка з існуючих партій може отримати абсолютну більшість на виборах,
заснованих на чинній пропорційній системі з єдиним загальнодержавним
округом. Уряди, сформовані на основі коаліції, виглядають хиткими. Саме
тому проект пропонує «штучно» створити абсолютну більшість у Верховній
Раді. Засобом досягнення цієї мети є проведення виборів у два тури.
23. У першому турі виборів визначаються партії, які допускаються до
скерування своїх представників до парламенту. Ті, що отримали менше ніж
три відсотки голосів, не отримують жодного мандата у Верховній Раді. Така
«норма про 3%» міститься також у чинному законі (частина четверта стат-
ті 1); більшість проектів щодо нової виборчої системи в Україні також дотри-
муються цієї норми. Порівняно з іншими виборчими системами «норма про
3%» є відносно низькою, однак досконало придатною для забезпечення ши-
рокої участі різних політичних сил у парламенті.
24. У першому турі кінцеві результати виборів ще не визначаються. Під-
сумки першого туру є вирішальними для визначення двох найсильніших
партій, які допускаються до участі у другому турі, а також для визначення
відсотка голосів, отриманих партіями, які подолали рівень у 3% голосів.
25. Другий тур виборів не проводиться, якщо одна з партій отримала
достатню кількість голосів, щоб отримати двісті двадцять шість або більше
мандатів народних депутатів України, тобто абсолютну більшість.
26. Другий тур задуманий як виключне змагання двох найсильніших
партій. Партія, яка перемогла у другому турі, отримує двісті двадцять шість
мандатів у Верховній Раді.
27. Хоча, по суті, така система могла б полегшити утворення стабільно-
го уряду, вона має багато недоліків, особливо суттєвих у контексті політичної
ситуації в Україні.
4 Див.: CDL-AD (2004) 003.
426
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
28. Оскільки система створює «штучну абсолютну більшість», реальна
підтримка політичної партії виборцями не відображається у розподілі ман-
датів. У першому турі кілька партій могли б мати порівняльні результати,
наприклад, 14%, 15% та 16% голосів. Якщо партія, яка отримала 15% голосів,
виграє більшість у другому турі, вона буде представлена більш як 50% депу-
татів Ради. Таким чином, кінцевий результат спотворює реальний результат,
отриманий у першому турі. Така виборча система може бути проблемною у
світлі низки міжнародних виборчих стандартів.
29. Більше того, у нових демократіях, де мобілізація виборців нелегка, а
участь у виборах, як правило, порівняно низька, не рекомендується проводи-
ти два тури виборів. Ті, хто голосував у першому турі за партію, яка не ви-
йшла до другого туру, може залишитися поза участю у другому турі. Тому
кінцевий результат може базуватися на дуже низькій участі виборців.
30. Політична система України заснована на чіткому поділі щодо полі-
тичних преференцій між Західною Україною, з одного боку, та Східною і Пів-
денною Україною – з іншого. Якщо одна частина отримає абсолютну біль-
шість завдяки виборчій системі, збалансоване представництво різних регіонів
не зможе бути досягнуте. Тому таку систему не можна розглядати як адеква-
тну завданню зміцнення єдності країни.
31. Останнє за порядком, але не за важливістю: така система не дуже
прозора для виборців без спеціальних знань у галузі виборчих систем.
5. Висновки
32. «Круглий стіл» щодо виборчих систем в Україні, організований за
підтримки Венеціанської Комісії 4 лютого 2009 року в Києві, показав, що ре-
форма чинної виборчої системи потрібна, оскільки теперішня система вва-
жається незадовільною у багатьох відношеннях. Проект Портнова – Лаври-
новича зосереджується на ідеї такої зміни виборчої системи, яка б гарантува-
ла одній політичній партії отримання абсолютної більшості мандатів у Вер-
ховній Раді. Мета досягнення ясного результату парламентських виборів,
який сприяє формуванню стабільного уряду, дуже важлива. Тим не менше,
обраний засіб не можна вважати таким, що рекомендується у конкретній по-
літичній ситуації в Україні, оскільки воля виборців не буде адекватно відо-
бражена у розподілі мандатів у Верховній Раді. Для України є особливо важ-
ливим забезпечити чесне відображення різних інтересів виборців з різних
регіонів країни. Тому будь-яка реформа повинна мати за мету посилення ре-
гіонального представництва і тісніший зв’язок між виборцями та обраними
членами парламенту. Не схоже, що ця мета буде досягнута виборчою систе-
мою, запропонованою у проекті Портнова – Лавриновича.
Запропонована виборча система, найбільш імовірно, призвела б до по-
дальшої поляризації між двома основними політичними блоками та погли-
била б поділ всередині країни. Більше того, пропонований розподіл мандатів
виглядає чужорідним серед відомих виборчих систем та розв’язків, що вико-
ристовуються в Європі, і може бути проблемним у світлі існуючих європей-
ських стандартів у галузі виборів.

427
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2007) 018
ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАКОНУ ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ЗАКОНОДАВСТВА
СТОСОВНО СТАТУСУ
ДЕПУТАТІВ ВЕРХОВНОЇ РАДИ АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ
ТА МІСЦЕВИХ РАД В УКРАЇНІ
ухвалений Венеціанською Комісією на 71 пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007 року)
на основі коментарів
пана Серджіо БАРТОЛЕ (заступник члена Комісії, Італія)
пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина)
I. Вступ
1. Своїм листом від 17 січня 2007 року п. Віктор Балога звернувся від
імені Президента України щодо експертного висновку Венеціанської Комі-
сії щодо Закону про внесення змін до деяких законів стосовно статусу депу-
татів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад в Украї-
ні (CDL (2007) 003). Цей закон був прийнятий Верховною Радою України 12
січня 2007 року.
2. Доповідачами були призначені пп. Серджіо Бартоле та Петер Па-
чолай. Цей попередній висновок, який був складений на основі їх комен-
тарів (CDL (2007) 025 та CDL (2007) 027), повинен був розглядатися і прий-
матися на 70 пленарній сесії Комісії (Венеція, 16-17 березня 2007 року). На
клопотання Президента України Комісія вирішила на 70 пленарній сесії
перервати обговорення проекту висновку до червня 2007 року. Тому цей
висновок був прийнятий Комісією на її 71 пленарній сесії (Венеція, 1-2 чер-
вня 2007 року).
II. Історичний та порівняльний аналіз
3. «Відкликання депутатів» (або «відкликання представників») є відо-
мим, хоча не широко розповсюдженим інститутом. Він надає можливість ви-
борчому округу відкликати з посади обраного представника до закінчення
його/її строку повноважень. Як таке, відкликання розглядається як інстру-
мент прямої демократії1.
4. Історично цей інститут у Європі запровадила Паризька комуна
(1871), що було пізніше використано Леніним, який вніс проект декрету що-
до права на відкликання 19 листопада 1917 року. Ленін заклав ідеологічну
основу радянської та інших комуністичних виборчих систем, які пізніше
1 Доповідь Венеціанської Комісії щодо виборчих систем стверджує: «Відкликання є
напівпрямою демократичною процедурою, за якою особа, яка займає публічний пост і не
задовольняє більше електорату, може бути звільнена з посади… Слід зауважити, що ця
процедура є рідкістю у наш час, оскільки регулярне проведення виборів забезпечує більш
ефективний контроль над виборними представниками». CDL-AD (2004) 003, p. 85-86.
428
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
прийняли інститут відкликання представника. Проте це конституційне пра-
во у радянській системі жодного разу не було застосоване2.
5. Цей інститут також існує у Сполучених Штатах Америки, де вісім-
надцять штатів допускають відкликання посадових осіб цих штатів, хоча ус-
пішні відкликання винятково рідкісні. У Канаді відкликання представників
допускає Британська Колумбія.
6. Інститут відкликання представників, за допомогою якого виборчий
округ має право неперервного контролю над своїми обраними представ-
никами, пов’язаний з теорією імперативного мандата представництва. Згідно
з цією теорією, представники зобов’язані і, за припущенням, діють згідно з
мандатом, який вони отримали від своїх виборчих округів.
7. З іншого боку, в європейських країнах загальноприйнятою і поши-
реною є теорія вільного мандата представників. Згідно з цією теорією, члени
парламенту розглядаються як представники всього народу і відповідальні
тільки перед своїм сумлінням. Внаслідок цього вони зобов’язані дотри-
муватися тільки закону, і жодні інші накази чи інструкції не можуть бути зо-
бов’язальними для них. Деякі конституції навіть забороняють можливість
давати інструкції депутатам (Бельгія, Франція, Німеччина, Італія, Швей-
царія). Поза Європою імперативний мандат існує у таких країнах, як Китай,
Індія, Нігерія, Південна Африка, Куба, В’єтнам чи Північна Корея.
III. Ситуація в Україні
8. Хоча він стосується тільки представницьких мандатів у Криму та у
місцевих радах, закон, що підлягає експертизі, слід розглядати у ширшому
контексті розвитку стосунків між виконавчою та законодавчою гілками дер-
жавної влади в Україні. З цілої низки причин мандат депутатів парламенту
на національному рівні став ключовим питанням у цьому відношенні. У ми-
нулому часто виникали труднощі із формуванням стійкої більшості в украї-
нському парламенті. Більше того, стосунки між президентом та парла-
ментською більшістю стали напруженими через низку проблем, викликаних
зміною партійної належності членами парламенту. Таке напруження досягло
кульмінації з виданням Указу Президента № 264/2007 від 2 квітня 2007 «Про
дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» з тих підстав
inter alia∗
, що парламент порушував конституційні вимоги щодо формування
коаліції депутатських фракцій (стаття 83 Конституції). Цей указ призначив
також позачергові вибори до Верховної Ради України на 27 травня 2007 року.
Він став у свою чергу предметом подання до Конституційного Суду України,
який збирався вивчати його конституційність, коли Президент видав другий
Указ від 26 квітня 2007 року, яким він вирішив перенести позачергові вибори
на 24 червня 2007 року. Правляча коаліція негайно оскаржила конституцій-
2 Єдиний відомий виняток складає практика права відкликання в Угорщині у 1989
році, незадовго до падіння однопартійної системи. У той час було ініційовано декілька
ініціатив з відкликання представника, й одне голосування щодо відкликання було прове-
дене (безуспішно). Проте 18 депутатів склали мандати внаслідок того, що була ініційована
спроба їх відкликання. ∗ Серед інших (лат. – прим. ред.).
429
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ність другого указу перед Конституційним Судом, який таким чином опинив-
ся перед безпрецедентною інституційною та політичною кризою між основ-
ними гілками державної влади.
9. У зв’язку з цими передумовами пропонувалися і розглядалися різні
підходи до змін чи пристосування чинної системи діяльності Верховної Ради
та вищих представницьких органів. Закон, що підлягає експертизі, як і інші
акти законодавства, як законопроект про парламентську опозицію, щодо ви-
сновку на який Венеціанська Комісія теж отримала звернення (CDL(2007)006),
внесли б суттєві зміни до чинної системи, змінюючи стосунки між політич-
ними партіями і статус депутатів.
10. У контексті попередньої роботи над Конституцією України Вене-
ціанська Комісія вивчила можливість прийняття рішень щодо дострокового
припинення депутатського мандата у зв’язку з тим, що він/вона, будучи об-
раним/обраною від політичної партії (виборчого блоку політичних партій),
не увійшов/увійшла до парламентської фракції, що представляє цю полі-
тичну партію (цей блок політичних партій) або вийшов/вийшла з такої фра-
кції. Венеціанська Комісія ясно ствердила, що така можливість буде супере-
чити принципу вільного і незалежного мандата депутата і буде породжувати
питання сумісності з іншими положеннями Конституції України3. Ця крити-
чна оцінка була послідовно підтверджена Венеціанською Комісією стосовно
численних спроб переробити відповідні конституційні положення стосовно
дострокового припинення депутатського мандата4.
3 Див.: Консолідований висновок щодо проекту конституційної реформи в Україні
(Consolidated Opinion on the Ukraine Constitutional Reform Project), прийнятий Венеціан-
ською Комісією на її 47 пленарній сесії 6-7 липня 2001 року, CDL-INF (2001) 11; в абзаці 1:
«Зокрема, встановлення обмежувального зв’язку між обраним народним депутатом (який нале-
жить до виборчого списку партії чи блоку партій) та його чи її парламентської групи чи блоку
має той наслідок, що розрив цього зв’язку (вихід або виключення депутата, що належить до певної
парламентської групи чи блоку з цієї парламентської групи чи блоку) буде ipso facto (в силу само-
го факту. – лат.; прим. ред.) припиняти парламентський мандат відповідного депутата. Це
суперечило б принципу вільного і незалежного мандата. Навіть якщо б питання належності до
парламентської групи чи блоку було б відмінним від питання підпорядкування дисципліні групи
чи блоку у конкретних ситуаціях, свобода мандата передбачає право депутата йти за своїм сум-
лінням. Депутат може бути виключений з парламентської групи чи блоку або може сам її поки-
нути, проте виключення чи вихід з групи чи блоку не може мати наслідком втрату депутатсько-
го мандата. Не недооцінюючи важливості парламентських груп та їх можливості забезпечити
стабільність та ефективність, членство у парламентській групі чи блоку не має того ж стату-
су, як статус депутата, обраного народом. Ця відмінність є вирішальною для парламенту, який
представляє народ, депутати якого підкоряються їхньому сумлінню та присязі. Відмінність між
членством у парламентській групі чи блокові та парламентським мандатом як таким також
вирішальне для внутрішньої демократії всередині парламентських груп чи блоків, оскільки захи-
щає, як останній порятунок, свободу депутатського мандата та групи меншості проти надмір-
ного тиску з боку більшості групи чи блоку і таким чином зменшує проблеми можливих розривів
депутата з його групою».
4 Див.: Висновок щодо трьох проектів Законів, що пропонують внесення змін до
Конституції України, ухвалений Венеціанською Комісією на її 57 пленарній сесії 12-13
грудня 2003 року, CDL-AD (2003) 19, §§ 19-22; Висновок щодо змін до Конституції України,
прийнятих 8.12.2004, ухвалений Венеціанською Комісією на її 63 пленарній сесії 10-11 чер-
вня 2005 року, CDL-AD (2005) 015, §§ 10-13.
430
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
IV. Аналіз Закону
11. Закон розрізняє два шляхи відкликання депутата:
– відкликання виборцями на підставі трьох різних проступків;
– відкликання відповідною політичною партією з чотирьох підстав5.
12. Частина І Закону вносить зміни до Закону України «Про Верховну
Раду Автономної Республіки Крим». Вона запроваджує можливість відкли-
кання депутата політичною партією (виборчим блоком політичних партій),
за виборчим списком відповідної організації якої він/вона був/була обра-
ний/обрана. Таким чином, мандат депутата може бути припинений:
1) Якщо він/вона не увійшов/увійшла до депутатської фракції місцевої органі-
зації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій);
2) Якщо він/вона вийшов/вийшла із такої депутатської фракції за власною во-
лею;
3) Якщо він/вона увійшов/увійшла до іншої депутатської фракції;
4) З інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії
(виборчого блоку політичних партій).
13. Перші три підстави мають на меті запобігти тому, щоб депутати по-
кидали свою партію чи блок, для встановлення партійної дисципліни. Таким
чином, вони встановлюють підстави для імперативного мандата, і Венеціансь-
ка Комісія рекомендує усунути їх із Закону відповідно до її ранішої позиції6.
14. Четверта підстава є ще більш проблематичною, оскільки надає блан-
кетне повноваження вищому керівному органу політичної партії встанов-
лювати будь-яку підставу для відкликання, що явно є надто широкою компе-
тенцією. Більше того, не передбачено жодних заходів захисту відкликаного
представника, якщо б він/вона вважав/вважала, що застосовані підстави про-
типравні. Тому така підстава також повинна бути усунута.
15. Крім цих чотирьох підстав для відкликання політичною партією,
депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим можуть бути від-
кликані виборцями з трьох підстав:
1) Порушення депутатом Конституції України, інших актів законодавства
України, конституції та нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим;
2) Неналежного виконання депутатських обов’язків, встановлених цим зако-
ном та іншими законами України;
3) Використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях,
систематичне порушення етичних та моральних норм.
16. Перша складність із цими підставами полягає у тому, що вони пе-
редбачають правову оцінку. Краще, коли таку оцінку здійснюють нейтральні
і незалежні органи, членство в яких вимагає відповідної правової кваліфіка-
ції. Тому було б вкрай незвично наділяти виборців складною відповідальніс-
тю оцінювати дотримання депутатом конституційних та правових обов’язків,
оскільки голосування громадян звичайно залишається вираженням політич-
ного вибору.
17. Друга проблема полягає в тому, що політична і правова відпо-
відальність виборних представників є складним питанням, яке також вклю-
5 Відкликання відповідною політичною партією передбачене також статтями 81, ча-
стина 2 (6), і 81, частина 6, Конституції України стосовно Верховної Ради.
6 Див. абз. 10 вище.
431
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
чає норми імунітету. Наскільки предметом вирішення є порушення консти-
туційних і законодавчих положень, було б більш придатним здійснювати
припинення парламентського мандата шляхом правової процедури, яка б
узгоджувалася із принципом верховенства права та уникала б використання
неясних понять, що могло б призвести до свавільних тлумачень, по суті мо-
тивованих політичними причинами. Посилання на порушення будь-якого
нормативного акта без подальшої кваліфікації дійсно є небезпечним, тому
що розширює поза всякі межі підставу для відкликання. Тому краще залиши-
ти такі рішення щодо дострокового припинення мандатів у повноваженнях
самої Верховної Ради під контролем судового органу, такого як Конститу-
ційний Суд, але не виборцям.
18. Частина ІІ Закону вносить зміни до Закону України «Про статус де-
путатів місцевих рад», запроваджуючи можливість відкликання місцевих де-
путатів політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за вибор-
чим списком відповідної організації якої він/вона був/була обраний/ обра-
на. Оскільки ця можливість тлумачиться подібно як у випадку Верховної Ра-
ди Криму, можна просто послатися, mutatis mutandis∗
, на відповідні коментарі,
наведені вище7.
19. Частина V Закону, яка містить «Прикінцеві положення», не виклю-
чає, що ті депутати, які залишили свої партії після 26 березня 2006 року, про-
те перед набранням чинності цим законом, можуть бути відкликані. Така
можливість суперечить забороні зворотної дії в часі, загальновизнаному
принципу, який також ясно висвітлений у статті 58 Конституції України.
V. Висновки
20. Закон, що підлягає експертизі, залишає важливі рішення щодо ста-
тусу депутатів керівним органам партій та виборцям, що в обох випадках не
надає необхідних гарантій незалежності та нейтральності, брак необхідної
правової експертизи та в цілому не може відповідати вимогам, що виплива-
ють із верховенства права. При відсутності судового перегляду права і свобо-
ди депутатів недостатньо гарантовані.
21. Відкликання депутатів політичними партіями відбиває подібні по-
ложення Конституції України, які були суворо критиковані Венеціанською
Комісією в минулому на тій підставі, що вони порушують принцип вільного і
незалежного мандата депутатів, запроваджуючи імперативний мандат, несу-
місний із традиційною і загальноприйнятою доктриною представницької
демократії.
22. Хоча зміни, які розглядаються, виправдовуються необхідністю зміц-
нення партійної дисципліни, вони заходять задалеко, оскільки не дозволяють
депутатам залишатися в контакті з виборцями та відповідати на зміни у пуб-
лічній думці. Політичні конфлікти не повинні розв’язуватися такими жорст-
кими нормами: демократичні принципи вимагають, щоб конфлікт розв’я-
зувався через вільні дискусії між політичними партіями та громадськістю
взагалі. Забороною переходу депутата з одної політичної групи до іншої,
∗ З відповідними змінами (лат. – прим. ред.).
7 Див. абз. 12-14 вище.
432
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
особливо якщо такий перехід є необхідною платою за політичний, соціаль-
ний та економічний розвиток, засвідчений суспільством, ці зміни різко роз-
ривають зв’язки між громадянським суспільством і парламентом.
23. З огляду на викладене вище, запровадження відкликання пред-
ставників виборцями та/або відповідними партіями, як на місцевому рівні,
так і в Криму, суперечить європейським стандартам і породжує питання уз-
годженості з Конституцією України. Тому Венеціанська Комісія настійно ре-
комендує усунути їх з правової системи України.

433
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
CDL-AD (2007) 031
ВИСНОВОК
ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ЗАКОНУ
«ПРО СТАТУС НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ»
ухвалений Венеціанською Комісією на 72 пленарній сесії
(Венеція, 19-20 жовтня 2007 року)
на основі коментарів
пана Серджіо БАРТОЛЕ (заступник члена Комісії, Італія)
пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина)
I. Вступ
1. Листом від 11 травня 2007 року пан Віталій Шибко, Голова Комітету у
закордонних справах Верховної Ради України та голова української делегації
до Парламентської Асамблеї Ради Європи, звернувся із запитом про експерт-
ний висновок Венеціанської Комісії щодо проекту Закону про внесення змін
до Закону про статус народних депутатів України, внесеного парламентсь-
кою фракцією «Блок Юлії Тимошенко» (CDL (2007) 071).
2. Пан Серджіо Бартоле та пан Петер Пачолай були призначені допові-
дачами. Цей проект висновку був розроблений на основі їх коментарів (CDL
(2007) 069 та CDL (2007) 070) й ухвалений Комісією на її 72 пленарній сесії
(Венеція, 19-20 жовтня 2007 року).
II. Засади
3. Ці коментарі ґрунтуються на неофіційному англійському перекладі
проекту Закону про внесення змін, який є часом двозначним і йому бракує яс-
ності. Англійський текст може неточно відтворювати оригінальну версію у всіх
пунктах, і, відповідно, певні зауваження можуть бути спричинені перекладом.
4. Проект змін пропонує запровадити пункт 6 частини другої статті 81
Конституції України1, що передбачає дострокове припинення депутатського
мандата у випадку, якщо він/вона не входить до парламентської фракції, що
представляє політичну партію, від якої він/вона був/була обраний/обрана,
або у разі його/її виходу із такої фракції. Частина шоста статті 81 Конститу-
ції також передбачає прийняття закону для врегулювання дострокового при-
пинення повноважень депутата2.
1 Пункт 6 частини другої статті 81 стверджує: «Повноваження народного депутата
України припиняються достроково у разі: 6) невходження народного депутата України,
обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депу-
татської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу
народного депутата України із складу такої фракції».
2 Відповідно до частини шостої статті 81: «У разі невходження народного депутата
України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу
депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу
народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються дос-
троково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної
партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення».
434
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
5. Запропонована нова Стаття 41 встановлює три різні визначення нев-
ходження до відповідної парламентської фракції (п. 2) та три інші визна-
чення виходу із відповідної парламентської фракції (п. 3).
