Огляд чинних процедур призначення соціальної допомоги в Україні

Огляд чинних процедур призначення
соціальної допомоги
в Україні
2
Зміст
Перелік скорочень…………………………………………………………………………………………………………. 4
Резюме………………………………………………………………………………………………………………………….. 5
Огляд чинної системи соціального захисту в Україні……………………………………………………… 6
Опис видів допомоги, що призначаються з урахуванням доходу…………………………………….. 9
Державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям…………………………………………….. 9
Субсидія на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг і придбання
скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива ………………………………. 9
Допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку……………………….. 11
Допомога на дітей одиноким матерям ………………………………………………………………………. 12
Принципи призначення і виплати допомоги, що надається з урахуванням доходу ………… 13
Процедури подання заяви ……………………………………………………………………………………………. 15
Документи, що подаються заявником……………………………………………………………………….. 15
Єдина заява ……………………………………………………………………………………………………………… 16
Декларація про доходи та майновий стан………………………………………………………………….. 17
Процедури прийняття рішення…………………………………………………………………………………….. 19
Комісії ………………………………………………………………………………………………………………………… 22
Роль державного соціального інспектора……………………………………………………………………… 25
Акт обстеження матеріально-побутових умов …………………………………………………………… 26
Аналіз відмов у наданні допомоги……………………………………………………………………………….. 28
Основні проблеми та рекомендовані напрямки реформ………………………………………………… 31
При поданні заяви ……………………………………………………………………………………………………. 31
При перевірці документів та розрахунку допомоги …………………………………………………… 32
Роль та повноваження соціального інспектора ………………………………………………………….. 32
Розгляд справ комісіями …………………………………………………………………………………………… 32
Напрямки можливих змін у процедурах призначення допомоги …………………………………… 33
При поданні заяви ……………………………………………………………………………………………………. 33
При перевірці документів та розрахунку допомоги …………………………………………………… 33
Роль та повноваження соціального інспектора ………………………………………………………….. 33
Розгляд справ комісіями …………………………………………………………………………………………… 34
Висновки…………………………………………………………………………………………………………………….. 35
Список цитованого законодавства ……………………………………………………………………………….. 36
Додаток 1. Показники, що використовуються для визначення права на допомогу та її
розміру ……………………………………………………………………………………………………………………….. 37
3
Додаток 2. Форма єдиної заяви…………………………………………………………………………………….. 38
Додаток 3 Декларація ………………………………………………………………………………………………….. 45
Додаток 4. Акт обстеження матеріально-побутових умов …………………………………………….. 49
Додаток 5. Основні показники діяльності пілотних управлінь в 2009 році…………………….. 53
4
Перелік скорочень
ДДД – допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
ДОМ – допомога на дітей одиноким матерям.
ДСД – державна соціальна допомога, соціальна допомога – державна соціальна допомога
малозабезпеченим сім’ям.
ЖС – житлові субсидії, субсидії – субсидія для відшкодування витрат на оплату житловокомунальних послуг і придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового
палива.
ЖКП – житлово–комунальні послуги.
Пілотне управління – УПСЗН, що бере участь у дослідженні «Пілотні проекти соціальної
допомоги»: м. Баштанка Миколаївської обл., м. Умань Черкаської обл., м. Кіцмань Чернівецької
обл., м. Корюківка Чернігівської обл. і Кам’янобрідського району м. Луганськ.
РДА – районна державна адміністрація.
СГТП – скраплений газ та тверде паливо.
УПСЗН – управління праці та соціального захисту населення.
5
Резюме
У цьому звіті подано опис чинних на даний момент процедур призначення, розрахунку і
виплати соціальної допомоги, яка надається з урахуванням доходу одержувача. Метою опису
чинних процедур була систематизація наявної інформації, а також критичний аналіз процедур і
форм документів, що подаються, і виявлення можливостей їх вдосконалення.
Значна частина представленої інформації про недоліки системи була зібрана в п’ятьох пілотних
управліннях праці та соціального захисту населення впродовж2009 року.
На даний час процедура подачі документів для заявників є досить простою – основна
інформація про заявника подається в формі єдиного комплекту документів, серед яких
основними є єдина заява і декларація про доходи.
Незважаючи на добру структурованість цих документів, вони дозволяють зібрати лише
документально підтверджувану інформацію про заявника і не охоплюють увагою безліч
неформалізованих характеристик.
Попри те, що в цілому система прийняття рішень і обробки заяв про призначення допомоги
добре налагоджена, вона перевантажена численними, часто надмірними, перевірками і частими
перерахунками призначених субсидій.
Державні соціальні інспектори і комісії обмежені в повноваженнях з розгляду справ, за якими
допомога призначається на загальних засадах і позбавлені стимулів відмовляти в наданні
допомоги у спірних випадках. У результаті того, що діяльність цих інститутів не відповідає меті
їх створення, спостерігається недосконалість надання адресної соціальної допомоги. Соціальна
підтримка надається не тільки дійсно нужденним, але й більш забезпеченим групам населення.
У результаті аналізу було виявлено можливості поліпшення ситуації практично на кожному
етапі функціонування системи соціального захисту. Особливу увагу при удосконаленні
процедур призначення допомоги слід приділити обліку тих характеристик сім’ї, які можуть
свідчити про приховування доходу або недостатнє використання наявних можливостей його
одержання. Отримання та обробка таких характеристик можлива і на етапі подання документів,
і при перевірці матеріального стану сім’ї соціальним інспектором.
Крім того виявлено, що принцип постійного перерахунку сум допомоги, який застосовується
зараз, і надмірно велика кількість комісійних справ призводять до неефективного використання
адміністративних ресурсів. Формалізація цих підходів дозволить перерозподілити ресурси на
користь більш ефективного надання допомоги.
Відсутність в чинній системі стимулів до обмеження доступу до соціального захисту веде до
недостатньої адресності допомоги, що надається. Впровадження таких стимулів може бути
одним з пріоритетних напрямків реформування системи.
6
Огляд чинної системи соціального захисту в Україні
Соціальна політика – це комплекс соціально-економічних заходів держави, підприємств,
організацій, місцевих органів управління, спрямованих на захист населення від безробіття,
підвищення цін, знецінення трудових заощаджень і т. ін. Проводячи соціальну політику,
держава прагне гарантувати право на такий рівень життя, який дозволяє забезпечити людей
їжею, житлом, медичним обслуговуванням, необхідними для підтримання здоров’я, власного
добробуту та добробуту сім’ї; а також право на соціальну підтримку на випадок безробіття,
хвороби, каліцтва, втрати годувальника, старості та інших випадків втрати засобів для
існування з незалежних від людей причин.
Виплати за програмами державної допомоги істотно впливають на формування доходів
населення. За рахунок цих джерел здійснюються пенсійне забезпечення, утримання тимчасово
непрацездатних громадян, виплати різних видів допомоги (по догляду за дітьми, на медичне
обслуговування, малозабезпеченим сім’ям, по безробіттю та ін.).
Система соціального захисту населення в Україні складається з трьох основних елементів:
Перший елемент являє собою комплекс соціального страхування, який фінансується за рахунок
внесків роботодавця та працівника. За кошти фондів соціального страхування виплачується
допомога по безробіттю – для тих, хто не працевлаштований і перебуває в активному пошуку
роботи; допомога на випадок тимчасової непрацездатності – через хворобу, вагітність та
пологи; допомога у разі трудового травматизму та професійних захворювань, що виплачується
в разі виробничої травми та професійних захворювань; а також пенсійні виплати людям
похилого віку.
Другий елемент являє собою допомогу, що залежить від рівня доходу заявника. Цей вид
допомоги надається відповідно до потреб заявників з низьким рівнем доходів. До нього
належать: допомога малозабезпеченим сім’ям, субсидії на житлово-комунальні послуги, деякі
види допомоги сім’ям з дітьми, допомоги малозабезпеченим особам, що проживають спільно з
інвалідами першої та другої груп.
Важливу роль в системі соціального захисту України відіграють також універсальні види
допомоги, які доступні для кожного громадянина за наявності певних умов для отримання
даного виду допомоги. Прикладом є допомога при народженні дитини, яка виплачується кожній
сім’ї на кожного новонародженого. Також до універсальних видів допомоги належать виплати
сиротам, пільги інвалідам війни, ветеранам війни, допомоги жертвам політичних репресій,
жертвам чорнобильської катастрофи тощо.
Кошти для допомоги нужденним, виплати універсальних видів допомоги і пільг надаються
безпосередньо з державного бюджету за рахунок загального оподаткування. Кошти для
фінансування різних видів соціальної допомоги передаються з державного бюджету у вигляді
субвенцій з винятковою метою фінансування виплати соціальної допомоги. Призначення і
виплата допомоги знаходяться у віданні місцевих органів влади та адмініструються за
посередництвом мережі регіональних і місцевих управлінь соціального захисту.
Місцеві органи влади можуть також надати фінансову або іншу додаткову підтримку вразливим
категоріям населення в межах їх юрисдикції за рахунок коштів місцевих бюджетів.
7
Сумарне виконання державного бюджету за соціальними зобов’язаннями 2009 року
представлено в таблиці 1.
Таблиця 1. Виплати в рамках соціального захисту в Україні, 2009 рік
Категорія виплат Сума, млн. грн. Частка ВВП, %
ВВП 914 720,0 100,00%
Допомога малозабезпеченим сім’ям 709,5 0,08%
Житлові пільги 3 583,1 0,39%
Житлові субсидії 836,1 0,09%
Пільги на паливо 318,7 0,03%
Субсидії на СГТП 89,9 0,01%
Пільги на проїзд та зв’язок 1 382,6 0,15%
Допомога на дітей, в тому числі: 12 039,0 1,32%
– Допомога по догляду за дитиною до 3 років 2 257,5 0,25%
– Допомога на дітей одиноким матерям 1 359,2 0,15%
– Одноразова допомога при народженні дитини 7 606,0 0,83%
Джерело: Державне казначейство, Державний комітет статистики України
Як видно з таблиці, саме універсальні допомоги у вигляді пільг і виплат при народженні дитини
являють собою найбільшу соціальну статтю витрат державного бюджету. Порівняно з пільгами,
на субсидії, що виплачують з урахуванням доходу одержувачів, витрачаються набагато менші
суми. Наприклад, на житлові субсидії витрачається 23,3% суми, що йде на фінансування
житлових пільг, а на субсидії на придбання палива – 28,2% відрахувань на фінансування
однойменних пільг. Фінансування транспортних пільг також являє собою істотну статтю
бюджетних витрат з сумарним обсягом виділених коштів 1,38 млрд. грн. (станом на 2009 р.).