III. Основні питання, що піднімаються у проекті змін
6. Ці нові запропоновані визначення складають певний прогрес, оскіль-
ки вони уточнюють розуміння та обсяг зазначених вище конституційних по-
ложень. Це частково відповідає одному із критичних зауважень, висловлених
Венеціанською Комісією, а саме, що дискреція, яка надається вищому керів-
ному органу відповідної політичної партії, наділеному вирішувати питання
про дострокове припинення депутатського мандата, є надто широкою3. Тим
не менш, це критичне зауваження залишається в силі, оскільки два положен-
ня все ще можуть викликати труднощі у тлумаченні стосовно дискреції ви-
щого керівного органу партії: «відмова депутата від участі у діяльності фрак-
ції» та «реальна протидія діяльності фракції» (див. пункт 2 запропонованої стат-
ті 41), так само як «входження народного депутата до коаліції всупереч узго-
дженій позиції депутатської фракції» (див. пункт 3 запропонованої статті 41).
7. Пам’ятаючи, що проект Закону про внесення змін загалом виглядає
таким, що відповідає конституційним положенням, зауважимо, що один еле-
мент іде далі і є дуже проблематичним: пункт 5 запропонованої статті 13 пе-
редбачає, що «народний депутат не може бути позафракційним». Ця норма є
явним і грубим порушенням європейської традиції вільного мандата членів
парламенту, оскільки вона встановлює виключну роль партії представляти
виборців.
8. З більш загальної точки зору, у проекті Закону про внесення змін чіт-
ко прослідковується та ж логіка, що й у Законі про зміни до деяких законів
щодо статусу депутатів Верховної ради Автономної Республіки Крим та міс-
цевих рад (CDL (2007) 003), що був прийнятий 12 грудня 2007 року та щодо
якого Венеціанська Комісія вже ухвалила критичний висновок цього року
раніше: Комісія inter alia дійшла висновку, що закон надав можливість прий-
мати важливі рішення про статус депутатів керівним органам партій та ви-
борцям, «які не надають необхідних гарантій щодо незалежності та ней-
тральності», так що відкликання депутатів, яке передбачене українським
правопорядком, «порушує принцип вільного та незалежного мандата депу-
тата, запроваджуючи імперативний мандат, який несумісний з традиційною
і загальноприйнятою доктриною представницької демократії»4.
3 Див. Висновок щодо Закону про внесення змін до законодавства про статус депу-
татів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих ради в Україні, CDL-AD
(2007) 018, ad § 14.
4 CDL-AD (2007) 018, §§ 20-21. Див. також консолідований Висновок щодо проекту
української конституційної реформи, ухвалений Венеціанською Комісією на її 47 пле-
нарній сесії 6-7 липня 2001 року, CDL-INF (2001) 11, Point 1; Висновок щодо трьох проектів
Законів, що пропонують внесення змін до Конституції України, ухвалений Венеціанською
Комісією на її 57 пленарній сесії 12-13 грудня 2003 року, CDL-AD (2003) 19, §§ 19-22; Висно-
вок щодо змін до Конституції України, прийнятих 8.12.2004, ухвалений Венеціанською
Комісією на її 63 пленарній сесії 10-11 червня 2005 року, CDL-AD (2005) 015, §§ 10-13.
435
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
9. Зважаючи на вказане вище, проект Закону про внесення змін не може
сприяти зміцненню демократії в Україні. Скоріше він зруйнує свободу депу-
татів, які будуть зобов’язані діяти відповідно до рішень, прийнятих вищим
органом їх партії, якщо вони не хочуть бути позбавлені своїх повноважень.
Хоча влада партії явно буде підсилена, не повинно лишитись непоміченим
те, що навіть необхідність підвищення партійної дисципліни не виправдовує
запровадження імперативного мандата5. Більше того, такий розв’язок не дає
можливості депутатам вільно спілкуватися із виборцями і відповідно реагу-
вати на зміни суспільної думки. Нарешті, він зміцнює владу керівних органів
партії, в той час як політичні конфлікти переважно мали б вирішуватися
шляхом вільних дебатів між політичними партіями та суспільством взагалі.
IV. Висновки
10. Проект Закону про внесення змін має метою реалізації положень
Конституції України, що запроваджують імперативний мандат, механізм, що
вже неодноразово був критикований Венеціанською Комісією.
11. Тоді як певні елементи у розглянутому проекті можна вважати пози-
тивними, оскільки вони певним чином обмежують надмірну дискрецію, на-
дану керівним органам політичних партій, його основна філософія залиша-
ється несумісною з європейськими стандартами та практикою. Більше того,
запровадження заборони виходу депутата з фракції є явним та грубим по-
рушенням європейської традиції вільного мандата членів парламенту.
12. Зважаючи на те, що проект Закону про внесення змін знову пропо-
нує розв’язок, несумісний з європейськими стандартами, та незважаючи на
його чітку конституційну основу, Венеціанська Комісія рішуче рекомендує
його усунення з українського правового порядку. Українська влада повинна
також розглянути зміни до статті 81 Конституції з метою виключення поло-
жень, що запроваджують імперативний мандат для членів Верховної Ради.
5 CDL-AD (2007) 018, § 22.
436
CDL-AD (2006) 033
СПІЛЬНИЙ ВИСНОВОК
ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ «ПРО МИРНІ ЗБОРИ В УКРАЇНІ»
Венеціанської Комісії
та Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ
ухвалений Венеціанською Комісією на 68 пленарній сесії
(Венеція, 13-14 жовтня 2006 року)
на основі коментарів
пана Крістофа ҐРАБЕНВАРТЕРА (член Комісії, Австрія)
пана Губерта ГЕНЕЛЯ (заступник члена Комісії, Франція)
пана Джорджо МАЛІНВЕРНІ (член Комісії, Швейцарія)
пана Давида ҐОЛЬДБЕРҐЕРА (експерт, ОБСЄ/БДІПЛ)
І. Вступ
1. Листом від 2 червня 2006 року тодішній міністр юстиції України звер-
нувся до Венеціанської Комісії та ОБСЄ/БДІПЛ щодо проведення спільної
оцінки проекту Закону про мирні збори в Україні (CDL(2006)063).
2. П. Ґрабенвартер, п. Генель та п. Малінверні були призначені доповіда-
чами від Венеціанської Комісії. П. Давид Ґольдберґер, професор права Юри-
дичного коледжу Університету штату Огайо, був залучений ОБСЄ/БДІПЛ для
підготовки коментарів щодо Закону, який розглядається. Його коментарі були
підготовані за сприяння пані Барбари O’Tул та пана Роберта Маккарті.
3. 19 вересня 2006 року у Києві була проведена зустріч між представни-
ками української влади, включаючи заступника Міністра юстиції п. Дмитра
Котляра, п. Джорджо Малінверні від імені Венеціанської Комісії та п. Деніза
Петі, Голови Відділу законодавчої підтримки (Департамент демократизації,
ОБСЄ/БДІПЛ) від імені останньої. Метою зустрічі був обмін думками щодо
проекту закону у світлі попередніх висновків, підготованих Венеціанською
Комісією та ОБСЄ/БДІПЛ.
4. Цей висновок, підготований спільно Венеціанською Комісією та ОБ-
СЄ/БДІПЛ на базі коментарів доповідачів та експерта, був ухвалений Вене-
ціанською Комісією на її 68 пленарній сесії (Венеція, 13-14 жовтня 2006 року).
5. В процесі підготовки цього висновку за особливим проханням Мініс-
тра юстиції також був взятий до уваги проект закону, підготований групою
українських громадських організацій. Цей висновок ґрунтується на неофі-
ційному англійському перекладі цих двох законопроектів.
ІІ. Міжнародні стандарти
6. Право на мирні збори гарантується Конституцією України у її стат-
ті 39, яка стверджує:
«Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мі-
тинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються орга-
ни виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відпо-
відно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку, з
437
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення
або захисту прав і свобод інших людей».
7. Відповідно до преамбули, проект закону, що розглядається, має на
меті «захист права збиратися мирно, без зброї, проводити збори, мітинги,
походи та демонстрації, як гарантовано Конституцією України, на основі за-
гальних принципів та норм міжнародного права».
8. Право на свободу зборів гарантується статтею 11 Європейської Кон-
венції прав людини, яка стверджує:
«1. Кожен має право на свободу мирних зібрань та на свободу об’єднання з
іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захи-
сту своїх інтересів.
2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих,
які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для
охорони порядку або запобігання злочинам, для охорони здоров’я або моралі чи з
метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному сус-
пільстві. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здій-
снення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції або органів
державного управління».
Воно також гарантується статтею 21 Міжнародного пакту про гро-
мадянські та політичні права, яка проголошує:
«Визнається право на мирні збори. Користування цим правом не підлягає
ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необ-
хідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної без-
пеки, громадського порядку, охорони здоров’я і моральності населення або захисту
прав та свобод інших осіб».
9. Зобов’язання ОБСЄ стосовно свободи мирних зборів, які політично зо-
бов’язують держави – члени ОБСЄ, забезпечують додаткове звернення, окрім
двох зазначених вище документів. Параграф 9(2) Документа Копенгаґенської
зустрічі Конференції з людського виміру НБСЄ (1990) стверджує, що:
«Кожен має право на мирні збори та демонстрації. Будь-які обмеження, які
можуть бути встановлені щодо здійснення цих прав, встановлюються законом
та відповідають міжнародним стандартам».
10. Формулювання конституційних та міжнародних гарантій свободи
мирних зборів у попередньо цитованих документах є взагалі широким. По-
дальші керівні принципи щодо окремих вимог, які виникають із цих доку-
ментів, можна знайти, як підкреслює Венеціанська Комісія та ОБСЄ/БДІПЛ у
попередніх висновках1, у таких стандартах:
• Право на мирні збори є основним правом у демократичному суспільст-
ві й однією з основ такого суспільства і, таким чином, не повинно тлумачитись
1 CDL-AD (2003) 20, Opinion on the draft law on freedom of conscience and religious en￾tities of Georgia; CDL (1995) 37; Avis sur le project de loi sur le droit de réunion et manifestation
de la République de Moldova; CDL-AD (2002) 27; Opinion on the law on assemblies of the Re￾public of Moldova CDL (2005) 048; OSCE/ODIHR Guidelines for Drafting Laws Pertaining to
the Freedom of Assembly (Warsaw, December 2004); CDL-AD (2005) 040, Opinion on
OSCE/ODIHR Guidelines for Drafting Laws pertaining to Freedom of Assembly; CDL-AD
(2004) 039, Opinion on the law on conducting meetings, assemblies, rallies and demonstrations
of the Republic of Armenia.
438
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
обмежено. Як таке, як і всі інші основні права та свободи, воно є конституцій-
ним предметом par excellence∗
, який має регулюватися перш за все Конституцією.
• Це право стосується як приватних зборів, так і зборів у публічних мі-
сцях, так само як статичних зустрічей та публічних процесій; збори повинні
бути «мирними», якщо вони мають підпадати під захист, гарантований між-
народними та місцевими правовими актами.
• Право на мирні збори – це «кваліфіковане» право. За певних обста-
вин держава може законно втручатися до здійснення цього права. Стаття
11(2) Європейської Конвенції прав людини ясно дозволяє обмеження при
умові, що вони «ті, які встановлені законом і є необхідними в демокра-
тичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, з ме-
тою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здоров’я або моралі
чи з метою захисту прав та свобод інших людей». Широкі межі оцінки, пе-
редбачені для держави у її тлумаченні обмежувальних умов, не прирівню-
ються до необмеженої дискреції.
• Залежність від процедури дозволу зазвичай не втручається у саму
суть права. Така процедура узгоджується з вимогами статті 11(1), лише якщо
вона проводиться для того, щоб влада могла бути здатною упевнитись у мир-
ній природі зборів2.
• Держава має позитивний обов’язок активно захищати мирні та законні
збори. Може виникнути необхідність втрутитися, щоб забезпечити умови, що
дозволяють здійснення права на свободу зборів, і може бути потрібним засто-
сування позитивних заходів для забезпечення мирного проведення законних
демонстрацій. Це включає справедливий баланс інтересів тих, хто бажає здійс-
нити своє право на збори, та загальних інтересів решти спільноти.
• Усі обмеження щодо здійснення свободи зборів повинні пройти тест
на пропорційність, який означає, що завжди має віддаватися перевага най-
менш настирливим засобам досягнення мети, і це включає в себе покарання,
які накладаються за порушення норм, що регулюють проведення зборів. Тест
на пропорційність означає, що існує спектр реагувань, і слід розглядати мо-
жливості між сприянням проведенню події без будь-яких обмежень і заборо-
ною або припиненням її. Повинна існувати презумпція на користь прове-
дення мирних зборів.
• Повинна надаватися можливість здійснювати основні права, наскільки
це можливо, без додаткового регулювання, крім тих випадків, коли їх викорис-
тання призведе до загрози публічному порядку і коли необхідність вимагати-
ме втручання держави. Наявність законодавчих підстав для будь-якого втру-
чання в основні права, такі як право на мирні збори, вимагається Конвенцією
та Договором. Те, що будь-яке втручання повинне бути передбачене законом,
не лише означає, що воно повинне мати законну основу, але й що рамки об-
меження повинні бути достатньо точними, щоб потенційно зачеплені цим ма-
ли можливість передбачити, чи порушить певний вид поведінки такі вимоги.
Більше того, норми, що регулюють проведення зборів, не повинні містити по-
ложень, які стверджують чи створюють враження, що все, що не заборонено,
дозволено, а не навпаки. Варто уникати надто деталізованих норм.
∗ Переважно; головним чином (фр. – прим. ред.).
2 ECHR, Ziliberberg v. Moldova (2004).
439
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
• Державі не обов’язково мати чинним окремий закон про публічні
події та збори, оскільки контроль за такими подіями можна залишити в ме-
жах загального підтримання порядку, а права, пов’язані із цими подіями,
можуть бути предметом загального адміністративного права.
11. Публічні збори часто залучають велику кількість людей, що зби-
раються для спільної мети у публічному місці або рухаються публічними ма-
гістралями. Зосередження великої кількості людей для участі у публічних
зборах створює особливі проблеми регулювання, оскільки має бути завчасне
планування посадовими особами, відповідальними за своєчасну організацію,
достатньої кількості правоохоронців для сприяння цим заходам та узгоджен-
ня з конкурентними заходами. Це гарантує, що вони прибудуть на місце до
початку зборів, починаючи охороняти громадський порядок та контролю-
вати рух транспорту.
12. Таким чином, основною метою права, що регулює публічні збори,
повинно бути створення процедурного механізму, який попереджав би не-
сподіванки, забезпечуючи, щоб посадові особи були заздалегідь попереджені
щодо публічних зборів, щоб забезпечити своєчасне регулювання у відповідь.
Положення законів, що регулюють публічні збори, які не є необхідними для
цієї мети і які не спрямовані на неї або які спрямовані на досягнення інших
цілей, в той же час зазвичай накладають непотрібні обтяження на проведен-
ня публічних зборів або знеохочують людей від організації або участі в них.
13. Проект закону, що розглядається, ясно намагається встановити за-
конні рамки для втілення в життя свободи мирних зборів, сумісної з міжна-
родними та конституційними стандартами. Більше того, у своєму підході він
може вважатися ліберальним. Насправді, в першу чергу необхідно зазначити,
що демонстрації вимагають попереднього повідомлення, а не попереднього
дозволу. Ця повідомча система дозволяє групам проводити публічні збори пі-
сля подання письмового повідомлення посадових осіб із вказанням організа-
торів заходу, його мети, часу та місця проведення. Повідомча система най-
більш передова із усіх підходів до регулювання публічних зборів, оскільки
вона мінімізує ймовірність застосування непотрібних регуляторних обтя-
жень та владної цензури, водночас дозволяючи відповідні регулятивні дії.
14. Крім того, у проекті закону передбачено дуже небагато підстав для
припинення публічної події; умови обмеження щодо здійснення цього права
цілком визначені; право організовувати публічні заходи гарантоване.
15. Низка пропозицій щодо вдосконалення проекту закону подана ниж-
че з посиланнями на окремі положення проекту закону.
III. Загальні спостереження
16. Як було вказано раніше, держави можуть приймати закони, які спе-
ціально стосуються свободи зборів, однак без надто деталізованих норм.
17. Цей закон дуже деталізований. Деякі положення є надмірними і по-
винні бути усунуті.
IV. Аналіз окремих положень
18. Стаття 1 § 2 проекту закону виключає із рамок закону специфічні
публічні та приватні зібрання. Неясно, на якій підставі зроблене таке розме-
440
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
жування, і, що найважливіше, які наслідки мають бути з ними пов’язані. Зок-
рема, неясно, чи ці винятки мають тлумачитися як звільнення усіх зібрань,
що перераховані у цьому параграфі, від вимоги повідомлення, чи до них за-
стосовуються інші норми. Варте уваги те, що деякі із зібрань, згадані у цьому
параграфі, можуть створювати для громадського порядку проблеми такого ж
масштабу, як і ті, що пов’язані з типами зібрань, охопленими пропонованим
законом. Якщо метою вилучення є те, що ці категорії публічних зборів мають
отримати більш сприятливі умови, таке вилучення вітається. Якщо ж, замість
цього, метою є підпорядкувати їх більш суворому регулюванню та в іншому
режимі, це не може бути прийнятним. У будь-якому разі інший можливий
режим повинен бути зазначений у пропонованому законі.
19. У будь-якому разі неясно, чому лише передвиборні збори, пов’язані
із парламентськими виборами, мають бути виключені із меж регулювання
цього проекту закону, тоді як він має застосовуватися до усіх зборів, організо-
ваних у зв’язку з іншими типами виборів. Якщо відчувається, що передвибо-
рні збори вимагають спеціального регулювання, і за умови, що ці положення
не встановлять додаткових обмежень на здійснення права на мирні збори
порівняно з тими, що припустимі відповідно до інструментів, згаданих у час-
тині 9, жодні міркування не можуть виправдати того, що обговорювані нор-
ми не застосовуються до усіх зборів, пов’язаних із виборами (наприклад, ре-
ферендуми, президентські вибори тощо) без винятків.
20. Класифікація, встановлена статтею 2, вказує на відмінності між «зіб-
ранням», «мітингом», «походом» та «демонстрацією» і включає визначення
«контр-демонстрації». Що стосується правових наслідків цих понять, здаєть-
ся, що немає великого сенсу у запровадженні цих визначень, крім поняття
«контр-демонстрації», яке схвалюється. Зважаючи на те, що у тексті постійно
використовується лише поняття «мирні збори» і що немає жодної необхідно-
сті використовувати інші терміни, визначені у статті 2, інший підхід міг би
полягати у тому, щоб цей глосарій включити до пояснювальної записки, до-
даної до закону, або змінити вступне речення статті для того, щоб відобрази-
ти той факт, що жоден із цих термінів, за винятком «контр-демонстрації», у
законі не використовується.
21. Крім того, дефініції, наведені у статті 2, не повністю відповідають
тим, що містяться у статті 39 Конституції. Якщо це не є наслідком неточності
перекладу, це розходження повинно бути виправлене.
22. Зрештою, варто було б включити до статті 2 визначення «стихійних
зборів», яке є настільки ж необхідне, як і «контр-демонстрація».
23. Стаття 3 проекту закону визначає законодавчі критерії поняття «ор-
ганізатор». Замість посилання на «релігійні організації» та «об’єднання гро-
мадян», що може призвести до певної неоднозначності стосовно певних сут-
ностей, які вибір термінології міг чи не мав наміру намагатися виключити,
варто було б скористатися більш загальною термінологією, яка б однаково
стосувалася фізичних та юридичних осіб. Терміни, використані у статті 3(1),
можуть інакше привести до думки, що приватним компаніям заборонено ор-
ганізовувати публічні збори.
24. Важливим питанням, яке викликає стаття 3, є положення, яке вказує,
що забороненим організаціям не дозволено проводити збори. Сфера застосу-
441
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
вання цього положення незрозуміла, зокрема неясно, на яких підставах мож-
на позбавити об’єднання громадян права на мирні збори. Це положення, як
воно сформульоване, допускає широке тлумачення, оскільки його застосу-
вання залежить від термінів інших законів, на які немає чіткого посилання у
цьому положенні або деінде у законі. На підставі цього формулювання ціл-
ком можна припустити, що таке обмеження може бути здійснене у зв’язку з
іншими підставами, а не з забороною, передбаченою цим законом. Однак має
бути зрозуміло, що, як загальний принцип, обмеження, засновані на їх тема-
тиці обговорення, не повинні накладатися на здійснення права на свободу
мирних зборів. Суттєво, щоб однакові стандарти застосовувалися до усіх мир-
них зборів, незважаючи на їх основні гасла, і це положення має бути поясне-
не або уточнене в такий спосіб, щоб його не можна було використати ціною
свободи вираження поглядів взагалі3.
25. Стаття 4 дає перелік законодавчих прав та обов’язків організаторів у
спосіб, який часто є проблематичним. Наприклад, параграф 1(2) включає по-
ложення, яке узаконює підготовку до публічного зібрання такими шляхами,
як розповсюдження листівок, оголошень та інших повідомлень. Наявність
такого узаконення передбачає, що, якби було відсутнє законодавче регулю-
вання цього питання, розповсюдження листівок, оголошень та інших пові-
домлень було б протиправним. Для того щоб уникнути такого непо-
розуміння, пропонується вилучити параграф 1(2).
26. Стаття 4 покладає також обов’язок застосування закону на орга-
нізаторів публічних зборів. Серед іншого, вона стверджує, що організатори
повинні «забезпечити дотримання умов проведення мирних зборів», вима-
гати від учасників «поважати публічний порядок», «підтримувати публічний
порядок та безпеку людей», «забезпечувати захист рослин, споруд, будівель…
та іншої власності».
27. З практичної точки зору, якщо декілька учасників публічних зборів
не дотримуються вимог організатора і, наприклад, блокують рух транспорту,
стаття 4 вимагає застосування певних дій організатором для попередження
такого блокування. Однак такі обов’язки більше стосуються органів, що від-
повідають за правопорядок, аніж приватних осіб у ролі організатора. Ніхто
не сумнівається, що організатор має зробити все можливе, щоб вирішити цю
проблему, запросивши порушників до співпраці, але чи повинен він фізично
усувати цих осіб або надати допомогу в їх усуненні? Якщо є інші справи, які
відволікають його увагу від порушників, може виявитися, що його бездіяль-
ність буде підлягати юридичній відповідальності за статтею 4. Це надто важ-
3 Певні типи обмежень, засновані на тематиці зборів, допустимі – чи навіть вимага-
ються – у виняткових випадках законодавством про права людини. Наприклад, стаття
20(2) Міжнародного пакту про соціальні і політичні права стверджує, що «будь-який ви-
ступ на користь національної, расової чи релігійної ненависті, що являє собою підбурю-
вання до дискримінації, ворожнечі або насильства, повинен бути заборонений законом».
Загальним правилом є, що такі обмеження вимагають наявності умисного наміру спрово-
кувати насильство, ймовірності неуникнення насильства та причинного зв’язку між цим
насильством і питанням, що розглядається. Встановлення обмежень, заснованих на тема-
тиці зборів, саме таким шляхом дає можливість у вирішальний спосіб уникнути потен-
ційних обмежень зборів на основі їх тематики, коли один із цих трьох факторів відсутній.
442
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
ке обтяження для організатора та його активістів. Коротко кажучи, тут існує
обов’язок співпраці із поліцією і дотримання закону. Однак застосування за-
кону – це відповідальність саме поліції.
28. Кращий підхід до статті 4 усунув би згадку про офіційні обов’язки
організаторів поза дотриманням вимоги повідомлення та дотриманням об-
межень щодо відповідності часу, місця та способу, які застосовуються до усіх
учасників зборів.
29. Стаття 5 § 1 проекту закону надає право кожному, включаючи іно-
земців, брати участь у мирних зборах, при умові, що вони «легально перебу-
вають» в Україні. Немає жодної дійсної причини виключати інші категорії
іноземців. Порушення права на свободу мирних зборів не можна виправдати
посиланням на факт, що заявник – нелегальний іммігрант4.
30. Стаття 5 дає перелік певних законодавчо встановлених прав та
обов’язків учасників зборів. Проте, за винятком положення про заборону учас-
никам публічних зборів мати зброю та інші небезпечні предмети, лише деякі з
аспектів, зазначених у цій статті питань, повинні міститися у законі. Деякі з
них створюють правові проблеми, інші повторюють юридичні права та
обов’язки, які, припускаємо, можна знайти в інших звичайних законах Украї-
ни. Повторення вже встановленого закону тут може мати знеохочувальний
вплив на організаторів та учасників, а не скерування. Інша проблема, що по-
стає з переліку у статті 5, – вимога, щоб учасники публічних зборів дотримува-
лися законних вимог організаторів. Це проблематично, тому що командам ор-
ганізаторів надається сила закону. Створення таких владних повноважень су-
перечить добровільній природі об’єднання, яка є основою публічних зборів.
Повноваження організаторів полягають у їх спроможності вести за собою та
переконувати, а не віддавати накази, що мають силу закону.
31. Стаття 6 містить вимогу завчасного п’ятиденного повідомлення. Лі-
міт часу у 5 днів для повідомлення виглядає незвично довгим5. Обґрунту-
вання такого порівняно довгого строку не є очевидним, зважаючи на вимог-
ливе регулювання мирних зборів.
32. Повинно існувати спеціальне звільнення від вимоги повідомлення
для стихійних зборів, які проводяться у відповідь на неочікувану подію.
Прикладом може бути велике зібрання в публічному парку у зв’язку з неочі-
куваною смертю важливого національного або місцевого лідера. Іншим при-
кладом можуть бути публічні збори, проведені на знак протесту проти не-
очікуваної акції іноземного уряду, що зачіпає гідність нації. Тому реко-
мендується, щоб проект закону включав спеціальне положення, яке дозволяє
проведення стихійних зборів та звільняє від вимоги п’ятиденного попе-
редження за невідкладних обставин.
33. Положення статті 8 посилилось би, якби було доповнене форму-
люванням, яке стверджує, що придатні місця включають, але не обмежуються
цим, публічні вулиці, тротуари, сквери та інші подібні місця, відкриті для
публіки. Так само параграф 2 є необґрунтовано обширним. Замість прого-
4 Див.: ECtHR, Cissé v. France judgment of 9 April 2002, § 50.
5 Наприклад, в Австрії повідомлення повинно бути подане за 24 години, а в Німеч-
чині – за 48 годин до планованого часу демонстрації.
443
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
лошення певних місць, як школи, непридатними місцями для зборів, заборо-
ни мають бути обмежені тими зборами та іншими комунікативними захода-
ми, які будуть руйнівними для діяльності, що регулярно проводиться у від-
повідному місці. Отже, публічні збори на тротуарі біля школи після закін-
чення навчального дня не повинні бути заборонені. Так само заборона пуб-
лічних виступів біля небезпечних об’єктів має бути обмежена до тих місць, до
яких немає публічного доступу, та які, ймовірно, мають бути огороджені.
Якщо місцевість поблизу небезпечного об’єкта відкрита для публіки, немає
причин виключати можливість проведення зборів у цьому місці. Загалом,
закон не повинен містити «бланкетних обмежень».
34. Стаття 8 § 3 повинна встановлювати, чи обов’язок забезпечити віль-
ний доступ покладається на владу, чи на організаторів. Загалом такі
обов’язки краще вписуються у повноваження персоналу органів правопо-
рядку, хоча організатори повинні бути зобов’язаними до співпраці. Могло б
бути доцільним передбачити положення, яке проголошує загальним прин-
ципом обов’язок співробітництва між службовими особами органів право-
порядку та організаторами, водночас уникаючи вихолощення первинних
обов’язків службових осіб органів правопорядку щодо підтримання публіч-
ного порядку або позбавлення їх цих обов’язків.
35. Неясно, для чого потрібна стаття 9, яка стосується засобів спові-
щення про збори перед їх проведенням. Її формулювання повторюють аспе-
кти, вже охоплені статтею 4. А її наявність означає, що дії, про які йде мова,
визнавалися б протиправними, якщо б стаття 9 не була включена до закону.
До того ж стаття 9 частина 3 забороняє промови, «що зачіпають або прини-
жують людську та громадську честь та гідність». Це формулювання надто
широке і може відкрити шлях до подальших обмежень порівняно з тими, що
дозволені міжнародним правом. Як зазначалося раніше, повинно бути ясним
як загальний принцип, що на здійснення права на свободу мирних зборів не
можуть накладатися обмеження, засновані на тематиці. Важливо, щоб такі ж
положення застосовувалися до усіх мирних зборів безвідносно до їх ключо-
вих гасел. Саме тому рекомендується переглянути цю статтю.
36. Стаття 10 § 2 проекту закону забороняє фінансування зборів інозем-
ними державами, іноземними юридичними особами, державними підприєм-
ствами, установами, організаціями. Ця підстава, що не відображена у статті 19,
ставить проблеми у двох аспектах. По-перше, у системі, яка стосується надання
інформації через попереднє повідомлення як протилежність до надання до-
зволу, неясно, як можна зібрати інформацію про джерела фінансування. Стат-
тя 7 не містить жодної вимоги щодо вказання у попередньому повідомленні
джерел фінансування. По-друге, бракує ясності використаній термінології:
«заборона фінансування зборів державними підприємствами, установами, ор-
ганізаціями» означає, що на практиці вони не можуть бути організаторами
публічних зборів, або може суттєво підірвати їх можливість організувати таку
подію. Неясно, чим мотивована ця заборона. Ці спостереження варто читати у
поєднанні із коментарем, зробленим у пункті 19 цього висновку. В будь-якому
разі потрібно більше ясності щодо того, які суб’єкти охоплюються поняттям
«установи та організації», значення якого може бути дуже широким.
444
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
37. Стаття 14 стосується підстав та процедури припинення публічних
зборів. Формулювання статті критично важливе та вимагає уваги. Право
припинення публічних зборів, передбачене частинами 1 та 2 цієї статті, дуже
широке та повинно бути звужене. Згідно з теперішніми положеннями, уря-
довий розпорядник може припинити збори за будь-яке порушення публіч-
ного порядку під час зборів, незалежно від того, наскільки тривіальним є це
порушення. Більш логічний підхід полягає в обмеженні права на припинен-
ня публічних зборів до тих обставин, за яких значна кількість учасників за-
ймається суттєвим порушенням публічного порядку і немає розумної вірогі-
дності, що добровільного припинення суттєвого порушення можна досягти
шляхом спілкування з порушниками, або, якщо це не дає результату, арешту
конкретних осіб, задіяних у порушенні публічного порядку. Перш ніж при-
пиняти усі збори за суттєве непоправне порушення, стаття повинна вимагати,
щоб службові особи органів правопорядку вжили усіх розумних заходів до
збереження публічного порядку і, де можливо, через вимогу до організаторів
безпосередньо звернулися до тих учасників, які не дотримуються закону.
38. Крім того, якщо посадові особи органів правопорядку, присутні на
зборах, визначають, що збори мають бути припинені через дійсні або неуни-
кні порушення публічного порядку, які є суттєвими, про припинення по-
винно бути попереджено всіх учасників як організаторами, так і поліцією у
спосіб, який забезпечує, що усім присутнім повідомлено про припинення.
Таким чином, рекомендується, щоб вимоги частини 4 були доповнені поло-
женням, що службові особи органів повинні надати письмове доручення що-
до припинення зборів організаторам, які зобов’язані виконати це доручення.
Крім того, уповноважена службова особа органів правопорядку або її пред-
ставник повинна також усно повідомити про припинення зборів, щоб усі
учасники були впевнені у припиненні. Як вказано у попередньому пункті, ця
рекомендація припускає, що, де тільки можливо, стосовно припинення збо-
рів повинна існувати відповідна координація та співробітництво між органі-
заторами та службовими особами органів правопорядку.
39. При регулюванні підстав застосування сили уповноваженими орга-
нами рекомендується особливе посилання на принцип пропорційності. Між-
народні стандарти вимагають, щоб уповноважені службові особи засто-
совували силу лише як крайній засіб, пропорційно до переслідуваної мети,
та у спосіб, який мінімізує шкоду та тілесні ушкодження6.
40. Що стосується цивільно-правової відповідальності, стаття 15 ствер-
джує, що нанесення матеріальних втрат та недотримання закону породжує
правову та фінансову відповідальність. Неясно, яким чином відповідальність,
до якої притягається «будь-яка особа, котра нанесла матеріальні збитки», як
передбачено статтею 15, має бути згадана у спеціальному законі, що застосо-
вується до публічних зборів. Ніщо у її формулюванні не передбачає спеціа-
льної прив’язки до шкоди, завданої в контексті публічних зборів. Тому неяс-
но, чому така відповідальність, яка зазвичай застосовується до будь-якої ма-
6 З цього приводу корисно послатися на Основні принципи ООН щодо засто-
сування сили та вогнепальної зброї уповноваженими законом службовими особами, зок-
рема на принципи 13 та 14; .
445
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
теріальної шкоди, незалежно від того, чи сталася вона через публічні збори
чи ні, повинна бути ще раз встановлена в контексті цього закону.
41. Що стосується кримінальної відповідальності, заради правової ви-
значеності та передбачуваності було б доцільно, щоб стаття 16 вказувала по-
карання, яких зазнається через правопорушення, або містила посилання на
відповідне законодавство, де ці покарання передбачені. Інакше включення
посилань на невизначену відповідальність у пропонованому законі може
скоріше залякувати та знеохочувати людей до організації та участі у мирних
публічних зборах.
42. Стаття 17 наголошує на існуванні гарантій права на свободу зборів.
Спеціальної згадки потребує частина 2 статті, яка стверджує, серед інших ре-
чей, що організатори не можуть завадити учасникам висловлювати свою ду-
мку у спосіб, який не порушує публічного порядку. Неясно, чого ця частина
має намір досягнути. Вона може тлумачитись як заохочення контр-демонс-
трацій, що виникають у ході проведення зборів зсередини зборів. За тією ж
ознакою вона може тлумачитись як надання простору дій для провокаційних
чинників, мотивованих намаганням спеціально створити ситуацію, яка може
кінець кінцем дати достатні підстави службовим особам органів правопоряд-
ку для припинення зборів. Якщо деякі особи беруть участь у зборах і на-
вмисне висловлюють гасла, які відрізняються або конфліктують з гаслами
зборів, ці люди втручаються у права організаторів та інших учасників, які
присутні для висловлення первинних гасел зборів. За цих обставин інако-
мислячих учасників-розкольників, які навмисне не хочуть співпраці і яких не
запрошували, можуть попросити покинути збори та проводити свою контр-
демонстрацію окремо. Тому рекомендується, щоб посилання на організато-
рів та інших осіб у частині 2 було усунуте.
43. Частина 3 вимагає, щоб відповідні посадові особи розглядали та
приймали рішення щодо кожного питання, запропонованого публічними
зборами. Необхідність такої вимоги неясна. Метою публічних зборів є зро-
бити переконливу заяву, а аудиторія має свободу слухати та переконуватися
або ні, на свій вибір. Положення, які змушують до офіційного розгляду та
відповіді, обтяжують дії посадових осіб, які можуть бути частиною аудиторії
зборів. Такі посадові особи мають обов’язок здійснювати свою офіційну дія-
льність відповідно до законодавства у відповідних межах повноважень. Немає
жодної причини, з якої посадові особи публічних або приватних суб’єктів
повинні б формально розглядати питання, поставлене публічними зборами,
якщо вони вважають його необґрунтованим чи нерозумним. (Стаття 10 проек-
ту закону про громадські організації, який був доданий до проекту, наданого
Міністерством юстиції, містить таке ж, якщо не сильніше, положення, яке є
об’єктом такої ж критики.) Проблеми із статтею 17, частина 3, підкреслюють-
ся тим фактом, що посадові особи, на яких спрямоване послання зборів, мо-
жуть бути відсутні на зборах, щоб почути його. Тому з’являється потреба ви-
моги у частині 3, щоб цим посадовим особам, відсутнім на зборах, подавали
письмове звернення, яке повідомляє їх про пропозиції, підтримані зборами, і
яке за законом повинно бути їм подане.
44. Стаття 19 викладає обставини, за яких свобода зборів може бути об-
межена судом. Процедура оскарження можливих негативних рішень влади
446
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
повинна бути висловлена більш ясно. Слід додати необхідність першо-
чергового розгляду судами позовів про заборону зборів.
45. Частина 2 статті 19 сформульована у надто невизначених термінах,
мало сумісними із статтею 15 Європейської Конвенції прав людини. Частина
3 статті 19 здається надто категоричною за відсутності додаткових критеріїв.
46. Стаття 20 законопроекту забороняє збори, «мета яких суперечить
Конституції України». Це формулювання є неоднозначним. Сама суть демо-
кратії полягає у дозволі пропонувати і розглядати різні політичні проекти,
навіть такі, які ставлять питання організації держави7. Тому мирні збори, ор-
ганізовані на підтримку змін до конституції, не можуть бути заборонені або
припинені лише на підставі їх політичних вимог або гасел. З іншого боку,
збори, чиї гасла полягають у спонуканні людей до застосування насильства
або порушення норм демократії, можуть бути законним чином заборонені
чи припинені. Рекомендується, щоб формулювання статті 20 були змінені
таким чином, щоб відображати цю вирішальну відмінність так, щоб її не мож-
на було хибно тлумачити органами правопорядку та відкривати шляхи для
можливих зловживань стосовно зборів, які виражають політичні думки, що
суперечать думці діючої влади.
V. Висновки
47. Проект закону, що розглядався, явно намагається встановити норма-
тивні рамки для здійснення свободи мирних зборів, що сумісне з міжнародни-
ми стандартами. Більш того, він може вважатися ліберальним у своєму підході
та загалом відповідає європейським стандартам свободи мирних зборів.
48. Проте закон надмірно деталізований. Тим не менше, необхідна пев-
на кількість поправок для досягнення повної ясності та повного узгодження з
відповідними стандартами .
7 ECHR, Freedom and Democracy Party (Ozdep) v. Turkey (1999).
447
CDL-AD (2007) 019
ВИСНОВОК
ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ «ПРО ПАРЛАМЕНТСЬКУ ОПОЗИЦІЮ В
УКРАЇНІ»
ухвалений Венеціанською Комісією на 71 Пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007 року)
на основі коментарів
пана Серджіо БАРТОЛЕ (заступник члена Комісії, Італія)
пана Петера ПАЧОЛАЯ (член Комісії, Угорщина)
пана Анхеля Санчеса НАВАРРО (заступник члена Комісії, Іспанія)
I. Вступ
1. Листом від 17 січня 2007 року пан Віктор Балога від імені Президента
України звернувся до Венеціанської Комісії з клопотанням щодо експертного
висновку про проект Закону про парламентську опозицію в Україні (CDL
(2007) 006). Цей закон був прийнятий у першому читанні Верховною Радою
України 12 січня 2007 року.
2. Пан Серджіо Бартоле та пан Петер Пачолай були призначені допові-
дачами і надали коментарі(CDL (2007) 029 та 028 відповідно). На своїй 70 пле-
нарній сесії (Венеція, 16-17 березня 2007 року) Комісія вивчила проект Закону
та уповноважила доповідачів закінчити оформлення попереднього висновку
(CDL-AD (2007) 015) на основі дискусії та у співпраці з паном Анхелем Санче-
сом Наварро. Беручи до уваги важливість та складність питання, спричинену,
inter alia, тим фактом що статус та становище опозиції визначається не лише
проектом Закону, але й кількома іншими законодавчими положеннями, а та-
кож рядом неписаних домовленостей та практик, Комісія вирішила продовжи-
ти роботу над ними з метою підготувати більш ґрунтовний висновок.
3. На цій основі Комісія вирішила більш детально вивчити взає-
мозв’язок між проектом Закону та іншими важливими законодавчими поло-
женнями, що регулюють статус та повноваження членів Верховної Ради. Ко-
місії у цій технічній роботі надала допомогу незалежний юрист-експерт На-
талія І. Петрова, котра запропонувала консультаційні послуги, надаючи ін-
формацію щодо проекту Закону про парламентську опозицію та іншого за-
конодавства (CDL (2007) 056).
4. Пан Анхел Санчес Наварро був призначений доповідачем разом із
панами Серджіо Бартоле та Петером Пачолаєм, що погодились продовжува-
ти роботу з тими ж повноваженнями. Заснований на подальших міркуваннях
та додатковій інформації з різних джерел, включаючи вже зазначену незале-
жну експертизу, цей висновок був ухвалений Комісією на її 71 пленарній сесії
(Венеція, 1-2 червня 2007 року).
II. Інституціоналізація поняття «парламентська опозиція»:
юридичний та політичний сенс (підтекст)
A. Створення нових категорій через жорсткі норми
5. Ані термін «парламентська опозиція», ані концепція «опозиційної ді-
яльності» досі не використовувалися в Конституції України та в законодав-
448
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
стві. Таким чином, обсяг прав та імунітетів народних депутатів, що визнача-
ється Конституцією, Законом про статус народних депутатів України та Рег-
ламентом Верховної Ради України, не залежить від їх належності до певної
парламентської фракції.
6. Своєю конкретною природою як звичайного закону та своїм біпо-
лярним характером, що випливає із його визначень, перелік яких міститься у
статті 1, проект Закону створює дуже сильний поділ між правлячою коаліцією
та опозицією. Встановлення спеціального статусу опозиції та закріплення його
у спеціальному законі може мати сенс, якщо це має на увазі посилити політич-
не та інституційне становище найсильнішої опозиційної партії, що може в
майбутньому стати більшістю. Це буває у системах, що засновані на правлінні
більшості, де опозиція складається із найбільш вагомої партії меншості у Пар-
ламенті, яка готова бути наступником Уряду, коли він іде у відставку (вестмін-
стерська модель). Дві основні політичні партії зазвичай чергуються в ролі Уря-
ду та Опозиції у системі більшості, яка часто є біполярною.
7. Український парламент досі характеризувався множинністю полі-
тичних партій, блоків, фракцій та незалежних депутатів. Політичне та інсти-
туційне життя постійно змінюється, як і численні більшості у Верховній Раді,
внаслідок зміни депутатами партій. За таких обставин Венеціанська Комісія
вважає, що буде надзвичайно важко – а в деяких випадках і проблематично з
точки зору недискримінації – запроваджувати жорсткі норми, особливо коли
вони мають тенденцію надавати певних владних повноважень окремим полі-
тичним акторам на шкоду іншим, також уповноваженим виступати як пред-
ставники громадян.
8. Як уже вказувала Комісія у своєму попередньому висновку1, жорст-
кість (негнучкість) процедури, обраної для утворення та припинення «пар-
ламентської опозиції», викликає сумніви, оскільки може мати шкідливі нас-
лідки для свободи та незалежності мандата депутатів, що буде наслідком та-
кого цементування парламентської вірності та відданості групи більшості.
B. Можливе порушення існуючих прав
9. Визнаючи позитивні аспекти зміцнення позиції тих депутатів та фрак-
цій, які не входять до правлячої більшості, Комісія в той же час повторює своє
застереження стосовно ризику порушення існуючих прав незалежних депута-
тів та фракцій, які не приєднаються ані до більшості, ані до опозиції2. Ці права
тепер гарантуються кількома актами законодавства, як Закон про статус на-
родних депутатів України, Регламент Верховної Ради України та Закон про
комітети Верховної Ради України. В світлі новел, передбачених у проекті Зако-
ну, виглядає, що деякі з цих прав опинилися під особливою загрозою.
10. Наприклад, стаття 11 §1 проекту Закону надає опозиції право отри-
мати частину посад, як голови деяких парламентських комітетів3. Лише за
1 Див.: CDL-AD (2007) 015, абз. 8-12.
2 Див.: CDL-AD (2007) 015, абз. 26.
3 Це комітети з питань: свободи слова й інформації; законодавчого забезпечення
правоохоронної діяльності; прав людини, національних меншин і міжнаціональних від-
носин; бюджету; регламенту; правосуддя; регуляторної діяльності; соціальної політики та
праці; діяльності державних монополій; енергетичної безпеки; аграрної політики та земе-
льних відносин; охорони здоров’я; науки й освіти.
449
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
умови, що опозиція виявиться неспроможною скористатися цим правом, бу-
де використана загальна процедура призначення (стаття 11 § 5). За чинним
законодавством кандидати на очолення парламентських комітетів при-
значаються парламентськими фракціями незалежно від того, чи є вони скла-
довою більшості або опозиції, оскільки законодавство мовчазне з приводу
такого розмежування. Стаття 11 проекту Закону скоріш за все матиме наслід-
ком порушення права тих фракцій, що не належать до опозиції, брати участь
у формуванні цих важливих комітетів.
11. Така ж проблема постає зі статтею 11 § 7 проекту Закону, яка вста-
новлює, що Верховна Рада звільняє з посади будь-якого депутата, який займає
певну посаду відповідно до положення частини першої цієї статті (тобто голо-
ву будь-якого комітету), за поданням парламентської опозиції. Проте за чин-
ним законодавством передбачена інша процедура зняття з посади голови ко-
мітету: відповідно до статті 7 § 4 Закону України про комітети Верховної Ради
України, окрім як з підстави власної заяви про звільнення, голову комітету мо-
жна відкликати з посади за неналежне виконання обов’язків або з інших під-
став, що перешкоджають виконанню ним обов’язків, за поданням спікера або
відповідного комітету. Рішення про ініціювання процедури відкликання голо-
ви комітету приймається на засіданні комітету. Стаття 7 § 11 проекту Закону
таким чином замінює відповідний комітет та спікера опозицією у питанні про
ініціювання відкликання, а це такий стан справ, який виходить за рамки прос-
то технічної заміни і може мати значні політичні наслідки.
12. Неясно, чи право виступу на пленарному засіданні від імені опозиції,
передбачене у статтях 15 та 16 проекту Закону, запроваджує якісь обмеження
на право виступу (або тривалість виступу) для тих окремих депутатів чи неза-
лежних фракцій, які не приєднаються ні до опозиції, ані до більшості. Дивно,
що вплив цих положень на відповідні статті Регламенту4 не передбачений
проектом Закону. У тому ж сенсі Комісія не може встановити, чи вплине на-
брання чинності цим Закону на умови та процедури, що застосовуються до
формування парламентських фракцій, які тепер врегульовані статтями 57-58
Регламенту. Основне питання з цього приводу полягає у тому, чи залишиться
доступним право формування коаліції поза межами біполярних стосунків (бі-
льшість чи опозиція). Ця свобода суттєва і має бути збереженою.