В Україні існує розгалужена й дорога система пільг і привілеїв, яка тим чи іншим чином
охоплює близько половини населення. Пільги передбачають повне або часткове звільнення
певних осіб від сплати за товари / послуги або надання їм додаткових переваг. Система пільг і
привілеїв націлена на досягнення двох принципово різних цілей:
1) створення переваг для окремих категорій осіб, які користуються особливим статусом. У
цьому контексті пільги розглядаються як винагорода для людей, що працюють на певних
посадах, або тих, хто має заслуги перед державою;
2) підтримка людей, які зайняті у специфічній сфері діяльності або місцевості, а також
уразливих груп населення. Такі пільги доповнюють соціальну підтримку, що надається
безпосередньо в рамках програм соціальної допомоги та соціального страхування.
Система пільг дісталася Україні в спадок від СРСР, де тими чи іншими пільгами користувалося
до 50% населення. Однак система, створена в Радянському Союзі, була покликана не так
8
надавати соціальний захист знедоленим, як бути системою заохочення громадян до того, щоб
мати заслуги перед Батьківщиною. Частково це підтверджується тим фактом, що в численному
переліку пільг не значився безкоштовний проїзд у комунальному транспорті для пенсіонерів.
Транспортні пільги стосувалися виключно проїзду школярів, студентів вузів і ПТУ,
військовослужбовців, а також депутатів рад усіх рівнів.
Транспортні пільги в такому обсязі, в якому вони є зараз, були запроваджені вже в роки
незалежності, проте принцип універсальності їх надання зберігся: до соціального захисту саме
незаможного населення їх не можна віднести. Оскільки абсолютна більшість загального обсягу
транспортних пільг припадає на міста, в рівні умови були поставлені ті, хто активно
користується громадським транспортом (головним чином городяни), і ті, хто не має можливості
реалізувати своє право на безкоштовний проїзд через його відсутність (переважно жителі сіл).
Однак реформувати систему пільг дуже складно через велику політичну значущість цього
питання. Для цілого покоління громадян України пільга – це визнання заслуг, за які
передбачена винагорода. Тому скасування пільг буде сприйматися ними не тільки як
погіршення добробуту, але й як спроба відібрати заслужене право.
Удосконалення системи надання допомоги, яка залежить від рівня доходу заявників, являє
собою політично менш гостре питання внаслідок наявності чітких критеріїв надання цієї
допомоги і простої конкретної мети її існування – підтримка найбільш нужденних.
9
Опис видів допомоги, що призначаються з урахуванням доходу
У рамках пілотних проектів соціальної допомоги проводиться аналіз чотирьох видів допомоги,
що призначаються з урахуванням доходів заявників, а саме:
1. Державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям;
2. Субсидія для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг і
придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива;
3. Допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку;
4. Допомога на дітей одиноким матерям.
Державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям
Державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям (ДСД) – це щомісячна допомога, яка
надається малозабезпеченим сім’ям у грошовій формі. ДСД (соціальна допомога) призначається
сім’ї в тому випадку, якщо її дохід є меншим за гарантований мінімум сім’ї (рівень
забезпечення прожиткового мінімуму), який визначається як сума гарантованих мінімумів для
кожного її члена.
Використання гарантовано мінімуму замість прожиткового мінімуму, первинно прописаного в
законі, виправдовується складними фінансовими обставинами в країні. Його розмір щорічно
встановлюється законом про держбюджет, виходячи з реальних можливостей видаткової
частини державного бюджету України. Сума соціальної допомоги розраховується як різниця
між гарантованим мінімумом сім’ї, що претендує на виплату допомоги, та її середньомісячним
доходом за попередні шість місяців. Однак розмір допомоги не може бути більшим, ніж 75%
від рівня забезпечення прожиткового мінімуму для сім’ї. Розміри прожиткового мінімуму і
гарантовано мінімуму у 2009-2010 рр. представлені у додатку 1.
Для кожної дитини, яка входить до складу малозабезпеченої сім’ї, рівень забезпечення
прожиткового мінімуму збільшується на 10%, а для кожної дитини, яка утримується одинокою
матір’ю (батьком, усиновителем), та для кожної дитини, в якої один або двоє батьків є
інвалідами I чи II групи – на 20%.
Для громадян, які отримали статус особи, що проживає і працює (навчається) на території
населеного пункту, якому надано статус гірського, рівень забезпечення прожиткового мінімуму
збільшується на 20%.
Виходячи з викладених вище принципів, для сім’ї з двох працездатних батьків та однієї дитини
з січня 2010 р. максимальний рівень ДСД може скласти (при нульовому рівні декларованого
доходу) (182,21 + 182,21 + 266,25 * 1,1) * 0,75 = 492,97 грн. на місяць. Для отримання
соціальної допомоги сумарний дохід зазначеної сім’ї повинен бути меншим за 657,30 грн. на
місяць.