13. У світлі вказаного вище виглядає, що тоді, як проект Закону надає
деякі нові права опозиції, це викликає одночасно ризик скорочення існуючих
прав незалежних депутатів та тих фракцій, що не приєднаються до опозиції.
Це принаймні дискусійне питання, оскільки положення, що міститься у стат-
ті 5 § 3 проекту Закону, відповідно до якого «опозиційна діяльність не по-
винна бути основою для отримання привілеїв або встановлення обмежень на
парламентську опозицію або окремих депутатів, які до неї належать», не дос-
татньо для того, щоб забезпечити чітке правило тлумачення для таких випа-
дків, коли є колізійні норми.
III. Інтеграція проекту Закону в українську правову систему
14. Якщо українська влада все ж буде триматися своєї ідеї посилення
становища парламентської опозиції шляхом прийняття спеціального закону,
4 Статті 32-34 Регламенту.
450
ДОКУМЕНТИ ВЕНЕЦІАНСЬКОЇ КОМІСІЇ
треба приділити більше уваги інтеграції цього закону в українську правову
систему. Вкрай важливо уникнути співіснування недостатньо узгоджених або
навіть колізійних норм у цій сфері, недотримання цього неминуче призведе
до правових невизначеностей та до безладдя у здійсненні державної влади.
15. Беручи до уваги цю вимогу, Комісія дотримується думки, що поло-
ження проекту Закону, які стосуються набрання ним чинності, що містяться
у Розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення», недостатньо чіткі для того,
щоб забезпечити спокійне запровадження регулювання статусу опозиції в
українську правову систему.
16. Тоді як пункт 1 Розділу IV передбачає, що Закон про парламентську
опозицію набере чинності в день своєї публікації, незрозуміло, чи означає це,
що колізійні норми, закріплені в інших законодавчих актах, автоматично бу-
дуть скасовані або/та адаптовані. У принципі, це повинно стосуватися відпо-
відних положень Бюджетного кодексу, Закону про Рахункову Палату, Закону
про Вищу раду юстиції, Закону про Національний банк, Закону про Націона-
льну раду з питань телебачення та радіомовлення, оскільки відповідні зміни
містяться безпосередньо у Прикінцевих та перехідних положеннях. Таке рі-
шення повинно вітатися, оскільки надає можливість як законодавцю, так і су-
спільству точно знати, які саме законодавчі зміни відбудуться у якому законі.
17. Стосовно численних змін, які необхідно будуть внесені до Регламенту
Верховної Ради України, проект Закону значно менш зрозумілий, оскільки він
просто доручає у пункті 4 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень
«Верховній Раді України привести Регламент у відповідність до цього Закону
протягом 30 днів після дня набрання ним чинності»5. Це означає, що існува-
тиме велика невизначеність, поки такі зміни не будуть прийняті. Більше того,
таке рішення не дає жодної гарантії, що поправки до Регламенту виявляться
зрештою сумісними з Законом про парламентську опозицію, оскільки ці поп-
равки будуть розглядатися та прийматися за звичайною законодавчою проце-
дурою з ризиком подальшої затримки та компромісних рішень, які не
обов’язково відповідатимуть Закону про парламентську опозицію.
18. Відповідно до статті 19 § 10 проект Закону також передбачає створен-
ня нового виконавчого органу, Державного комітету України з фінансового
моніторингу. Ефективне функціонування цього органу, однак, вимагатиме
внесення змін до Закону про Кабінет Міністрів, але проект Закону мовчить з
цього приводу, чим також додається невизначеності до чинного законодавства.
Через свою слабкість стосовно переліку поправок, які потрібно внести до ін-
ших актів законодавства, проект Закону ризикує виявитися неефективним.
19. Що стосується права доступу до засобів масової інформації (стаття
20 проекту Закону), Комісія вважає, що існує ризик надмірного регулювання
в Україні, оскільки низка законодавчих положень дуже детально описує
5 У цьому випадку пункт 4, здається, суперечить пункту 5 Розділу VI щодо Прикін-
цевих та перехідних положень, який доручає «Кабінету Міністрів України внести на роз-
гляд Верховної Ради України протягом 30 днів після набрання чинності цим Законом
пропозиції щодо приведення Регламенту Верховної Ради України у відповідність до Кон-
ституції України та цього Закону разом із проектом Закону “Про Регламент Верховної
Ради України”».
451
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
обов’язок засобів масової інформації транслювати діяльність парламенту та
його окремих членів. Замість додавання нових норм, варто було б вдоскона-
лити чинні норми у цій сфері, що зрештою сприяло б зміцненню свободи
засобів масової інформації в Україні.
IV. Висновки
20. Проект Закону про парламентську опозицію містить деякі позитивні
кроки, спрямовані на посилення ролі та становища опозиції. Проте він ви-
кликає ризик скорочення існуючих прав незалежних депутатів та фракцій,
які не приєднуються ні до більшості, ні до опозиції. Тому суттєво, щоб нові
права, створені для опозиції, не порушували основних прав усіх політичних
фракцій та депутатів стосовно участі у парламентській діяльності. Біполярна
організація (більшість чи опозиція), запроваджувана проектом Закону шля-
хом ряду жорстких норм стосовно формування та діяльності парламентської
опозиції, має бути пом’якшена з метою надати іншим незалежним політичним
акторам можливість продовжити відігравати роль у політичному та інститу-
ційному контролі влади. Необхідно потурбуватися про те, щоб упорядкувати
у проекті Закону численні наслідки для інших законодавчих актів, щоб уник-
нути невизначеностей та подальших протиріч. В ідеалі новий статус опозиції
має здобути широку підтримку серед основних політичних сил України, щоб
опозиція не зустріла зацікавленість лише теперішньої більшості.

452
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
ДОКУМЕНТИ ОРГАНІВ РАДИ ЄВРОПИ
ЄВРОПЕЙСЬКА КОНВЕНЦІЯ
ПРО ОБЧИСЛЕННЯ СТРОКІВ
Базель, 16 травня 1972 року
Держави – члени Ради Європи, які підписали цю Конвенцію,
враховуючи, що метою Ради Європи є досягнення більшого єднання
між її членами, зокрема шляхом прийняття спільних правових положень,
переконані у тому, що уніфікація порядку обчислення строків як для
національних, так і для міжнародних цілей сприятиме досягненню цієї мети,
погодились про таке:
Стаття 1
1. Ця Конвенція застосовується до обчислення строків у цивільних, ко-
мерційних і адміністративних справах, включаючи процедуру стосовно та-
ких справ, якщо такі строки встановлені:
a) законом або судовим чи адміністративним органом;
b) органом арбітражу, якщо такий орган не встановив порядку обчис-
лення строків; або
c) сторонами, якщо порядок обчислення строків не був безпосередньо
чи опосередковано узгоджений між сторонами і не визначається існуючою
практикою відносин між сторонами. Проте Конвенція не застосовується до
строків, які обчислюються ретроактивно.
2. Незважаючи на положення пункту 1, будь-яка Договірна Сторона під
час здачі на зберігання своєї ратифікаційної грамоти або свого документа
про прийняття чи приєднання або у будь-який інший час після у повідом-
ленні на ім’я Генерального Секретаря Ради Європи може заявити, що вона
виключає із сфери застосування всіх або деяких положень цієї Конвенції всі
або деякі строки, що застосовуються в адміністративних справах. Будь-яка
Договірна Сторона у будь-який час повідомленням на ім’я Генерального Сек-
ретаря Ради Європи може відкликати, повністю або частково, зроблену нею
заяву; таке повідомлення набирає чинності від дати його отримання.
Стаття 2
Для цілей цієї Конвенції термін «dies a quo» означає день, з якого почи-
нається відлік строку, а термін «dies ad quem» означає день, у який цей строк
спливає.
Стаття 3
1. Строки, обчислені у днях, тижнях, місяцях і роках, починаються
опівночі dies a quo і спливають опівночі dies ad quem.
2. Проте положення попереднього пункту не заважають тому, щоб та чи
інша дія, яка має бути здійснена до спливу встановленого строку, виконува-
лася у день dies ad quem лише до закінчення нормального робочого часу.
453
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
Стаття 4
1. Якщо строк обчислено у тижнях, день dies ad quem є днем останнього
тижня, який за своєю назвою відповідає dies a quo.
2. Якщо строк обчислено у місяцях або роках, день dies ad quem є днем
останнього місяця чи останнього року, дата якого відповідає dies a quo, або у
разі відсутності відповідної дати – останнім днем останнього місяця.
3. Якщо строк обчислено у місяцях і днях або у частинах місяців, споча-
тку враховуються повні місяці, а потім – дні чи частини місяців; для цілей об-
числення частин місяців вважається, що один місяць містить 30 днів.
Стаття 5
При обчисленні строку суботи, неділі та офіційні свята враховуються.
Однак, якщо dies ad quem строку, до спливу якого має бути здійснена та чи
інша дія, припадає на суботу, неділю, офіційне свято чи день, який вважаєть-
ся офіційним святом, встановлений строк подовжується на перший робочий
день, який настає після них.
Стаття 6
Жодні застереження до положень цієї Конвенції не дозволяються.
Стаття 7
Ця Конвенція не зашкоджує ні положенням договорів, конвенцій чи
двосторонніх або багатосторонніх угод, які вже укладені чи будуть укладені
у майбутньому, ні складеним для їхнього виконання нормативним актам, які
регулюють конкретні аспекти питань, охоплених цією Конвенцією.
Заключні положення
Стаття 8
1. Цю Конвенцію відкрито для підписання державами – членами Ради
Європи. Вона підлягає ратифікації чи прийняттю. Ратифікаційні грамоти
або документи про прийняття здаються на зберігання Генеральному Секре-
тарю Ради Європи.
2. Ця Конвенція набирає чинності через три місяці від дати здачі на
зберігання третьої ратифікаційної грамоти або третього документа про при-
йняття.
3. Стосовно будь-якої держави, яка підписала цю Конвенцію і яка рати-
фікуватиме чи прийматиме її після набрання нею чинності, Конвенція на-
бирає чинності через три місяці від дати здачі на зберігання її ратифікацій-
ної грамоти або документа про прийняття.
Стаття 9
Кожна Договірна Сторона може на свій розсуд вжити відповідних захо-
дів для застосування цієї Конвенції до строків, що діють стосовно такої Сто-
рони, на час набрання Конвенцією чинності.
Стаття 10
1. Після набрання цією Конвенцією чинності Комітет Міністрів Ради
Європи може запропонувати будь-якій державі, яка не є членом Ради, приєд-
натися до Конвенції.
454
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
2. Таке приєднання здійснюється шляхом здачі на зберігання Генераль-
ному Секретарю Ради Європи документа про приєднання, який набирає
чинності через три місяці від дати здачі його на зберігання.
Стаття 11
Кожна Договірна Сторона під час здачі на зберігання своєї ратифіка-
ційної грамоти або свого документа про прийняття чи приєднання у повідо-
мленні на ім’я Генерального секретаря Ради Європи може визначити, які дні
вважаються або для цілей статті 5 Конвенції вважатимуться офіційними свя-
тами на усій чи частині її території. У подальшому будь-які зміни в інфор-
мації, що міститься у такому повідомленні, доводяться до відома Генерально-
го Секретаря Ради Європи.
Стаття 12
1. Будь-яка Договірна Сторона під час підписання або здачі на збері-
гання своєї ратифікаційної грамоти або свого документа про прийняття чи
приєднання може визначити територію (території), до якої застосовувати-
меться ця Конвенція.
2. Будь-яка Договірна Сторона під час здачі на зберігання своєї ратифі-
каційної грамоти або свого документа про прийняття чи приєднання або в
будь-який інший час після цього заявою на ім’я Генерального Секретаря Ра-
ди Європи може поширити дію цієї Конвенції на будь-яку іншу територію
(території), яка визначена в цій заяві і за міжнародні відносини якої вона несе
відповідальність або від імені якої вона уповноважена брати зобов’язання.
3. Будь-яка заява, зроблена відповідно до попереднього пункту, може
стосовно будь-якої території, визначеної в цій заяві, бути відкликана із засто-
суванням процедури, наведеної у статті 13 цієї Конвенції.
Стаття 13
1. Ця Конвенція залишається чинною на невизначений час.
2. Будь-яка Договірна Сторона може у тому, що її стосується, денонсу-
вати цю Конвенцію шляхом подання відповідного повідомлення на ім’я Ге-
нерального Секретаря Ради Європи.
3. Така денонсація набирає чинності через шість місяців від дати отри-
мання такого повідомлення Генеральним Секретарем.
Стаття 14
Генеральний Секретар Ради Європи повідомляє держави – члени Ради
Європи та будь-яку державу, яка приєдналася до цієї Конвенції, про:
a) будь-яке підписання;
b) здачу на зберігання будь-якої ратифікаційної грамоти або будь-якого
документа про прийняття чи приєднання;
c) будь-яку дату набрання чинності цією Конвенцією відповідно до
статті 8;
d) будь-яке повідомлення, отримане на виконання положень пункту 2
статті 1;
e) будь-яке повідомлення, отримане на виконання положень статті 11;
f) будь-яку заяву, отриману на виконання положень пунктів 2 і 3 статті 12;
455
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
g) будь-яке повідомлення, отримане на виконання положень статті 13, і
дату набрання денонсацією чинності.
На посвідчення чого нижчепідписані належним чином на те уповнова-
жені представники підписали цю Конвенцію.
Вчинено у Базелі шістнадцятого дня травня місяця 1972 року англійсь-
кою і французькою мовами, причому обидва тексти є однаково автентични-
ми, в одному примірнику, який зберігатиметься в архіві Ради Європи. Гене-
ральний Секретар надсилає засвідчені копії цієї Конвенції кожній державі,
яка підписала її або приєдналася до неї.

456
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
РЕЗОЛЮЦІЯ 1320 (2003)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
«Про Кодекс належної практики у виборчих справах»
30 січня 2003 року
1. Проведення вільних, рівних, загальних, таємних і прямих виборів че-
рез регулярні проміжки часу залишається sine qua non∗ для визнання політич-
ної системи демократичною.
2. Відзначаючи, що досі кожна європейська чи міжнародна організація
мала тенденцію дотримуватися своїх власних критеріїв при спостереженні та
оцінці виборів, а також що не існує ані формального тексту, який би встано-
влював усі основоположні принципи європейських виборчих систем, ані пос-
тійного європейського органу, відповідального за виборчий моніторинг, Пар-
ламентська Асамблея вважає, що Рада Європи завдяки своїй особливій ролі
захисника демократії в Європі повинна відіграти піонерську роль у кодифі-
кації виборчих норм.
3. З огляду на загальновизнаний досвід Ради Європи у спостереженні за
виборами та референдумами у державах – членах чи країнах – кандидатах
Резолюція 1264 (2001) закликала Європейську Комісію за демократію через
право (Венеціанську Комісію) утворити робочу групу для розробки Кодексу
належної практики у виборчих справах.
4. Асамблея вітає заснування Ради з демократичних виборів, тристо-
роннього органу, у якому Асамблея бере активну участь спільно з Конгресом
місцевих та регіональних влад Європи, та особливо висловлює вдячність Ве-
неціанській Комісії за її значний внесок у розробку Кодексу належної прак-
тики у виборчих справах, який тепер опубліковано.
5. Асамблея вважає, що цей Кодекс становить великий крок до гармоні-
зації стандартів з організації та спостереження за виборами та у встановленні
процедур та умов для організації виборчого процесу.
6. Асамблея з зацікавленістю відзначає документи, які були недавно під-
готовані Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) Органі-
зації з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) та Асоціацією організато-
рів виборів країн Центральної та Східної Європи (ACEEEO), які також мають
за мету визначення норм, що регулюють демократичні вибори.
7. Асамблея вважає, що прийняття Кодексу належної практики у вибор-
чих справах надасть можливість державам – членам Ради Європи заново оці-
нити та/або переглянути своє виборче законодавство. Таким чином звіти про
спостереження за виборами можуть вивчати, чи закони та інші норми, що
застосовуються у державах – членах, відповідають різним критеріям та нор-
мам, викладеним у кодексі, з метою оцінки їх демократичного характеру.
8. Асамблея вважає, що в якості еталонного документа∗∗ не лише для
держав – членів, але й для неї самої Кодекс посилюватиме вплив та довіру до
∗ Необхідною умовою (лат. – прим. ред.). ∗∗ В англійському оригіналі вжито термін «reference document», що буквально означає
«документ, на який слід посилатися» (прим. ред.).
457
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
спостереження за виборами та моніторингової діяльності, яку проводить Ра-
да Європи.
9. Асамблея, відзначаючи, що Кодекс не передбачає жодних санкцій у
разі порушення державою – членом вимоги щодо дотримання його поло-
жень, вважає, що це питання вимагає подальшого обдумування.
10. Асамблея пропонує надіслати Кодекс належної практики у вибор-
чих справах національним делегаціям і парламентам, отже він може бути як-
найшвидше застосований у державах – членах Ради Європи, та підтримує
будь-які інші подібні ініціативи.
11. Асамблея тому закликає Венеціанську Комісію:
i. поставити діяльність Ради з демократичних виборів на постійну осно-
ву та розглядати Раду як один із своїх власних органів, зберігаючи її тепері-
шню форму змішаного членства, як визначено Резолюцією 1264;
ii. реалізувати цілі Ради з демократичних виборів, встановлених Резо-
люцією 1264, та, зокрема, продовжувати її діяльність з метою:
a. сформувати базу даних, яка б містила, inter alia∗
, виборче законодавст-
во держав – членів Ради Європи;
b. формулювати висновки, у співпраці з Асамблеєю, щодо загальних
питань, пов’язаних із виборчими справами, а також висновки, що стосуються
можливих вдосконалень законодавства і практик окремих держав – членів чи
країн – кандидатів;
c. якнайшвидшої розробки комп’ютеризованого питальника, який би
викладав у практичній формі загальні принципи Кодексу належної практи-
ки у виборчих справах та надавав делегаціям спостерігачів кращий огляд ви-
борчої ситуації.
∗ Серед іншого (лат. – прим. ред.).
458
РЕКОМЕНДАЦІЯ 1595 (2003)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
«Про Кодекс належної практики у виборчих справах»
30 січня 2003 року
1. Парламентська Асамблея зазначає, що протягом останніх десяти ро-
ків Рада Європи провела низку заходів, пов’язаних з організацією та спосте-
реженням за виборами, отримавши у підсумку загальновизнаний міжнарод-
ний досвід у цій сфері.
2. Асамблея посилається на свої Резолюції 1264 (2001) та 1320 (2003), у
яких вона закликала Раду Європи знову ствердити свою піонерську роль у
кодифікації виборчих норм, закликавши Європейську Комісію за демократію
через право (Венеціанську Комісію) утворити робочу групу для розробки
Кодексу належної практики у виборчих справах.
3. Асамблея також нагадує, що у своїй Рекомендації 1578 (2002) вона
спонукала Раду Європи продовжити та посилити її діяльність у напрямі гар-
монізації виборчого регулювання, щоб зустріти нові виклики, які постали
перед Європою.
4. Кодекс належної практики у виборчих справах дуже важливий, оскі-
льки він встановлює основоположні принципи європейських виборчих сис-
тем та формулює умови їх застосування.
5. Асамблея вважає, що, будучи використовуваним як засадничий до-
кумент для держав – членів, Кодекс належної практики у виборчих справах
посилить надійність спостереження за виборами та моніторингову діяль-
ність, яку проводить Рада Європи.
6. Асамблея звертає увагу на попередній проект конвенції, недавно роз-
роблений Асоціацією організаторів виборів країн Центральної і Східної Єв-
ропи (ACEEEO), який пропонує створити правову основу для приведення
виборчого законодавства і практики до міжнародних стандартів.
7. Асамблея у зв’язку з цим рекомендує Комітету Міністрів:
i. перетворити Кодекс належної практики у виборчих справах у Євро-
пейську конвенцію, враховуючи, де це доречно, проект Конвенції ACEEEO та
роботу Бюро з демократичних інституцій та прав людини (БДІПЛ) Організа-
ції з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ);
ii. з метою підготовки правового інструмента погодитися заснувати групу
експертів, у якій Парламентська Асамблея, Конгрес місцевих і регіональних
влад Європи та Венеціанська Комісія були б представлені як спостерігачі.

459
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕЗОЛЮЦІЯ 1459 (2005)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
«Про усуненння обмежень на право голосу»
24 червня 2005 року
1. Парламентська Асамблея відповідно до своєї Рекомендації 1500 (2001)
«Про участь іммігрантів та іноземців-резидентів у політичному житті дер-
жав – членів Ради Європи» підкреслює значення права голосу та права на ви-
сування своєї кандидатури на виборах як важливої попередньої умови збе-
реження інших основних громадянських і політичних прав, що захищаються
Радою Європи.
2. З цією метою, відповідно до Висновку Венеціанської Комісії, прийня-
того у грудні 2004 року, вона пропонує державам – членам й державам – спо-
стерігачам Ради Європи переглянути всі існуючі обмеження виборчих прав
та скасувати ті з них, які більше не є необхідними і пропорційними для досяг-
нення законної мети.
3. Асамблея вважає, що, як правило, пріоритет повинно мати надання
ефективних, вільних і рівних виборчих прав максимально великій кількості
громадян, незалежно від їх етнічного походження, місця проживання, стану
здоров’я, статусу військовослужбовця чи наявності судимості. Належним
чином слід брати до уваги право голосу тих громадян, які проживають за
кордоном.
4. У відповідності з судовою практикою Європейського Суду прав лю-
дини будь-які виключення з цього права повинні бути обумовлені законом,
мати законну мету і не бути свавільними чи непропорційними.
5. Усі резиденти зобов’язані сплачувати місцеві податки, а рішення міс-
цевих органів влади безпосередньо впливають на їх життя. Тому право голо-
сувати та брати участь як кандидати на місцевих виборах повинно надавати-
ся всім резидентам, незалежно від їх громадянства чи національності. У
зв’язку з цим Асамблея закликає відповідні країни виконувати рекомендації
Комісара з прав людини про надання цього права резидентам, які мають
особливий статус «негромадян» відповідно до Конвенції про участь іноземців
у політичному житті на місцевому рівні.
6. Враховуючи можливість конфлікту лояльності між державою, грома-
дянином якої є відповідна особа, та країною її проживання, право голосувати
і брати участь як кандидати на національних виборах (парламентських чи
президентських), як правило, повинно пов’язуватися з громадянством. Осо-
би, які є громадянами кількох держав, повинні мати право вільно вибирати, в
якій країні вони бажають реалізувати своє право голосу.
7. Враховуючи значення права голосу в демократичному суспільстві,
держави – члени Ради Європи повинні забезпечувати своїм громадянам, які
проживають за кордоном, можливість голосувати на національних виборах.
Вони повинні вжити відповідних заходів з тим, щоб максимально полегшити
здійснення такого права голосу, зокрема дозволяючи голосування заочно (пош-
460
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
тою), в консульських установах або з використанням електронних засобів від-
повідно до Рекомендації Rec (2004) 11 Комітету Міністрів державам – членам
про правові, експлуатаційні та технічні стандарти електронного голосування.
Держави – члени повинні співпрацювати одна з одною з цією метою та утри-
муватися від створення непотрібних перешкод на шляху ефективного здій-
снення права голосу іноземними громадянами, які проживають на їх території.
8. Беручи до уваги, що кінцевою метою кримінального покарання є пе-
ревиховання ув’язнених з метою їх повернення у суспільство зі всіма правами
й обов’язками, Асамблея висловлює жаль з приводу того, що у багатьох краї-
нах особи, засуджені за вчинення кримінальних злочинів, позбавляються
можливості брати участь у голосуванні, причому в деяких випадках вони
протягом певного часу позбавлені цього права і після виходу з ув’язнення.
Більш сучасний підхід повинен полягати в тому, щоб позбавлення права го-
лосу наставало лише за злочини, вчинені стосовно демократичного процесу
(наприклад, фальсифікація виборів, протиправний тиск на виборців чи кан-
дидатів, участь у збройному путчі, участь у терористичній діяльності, вста-
новлені рішенням суду). У будь-якому випадку, беручи до уваги Рішення
Європейського Суду з прав людини у справі «Херст проти Сполученого Ко-
ролівства» (30 червня 2004 року), національним парламентам слід перегляну-
ти існуючі обмеження та визначити, чи дійсно вони все ще спрямовані на
досягнення законної мети і не є свавільними чи непропорційними.
9. Як підкреслювала Європейська Комісія за демократію через право
(Венеціанська Комісія), необхідність демократичного контролю над зброй-
ними силами не повинна використовуватися як виправдання для автоматич-
ного позбавлення військовослужбовців їх права голосу.
10. Асамблея також підкреслює важливість захисту права голосу вразли-
вих категорій населення, таких як особи, які проживають у будинках для осіб
похилого віку, ув’язнені, солдати й інваліди. Повинні бути вжиті відповідні
заходи для того, щоб уникнути необґрунтованого впливу осіб, які догляда-
ють за особами похилого віку, наглядового персоналу чи вищих начальників,
зокрема шляхом забезпечення таємниці голосування.
11. У зв’язку з цим Асамблея пропонує:
i) відповідним державам – членам і державам – спостерігачам Ради Єв-
ропи:
a) знизити мінімальні вікові вимоги для здійснення активного і па-
сивного виборчого права до 18 років для права голосу й не більше ніж до 25
років для здійснення права на висування як кандидата на виборах;
b) надати виборчі права усім своїм громадянам (підданим), не вста-
новлюючи вимог стосовно місця проживання;
c) полегшити здійснення права голосу громадянам, які проживають
на території інших держав, передбачивши можливість заочного голосування
(поштою та/або в консульських установах), а також співпрацювати одна з
одною з цією метою;
d) підписати і ратифікувати Конвенцію Ради Європи 1992 року про
участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні і надати активне та
пасивне виборче право на місцевих виборах усім особам, які законно прожи-
вають на їх території;
461
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
e) переглянути існуючі обмеження на виборчі права ув’язнених чи
військовослужбовців з метою скасування тих обмежень, які більше не є необ-
хідними і пропорційними для досягнення законної мети;
f) вжити відповідних заходів щодо захисту виборчих прав вразливих
категорій населення (зокрема осіб, які проживають у домах для осіб похилого
віку, ув’язнених, військовослужбовців, кочівників) відповідно до Кодексу на-
лежної практики у виборчих справах, прийнятому у липні 2003 року Венеці-
анською Комісією.
ii) Раді Європи та, зокрема, Венеціанській Комісії і далі активізовувати
свою діяльність, спрямовану на поліпшення умов для ефективного здійснен-
ня виборчих прав, звертаючи особливу увагу на співробітництво з метою по-
легшення здійснення виборчих прав громадянами, які проживають на тери-
торії інших держав.

462
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
РЕЗОЛЮЦІЯ 1549 (2007)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
«Про функціонування демократичних інституцій в Україні»
від 19 квітня 2007 року
1. Парламентська Асамблея занепокоєна політичними подіями в Украї-
ні в останні місяці, кульмінацією яких став Указ Президента В.Ющенка від
2 квітня 2007 року про оголошення дострокового припинення повноважень
Верховної Ради України. Триваюча політична нестабільність є результатом
того, що численні українські уряди не мали узгодженої політики, підкріпле-
ної змістовними юридичними, адміністративними та економічними рефор-
мами. Політичні реформи, що закріпили б «правила гри» та створили перед-
умови для гарантування демократичних прав і свобод законними інституці-
ями та сприяли б політичній конкуренції, не було завершено дотепер.
2. Асамблея наголошує, що поточна криза в Україні є також резуль-
татом поспішної та незавершеної конституційної і політичної реформи 2004
року, відповідно до якої до Конституції України було внесено низку змін без
урахування застережень Венеціанської Комісії та без проведення широкої
публічної дискусії в країні. Асамблея висловлює жаль з того приводу, що гос-
тра критика, висловлена в її Резолюції 1466 (2005), та її неодноразові заклики
до органів влади України вирішити терміново ці питання з тим, щоб забез-
печити легітимність конституційних змін 2004 року та їх відповідність євро-
пейським стандартам, залишилися непочутими.
3. У цьому контексті Асамблея нагадує про свої численні попередні за-
клики реформувати інституції в Україні, зроблені в Резолюціях 1179 (1999),
1239 (2001), 1244 (2001), 1346 (2003), 1364 (2004), 1466 (2005) та Рекомендаціях
1395 (1999), 1416 (1999), 1451 (2000) та 1722 (2005). Асамблея визнає досягнення
Помаранчевої Революції, що дозволили утвердитися в Україні основопо-
ложним демократичним свободам: у країні є свобода слова та засобів масової
інформації, свобода зібрань, свобода політичної конкуренції та опозиції, а
також енергійне громадянське суспільство. Більше того, рік тому країна до-
вела свою здатність провести вільні та справедливі вибори до парламенту.
Проте чого Україні не вистачає сьогодні – це гарантій, вбудованих в її демок-
ратичні інституції, що консолідували б новоздобуті свободи.
4. Особисті суперечки та короткозорі змагання за особисту користь,
пов’язану з посадами, призвели до різноманітних спроб деяких політичних
сил використати конституційний вакуум, що з’явився після набуття чинності
в січні 2006 року суперечливих конституційних змін 2004 року. Асамблея
шкодує, що відсутність незалежних противаг дозволяє ключовим державним
органам відчувати себе понад законом. Це серйозно заплямувало репутацію
усіх політичних лідерів в Україні.
5. Асамблея звертається з терміновим закликом до Президента, членів
парламенту та Уряду України розв’язати існуючу кризу легітимним, суворо
конституційним та мирним способом, або шляхом легітимних дострокових
463
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
виборів, що походять від рішення Конституційного Суду, або шляхом досяг-
нення компромісу в ході переговорів. У цьому процесі всі політичні сили
мають утриматися від різких та упереджених публічних заяв на підтримку
чи засудження будь-якої політичної сили в Україні.
6. У цьому відношенні Асамблея відзначає, що найвищі посадові особи
держави підтримували діалог упродовж кризи, що триває. Асамблея також
відзначає той факт, що українські лідери досі були успішними в забезпеченні
стабільності та громадянського спокою в країні, що свідчить про наявність
внутрішнього потенціалу для подолання кризи. Крім того, позитивним зна-
ком є те, що правоохоронні органи дотепер виконували свою функцію під-
тримання громадського порядку та безпеки без прямого залучення до полі-
тичної боротьби, а також те, що Збройні Сили зберегли свій нейтралітет.
7. Проте Асамблея занепокоєна повідомленнями про залучення окре-
мими політичними силами неповнолітніх у масові політичні акції, що є по-
рушенням Конвенції ООН про права дитини. Асамблея наголошує, що така
практика є неприйнятною, та закликає всі політичні сили України додержу-
ватися вказаної Конвенції, стороною якої є Україна.
8. Асамблея закликає політичні сили України терміново поновити ро-
боту над удосконаленням Конституції України та суміжного законодавства з
тим, щоб нарешті встановити ефективну систему стримувань та противаг і
привести конституційні положення у відповідність до європейських стандар-
тів. Конституційна реформа має бути частиною дискусій, спрямованих на
розв’язання поточної політичної кризи. Асамблея виражає своє очікування,
що Венеціанська комісія буде активно залучена до процесу підготовки про-
позицій щодо конституційної реформи.
9. Асамблея підтверджує свою позицію, що відкликання народних пред-
ставників політичними партіями («імперативний мандат») є неприйнятним у
демократичній державі. Слід скасувати відповідні конституційні положення
згідно з рекомендаціями Венеціанської Комісії, зробленими в 2004 році; подіб-
ні положення слід також вилучити із звичайного законодавства. Асамблея впе-
внена, що послідовна політична програма, відповідальне та віддане членство
партії, а також прискіпливий відбір партійних кандидатів є ефективнішими
інструментами заохочення партійної та фракційної дисципліни.
10. Асамблея визнає, що як звичайні, так і дострокові вибори є легі-
тимним демократичним інструментом для обрання та контролю народом
влади, що діє від його імені. Дострокові вибори є нормальною практикою в
усіх демократичних державах Ради Європи і як такі можуть бути прийняті як
визначальна складова політичного компромісу. Проте Асамблея підкреслює,
що для того, щоб будь-які вибори вважалися демократичними, вони мають
бути проведені відповідно до законної процедури, яка робить можливим
проведення вільної агітаційної кампанії та вільний вибір громадян.
11. У цьому відношенні Асамблея відзначає із занепокоєнням, що чинні
положення виборчого законодавства, що регулюють проведення дострокових
виборів у межах встановлених Конституцією часових рамок (60 днів), є недо-
статніми та не гарантують належних умов для вільних та справедливих ви-
борів. Асамблея шкодує, що Уряд не виконав формально чинний Указ (чин-
464
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
ний доти, доки не встановлено іншого) та не виділив необхідне фінансуван-
ня для цих виборів.
12. Асамблея також настійно закликає українську владу та політичні
сили звернутися якнайшвидше до проблеми системи парламентських вибо-
рів, що може становити одну з причин слабкості політичної системи. Повніс-
тю пропорційна система із закритими виборчими списками та єдиним вибор-
чим округом, що охоплює всю територію України, підтверджена конститу-
ційними змінами 2004 року, не гарантує обрання парламенту, що представ-
ляє українське суспільство в усьому його розмаїтті.
13. Асамблея засуджує той факт, що судова система України систе-
матично використовується неналежним чином іншими гілками влади, а най-
вищі посадові особи не виконують рішення суддів, що свідчить про руйну-
вання цієї ключової демократичної інституції. Незалежне та неупереджене
правосуддя є передумовою існування демократичного суспільства, що керу-
ється верховенством права. Звідси гостра необхідність проведення комплекс-
ної судової реформи, у тому числі шляхом внесення змін до Конституції.
14. Асамблея повторює, що влада єдиного органу конституційного пра-
восуддя – Конституційного Суду України – має гарантуватися та поважатися.
Тиск у будь-якій формі на суддів є недопустимим та має розслідуватися і пе-
реслідуватися в кримінальному порядку. З іншого боку, прикрим є те, що
впродовж восьми місяців існування свого нового повноважного складу Кон-
ституційний Суд не приймав рішень, тим самим не виконавши свою консти-
туційну роль та не зробивши внесок у вирішення кризи на її більш ранніх
стадіях, що підриває довіру до Суду. Існує гостра потреба в прийнятті рішень
щодо усіх справ, які знаходяться на розгляді, та, зокрема, рішення щодо кон-
ституційності Указу Президента від 2 квітня 2007 року. У разі прийняття це
рішення має бути визнане обов’язковим усіма сторонами.
15. У світлі наведеного вище Асамблея рекомендує українським орга-
нам влади терміново ухвалити такі конкретні заходи з тим, щоб усунути
причини кризи та запобігти подальшій недієздатності демократичних інсти-
туцій в Україні:
15.1. поновити проект реформування Конституції у тісній співпраці з
Венеціанською комісією, з тим, щоб вдосконалити Основний Закон України
та привести його у відповідність до європейських стандартів, зокрема в час-
тині положень про розподіл влади, імперативний мандат, правосуддя та
прокуратуру, як це передбачено в різних висновках Венеціанської Комісії з
цього приводу та Резолюціях Асамблеї 1364 (2004) та 1466 (2005);
15.2. схвалити та ввести в дію без дальшого зволікання базові конс-
титуційні закони (закони про Регламент Верховної Ради України, про пар-
ламентські тимчасові спеціальні та слідчі комісії, про центральні органи ви-
конавчої влади, про парламентську опозицію, про референдум тощо) та при-
вести Закон про Кабінет Міністрів України у відповідність до Конституції
України з урахуванням відповідних європейських стандартів та висновку Ве-
неціанської Комісії;
15.3. змінити Закон про вибори народних депутатів України з тим, щоб
установити належні процедури організації дострокових виборів у випадку
розпуску парламенту;
465
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
15.4. передбачити зміну системи виборів до Верховної Ради, наприклад,
шляхом запровадження відкритих партійних списків, у яких виборці змо-
жуть вказувати свої уподобання щодо конкретних кандидатів, включених до
партійних списків, запропонованих політичними партіями (блоками), та
шляхом поділу країни на різні виборчі округи;
15.5. провести реформування судової системи на підставі Концепції
вдосконалення судочинства, схваленої Президентом України у травні 2006
року, з метою створення незалежної та ефективної судової системи в Україні,
з урахуванням нещодавнього висновку Венеціанської Комісії;
15.5. розпочати реформу системи кримінальної юстиції і правоохо-
ронних органів та вжити активних законодавчих та практичних заходів для
подолання усіх форм корупції, у тому числі політичної.
16. Асамблея переконана, що для того, щоб ефективно запровадити за-
значені вище рекомендації, усі сторони конфлікту мають взяти участь у від-
критому та конструктивному діалозі щодо розв’язання існуючої ситуації в
Україні.
17. Асамблея закликає Генерального Секретаря Ради Європи вжити в
пріоритетному порядку всіх належних заходів у його компетенції з тим, щоб
сприяти процесові розв’язання політичної кризи в Україні. Асамблея також
вважає, що діяльність, пов’язана з Планом дій Ради Європи щодо співпраці з
Україною, має бути посилена з метою досягнення помітного зміцнення де-
мократичних інституцій в Україні.
18. Асамблея просить Венеціанську Комісію надати висновок щодо іс-
нуючої законодавчої бази для дострокових парламентських виборів в Україні
та щодо можливих шляхів поліпшення виборчого законодавства на основі
європейської практики.
19. Асамблея підтверджує свою готовність допомогти Україні подолати
політичну кризу або шляхом її традиційних механізмів допомоги, або через
інші спеціальні домовленості. Тим не менше, саме завдання українських по-
літичних лідерів полягає у тому, щоб виробити найбільш адекватне
розв’язання внутрішніх проблем. Асамблея переконана, що ще не було ви-
користано всі внутрішні засоби досягнення швидкого, ефективного та легі-
тимного політичного компромісу. Тому Асамблея закликає українських ліде-
рів побудувати нову політичну довіру через створення дієвих механізмів га-
рантування національної єдності, справедливої політичної конкуренції та
узгоджених і комплексних реформ, основні напрями котрих було окреслено
в Резолюції Асамблеї 1466 (2005).
Опубліковано: «Вибори та демократія». – 2007, № 2 (12).

466
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
РЕКОМЕНДАЦІЯ 1821 (2007)
Парламентської Асамблеї Ради Європи
«Про Кодекс належної практики щодо референдумів»
23 листопада 2007 року
1. Нагадуючи свою Резолюцію 1592 (2007) про Кодекс належної практи-
ки щодо референдумів, Парламентська Асамблея вітає розробку Кодексу на-
лежної практики щодо референдумів Європейською Комісією за демократію
через право (Венеціанською Комісією) як доповнення до піонерської роботи
Венеціанської Комісії щодо розробки Кодексу належної практики у виборчих
справах, який був схвалений Асамблеєю у Резолюції 1320 (2003) та Комітетом
Міністрів в урочистій декларації.
2. У світлі зростаючого звернення до референдумів у державах – членах
Ради Європи протягом останніх десятиліть, а також політичного впливу ре-
ферендумів, у тому числі у деяких випадках поза національними кордонами,
Асамблея вважає, що Кодекс належної практики щодо референдумів є важ-
ливим і необхідним інструментом у діяльності Ради Європи у напрямі зміц-
нення демократії і поширення поваги до верховенства права.
3. Як ще одному еталонному документу у цій галузі, Кодексу належної
практики щодо референдумів слід надати найвищу доступність, а відповід-
ність його положенням та приклади належної практики слід рекомендувати
державам – членам Ради Європи.
4. Нагадуючи свою Рекомендацію 1704 (2005) «Щодо референдумів: до
належної практики у Європі», Асамблея завертається до Комітету Міністрів
щодо прийняття рекомендації державам – членам з підтримкою Кодексу на-
лежної практики щодо референдумів.

467
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕКОМЕНДАЦІЯ R (99) 15
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про висвітлення в засобах масової інформації виборчих кампаній»
9 вересня 1999 року
Комітет Міністрів, відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,
Звертаючи увагу на важливу роль ЗМІ в сучасному суспільстві, особли-
во під час виборів,
Підкреслюючи, що основний принцип редакційної незалежності ЗМІ
набуває особливої важливості під час виборів,
Усвідомлюючи потребу враховувати значну різницю, яка існує між
друкованими й недрукованими ЗМІ,
Підкреслюючи, що висвітлення виборів органами мовлення має бути
правдивим, зваженим і неупередженим,
Беручи до уваги, що громадське телерадіомовлення несе особливу від-
повідальність за правдиве й повне відображення виборів, у т. ч. це може сто-
суватись надання ефірного часу політичним партіям і кандидатам,
Зазначаючи, що слід приділити особливу увагу певним специфічним
особливостям висвітлення виборчих кампаній, таким як поширення резуль-
татів опитування громадської думки, платна політична реклама, право на
відповідь, дні роздумів і надання передвиборного часу,
Підкреслюючи важливу роль заходів саморегулювання з боку самих
працівників ЗМІ – наприклад, у формі кодексів поведінки, які встановлюють
керівні напрямки успішного проведення відповідального, точного й правди-
вого процесу висвітлення виборчих кампаній,
Визнаючи додатковий характер заходів регулювання й саморегулюван-
ня в цій сфері,
Будучи впевненим у корисності відповідних рамок процесу висвіт-
лення виборів засобами масової інформації для сприяння вільним і демок-
ратичним виборам; пам’ятаючи про різні правові й практичні підходи дер-
жав – членів у цій сфері, а також той факт, що вони можуть регулюватися
різними галузями права,
Визнаючи, що будь-які нормативні рамки висвітлення виборів мають
відповідати основному принципу свободи вираження поглядів, гарантова-
ному статтею 10 Європейської Конвенції з прав людини в інтерпретації Єв-
ропейського Суду з прав людини,
Згадуючи основні принципи, що містяться в Резолюції №2, ухваленій
на 4-й Конференції міністрів з питань політики у галузі ЗМІ (Прага, грудень
1994 року), і рекомендації R (96) 10 Комітету Міністрів «Про гарантії незалеж-
ності громадського телерадіомовлення»,
Рекомендує урядам держав – членів розглянути засоби забезпечення
дотримання принципів правдивості, зрівноваженості й неупередженості при
висвітленні засобами масової інформації виборчих кампаній і розглянути,
якщо необхідно, питання про ухвалення заходів щодо впровадження цих
принципів у національне законодавство чи практику відповідно до консти-
туційного права.
468
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
Додаток
до Рекомендації R (99) 15
Сфера застосування Рекомендації
Принципи правдивості, зрівноваженості й неупередженості при висвіт-
ленні засобами масової інформації виборчих кампаній мають застосовувати-
ся в перебізі всіх типів політичних виборів, що відбуваються в державах –
членах, тобто президентських, виборів до законодавчих органів, регіональ-
них і, де можливо, місцевих органів влади й політичних референдумів.
Ці принципи, за потреби, необхідно також застосовувати до ЗМІ, які ви-
світлюють вибори, що проходять за кордоном, зокрема якщо ці засоби масо-
вої інформації звертаються до громадян країни, де проходять вибори.
I. Заходи, що стосуються друкованих ЗМІ
1. Свобода преси
Нормативні рамки висвітлення виборів ЗМІ не повинні суперечити ні
редакційній незалежності газет або журналів, ні їхньому праву висловлювати
будь-які політичні симпатії.
2. Друковані ЗМІ, які належать органам державної влади
Держави – члени мають вжити заходів, які забезпечили б висвітлення
виборчих кампаній друкованими виданнями, що належать органам держав-
ної влади, правдиво, зважено й неупереджено, без дискримінації або під-
тримки конкретної політичної партії чи кандидата.
Якщо такі ЗМІ розміщують платну політичну рекламу на своїх сторін-
ках, вони повинні забезпечити однакове, недискримінаційне ставлення до
всіх політичних суперників і партій, які хочуть придбати рекламну площу.
II. Заходи, що стосуються мовлення
1. Загальні рамки
Під час проведення виборчих кампаній нормативні рамки мають зао-
хочувати й полегшувати процес плюралістичного висловлення думок засо-
бами мовлення.
Поряд із повагою редакційної незалежності телерадіомовників норма-
тивні рамки мають також закріпити обов’язок мовників висвітлювати виборчі
кампанії в усіх програмах правдиво, зважено й неупереджено. Цей обов’язок
стосується як мовників державного сектора, так і приватного у відповідних
зонах трансляції.
У тих державах – членах, де поняття «передвиборний час» визначається
внутрішнім законодавством, правила, що стосуються правдивого, зваженого
й неупередженого висвітлення засобами мовлення виборчих кампаній по-
винні, поширюватись також і на цей період.
2. Програми новин і поточних подій
У разі якщо це не обумовлено правилами саморегулювання, держави –
члени мають вжити заходів, за якими державні й приватні мовники під час
виборчих кампаній повинні бути особливо правдивими, зваженими й неупе-
469
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
редженими в програмах новин і поточних подій, зокрема в дискусійних про-
грамах, таких як інтерв’ю або дебати.
У цих програмах мовники не повинні надавати будь-яких привілеїв ор-
ганам державної влади. Це питання, в першу чергу, слід розв’язувати за до-
помогою відповідних засобів саморегулювання. Наприклад, держави – члени
могли б проаналізувати, якщо це потрібно, чи варто надавати відповідним
органам влади, які контролюють висвітлення виборів, повноваження втруча-
тися задля усунення можливих недоліків.
3. Інші програми
Особливу увагу слід приділяти програмам, що не висвітлюють новин
або поточних подій і безпосередньо не пов’язані з виборчою кампанією, але
також можуть впливати на позиції виборців.