Субсидія на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг і придбання
скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива
Субсидія на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг (ЖКП) і придбання
скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива (субсидія) – це адресна
безготівкова державна допомога сім’ям для відшкодування витрат на оплату житлово-
10
комунальних послуг (водо-, тепло-, газопостачання, водовідведення, електроенергії, вивезення
побутових відходів), а також одноразова на рік допомога готівкою на придбання скрапленого
газу і твердого та рідкого пічного побутового палива (СГТП).
Право на отримання субсидії поширюється на громадян, які проживають як у державних, так і в
приватизованих, приватних і кооперативних житлових будинках, тобто незалежно від форми
власності житла.
Субсидія на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива призначається у
випадку, коли житло не забезпечене електро-, тепло-, або газопостачанням для опалення. У разі,
якщо для опалення житла використовуються всі три види палива, то СГТП призначається лише
на один вид палива.
Норма володіння чи користування загальною площею житла і нормативи користування
комунальними послугами встановлюються, виходячи з площі у 21 кв. метр на наймача і на
кожного іншого зареєстрованого у житловому приміщенні (будинку) мешканця та додатково у
10,5 кв. метри на всіх зареєстрованих. Для громадян, які проживають в однокімнатній квартирі,
норма володіння розповсюджується на загальну площу незалежно від розміру квартири.
Субсидія призначається за наявності різниці між розміром оплати ЖКП, відповідно до норм
споживання та з урахуванням пільг, і розміром обов’язкового платежу громадян, що становить
15% (10% – для визначених особливих випадків) від середньомісячного сукупного доходу осіб,
зареєстрованих у житловому приміщенні (будинку) за шість місяців, що передують місяцю
звернення по субсидію. Субсидія на придбання твердого палива і скрапленого газу
призначається на основі середньомісячного доходу домогосподарства за попередній
календарний рік з урахуванням коефіцієнта зростання середньої заробітної плати працівників.
Для громадян, які займаються індивідуальною підприємницькою діяльністю, кустарноремісничими промислами або приватною практикою, середньомісячний дохід визначається на
підставі даних районних державних податкових адміністрацій за два попередні квартали, що
передують місяцю звернення за призначенням субсидії.
Домогосподарства, яким призначена субсидія на загальних підставах, оплачують ЖКП в межах
15% середньомісячного сукупного доходу. Домогосподарства, які складаються тільки з
пенсіонерів та/чи інших непрацездатних осіб, оплачують послуги в розмірі 10%
середньомісячного сукупного доходу. Домогосподарства, до складу яких крім працездатних
осіб входять діти чи інваліди І або ІІ групи, оплачують послуги в розмірі 10%
середньомісячного сукупного доходу, якщо дохід на одного зареєстрованого в приміщенні не
перевищує 50% прожиткового мінімуму в розрахунку на місяць.
Якщо одержувачі субсидії економно використовували послуги, що вимірюються приладами
обліку, то при призначенні субсидії на наступний термін розмір обов’язкового платежу (15% і
10%) зменшується на 2 пп. за кожні 10% економії послуг, але не більш як на 6 в.п.
Субсидія призначається за умови пред’явлення розрахункових книжок, квитанцій або
аналогічних документів, що підтверджують фактичну оплату ЖКП за попередній період. У разі
виникнення заборгованості по платежах за житлово-комунальні послуги субсидія
призначається за умови укладення громадянином з підприємствами-надавачами ЖКП договорів
про реструктуризацію заборгованості.
Субсидія на оплату житлово-комунальних послуг призначається на шість місяців. У разі, якщо
оплата за теплопостачання здійснюється лише в опалювальний період, субсидія призначається
11
на цей термін. Якщо у житловому приміщенні зареєстровані та проживають тільки пенсіонери,
які не працюють, й інші непрацездатні громадяни, джерелом існування яких є лише пенсії та
інші соціальні виплати, субсидія, за бажанням, призначається на 12 місяців. громадяни, яким
призначена така субсидія, обов’язково інформують відділи субсидій про збільшення доходу або
зміну у складі зареєстрованих мешканців.
Допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку
Право на допомогу по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку має один з
батьків дитини, усиновитель, опікун, бабуся, дідусь або інший родич, який фактично здійснює
догляд за дитиною та не зайнятий роботою чи навчанням в режимі повного робочого дня.
Допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку виплачується щомісяця з
дня призначення по день досягнення дитиною вказаного віку включно. Допомога призначається
на кожну дитину незалежно від кількості народжених (усиновлених, взятих під опіку) дітей, за
якими здійснюється догляд у сім’ї.
У законодавстві спочатку було закладене поступове наближення суми виплат допомоги по
догляду за дитиною до 3 років до рівня прожиткового мінімуму. Так, згідно зі статтею 15
Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» допомога по догляду за дитиною до
досягнення нею трирічного віку виплачується у розмірі, що дорівнює різниці між 50%, 75% і
100% прожиткового мінімуму для працездатних осіб з 1 січня 2008, 2009 і 2010 року
відповідно, та середньомісячним сукупним доходом сім’ї в розрахунку на одну особу за
попередні шість місяців, але не менше 130 гривень.
Можна помітити, що за незмінності мінімальної суми виплати максимальний розмір допомоги
збільшується як за рахунок законодавчого збільшення прожиткового мінімуму, так і за рахунок
збільшення його частки, що береться до розрахунку. Якщо станом на 1 червня 2009 р.
максимальний розмір допомоги (при нульовому декларованому доході сім’ї) міг становити
669 грн. * 0.75 = 501.75 грн., то станом на 1 червня 2010 р. – вже 884 грн.
Виплата допомоги в розмірі, що перевищує мінімальний, здійснюється протягом шести місяців.
По закінченню цього часу необхідно знову підтвердити своє право на одержання допомоги,
розмір якої перевищує мінімальну суму виплат. Якщо особа, якій призначена допомога, після
закінчення зазначеного строку не підтвердила право на призначення допомоги у розмірі, що
перевищує мінімальний, допомога виплачується у мінімальному розмірі.
Переважна більшість заявників не використовує можливість отримання допомоги у розмірі, що
перевищує мінімальний, аргументуючи це небажанням збирати документи. Таким заявникам
допомога призначається у розмірі 130 грн.
У разі початку трудової діяльності на умовах повного робочого дня, початку підприємницької
діяльності або звернення до служби зайнятості по допомогу в працевлаштуванні, особою, яка
отримує допомогу по догляду за дитиною до досягнення нею трьох років, виплата допомоги
припиняється з місяця, наступного за місяцем настання зазначених обставин.
Матерям, які вийшли на роботу та працюють у режимі неповного робочого часу або вдома, що
підтверджується довідкою з місця роботи, або одночасно продовжують навчання з відривом від
виробництва, допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трьох років призначається
(виплачується) в повному розмірі.
12
Допомога на дітей одиноким матерям
Відповідно до статті 18-1 Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», право на
допомогу на дітей мають одинокі матері або одинокі усиновителі.
Одинокими вважаються матері (усиновителі), які не перебувають у шлюбі, якщо у свідоцтві про
народження дитини (рішенні про усиновлення) відсутній запис про батька дитини або такий
запис здійснено державним органом реєстрації актів цивільного стану за вказівкою матері.
Тобто мати дитини вважається одинокою та має право на відповідну допомогу, якщо дитина
народжена не в шлюбі, а при реєстрації народження батько дитини не подав заяву про визнання
батьківства. Якщо дитина народжена у шлюбі, який згодом був розірваний, то в такому випадку
мати не вважається одинокою.
Право на допомогу одиноким матерям мають мати (батько) дітей у разі смерті одного з батьків,
якщо шлюб між ними було розірвано до моменту смерті, за умови неотримання ними пенсії у
разі втрати годувальника або державної соціальної допомоги.
Мінімальний розмір допомоги на дітей одиноким матерям становить 30% прожиткового
мінімуму на дитину відповідного віку. Максимальний розмір допомоги на дитину одиноким
матерям встановлюється в розмірі різниці між 50% прожиткового мінімуму на дитину
відповідного віку та сукупним доходом сім’ї в розрахунку на одну особу за останні шість
місяців перед зверненням.
При прожитковому мінімумі для дітей до 6 років, встановленому на рівні 767,00 грн. на місяць
(станом на 1 червня 2010 року), мінімальний розмір допомоги одиноким матерям становить
230,10 грн. (767,00 * 0,3), а максимальний (при нульовому декларованому доході сім’ї) –
383,50 грн. (767,00 * 0,5). При цьому можна помітити, що отримати допомогу на дитину до
шести років у розмірі, що перевищує мінімальний, може тільки сім’я з сукупним доходом на
одну людину менше 153,40 грн. на місяць, що є дуже низьким рівнем. Для дітей від 6 до 18
років відповідний дохід становить 183,40 грн. (станом на 1 червня 2010 року).
Допомога виплачується на дітей у віці до 18 років. Якщо діти навчаються у вищих навчальних
закладах на очній формі, допомога надається до закінчення навчання, але не довше, ніж до
досягнення ними 23-річного віку.
Допомога на дітей одиноким матерям призначається на кожну дитину незалежно від отримання
іншої допомоги на дітей. При досягненні дитиною шестирічного віку допомога перераховується
без звернення одержувача допомоги до органу праці та соціального захисту населення.
13
Принципи призначення і виплати допомоги, що надається з урахуванням
доходу
Умови, яким має задовольняти сім’я для отримання кожного виду допомоги, що надається з
урахуванням доходу заявника, представлені в таблиці 2.