4. Прямий ефір для політичних партій/кандидатів на державному телерадіо-
мовленні
Держави – члени можуть розглянути питання про доцільність вклю-
чення до нормативних рамок положень, згідно з якими у виборчий період
прямий ефір на каналах державного мовлення стане доступним для полі-
тичних партій/кандидатів.
Якщо прямий ефір гарантовано, його надання має здійснюватися спра-
ведливо, без дискримінації, на підставі прозорих і об’єктивних критеріїв.
5. Платна політична реклама
У державах – членах, де політичним партіям і кандидатам дозволяється
купувати рекламну площу для виборчих цілей, нормативні рамки повинні
забезпечити, щоб:
– можливість придбання рекламної площі була доступною для всіх пар-
тій-конкурентів на рівних умовах і за рівну плату;
– громадськість інформували про те, що такі повідомлення є платною
політичною рекламою.
Держави – члени можуть розглянути питання про включення до нор-
мативних рамок положення про обмеження площі політичної реклами, яку
може придбати окрема партія або кандидат.
III. Заходи, що стосуються друкованих ЗМІ та мовлення
1. «День роздумів»
Держави – члени можуть розглянути, чи варто включати до норматив-
них рамок положення про заборону поширення упереджених виборчих по-
відомлень за день до виборів.
2. Опитування громадської думки
Нормативні рамки або правила саморегулювання мають забезпечити,
щоб під час поширення результатів опитування громадської думки ЗМІ на-
давали громадськості достатню інформацію для оцінки опитування. Це, зо-
крема, може бути інформація, яка:
– оголошує політичну партію або іншу організацію чи особу, що замо-
вила й фінансувала опитування;
470
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
– ідентифікує організацію, що проводить опитування, й методику, яка
використовується;
– визначає репрезентативність і коефіцієнт похибок опитування;
– визначає дату і/або період проведення опитування.
Усі інші питання про представлення засобами масової інформації ре-
зультатів опитування мають вирішуватися самими ЗМІ.
Будь-яке обмеження з боку держав – членів, пов’язане із забороною пу-
блікувати/передавати по радіо чи телебаченню результати опитування (що-
до намірів голосувати) в день голосування або за кілька днів до виборів, має
бути узгоджено зі статтею 10 Європейської Конвенції з прав людини в інтер-
претації Європейського Суду з прав людини.
Це ж стосується й опитувань виборців, які вже проголосували, біля ви-
борчих дільниць – держави – члени можуть розглянути можливість заборони
засобам масової інформації повідомляти про результати таких опитувань,
доки не зачиняться всі виборчі дільниці в країні.
3. Право на відповідь
Зважаючи на те, що виборча кампанія триває короткий час, будь-який
кандидат чи політична партія, які за національним законодавством чи устро-
єм мають право на відповідь, повинні мати змогу здійснити це право під час
проведення кампанії.
IV. Заходи щодо захисту ЗМІ під час виборів
1. Невтручання органів державної влади
Органи державної влади повинні утримуватись від втручання в діяль-
ність журналістів та інших працівників ЗМІ з метою впливу на вибори.
2. Захист від нападів, залякування та інших протизаконних засобів тиску на ЗМІ
Органи державної влади мають зробити певні кроки для ефективного
захисту журналістів й інших працівників ЗМІ та їхньої нерухомості, оскільки
це набуває ще більшого значення під час виборів. У той самий час цей захист
не повинен заважати їм виконувати свою роботу.

471
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕКОМЕНДАЦІЯ Rec (2001) 19
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про участь громадян у місцевому публічному житті»
6 грудня 2001 року
Комітет Міністрів відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,
беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності
між її членами задля збереження й утілення ідеалів і принципів, які є їхнім
спільним доробком, а також для сприяння їхньому економічному й соціаль-
ному прогресу,
беручи до уваги, що участь громадян є осердям демократії та те, що
громадяни, віддані демократичним цінностям, є свідомими своїх громадян-
ських обов’язків, беруть участь у політичній діяльності і становлять життєву
силу будь-якої демократичної системи,
упевнений у тому, що місцева демократія є одним із наріжних каменів
демократії в країнах Європи та що її зміцнення є чинником стабільності,
звертаючи увагу на те, що місцева демократія має функціонувати в
контексті, який висуває нові проблеми, що є наслідком не лише структурних
і функціональних змін в організації місцевої влади, а й радикального полі-
тичного, економічного й соціального розвитку в Європі, а також глобалізації,
свідомий того, що суспільні очікування призвели до того, що місцева
політика змінює свою форму, а це, у свою чергу, потребує більш відкритих,
гнучких і конкретних методів участі,
беручи до уваги, що за певних обставин рівень довіри людей до обра-
них інститутів влади падає, й те, що державні інститути відчувають потребу
перебудовуватися й відповідати громадськості по-новому, щоб підтримати
легітимність ухвалення рішень,
визнаючи, що існує багато різних заходів для сприяння участі громадян
і що ці заходи можна адаптувати до різноманітних умов місцевих громад,
беручи до уваги, що право громадян висловлюватися про найважливіші
рішення, чиїм наслідком є довгострокові зобов’язання, або робити вибір,
який потім важко змінити (і це турбує більшість громадян) – один із демок-
ратичних принципів, спільних для всіх держав – членів Ради Європи,
беручи до уваги, що це право можна якнайліпше здійснювати на місце-
вому рівні та що, відповідно, слід ужити заходів для більш прямого залучен-
ня громадян до управління місцевими справами за умови збереження ефек-
тивності й дієвості такого управління,
знову підтверджуючи свою впевненість у тому, що представницька де-
мократія є частиною загального доробку держав – членів і підґрунтям для
участі громадян у публічному житті на національному, регіональному й міс-
цевому рівнях,
беручи до уваги, що діалог між громадянами й представниками влади,
обраними на місцевому рівні, є суттєвим для місцевої демократії, оскільки зміц-
нює законність демократичних місцевих інститутів та ефективність їхніх дій,
472
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
беручи до уваги, що, додержуючись принципу субсидіарності, органи
місцевої влади мають зайняти провідну позицію в справі заохочення участі
громадян і що успіх будь-якої політики місцевої демократичної участі зале-
жить від відданості цих органів влади,
зважаючи на Рекомендацію R (81) 18 Комітету Міністрів державам –
членам про участь [громадян] на рівні місцевих рад і беручи до уваги, що ті
зміни, які відбулися після її ухвалення, стали підставою для її заміни цією Ре-
комендацією,
зважаючи на Висновок 232 (2001) Парламентської Асамблеї,
зважаючи на Висновок 15 (2001) Конгресу місцевих і регіональних влад
Європи та на інші відповідні документи Конгресу в цій сфері,
рекомендує урядам держав – членів:
1) сформувати політику з залученням органів місцевої влади, а якщо по-
трібно, то й регіональної, спрямовану на заохочення участі громадян у місце-
вому публічному житті, на основі принципів Європейської хартії місцевого
самоврядування, ухваленої як міжнародний договір 15 жовтня 1985 року й ра-
тифікованої на сьогодні переважною більшістю держав – членів Ради Європи,
а також на підставі принципів, що містяться в Додатку I до цієї Рекомендації;
2) ухвалити в контексті таким чином сформованої політики, а також
враховуючи заходи, наведені в Додатку II до цієї Рекомендації, в межах їхніх
повноважень, зокрема з метою поліпшення законодавчих рамок, що визна-
чають участь і забезпечення того, щоб національне законодавство й норми
давали можливість органам місцевої й регіональної влад застосовувати ши-
роке коло інструментів участі відповідно до пункту 1 рекомендації R (2000) 14
Комітету Міністрів «Про місцеве оподаткування, фінансове вирівнювання й
субсидії органам місцевої влади»;
3) відповідно запропонувати органам місцевої й регіональної влад:
– приєднатися до принципів, що містяться в Додатку I до цієї Рекомен-
дації, та ефективно впроваджувати в життя політику, що заохочує участь
громадян у місцевому публічному житті;
– поліпшувати місцеві норми участі громадян у місцевому публічному
житті й практичні домовленості про це та вживати будь-яких інших заходів у
межах їхньої компетенції, що сприятимуть участі громадян, за умови належ-
ної поваги до заходів, наведених у Додатку II до цієї Рекомендації;
4) забезпечити, щоб Рекомендацію було перекладено державними мо-
вами або мовами їхніх країн, належно оприлюднено й доведено до відома
органів місцевої й регіональної влад.
Вирішив, що ця Рекомендація замінить Рекомендацію R (81) 18 про
участь на рівні місцевих рад.
Д о д а т о к I
ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ПОЛІТИКИ ДЕМОКРАТИЧНОЇ УЧАСТІ
НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ
1. Гарантувати громадянам право на доступ до чіткої, вичерпної інфор-
мації про різноманітні справи, що стосуються їхніх місцевих громад, і право
висловлюватися про найважливіші рішення, які впливають на їхнє майбутнє.
473
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
2. Шукати нових способів піднесення громадянської свідомості та спіль-
но з громадами й органами місцевої влади сприяти культурі демократичної
участі.
3. Підвищувати обізнаність про належність до громади та заохочувати
громадян брати на себе відповідальність і робити внесок у життя своїх громад.
4. Приділяти більше уваги зв’язкам між органами державної влади і
громадянами й заохочувати місцевих лідерів робити наголос на участі гро-
мадян та уважно ставитися до їхніх вимог і очікувань з метою забезпечити
належну відповідь на потреби, які вони (громадяни) висловлюють.
5. Виробити загальний підхід до питання участі громадян, зважаючи як
на механізм представницької демократії, так і на форми прямої участі в ухва-
ленні рішень та в управлінні місцевими справами.
6. Уникати занадто радикальних рішень і дозволяти експериментувати,
надаючи при цьому перевагу наділенню повноваженнями, а не встановленню
норм; відповідно, забезпечити широке коло інструментів участі та можливість
їх поєднання, адаптуючи способи їх застосування залежно від обставин.
7. Почати з усебічної оцінки стану участі громадян на місцевому рівні;
визначити відповідні точки відліку й запровадити систему контролю для від-
стеження будь-яких змін та визначення причин будь-яких позитивних чи
негативних тенденцій у цій участі, а також оцінки впливу вжитих заходів.
8. Уможливити обмін інформацією в країнах і між ними про належні
практики, пов’язані з участю громадян; підтримувати спільне навчання пра-
цівників органів місцевої влади з питань ефективності різних методів участі,
а також забезпечити цілковиту поінформованість громадськості про все коло
доступних можливостей.
9. Звернути особливу увагу на ті категорії громадян, які стикаються з
більшими труднощами в процесі участі, або на ті, які де-факто залишаються
на узбіччі місцевого публічного життя.
10. Визнати важливість справедливого представництва жінок у місцевій
політиці.
11. Визнати потенціал дітей і молоді для стабільного розвитку місцевих
громад і підкреслити участь, яку вони можуть брати.
12. Визнати й піднести значення громадських об’єднань як важливих
партнерів, а також як рушійної сили в розвитку, підтримці й практичному
впроважденні демократичної участі.
13. Відповідно до принципу субсидіарності заручитися підтримкою ор-
ганів влади всіх територіальних рівнів, при цьому кожен орган влади відпо-
відає за належні дії в межах його компетенції.
Д о д а т о к II
КРОКИ Й ЗАХОДИ, СПРЯМОВАНІ НА ЗАОХОЧЕННЯ ГРОМАДЯН
ДО УЧАСТІ В МІСЦЕВОМУ ПУБЛІЧНОМУ ЖИТТІ
ТА НА ЗРОСТАННЯ ТАКОЇ УЧАСТІ
A. Загальні кроки й заходи
1. З огляду на складність та зростаючу глобалізацію світу, відзначивши
провідну участь органів місцевої влади у змінюваному світі, з’ясувати, чи зро-
зумілі для громадськості доцільність дій і ухвалення рішень.
474
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
2. Належно підкреслити цю участь і за потреби з’ясувати, чи гарантує
наявний баланс сил на національному, регіональному й місцевому рівнях
органам місцевої влади та її обраним представникам достатню можливість
діяти на місцевому рівні з метою створення потрібних стимулів і мотивації
для залучення громадян. Для цього використовувати кожну можливість
функціональної децентралізації, наприклад, делегуючи більшу відповідаль-
ність у питаннях, що стосуються шкіл, дитсадків та інших установ для дітей
чи малюків, закладів для людей похилого віку, лікарень і центрів здоров’я,
спорту і відпочинку, театрів, бібліотек тощо.
3. Поліпшити освіту з питань громадянства і впровадити в шкільні про-
грами й програми підготовки вчителів завдання, які сприяли б обізнаності
про відповідальність, що покладена на кожну людину в демократичному су-
спільстві, зокрема в місцевій громаді, незалежно від того, чи це обраний
представник влади, чи місцева адміністративна службова особа, державний
або комунальний службовець, чи звичайний громадянин.
4. Заохочувати представників влади, обраних на місцевому рівні, і пра-
цівників органів місцевої влади всіма відповідними засобами, і розробленням
кодексів поведінки також, поводитися відповідно до високих етичних стан-
дартів й забезпечувати їх додержання.
5. Впроваджувати більшу прозорість у діяльність місцевих установ і ор-
ганів влади, зокрема:
i) забезпечувати: публічне ухвалення рішень на місцевому рівні (опри-
люднення порядку денного засідань місцевої ради й місцевих органів вико-
навчої влади; відкритість для громадськості засідань місцевої ради та її комі-
тетів; [проведення] сесій, присвячених питанням-відповідям; опублікування
протоколів засідань і рішень тощо);
ii) для всіх громадян гарантувати й поліпшувати доступ до інформації
про питання місцевого значення (організація інформаційних бюро, центрів
документації, публічних баз даних; використання інформаційних техноло-
гій; спрощення адміністративних формальностей і зменшення вартості одер-
жання копій документів тощо);
iii) забезпечувати відповідною інформацією про адміністративні органи
та їхню організаційну структуру, а також інформувати громадян, яких без-
посередньо стосується яка-небудь процедура, про перебіг цієї процедури, а
також про відповідальних посадових осіб.
6. Здійснювати справжню комунікативну політику з метою роз’яснення
громадянам основних проблем, що хвилюють громаду, й наслідків найваж-
ливіших політичних рішень органів влади та інформувати громадян про
можливості й форми участі в місцевому публічному житті.
7. Розвивати – як у найбільш населених містах, так і в сільських регіо-
нах – так звану форму об’єднання сусідів, щоб дати громадянам можливість
більше впливати на їхнє місцеве середовище й діяльність місцевих рад у різ-
них сферах життя. Конкретніше:
i) заснувати органи, підпорядковані місцевій раді (якщо потрібно, ви-
борні або такі, до яких входять обрані представники влади), яким можуть бу-
ти надані дорадчі та інформаційні функції і, можливо, делеговані виконавчі
повноваження;
475
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ii) заснувати адміністративні установи, підпорядковані місцевій раді,
для сприяння контактам між органами місцевої влади і громадянами;
iii) виробити в кожній сфері інтегрований підхід до організації й забез-
печення громадських служб, що ґрунтувався б на бажанні чути громадян і
працювати відповідно до потреб, які вони висловлюють;
iv) заохочувати місцевих мешканців брати участь – прямо або через
об’єднання сусідів – у формуванні й здійсненні проектів, які безпосередньо
впливають на їхнє довкілля, наприклад створення й підтримання зелених
зон та ігрових майданчиків, боротьба зі злочинністю, створення умов для до-
помоги/самодопомоги (догляд за дітьми, людьми похилого віку та ін.).
B. Кроки й заходи, пов’язані з участю в місцевих виборах і системі
представницької демократії
1. Перевіряти функціонування місцевих виборчих систем з метою ви-
значення, чи є в них якісь серйозні вади або домовленості про участь у голо-
суванні, що може відвертати певні групи населення від голосування, та роз-
глянути можливість виправлення цих вад або домовленостей.
2. Усіма засобами сприяти участі у виборах. За потреби проводити ін-
формаційні кампанії з метою роз’яснення, як голосувати, а також заохочува-
ти широку громадськість реєструватися для участі в голосуванні й скориста-
тися своїм правом голосу. Слушним засобом також можуть виявитися інфор-
маційні кампанії, срямовані на певні сектори населення.
3. Перевіряти реєстрацію виборців і перебіг виборів з метою визначен-
ня (за потреби), чи відбуваються якісь зміни в загальній процедурі, чи є про-
блеми щодо певних категорій або груп населення, які мало цікавляться ви-
борами.
4. Зважаючи на складність і вимоги сучасного життя, розглянути захо-
ди, спрямовані на те, щоб зробити вибори зручнішими, наприклад:
i) переглянути, як працюють виборчі дільниці (їхню кількість, доступ-
ність, години роботи тощо);
ii) впровадити нові можливості голосування – такі, що більше відпові-
дають прагненням громадян у кожній державі – члені (дострокове голосу-
вання, голосування поштою, голосування на поштовій дільниці, електронне
голосування тощо);
iii) впровадити конкретні форми допомоги (наприклад, інвалідам чи
неписьменним особам) або інші спеціальні зручності для голосування для
певних категорій виборців (голосування за дорученням, голосування вдома, в
лікарнях, казармах чи у в’язницях тощо).
5. Для поліпшення оцінки впливу будь-яких запланованих заходів здій-
снювати (або дозволяти здійснювати) пілотні проекти з апробації нових ви-
борчих заходів.
6. Проаналізувати процедури обрання кандидатів на місцеві виборні
посади й розглянути, наприклад, такі питання:
i) чи мають виборці брати участь у відборі кандидатів, наприклад, якщо
їм (виборцям) дати можливість подавати незалежні списки чи висувати своїх
кандидатів або обирати одного чи більше кандидатів;
476
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
ii) чи мають виборці більше впливати на вибори або призначення (голів)
місцевих виконавчих рад; цього можна досягти завдяки прямим виборам, ре-
ферендумам, чиї рішення є обов’язковими для виконання, та іншим способам.
7. Вивчити питання про сумісництво в разі обрання на посаду з метою
вжиття заходів, спрямованих на запобігання сумісництву, коли це може пе-
решкоджати здійсненню відповідних обов’язків або призвести до конфлікту
інтересів.
8. Вивчити умови, що впливають на ефективне здійснення обраною
службовою особою її повноважень, з метою ухвалення рішення про те, чи
можуть певні аспекти статусу представників місцевої влади або ж практичні
домовленості про здійснення ними повноважень заважати їхній участі в полі-
тиці. За потреби розглянути заходи, спрямовані на усунення таких переш-
код, і зокрема надати обраним представникам можливість присвячувати від-
повідний час їхнім обов’язкам, а також звільнити їх від певних економічних
обмежень.
C. Кроки й заходи, спрямовані на заохочення прямої участі громадян
в ухваленні рішень на місцевому рівні та в управлінні місцевими
справами
1. Сприяти діалогу між громадянами й обраними представниками вла-
ди, а також обізнаності органів місцевої влади про різні способи спілкування
з громадськістю й про широке коло засобів, за допомогою яких громадськість
може брати пряму участь в ухваленні рішень. Таку обізнаність можна розви-
вати завдяки публікації посібників (наприклад, у формі хартії про публічну
участь на місцевому рівні), проведенню конференцій і семінарів чи відкрит-
тю добре підтримуваної веб-сторінки, щоб приклади кращої практики мож-
на було розміщувати на ній і вони стали доступними.
2. Використовуючи огляди і обговорення, розвивати розуміння сили й
слабкості різних способів участі громадян в ухваленні рішень; заохочувати
інновації й експерименти в намаганнях органів місцевої влади спілкуватися з
громадськістю й тісніше залучати її до ухвалення рішень.
3. Зокрема, ширше використовувати:
i) нові інформаційні й комунікативні технології й уживати заходів для
забезпечення використання органами місцевої влади та іншими державними
органами (на додаток до традиційних засобів і тих, що довели свою корис-
ність, як офіційні публічні повідомлення чи офіційні брошури) всього ком-
плексу доступних комунікативних засобів (інтерактивні веб-сторінки, бага-
токанальне мовлення тощо);
ii) більш дорадчі механізми ухвалення рішень, серед них і ті, що перед-
бачають обмін інформацією й думками, наприклад, публічні збори грома-
дян, суди присяжних засідателів та різні види зібрань, груп, громадських ко-
мітетів, чиїми функціями є давати поради чи висувати пропозиції, а також
«круглі столи», опитування громадської думки, огляди користувачів тощо.
4. Впровадити або за потреби поліпшити законодавство/норми, що
уможливлять:
i) петиції/позови, пропозиції й скарги громадян до місцевих рад чи ін-
ших органів місцевої влади;
477
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ii) народні ініціативи з вимогою до обраних органів влади розглянути
питання й дати громадянам відповіді чи ініціювати процедури референдуму;
iii) консультативні референдуми чи референдуми, на яких ухвалюють-
ся обов’язкові для виконання рішення, про справи місцевого значення; ці
референдуми оголошують органи місцевої влади з власної ініціативи чи на
прохання місцевої громади;
iv) механізми кооптування громадян до органів, що ухвалюють рішен-
ня, серед них і до представницьких органів;
v) засоби залучення громадян до управління (комітети користувачів,
партнерські ради, пряме управління службами з боку громадян тощо).
5. Збільшувати вплив громадян на місцеве планування, взагалі на стра-
тегічні й довгострокові рішення і, зокрема:
i) давати громадянам можливість брати участь у різних етапах ухвален-
ня саме таких рішень, зокрема розділяючи цей процес на кілька етапів (на-
приклад, складання програми, підготовка проектів і альтернативних варіан-
тів, виконання, бюджетне й фінансове планування);
ii) ілюструвати кожну фазу планування ясними, зрозумілими матеріа-
лами, легкодоступними для громадськості, використовуючи для цього, по
змозі, на додаток до традиційних (карти, макети, аудіовізуальні матеріали)
інші засоби інформації, доступні завдяки новим технологіям (CD-роми, DVD,
доступні для громадськості документальні електронні бази даних).
6. З метою залучення громадян до оцінювання й поліпшення місцевого
управління розвивати механізми, що дадуть змогу мати регулярний зворот-
ний зв’язок.
7. Забезпечити, щоб безпосередня участь громадян по-справжньому
впливала на ухвалення рішень, а також щоб громадяни були добре поінфор-
мовані про наслідки своєї участі й бачили її реальні результати. Цілком сим-
волічна участь або така, що використовується задля гарантування законності
вже ухваленим рішенням, не знайдуть громадської підтримки. Втім, органи
місцевої влади мають бути чесними з громадськістю в обмеженні пропонова-
них форм прямої участі та уникати появи надмірних очікувань щодо можли-
вості узгодження різних інтересів, зокрема тоді, коли рішення стосуються
конфліктуючих груп чи розподілу ресурсів.
8. Належно визнавати волонтерські настрої, що існують у багатьох міс-
цевих громадах, і сприяти цим настроям, наприклад завдяки системі грантів
чи іншим формам підтримки й заохочення благочинності, добровільних і
громадських організацій, груп громадянської активності тощо або завдяки
укладанню контрактів чи угод між цими організаціями й органами місцевої
влади, в яких йтиметься про відповідні права, функції і сподівання цих сто-
рін у процесі їхньої взаємодії.