Таблиця 2. Критерії призначення допомоги з урахуванням доходу: «+» означає
необхідність дотримання умови для отримання даного виду допомоги, «-» означає
відсутність такої умови для даного виду допомоги
ДДД ДОМ ДСД ЖС
1. Заявник відповідає прямому критерію доходу + + + –
2. Заявник має особливий статус (наявність відповідної
довідки державного органу реєстрації актів громадянського
стану)
– + – –
3. Одержувач допомоги непрацевлаштований, не отримує
допомогу по безробіттю та не займається підприємницькою
діяльністю
+ – – –
4. У сім’ї (домогосподарстві) заявника немає осіб, які не
працювали і не навчалися на денних відділеннях навчальних
закладів протягом трьох місяців, що передують місяцю
звернення за наданням субсидії, та не були зареєстровані в
службі зайнятості населення як такі, що шукають роботу
– – + +
5. Ніхто з членів сім’ї (домогосподарства) не має
додаткових засобів до існування (здача в оренду житла, робота
без оформлення трудових відносин, дохід від утримання
худоби, від народних промислів тощо)
– – + +
6. Ніхто зі складу сім’ї протягом 12 місяців перед
зверненням за допомогою не здійснив купівлю товарів чи
послуг на суму, що перевищує 10 величин прожиткового
мінімуму для сім’ї (зареєстрованих у житловому приміщенні
осіб у разі ЖС)
– – + +
7. У власності чи володінні сім’ї немає другого житлового
приміщення за умови, що загальна площа житла перевищує
санітарні норми
– – + +
8. У власності чи володінні сім’ї немає більше одного
автомобіля, транспортного засобу (механізму) – – + +
9. У власності чи володінні сім’ї (крім сімей, що
складаються тільки з дітей та осіб, які досягли 65-річного віку
або інвалідів I і II групи, та сімей, в яких є діти-інваліди) немає
земельної ділянки площею понад 0,6 га, крім випадків, коли
така земельна ділянка з незалежних від сім’ї причин не
приносить дохід
– – + –
10. Сім’єю не були подані недостовірні відомості або
приховані відомості, що вплинули або могли вплинути на
встановлення права на державну соціальну допомогу та на
визначення її розміру
+ + + +
Джерело: Законодавство України, складено CASE Україна
14
При недотриманні критеріїв №№ 4-9 допомога може бути призначена на підставі рішень
комісій, створених районними чи міськими адміністраціями, виходячи з конкретних обставин,
що склалися в сім’ї. Рішення про призначення соціальної допомоги в таких випадках
приймається на підставі обстеження матеріально-побутових умов сім’ї.
Всі види державної допомоги сім’ям з дітьми, допомогу малозабезпеченим сім’ям та житлову
субсидію призначають і виплачують органи соціального захисту населення за місцем
проживання заявника.
Покриття витрат на виплату допомоги здійснюється за рахунок коштів державного бюджету у
вигляді субвенцій місцевим бюджетам. Нарахована допомога в грошовій формі виплачується
через установи банків. У селах і селищах виплата допомоги може здійснюватися державними
підприємствами та відділеннями зв’язку за місцем проживання одержувача. Перерахування
коштів відділенням зв’язку та банкам для забезпечення виплати допомоги здійснюється
управліннями праці та соціального захисту населення.
Суми державної допомоги, виплачені надміру внаслідок зловживань з боку громадян (у
результаті подання документів із завідомо неправдивими даними, неподання відомостей про
зміни у складі сім’ї, приховування обставин, що впливають на виплати державної допомоги
тощо), стягуються згідно із законом.
У разі, якщо особи, які входять до складу сім’ї, навмисно представили недостовірні відомості,
що вплинули або могли вплинути на встановлення права на соціальну допомогу і визначення її
розміру, або приховали їх, виплата соціальної допомоги припиняється. На наступний строк
допомога може бути призначена не раніше ніж через шість місяців, починаючи з першого числа
місяця виявлення порушення.
Призначена допомога малозабезпеченим сім’ям може бути зменшена до 50% її розміру у разі
невикористання сім’єю можливостей знаходження додаткових джерел для існування.
15
Процедури подання заяви
Документи, що подаються заявником
Для отримання допомоги з урахуванням доходу в органи праці та соціального захисту
населення подаються документи, зазначені у таблиці 3.
Таблиця 3. Документи, які подаються в управління соціального захисту населення для
призначення допомоги(*)
ДСД ЖС ДДД ДОМ
Заява про призначення допомоги + + + +
Документ, що засвідчує особу + + + +
Довідка про склад сім’ї + + + +
Декларація про доходи та майно осіб, які входять до
складу сім’ї (у випадку ЖС – осіб, зареєстрованих у
житловому приміщенні)
+ + + +
Довідка про наявність та розмір земельної ділянки,
земельної частки (паю) + + + +
Відомості про забезпеченість житловою площею та
комунальними послугами
+ +
Копія свідоцтва про народження дитини + +
Копія або витяг з наказу (розпорядження) роботодавця
про надання відпустки (**) +
Довідка державного органу реєстрації актів цивільного
стану
+
Довідка про проживання дитини з матір’ю, видана за
місцем проживання сім’ї +
Джерело: Законодавство України, складено CASE Україна
(*) У таблиці представлений стандартний пакет документів; у деяких специфічних випадках
може знадобитися надання додаткових документів.
(**) Залежно від статусу заявника надаються: копія або витяг з наказу (розпорядження)
роботодавця про надання відпустки (для працюючих осіб); копія трудової книжки (для
непрацюючих осіб); довідка з місця навчання (для осіб, які навчаються); довідка про те, що
виплата допомоги по безробіттю або матеріальної допомоги по безробіттю не проводиться (для
непрацюючих осіб, які перебувають на обліку в центрі зайнятості); довідка, видана органами
державної податкової служби про те, що члени сім’ї заявника не займаються підприємницькою
діяльністю (для осіб-суб’єктів підприємницької діяльності).
16
На даний час, система електронного обміну даними між різними державними організаціями
відсутня. Необхідність звертатися до державних установ (центр зайнятості, податкова) для
надання довідок в інші державні установи (управління соціального захисту) викликає нарікання
з боку заявників.