D. Конкретні кроки й заходи, спрямовані на заохочення тих
категорій громадян, яким через різні причини важко брати
участь [у місцевому публічному житті]
1. Регулярно збирати інформацію про участь різних категорій грома-
дян і визначати, чи належно представлено жінок, молодь, непривілейовані
соціальні й певні професійні групи в обраних органах влади й чи вони бе-
478
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
руть хоча б малу участь або взагалі жодної участі у виборчих кампаніях чи
інших формах місцевого публічного життя.
2. Визначити мету для досягнення певних рівнів представництва та/або
участі відповідних груп громадян і розробити пакети конкретних заходів,
спрямованих на збільшення можливості участі цих груп громадян, наприклад:
i) запровадити для відповідних груп громадян активну комунікативну
та інформаційну політику, зокрема за потреби проводити спеціальні медіа-
кампанії для заохочення участі таких груп (слід приділити увагу вибору пев-
ної мови, ЗМІ та стилю проведення кампанії, які задовольнятимуть потреби
кожної групи);
ii) впровадити конкретні інституційні форми участі, випрацьовані за
потреби під час консультацій з групою чи групами громадян, залучення
яких заохочується (є широкий спектр можливостей для задоволення конкрет-
них потреб різних груп, наприклад усілякі форми зустрічей, конференцій чи
кооптування);
iii) призначати службовців, які конкретно відповідають за розв’язання
проблем вразливих груп, передання відповідним органам, що ухвалюють
рішення, вимог до змін і повідомлення цим групам про досягнутий прогрес,
а також про відповідь (позитивну чи негативну) на їхні вимоги.
3. Зокрема, щодо жінок:
i) підкреслити важливість справедливого представництва жінок в орга-
нах влади, що ухвалюють рішення, й розглянути домовленості, які могли б
полегшити поєднання активної політичної діяльності жінок з їхнім сімейним
і трудовим життям;
ii) розглянути, якщо це законодавчо можливо, впровадження обов’язко-
вої чи рекомендованої системи квот щодо мінімальної кількості кандидатів
однієї статі, котрі можуть бути внесені до виборчого списку, та/або введення
квоти місць, передбачених для жінок у місцевих радах, органах місцевої ви-
конавчої влади й різноманітних комітетах і управліннях, створюваних орга-
нами місцевої влади.
4. Зокрема, щодо молоді:
i) розвивати школу як важливу громадську арену для участі молоді в
демократичних процесах та для навчання молоді такої участі;
ii) сприяти на рівні місцевих рад ініціативам на зразок «дитячі ради» й
«молодіжні ради», які є по-справжньому корисним засобом освіти з питань
місцевого громадянства, на додаток до можливостей діалогу з наймолодши-
ми членами суспільства;
iii) заохочувати молодіжні об’єднання й, зокрема, сприяти розвитку
гнучких форм і структур громадського залучення, наприклад молодіжних
центрів, повністю використовуючи можливість молоді самостійно створюва-
ти та здійснювати проекти;
iv) розглянути питання про зменшення вікового цензу для голосування
або можливості бути обраними на місцевих виборах, а також про участь у
місцевих референдумах, консультаціях і народних ініціативах;
v) розглянути різні види ініціатив, запропонованих у Європейській хар-
тії, ухваленій Конгресом місцевих і регіональних влад Європи в 1992 році
щодо участі молоді в житті місцевої і регіональної громад.
479
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
5. Стосовно іноземців, то слід заохочувати, зокрема, їхню активну участь
у житті місцевої громади на недискримінаційних засадах, відповідно до по-
ложень Конвенції Ради Європи «Про участь іноземців у громадському житті
на місцевому рівні» 1992 року, навіть якщо ці положення необов’язкові для
держав, або щонайменше керуючись духом механізмів, передбачених цією
Конвенцією.

480
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
РЕКОМЕНДАЦІЯ Rec (2003) 4
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про загальні правила боротьби з корупцією
при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній»
8 квітня 2003 року
Комітет Міністрів відповідно до пункту b статті 15 Статуту Ради Європи,
беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності
між її членами;
вважаючи, що політичні партії є фундаментальним елементом демок-
ратичної системи держави й основним засобом вираження політичної волі
громадян;
вважаючи, що для попередження корупції та для боротьби з нею фі-
нансування політичних партій та виборчих кампаній у всіх державах повин-
но здійснюватися відповідно до стандартів;
будучи переконаним, що корупція є серйозною загрозою принципу
верховенства права, демократії, правам людини, принципу безсторонності та
соціальної справедливості, перешкоджаючи економічному розвитку, ставля-
чи під загрозу стабільність демократичних установ і підриваючи моральні
засади суспільства;
враховуючи Рекомендації, прийняті на 19-й и 21-й Конференціях євро-
пейських міністрів юстиції (які відбулися в Ла-Валетті у 1994 році та Празі у
1997 році відповідно);
враховуючи Програму дій з боротьби з корупцією, прийняту Комітетом
Міністрів у 1996 році;
відповідно до Заключної декларації та Плану дій, прийнятими главами
держав та урядів Ради Європи на Другому саміті, що відбувся у Страсбурзі 10
та 11 жовтня 1997 року;
враховуючи Резолюцію (97) 24 про двадцять керівних принципів бороть-
би з корупцією, прийняту Комітетом Міністрів 6 листопада 1997 року, і, зокре-
ма, принцип 15, що містить правила фінансування політичних партій та ви-
борчих кампаній, які протидіють корупції;
враховуючи Рекомендацію 1516 (2001) про фінансування політичних
партій, прийняту 22 травня 2001 року Парламентською Асамблеєю Ради Єв-
ропи;
у світлі висновків 3-ї Європейської конференції спеціалізованих служб,
які беруть участь у боротьбі з корупцією, що відбулася у Мадриді з 28 по 30
жовтня 1998 року з питання чинення впливу і незаконного фінансування по-
літичних партій;
нагадуючи у зв’язку з цим про важливість участі держав, які не є члена-
ми Ради Європи, у її діяльності з боротьби з корупцією і вітаючи їх цінне
сприяння виконанню Програми дій з боротьби з корупцією;
враховуючи Резолюцію (98) 7, яка допускає часткову і доповнену угоду,
що засновує групу держав, які борються з корупцією (GRECO), і Резолюцію
481
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
(99) 5, що засновує групу держав, які борються з корупцією (GRECO), котра
прагне підвищити можливості своїх членів протидіяти корупції, координую-
чи проведення ними заходів з боротьби з корупнцією;
будучи переконаним, що ознайомлення громадськості з питаннями по-
передження корупції і боротьби з нею при фінансуванні політичних партій
дуже важливе для нормального функціонування установ держави,
рекомендує Урядам держав – членів внести до своїх систем законодав-
ства норми про боротьбу з корупцією при фінансуванні політичних партій і
виборчих кампаній, дотримуючись Загальних правил, наведених у Додатку
до цієї Рекомендації (якщо держави ще не мають законів, процедур чи сис-
тем, які передбачають ефективні і дієві альтернативи), та доручає Групі дер-
жав, які борються з корупцією, – GRECO – здійснювати контроль за виконан-
ням цієї Рекомендації.
Додаток
ЗАГАЛЬНІ ПРАВИЛА
БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ ПРИ ФІНАНСУВАННІ
ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ ТА ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ
I. ЗОВНІШНІ ДЖЕРЕЛА ФІНАНСУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ
Стаття 1
Матеріальне забезпечення політичних партій з боку держави
та приватних осіб
І держава, і громадяни мають право здійснювати матеріальне забезпе-
чення політичних партій.
Держава повинна надавати політичним партіям підтримку, яка має бу-
ти обмежена внесками в розумних розмірах. Держава може фінансувати по-
літичні партії.
Разподіл коштів при державному забезпеченні політичних партій по-
винен здійснюватися відповідно до принципу об’єктивності, справедливості
та розумності.
Держави повинні забезпечити, щоб матеріальне забезпечення політич-
них партій з боку держави та/або громадян не повинно призводити до змен-
шення незалежності цих партій.
Стаття 2
Визначення пожертви на користь політичної партії
Пожертва – свідоме надання політичній партії переваг економічного чи
іншого характеру.
Стаття 3
Загальні принципи надання пожертв
a. Заходи, яких вживає держава щодо регулювання пожертв на користь
політичних партій, повинні передбачати спеціальні норми, щоб:
– уникати конфликтів між інтересами;
482
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
– забезпечувати прозорість правочинів пожертв та уникати випадків та-
ємних пожертв;
– уникати нанесення шкоди діяльності політичних партій;
– забезпечувати незалежність політичних партій.
b. Держави повинні:
i. забезпечити, щоб правочини пожертв на користь політичних партій,
зокрема якщо сума правочину перевищує певну межу для таких правочинів,
здійснювалися публічно;
ii. розглянути можливість прийняття норм, які обмежують максимальну
вартість пожертв політичним партіям;
iii. вжити заходів для попередження порушення встановлених меж.
Стаття 4
Оподаткування правочинів пожертв
Податкове законодавство може передбачати норми про оподаткування
правочинів пожертв на користь політичних партій. Ці норми повинні місти-
ти обмеження щодо оподаткування.
Стаття 5
Пожертви від юридичних осіб
a. Крім прийняття загальних принципів надання пожертв, держава по-
винна забезпечити, щоб:
i. пожертви політичним партіям від юридичних осіб реєструвалися в
бухгалтерських книгах і в бюджетах юридичних осіб;
ii. акціонери чи будь-який індивідуальний учасник юридичної особи
отримували інформацію про здійснене у пожертву.
b. Держави повинні вжити заходів для обмеження, заборони чи іншого
суворого регулювання пожертв з боку юридичних осіб, які надають товари і
послуги державним установам.
c. Держави повинні заборонити юридичним особам, які перебувають
під контролем уряду чи інших державних органів, здійснювати правочини
пожертв.
Стаття 6
Пожертви на користь осіб, пов’язаних із політичною партією
Правила надання пожертв на користь політичних партій, за винятком
правил про оподаткування правочинів пожертв, які містяться у статті 4, по-
винні застосовуватися до всіх осіб, прямо чи непрямо пов’язаних із політич-
ною партією чи контрольованих політичною партією.
Стаття 7
Пожертви від іноземних жертводавців
Держави повинні особливим чином обмежити, заборонити чи врегулю-
вати інакше пожертви з боку іноземних жертводавців.
483
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
II. ДЖЕРЕЛА ФІНАНСУВАННЯ КАНДИДАТІВ НА ВИБОРАХ
ТА ОБРАНИХ ПРЕДСТАВНИКІВ
Стаття 8
Застосування правил фінансування до кандидатів
на виборах та обраних представників
Правила фінансування політичних партій повинні mutatis mutandis за-
стосовуватися до:
– фінансування виборчих кампаній кандидатів на виборах;
– фінансування політичної діяльності обраних представників.
III. ВИТРАТИ НА ВИБОРЧУ КАМПАНІЮ
Стаття 9
Обмеження витрат коштів
Держави повинні вживати заходів щодо попередження надлишкового
фінансування потреб політичних партій, наприклад встановити обмеження
на витрачання коштів на виборчу кампанію.
Стаття 10
Звіти про використання коштів
Держави повинні передбачити вимогу зберігати звіти про всі прямі та
непрямі витрати на виборчі кампанії стосовно кожної політичної партії, кож-
ного списку кандидатів, кожного кандидата.
IV. ПРОЗОРІСТЬ
Стаття 11
Бюджет
Держави повинні вимагати від політичних партій і від пов’язаних із по-
літичними партіями осіб, зазначених у статті 6, зберігати належні книги та
інформацію про бюджет. Бюджет політичних партій має бути консолідова-
ним і включати рахунки осіб, зазначених у статті 6.
Стаття 12
Записи про пожертви
a. Держави повинні передбачити вимогу, згідно з якою бюджет полі-
тичних партій повинен детально викладати інформацію про всі пожертви,
отримані партією, включно з інформацією про характер і вартість кожної
пожертви.
b. У випадку, якщо вартість пожертви перевищує певну суму, жертвода-
вець повинен бути вказаний у записах про пожертви.
Стаття 13
Обов’язок надавати та публікувати бюджет
a. Держави повинні вимагати від політичних партій регулярно чи при-
наймні щорічно надавати інформацію про бюджет, зазначену в статті 11, до
незалежного органу, зазначеного у статті 14.
484
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
b. Держави повинні вимагати від політичних партій регулярно чи при-
наймні щорічно публікувати інформацію про бюджет, зазначену в статті 11,
чи, як мінімум, короткий звіт про бюджет, включно з інформацією, зазначе-
ною в статті 10, за її наявності, та в статті 12.
V. НАГЛЯД
Стаття 14
Незалежний нагляд
a. Держави повинні встановити незалежний нагляд за фінансуванням
політичних партій та виборчих кампаній.
b. Незалежний нагляд повинен включати спостереження за бюджетом
політичних партій та за витратами під час виборчих кампаній, а також за їх
поданням та публікуванням.
Стаття 15
Спеціалізований персонал
Держави повинні сприяти спеціалізації суддів, поліцейських та інших
службовців у галузі боротьби з незаконним фінансуванням політичних пар-
тій та виборчих кампаній.
VI. САНКЦІЇ
Стаття 16
Санкції
Держави повинні встановити ефективні, сумірні та погрозливі санкції
за порушення правил фінансування політичних партій та виборчих кампа-
ній.

485
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕКОМЕНДАЦІЯ Rec (2003) 3
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про збалансоване представництво жінок і чоловіків
у процесі прийняття політичних і суспільних рішень»
(12 березня 2003 року)
Комітет Міністрів відповідно до положень пункту b статті 15 Статуту
Ради Європи,
враховуючи, що жінки становлять більше ніж половину населення й
електорату у державах – членах. Однак у більшості держав – членів вони, як і
раніше, беруть дуже малу участь у прийнятті політичних і суспільних рі-
шень;
беручи до уваги, що незважаючи на існування юридичної рівності, роз-
поділ повноважень, обов’язків та прав на доступ до економічних, соціальних і
культурних ресурсів між жінками та чоловіками залишається нерівним вна-
слідок збереження широко розповсюджених уявлень про роль жінок і чоло-
віків;
пам’ятаючи, що функціонування виборчих систем і політичних утво-
рень, у тому числі політичних партій, може перешкоджати участі жінок у
політичному та суспільному житті;
вважаючи, що збалансована участь жінок і чоловіків у прийнятті полі-
тичних і суспільних рішень є питанням використання прав людини у повно-
му обсязі і питанням соціальної справедливості, а також необхідною умовою
оптимального функціонування демократичного суспільства;
вважаючи, що збалансована участь жінок і чоловіків у прийнятті полі-
тичних і суспільних рішень приведе до здійснення більш правильної й ефек-
тивної політики шляхом зміни політичних пріоритетів і постановки на поря-
док денний нових політичних питань, а також до поліпшення рівня життя
усіх громадян;
вважаючи, що збалансована участь жінок і чоловіків у прийнятті полі-
тичних і суспільних рішень необхідна для розвитку і створення Європи, за-
снованої на рівності, соціальній згуртованості, солідарності і дотримання
прав людини;
нагадуючи про Декларацію, прийняту на Другому саміті Ради Європи
(жовтень 1997 року), в якій глави держав та урядів Ради Європи підкреслили
«значущість більш збалансованого представництва чоловіків і жінок у всіх
сферах суспільства, включно з політичним життям», і закликали до «непе-
рервного розвитку з метою домогтися дійсно рівних можливостей для чоло-
віків і жінок»;
беручи до уваги Конвенцію про захист прав людини і основоположних
свобод (1950 року) і Протоколи до неї;
враховуючи Європейську соціальну хартію (1961 року), переглянуту
Європейську соціальну хартію (1996 року) і Додатковий протокол до Євро-
пейської соціальної хартії, у відповідності з яким була утворена система ко-
лективних скарг (1995 року);
486
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
беручи до уваги тексти, прийняті на Європейській урядовій конферен-
ції з прав людини, що проводилася у Римі у 2000 році;
беручи до уваги такі Рекомендації Комітету Міністрів державам – чле-
нам Ради Європи: Рекомендація R (85) 2 про правовий захист від дискримі-
нації за ознакою статі; Рекомендація R (96) 5 про створення балансу між ро-
ботою і сімейним життям і Рекомендація R (98) 14 про застосування комп-
лексного підходу до проблеми рівності між чоловіками і жінками;
беручи до уваги такі тексти, прийняті Парламентською Асамблеєю:
Рекомендація 1229 (1994) про рівність прав жінок і чоловіків; Рекомендація
1269 (1995) про досягнення реального прогресу в галузі прав жінок протя-
гом 1995 року і Рекомендація 1413 (1999) про рівне представництво в полі-
тичному житті;
враховуючи Загальну декларацію ООН про права людини і Міжнарод-
ний пакт про громадянські і політичні права;
нагадуючи про Конвенцію ООН про заборону всіх форм дискримінації
жінок (CEDAW, 1979 рік), особливо її статті 7 і 8;
нагадуючи також про зобов’язання, що містяться в Пекінській програмі
дій і в Загальних висновках Спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН, що
відбулася в 2000 р. (Beijing + 5);
вважаючи, що демократичні держави більше не можуть собі дозволити
ігнорувати компетенцію, вміння та креативність жінок, а повинні стати спіль-
ним для всіх статей і включати жінок різного походження і віку до процесу
прийняття політичних і суспільних рішень на всіх рівнях;
пам’ятаючи про те, яке велике значення надає Рада Європи поширенню
демократії та прав людини,
рекомендує урядам держав – членів:
I. сприяти збалансованому представництву жінок і чоловіків шляхом
публічного визнання, що рівний розподіл розпорядчих повноважень між жі-
нками і чоловіками різного походження і різного віку зміцнює і поліпшує
демократію;
II. захищати і підтримувати рівні громадянські і політичні права жінок і
чоловіків, у тому числі право на займання посад і на свободу об’єднань;
III. забезпечити, щоб жінки і чоловіки могли здійснювати їх індивідуаль-
не виборче право, і з цією метою вжити усіх необхідних заходів для зникнен-
ня практики сімейного голосування;
IV. переглянути своє законодавство і практику з метою забезпечити за-
стосування і виконання стратегії та заходів, описаних у цій Рекомендації;
V. підтримувати й заохочувати проведення спеціальних заходів стиму-
лювання і підтримки бажання жінок брати участь у прийнятті політичних і
суспільних рішень;
VI. скласти плани та визначити строки їх виконання, щоб домогтися
збалансованої участі жінок у прийнятті політичних і суспільних рішень;
VII. забезпечити, щоб ця Рекомендація була доведена до відома всіх від-
повідних політичних закладів, державних і приватних органів, зокрема наці-
ональних парламентів, місцевих і регіональних органів влади, політичних
партій, соціальних служб, громадських і напівгромадських організацій, під-
приємств, профспілок, організацій роботодавців та неурядових організацій;
487
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
VIII. слідкувати за прогресом у досягненні збалансованої участі жінок і
чоловіків у політичному та суспільному житті, оцінювати отримані результа-
ти і регулярно доповідати Комітету Міністрів про вжиті заходи й отримані
результати у цій галузі.
Додаток
до Рекомендації Rec (2003) 3
Для цілей цієї Рекомендації збалансована участь жінок і чоловіків озна-
чає, що представництво жінок чи чоловіків у будь-якому розпорядчому ор-
гані, який бере участь у політичному чи суспільному житті, не повинно бути
меншим від 40%.
На цій основі урядам держав – членів пропонується розглянути такі за-
ходи:
A. Законодавчі й адміністративні заходи
Держави – члени повинні:
1. розглянути можливість конституційних та/або інших законодавчих
змін, включно з позитивними заходами щодо їх виконання, які б полегшили
більш збалансовану участь жінок і чоловіків у прийнятті політичних і сус-
пільних рішень;
2. вжити адміністративних заходів, щоб в офіційній мові відображався
пропорційний розподіл повноважень між жінками і чоловіками;
3. розглянути можливість проведення законодавчих реформ з метою
запровадити рівні бар’єри для кандидатів на місцевих, регіональних, націо-
нальному і наднаціональному рівнях. Якщо існують пропорційні списки, роз-
глянути можливість запровадження системи «блискавка»;
4. розглянути можливість державного фінансування політичних партій
при заохоченні підтримки ними рівності за ознакою статі;
5. якщо виборча система чинить негативний вплив на представництво
жінок у виборних органах, реформувати цю систему таким чином, щоб за-
безпечити збалансоване представництво жінок і чоловіків;
6. розглянути можливість прийняття відповідних законодавчих заходів
щодо обмеження випадків зайняття кількох виборних політичних посад од-
нією людиною;
7. щоб забезпечити більш демократичний доступ до виборних органів,
прийняти відповідні правові акти та/або вжити адміністративних заходів з
метою поліпшити робочі умови виборних представників на місцевому, регі-
ональному, національному і наднаціональному рівнях;
8. прийняти відповідні правові акти та/або вжити адміністративних за-
ходів з метою допомогти виборним представникам виконувати і сімейні, й
суспільні обов’язки, і, зокрема, заохочувати забезпечення парламентами та
місцевими й регіональними органами влади, щоб їх графіки роботи і робочі
методи дозволяли виборним представникам обох статей суміщати сімейне
життя з роботою;
9. розглянути можливість прийняття відповідних законодавчих та/або
вжиття адміністративних заходів з метою забезпечити збалансоване представ-
ництво жінок і чоловіків при призначенні міністром чи урядом на всі посади
у державних комітетах;
488
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
10. забезпечити збалансоване представництво жінок і чоловіків на поса-
дах, призначення на які здійснюється урядом та іншими державними орга-
нами;
11. забезпечити, щоб відбір, найм і призначення на керівні посади у
процесі прийняття рішень здійснювалось на рівних засадах для жінок і чоло-
віків і були прозорими;
12. зробити державну службу зразком для наслідування як стосовно
збалансованої участі жінок і чоловіків у прийнятті рішень, так і стосовно рів-
них можливостей для кар’єрного зростання;
13. розглянути можливість прийняття відповідних законодавчих та/або
вжиття адміністративних заходів для забезпечення збалансованого представ-
ництва жінок і чоловіків у всіх національних делегаціях у міжнародних орга-
нізаціях і на форумах;
14. враховувати співвідношення жінок і чоловіків при призначенні
представників у міжнародні посередницькі та переговорні комітети, особли-
во у випадку мирних переговорів чи врегулювання конфліктів;
15. розглянути можливість прийняття відповідних законодавчих та/або
вжиття адміністративних заходів з метою заохочення і підтримки роботодав-
ців, які звільняють своїх працівників, котрі беруть участь у процесі прийнят-
тя політичних чи суспільних рішень, від роботи на увесь час участі без на-
кладання штрафних санкцій;
16. організувати, якщо необхідно, підтримати й активізувати роботу
національного механізму рівності при здійсненні збалансованої участі в по-
літичному й громадському житті;
17. заохочувати створення парламентами всіх рівнів комітетів чи деле-
гацій з прав і рівних можливостей жінок, а також дотримання цими коміте-
тами і делегаціями у своїй роботі принципу рівності за ознакою статі.