На запити відділів (управлінь) субсидій відомості для нарахування субсидій надають:
• про склад зареєстрованих у житлових приміщеннях осіб – житлово-експлуатаційні
організації або інші органи, визначені місцевими органами виконавчої влади та органами
місцевого самоврядування; в сільській місцевості – сільські (селищні) ради;
• про фактичне використання за попередній період газу, води, електричної та теплової
енергії за наявності засобів обліку – організації, які надають ці послуги.
Орган праці та соціального захисту населення видає заявнику розписку про прийняття заяви та
документів із зазначенням дати їх прийняття, що вважається днем подання заяви на
призначення допомоги.
У разі, якщо до заяви додані не всі необхідні документи, заявнику повідомляється, які
документи слід подати додатково. Якщо вони будуть подані не пізніше трьох місяців з дня
отримання такого повідомлення, днем подання заяви вважається день їх прийняття або
відправлення.
По закінченню терміну отримання допомоги з урахуванням доходу одержувачі повинні
підтвердити право на призначення допомоги на наступний період. Для цього вони подають в
управління соціального захисту тільки довідки про доходи членів сім’ї (зареєстрованих
громадян) і заяву, в якій підтверджується відсутність змін у складі сім’ї (зареєстрованих
мешканців, у випадку призначення субсидій). Крім того, для підтвердження права на отримання
субсидій необхідно подати заяву, в якій підтверджується відсутність змін у характеристиці
житла і послуг з моменту попереднього звернення по допомогу.
Єдина заява
З метою спрощення порядку прийому населення управління соціального захисту здійснюють
призначення всіх видів соціальної допомоги за однією заявою та на підставі одного пакету
документів. Це зменшує кількість необхідних документів для призначення одній сім’ї кількох
видів допомоги і скорочує час прийому. Форма єдиної заяви для призначення соціальної
допомоги затверджена наказом Міністерства праці та соціальної політики України від
22.07.2003 року № 205, з метою уніфікації роботи з надання житлових субсидій та допомоги
малозабезпеченим сім’ям розміщена в додатку 2. Застосування цієї заяви передбачає прийом
документів в одній приймальні управління, створення об’єднаної бази даних про одержувачів
допомоги та здійснення їх моніторингу. При цьому зараз в УПСЗН використовують бази даних
щонайменше двох видів – окремі для житлових субсидій та інших видів допомоги.
Заява складається з кількох розділів, в яких надається інформація про місце проживання
заявника, види допомоги, по які звертається заявник, наявність довідок, що підтверджують
право на допомогу, згоду на перевірку наданої інформації про доходи та склад сім’ї, а також
про дату прийняття документів для розгляду та перелік документів, яких бракує. Крім того,
окремим розділом включено клопотання заявника перерахувати кошти на особовий рахунок в
банку або на державне підприємство зв’язку.
17
Перший розділ заяви заповнюється заявником на підставі його паспорту. У цьому розділі
вказується назва управління праці та соціального захисту населення, до якого звертається
заявник, прізвище, ім’я та по-батькові заявника, його паспортні дані, а також ідентифікаційний
код і номер контактного телефону.
У другому розділі заявник вказує, за яким видом допомоги він звертається, і, переглянувши всі
можливі види допомоги, зазначені в заяві, визначає, на яку ще допомогу його сім’я може мати
право. В колонках 2, 3, 4, навпроти виду допомоги, за яким він звертається, заявник повинен
зазначити, що він звертається по допомогу вперше або повторно чи за перерахунком.
У третьому розділі заявник повинен зазначити, які довідки та в якій кількості (листів) він подає
в управління як підставу для призначення допомоги.
Четвертий розділ заявник повинен уважно вивчити, підписати та поставити дату подання заяви.
Підпис означає згоду заявника та членів його сім’ї на збір і перевірку інформації про його
сім’ю, доходи членів сім’ї, власність та майно, необхідну для отримання допомоги. При цьому
спеціаліст управління праці та соціального захисту населення повинен пояснити заявнику, за
яких обставин може бути відмовлено в наданні того чи іншого виду допомоги, і про наслідки
для заявника та членів його сім’ї, що виникають через надання неповних або недостовірних
відомостей про доходи та майновий стан сім’ї.
У п’ятому розділі, у списку комунальних послуг зазначаються дані про їх фактичне споживання
у разі наявності засобів обліку або на підставі пред’явлених розрахункових книжок, квитанцій
чи аналогічних документів про фактичну оплату житлово-комунальних послуг, якими
користується сім’я, за попередній період.
Шостий розділ заповнюється спеціалістом управління праці та соціального захисту населення.
Після перевірки правильності оформлення наданих документів і заповненої заяви у ньому
ставиться дата прийняття та зазначається реєстраційний номер. У разі необхідності подання
інших документів, спеціаліст управління вказує, які саме документи, і в який термін необхідно
донести. Спеціаліст і заявник підписують зазначену інформацію. Цей розділ заяви
заповнюється в двох примірниках під копірку. Перший примірник відривається і видається
заявникові.
Сьомий розділ заповнюється відповідальною особою управління праці та соціального захисту
населення:
• якщо справу для ухвалення рішення необхідно винести на розгляд комісії
райдержадміністрації, міськвиконкому;
• якщо сім’я потребує обстеження матеріально-побутових умов життя відповідно до
Порядку призначення і виплати різних видів соціальної допомоги або субсидій.