B. Заходи підтримки
Держави – члени повинні:
18. всіма доступними засобами підтримувати програми, метою яких є
стимулювання збалансованого представництва жінок і чоловіків у політич-
ному житті і в процесі прийняття суспільних рішень, ініційованими жіночи-
ми організаціями і всіма організаціями, які домагаються рівності за ознакою
статі;
19. розглянути можливість створення бази даних про жінок, які мають
бажання працювати на посадах, пов’язаних з прийняттям політичних і су-
спільних рішень;
20. підтримувати і розвивати жіночу політичну діяльність шляхом на-
дання жінкам, обраним представниками, можливості співпрацювати одній з
однією на місцевому, регіональному, національному і міжнародному рівнях;
21. розвивати і підтримувати виховні/тренінгові програми, навчання
впевненості, лідерству і роботі із засобами масової інформації жінок, які ма-
ють бажання брати участь у прийнятті політичних і суспільних рішень;
22. заохочувати навчання жінок-кандидатів і жінок-представників ви-
користання інформації і комунікаційних технологій;
489
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
23. запровадити до шкільних навчальних планів освітню діяльність, яка
має за мету прищепити молодим людям принципи рівності статей і підготу-
вати їх до життя у демократичному суспільстві;
24. підтримати участь молодих людей, особливо молодих жінок, в
об’єднаннях, щоб у них була можливість набувати досвід, знання і вміння, які
можуть знадобитися при участі в інституційному та політичному процесах;
25. заохочувати забезпечення молодіжними організаціями збалансова-
ної участі жінок і чоловіків у їх розпорядчих органах;
26. заохочувати все більшу участь етнічних і культурних меншин, а
особливо жінок із цих меншин, у процесі прийняття рішень на всіх рівнях;
27. інформувати політичні партії про різноманітні стратегії, що вико-
ристовуються у різних країнах, щоб підтримувати збалансовану участь жінок
і чоловіків у виборних органах; заохочувати застосування політичними пар-
тіями однієї чи декількох стратегій і підтримку збалансованого представниц-
тва жінок і чоловіків на розпорядчих посадах у партійних структурах;
28. підтримувати ініційовані соціальними партнерами (організаціями
працівників і роботодавців) програми сприяння збалансованому представ-
ництву жінок і чоловіків на відповідальних і розпорядчих посадах в рамках
власної класифікації і в контексті колективної угоди;
29. заохочувати забезпечення підприємствами та об’єднаннями збалан-
сованого представництва жінок і чоловіків у своїх розпорядчих органах, зо-
крема в органах, відповідальних за надання суспільних послуг і проведення
суспільної політики;
30. підтримувати кампанії, метою яких є ознайомлення громадськості із
значенням збалансованого представництва жінок і чоловіків у прийнятті полі-
тичних і суспільних рішень, що виступає однією з умов справжньої демократії;
31. підтримувати кампанії, метою яких є заохочення поділу обов’язків
між жінками і чоловіками у приватній сфері;
32. підтримувати кампанії, метою яких є ознайомлення особливих груп,
зокрема політиків, соціальних партнерів та осіб, які наймають та признача-
ють службовців, відповідальних за прийняття політичних і суспільних рі-
шень, зі значенням збалансованого представництва жінок і чоловіків на всіх
рівнях прийняття рішень;
33. організовувати інтерактивні семінари на тему рівності жінок і чоло-
віків для головних людей суспільства, як керівники і високопоставлені дер-
жавні службовці; метою семінарів є їх ознайомлення зі значенням збалансо-
ваного представництва чоловіків і жінок на всіх рівнях процесу прийняття
рішень;
34. підтримувати неурядові організації та дослідницькі інститути, які
вивчають участь жінок у процесі прийняття рішень та їх вплив на цей процес
і навколишню обстановку при прийнятті рішень;
35. проводити дослідження розподілу голосів відповідно до опитувань
громадської думки, щоб виявити модель голосування у жінок і чоловіків;
36. підтримувати дослідження перешкод, з якими стикаються жінки, які
мають бажання брати участь у прийнятті політичних і суспільних рішень на
різних рівнях, і публікувати результати досліджень;
490
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
37. підтримувати дослідження участі жінок у процесі прийняття рішень
у соціальному і волонтерському секторах;
38. підтримувати дослідження ролі, функцій, статусу і умов праці жінок
і чоловіків, обраних представниками на різних рівнях
39. підтримувати збалансоване представництво жінок і чоловіків на роз-
порядчих посадах у засобах масової інформації, включно з органами управ-
ління, програмування, освіти, професійної підготовки, проведення дослі-
джень та регулятивні органи;
40. заохочувати підготовку і підвищення рівня знань студентів-
журналістів і фахівців у галузі засобів масової інформації з питань рівності
жінок і чоловіків та уникнення сексистських стереотипів і сексизму;
41. заохочувати забезпечення фахівцями у галузі засобів масової інфор-
мації того, щоб кандидати і виборні представники обох статей були однаково
представлені у засобах масової інформації, особливо у передвиборні періоди.
C. Нагляд
Держави – члени повинні:
42. розглянути можливість створення незалежних органів (нарприклад,
орган, який здійснює нагляд за дотриманням принципу рівності жінок і чо-
ловіків, чи спеціальний посередницький орган), відповідальних за дотри-
мання урядової політики в галузі збалансованої участі жінок і чоловіків у по-
літичному і суспільному життя; чи покласти ці функції на інші національні
органи;
43. розглянути можливість створення і застосування показників для
спостереження й оцінки збалансованого представництва жінок і чоловіків у
прийнятті рішень на основі співставних окремих відомостей про співвідно-
шення статей у світі;
44. розглянути можливість прийняття таких показників виміру поступу
в галузі прийняття політичних і суспільних рішень:
i) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, обраних представника-
ми в парламенти (наднаціональні/національні/федеральні/регіональні) і
місцеві зібрання щодо кожної політичної партії;
ii) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, обраних представника-
ми в парламенти (наднаціональні/національні) порівняно з кількістю кан-
дидатів щодо кожної політичної партії (рівень успішності);
iii) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків у національних делега-
ціях у різних організаціях, таких як Парламентська Асамблея Ради Європи,
Європейський Конгрес місцевих і регіональних влад, міжнародні організації
та інші;
iv) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків у національних, феде-
ральних і регіональних урядах;
v) кількість жінок і чоловіків, які є сташими/молодшими міністрами у
різних напрямах діяльності в національних, федеральних і регіональних
урядах держав–членів;
vi) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, які займають вищі гро-
мадські посади, їх розподіл за різними напрямами діяльності;
491
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
vii) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, які є суддями верхов-
ного суду;
viii) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, які призначені на по-
саду урядом;
ix) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, які приймають рішення
у політичних партіях на національному рівні;
x) відсоткове співвідношення жінок і чоловіків, які є членами організа-
цій роботодавців, трудових і професійних організацій, а також відсоткове
співвідношення жінок і чоловіків, які приймають рішення в їх органах на на-
ціональному рівні;
45. кожні два роки надавати до своїх національних парламентів звіти
про вжиті заходи й отримані результати відповідно до перелічених вище по-
казників;
46. кожні два роки публікувати звіти про вжиті заходи й отримані ре-
зультати щодо залучення жінок до процесу прийняття рішень, повсюдно
поширювати ці звіти;
47. публікувати і зробити легкодоступною статистику про кандидатів
на політичні пости і виборних представників, у якій містилася б інформація
про стать, вік, роботу, сферу діяльності (приватна/державна), освіту;
48. заохочувати регулярний аналіз присутності та зображення жінок і
чоловіків у національних новинах і поточних ділових програмах, особливо під
час проведення виборчих кампаній.

492
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
ДЕКЛАРАЦІЯ
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про Кодекс належної практики у виборчих справах»
(Прийнята Комітетом Міністрів 5 травня 2004 року
на 883 засіданні заступників міністрів)
Комітет Міністрів,
Беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності
між її членами з метою гарантій безпеки та реалізації ідеалів і принципів, які
є їхнім спільним здобутком;
Наголошуючи, що демократія є одним із наріжних каменів Ради Євро-
пи, і вона немислима без виборів, які відповідають принципам європейського
виборчого доробку;
Нагадуючи важливість ефективної імплементації принципів європейсь-
кого виборчого доробку – загального, рівного, вільного та прямого виборчого
права при таємному голосуванні;
Будучи сповнений рішучості гарантувати, що всі вибори у державах–
членах Ради Європи проводяться відповідно до цих принципів, через регу-
лярні проміжки часу та прозоро;
Відзначаючи із задоволенням ухвалення Венеціанською Комісією Ко-
дексу належної практики у виборчих справах та його підтримку після цього
Парламентською Асамблеєю та Конгресом місцевих та регіональних влад
Ради Європи;
Вітаючи зацікавлення, яке виявили Парламентська Асамблея та Кон-
грес місцевих і регіональних влад Ради Європи до Кодексу належної практи-
ки у виборчих справах;
Вітаючи також успішну співпрацю між Венеціанською Комісією та
ОБСЄ/БДІПЛ у виборчих правах;
Зазначаючи, що вільне голосування включає як свободу виборців вира-
зити свою волю, так і свободу виборців формувати свою думку, базуючись на
свободі засобів масової інформації та нейтральності публічних засобів масо-
вої інформації;
Підкреслюючи, що принципи європейського виборчого доробку можуть
бути застосовані лише при дотриманні певних умов, зокрема поваги до основ-
них прав, безсторонньої організації виборів та ефективної системи оскаржен-
ня, як це визначено Кодексом належної практики у виборчих справах;
Визнає важливість Кодексу належної практики у виборчих справах, який
відображає принципи європейського виборчого доробку як засадничого доку-
мента Ради Європи у цій галузі та як основи для можливого подальшого роз-
витку законодавчих рамок демократичних виборів у європейських країнах;
Закликає уряди, парламенти, та інші відповідні органи влади держав –
членів брати до уваги Кодекс належної практики у виборчих справах, раху-
ватися з ним, у межах їх демократичних традицій, при розробці і застосуван-
ні виборчого законодавства, та докладати постійних зусиль для широкого
його розповсюдження у відповідних колах.
493
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ДЕКЛАРАЦІЯ
Комітету Міністрів Ради Європи
«Про Кодекс належної практики щодо референдумів»
(Прийнята Комітетом Міністрів 27 листопада 2008 року
на 1042bis засіданні заступників міністрів)
Комітет Міністрів,
Беручи до уваги, що метою Ради Європи є досягнення більшої єдності
між її членами задля збереження й утілення ідеалів і принципів, які є їхнім
спільним доробком,
Нагадуючи, що демократія є однією із засад Ради Європи та що вона
виражається не лише через вибори, але й через референдуми;
Нагадуючи Декларацію про Кодекс належної практики у виборчих
справах, прийняту на 114 засіданні Комітету Міністрів (13 травня 2004 року);
Нагадуючи, що Кодекс належної практики у виборчих справах встанов-
лює принципи європейського виборчого доробку;
Нагадуючи про важливість ефективної імплементації принципів євро-
пейського виборчого доробку, оскільки вони застосовні до референдумів:
загальне, рівне, вільне і таємне голосування;
Будучи сповнений рішучості забезпечити, щоб усі референдуми у дер-
жавах – членах Ради Європи проводилися згідно з цими принципами у про-
зорий спосіб;
Відзначаючи із задоволенням прийняття Венеціанською Комісією Ко-
дексу належної практики щодо референдумів та її наступне схвалення Пар-
ламентською Асамблеєю і Конгресом місцевих і регіональних влад Ради
Європи;
Звертаючи увагу на те, що вільне голосування включає як свободу ви-
борців виражати свою волю, так і свободу виборців формувати свою думку,
засновану на свободі засобів масової інформації, нейтральності публічних
засобів масової інформації та поваги до принципу єдності змісту;
Підкреслюючи, що принципи європейського виборчого доробку мо-
жуть бути імплементовані лише при дотриманні певних умов, зокрема пова-
ги до основних прав, безсторонньої організації референдуму та ефективної
системи оскаржень. Як це визначено Кодексом належної практики щодо ре-
ферендумів;
Наголошуючи, що текст, винесений на голосування, повинен бути уз-
годженим із правом вищого рівня та зі статутними принципами Ради Євро-
пи – демократією, правами людини та верховенством права;
Нагадуючи, що верховенство права передбачає, що звернення до рефе-
рендуму повинно узгоджуватися із усім масивом права, включно з процедур-
ними нормами;
494
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
Визнає важливість Кодексу належної практики щодо референдумів,
який відображає принципи європейського виборчого доробку як еталонного
документа для Ради Європи та як основи для подальшого розвитку правових
рамок для референдумів у європейських країнах;
Закликає усі уряди, парламенти та інші відповідні органи влади дер-
жав – членів брати до уваги Кодекс належної практики щодо референдумів,
рахуватися з ним, у межах їх демократичних національних традицій, при роз-
робці і застосуванні законодавства про референдуми, та докладати постійних
зусиль для широкого його розповсюдження у відповідних колах.

495
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕЗОЛЮЦІЯ 216 (2006)
Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи
«Про місцеві і регіональні вибори в Україні,
спостереження за якими проводилося 26 березня 2006 року»
1 червня 2006 року
Конгрес,
1. Виходячи з:
a) Статутної резолюції Комітету Міністрів (2000) 1 про Конгрес місцевих
і регіональних влад Ради Європи;
b) принципів, закріплених у Європейській хартії місцевого самовря-
дування;
c) своєї Рекомендації 192 (2006) про місцеві і регіональні вибори 26 берез-
ня 2006 року в Україні;
d) своїх Рекомендацій 48 (1998) та 102 (2001) про місцеву і регіональну
демократію в Україні;
e) доповідей CG/BUR (4) 132rev, CG/BUR (8) 164 про місцеві та регіо-
нальні вибори в Україні у 1998 і 2002 роках, прийнятих Бюро Конгресу;
f) своїх Резолюцій 68 (1998) і 123 (2001) про місцеву та регіональну демо-
кратію в Україні;
g) висновків «круглого столу» про місцеві та регіональні вибори 26 бе-
резня 2006 року в Україні.
2. Вітає:
a) прогрес з боку влад України у проведенні виборів у відповідності з
міжнародними стандартами стосовно виборів, принципів і цінностей;
b) рішення, прийняті Верховною Радою (парламентом України) на по-
чатку квітня 2006 року, зняти пункт 7 статті 30 Закону про статус депутатів
місцевих рад України, який дозволяв відкривати кримінальні справи сто-
совно депутатів місцевих рад тільки за рішенням відповідної ради і що вна-
слідок цього надавало членам місцевих рад широкий імунітет щодо кримі-
нальних та адміністративних переслідувань і було, на думку Конгресу, яв-
ною загрозою для місцевої демократії;
c) проведення «круглого столу» з питань місцевих і регіональних вибо-
рів 26 березня 2006 року в Україні, в ході якого вдалося розробити основні
критерії для оцінки передвиборної атмосфери в Україні, для підготовки місії
спостереження за виборами і для розробки програми співробітництва Кон-
гресу з Україною.
3. Висловлюючи намір і далі слідкувати за діями властей України з ви-
конання рекомендацій властям України, що містяться в Рекомендації Кон-
гресу 192 (2006), закликає:
496
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
a) Інституційний комітет підготувати у можливо більш короткі строки
доповідь про моніторинг стосовно місцевої та регіональної демократії в
Україні;
b) Бюро Конгресу належним чином проаналізувати у перспективі майбут-
ніх місій із спостереження за виборами, організацію таких підготовчих заходів,
як «круглий стіл», з питань місцевих і регіональних виборів в Україні;
c) Бюро Конгресу уважно слідкувати за заходами, яких вживають влади
України при розгляді і виконанні рекомендацій, зроблених Конгресом, як
вони викладені в Рекомендації 192 (2006), і розвивати діалог з владами Украї-
ни у зв’язку з цим;
d) Бюро Конгресу вживати усіх необхідних заходів для надання спри-
яння владам України для досягнення цих цілей.
Опубліковано: Вісник Центральної виборчої комісії. – 2006, № 3.

497
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
РЕКОМЕНДАЦІЯ 192 (2006)
Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи
«Про місцеві і регіональні вибори в Україні,
спостереження за якими проводилося 26 березня 2006 року»
1 червня 2006 року
Конгрес,
1. Виходячи з:
a) Статутної резолюції Комітету Міністрів (2000) 1 про Конгрес місцевих
і регіональних влад Ради Європи;
b) принципів, закріплених у Європейській хартії місцевого самовря-
дування, яка була ратифікована Україною 11 вересня 1997 року і вступила в
силу у цій країні 1 січня 1998 року;
c) своїх Рекомендацій 48 (1998) та 102 (2001) про місцеву і регіональну
демократію в Україні, в яких Конгрес закликав влади України вжити ряд за-
ходів щодо забезпечення того, щоб відповідне законодавство і політика Укра-
їни повністю відповідали її зобов’язанням відповідно до Європейської хартії
місцевого самоврядування;
d) доповідей Конгресу про місцеві та регіональні вибори в Україні у
1998 і 2002 роках, у яких були викладені висновки Конгресу на доповнення
до моніторингу місцевих і регіональних виборів у 1998 і 2002 роках і в яких
Конгрес закликав влади України вжити ряд заходів для забезпечення повної
відповідності організації і проведення місцевих і регіональних виборів між-
народним стандартам у галузі виборів;
e) Резолюцій Конгресу 68 (1998) і 123 (2001) про становище в галузі міс-
цевої і регіональної демократії в Україні, у яких, прагнучи слідкувати за ви-
конанням рекомендацій владами України на основі своєї другої доповіді про
моніторинг становища в галузі місцевої і регіональної демократії в Україні,
Конгрес доручив інституційному комітету уважно слідкувати за розвитком
подій у цій галузі і вживати усіх необхідних заходів для надання допомоги
владам України в досягненні цього завдання;
f) висновків «круглого столу» про місцеві та регіональні вибори 26 берез-
ня 2006 року в Україні;
g) своєї доповіді про місцеві та регіональні вибори 26 березня 2006 року
в Україні, у якій детально викладені висновки місії Конгресу із спосте-
реження за виборами і пропозиції, спрямовані на забезпечення повної від-
повідності майбутніх місцевих і регіональних виборів міжнародним стан-
дартам у галузі виборів;
h) висновків міжнародної місії спостерігачів за виборами стосовно спо-
стереження за виборами в Україні 26 березня 2006 року і доповіді Парламент-
ської Асамблеї Ради Європи про ці вибори.
2. Нагадує про роль Конгресу стосовно моніторингу виборів, зокрема
місцевих і регіональних виборів, виходячи при цьому з того, що проведення
вільних і справедливих місцевих і регіональних виборів та їх організація у
498
ДОКУМЕНТИ РАДИ ЄВРОПИ
відповідності з міжнародними стандартами щодо виборів є важливою умо-
вою для забезпечення авторитету органів управління, будівництва демокра-
тичної системи, заснованої на здоровому фундаменті, а також для створення
умов для ефективного управління на місцевому та регіональному рівнях.
3. Привертає увагу Комітету Міністрів і Парламентської Асамблеї до
викладених нижче рекомендацій.
4. Вітає владу України у зв’язку з тим прогресом, завдяки якому вибори
26 березня 2006 року були проведені в основному у відповідності з між-
народними стандартами, принципами і цінностями у цій галузі.
5. Вітає рішення, прийняте Верховною Радою (парламентом України)
на початку квітня 2006 року, зняти пункт 7 статті 30 Закону про статус депу-
татів місцевих рад України, котрий дозволяв порушувати кримінальні спра-
ви стосовно депутатів місцевих рад тільки за рішенням відповідної ради і що
в результаті надавало членам місцевих рад широкий імунітет стосовно кри-
мінальних та адміністративних переслідувань і було, на думку Конгресу, яв-
ною загрозою для місцевої демократії.
6. Відзначаючи, однак, при цьому, що:
a) вибори в Україні, як і раніше, регулюються різними законами і що це
є джерелом плутанини, дублювання і непослідовності;
b) одночасне проведення декількох виборів 26 березня 2006 року завда-
ло шкоди місцевим і регіональним виборам і призвело до великої кількості
технічних проблем, що серйозно підірвало прогрес влад України на шляху
до проведення виборів у повній відповідності з міжнародними стандартами у
галузі виборів і при цьому ефективно;
c) як і раніше, зберігаються серйозні неточності при реєстрації виборців
в Україні;
d) Закон про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки
Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів не передбачає по-
ложення про участь незалежних місцевих спостерігачів у моніторингу місце-
вих і регіональних виборів;
e) існують проблеми, пов’язані з утворенням обласних і районних ви-
борчих комісій, а також стосовно відповідної підготовки всіх членів виборчих
комісій;
f) деякі виборчі дільниці, як і раніше, мало пристосовані для виконання
своїх завдань, а більшість виборчих дільниць недоступні для інвалідів і тепер
там є труднощі у доступі і для осіб похилого віку.
7. Закликає владу України вжити усіх необхідних заходів для виконання
цих рекомендацій, і зокрема:
a) розглянути можливість зведення усього законодавства про вибори в
єдиний закон;
b) організовувати майбутні місцеві і регіональні вибори окремо від ви-
борів до парламенту;
c) продовжувати і надалі зусилля, спрямовані на вдосконалення реєстр-
рації виборців, для того щоб здійснювати це акуратно і виправляючи помил-
ки при реєстрації;
d) забезпечити, щоб Закон про вибори депутатів Верховної Ради Авто-
номної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів
499
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДЕМОКРАТИЧНИЙ ДОРОБОК У ГАЛУЗІ ВИБОРЧОГО ПРАВА
було змінено таким чином, щоб до нього було включено положення, яке до-
зволяє незалежним місцевим спостерігачам здійснювати моніторинг за про-
веденням місцевих і регіональних виборів;
e) забезпечувати, щоб усі члени виборчих комісій проходили про-
фесійну підготовку своєчасно і на відповідному рівні, і пропонує у зв’язку з
цим, щоб:
I. Будь-які спеціальні програми з навчання і підготовки розроблялися й
організовувалися у тому числі і за сприяння Венеціанської Комісії Ради Єв-
ропи.
II. Така підготовка здійснювалася у співпраці з Конгресом, з викорис-
танням у тому числі і досвіду Європейської мережі організацій з підготовки
для місцевих і регіональних органів влади (ЕНТО);
f) забезпечувати, щоб виборчі дільниці були пристосовані до потреб
виборців, і пропонує у зв’язку з цим:
I. Щоб виборчі дільниці були в міру можливості більш доступними для
осіб похилого віку та інвалідів.
II. Щоб був переглянутий закон про кількість виборців на одну виборчу
дільницю, і при цьому враховувалася кількість виборчих дільниць в одній
будівлі.
8. Конгрес знову заявляє про свою готовність підтримати влади України
і надати їм сприяння у виконанні викладених вище рекомендацій і у зміц-
ненні місцевої та регіональної демократії по всій країні у відповідності із зо-
бов’язаннями України стосовно виконання Європейської хартії місцевого са-
моврядування.
Опубліковано: Вісник Центральної виборчої комісії. – 2006, № 3.
500