Декларація про доходи та майновий стан
При зверненні до органів праці та соціального захисту населення по допомогу, яка надається з
урахуванням сукупного доходу сім’ї та її майнового стану, разом із заявою громадяни подають
також Декларацію про доходи та майновий стан, затверджену наказом Мінпраці № 204 від
22.07.2003 р. (Додаток 3).
Декларація складається з семи розділів.
18
У першому розділі заявник наводить загальні відомості про себе, зокрема: прізвище, ім’я, побатькові та місце проживання (реєстрації), а також про членів своєї сім’ї (прізвища, імена, побатькові; ступінь споріднення; ідентифікаційні номери і т.д.).
У другому розділі заявник вказує доходи всіх членів своєї сім’ї. Від правильності та повноти
заповнення другого розділу залежить, чи буде заявник мати право на допомогу, чи ні. При
заповненні другого розділу заявник повинен також чітко вказати період часу, за який він
декларує доходи.
У третьому розділі подаються відомості про житлові приміщення, що знаходяться у власності
чи володінні членів сім’ї або зареєстрованих у житловому приміщенні осіб, які проживають
окремо (наприклад, дружини, чоловіка, неповнолітніх дітей тощо). Зокрема, зазначаються
прізвище, ініціали власника або наймача житла, загальна площа житлового приміщення,
кількість осіб, зареєстрованих у житловому приміщенні, адреса житлового приміщення.
У четвертому розділі Декларації подаються відомості про транспортні засоби, що зареєстровані
в установленому порядку і перебувають у власності чи володінні членів сім’ї або
зареєстрованих у житловому приміщенні / будинку осіб, а також осіб, членів сім’ї, що
проживають окремо (дружини, чоловіка, неповнолітніх дітей). Тут вказуються прізвище,
ініціали власника; марка автомобіля, державний номерний знак, рік випуску.
У п’ятому розділі подаються відомості про земельні ділянки, що перебувають у власності чи у
володінні (користуванні) членів сім’ї або зареєстрованих у житловому приміщенні / будинку
осіб та членів сім’ї, що проживають окремо. Зокрема, зазначається площа земельної ділянки,
форма власності та цільове призначення земельної ділянки.
Шостий розділ заповнюється, якщо до складу сім’ї входять особи, які мають додаткові джерела
існування (здавання житлового приміщення (будинку) або його частини в оренду; один або
кілька членів сім’ї працюють без оформлення трудових відносин у встановленому порядку; є
можливість отримання доходу від утримання худоби, птиці, інших тварин; дохід від народних
промислів, використання наявної сільськогосподарської техніки, вантажної машини,
мікроавтобуса тощо).
Сьомий розділ заповнюється, якщо хоч один з членів сім’ї протягом 12 місяців перед
зверненням по допомогу здійснив покупку земельної ділянки, квартири (будинку), автомобіля,
транспортного засобу (механізму), будівельних матеріалів, інших товарів довгострокового
використання тощо, або оплатив послуги з навчання, будівництва, ремонту квартири (будинку)
чи автомобіля, транспортного засобу (механізму), телефонного (в тому числі мобільного)
зв’язку тощо, крім житлово-комунальних послуг у межах норм споживання та медичних
послуг, пов’язаних з життєдіяльністю, на суму, яка на час звернення перевищує 10-кратну
величину прожиткового мінімуму для сім’ї.
Своїм підписом під Декларацією заявник, окрім відомостей, зазначених ним у Декларації,
також підтверджує, що він попереджений про те, що у разі подання неповних або
недостовірних відомостей про доходи та майновий стан членів сім’ї або зареєстрованих у
житловому приміщенні / будинку осіб, членів сім’ї, що проживають окремо (дружини, чоловіка,
неповнолітніх дітей), йому буде відмовлено в призначенні державної допомоги або припинено
її виплату.
19
Процедури прийняття рішення
Прийом заяви та документів для отримання всіх видів соціальної допомоги здійснюється
спеціалістом з прийому безпосередньо від заявника, його опікуна або іншої особи за
відповідним дорученням.
Прийом документів включає: перевірку правильності заповнення заяви та, у разі необхідності,
надання допомоги в її заповненні; перевірку правильності оформлення та повноти документів,
що підтверджують право заявника на одержання відповідної допомоги; видачу заявнику
повідомлення (відривного талона) про прийняття заяви та документів.
Під час прийому заяви та документів спеціаліст з прийому звіряє відомості, наведені в заяві, з
пред’явленими документами, які передбачені для призначення певного виду допомоги.
Для нарахування соціальної допомоги можуть використовуватися відомості про доходи,
розміри житлово-комунальних платежів та інші відомості у вигляді списків, довідок, даних на
технічних носіях інформації, одержаних від підприємств, установ і організацій, незалежно від
форм власності.
Форма заяви про призначення усіх видів соціальної допомоги затверджена наказом
Міністерства праці та соціальної політики України від 08.06.2006 № 215 “Про затвердження
форми Заяви про призначення усіх видів соціальної допомоги”, зареєстрована в Міністерстві
юстиції України 27.06.2006 № 755/12629.
Всі документи, які впливають на призначення соціальної допомоги, послідовно підшиваються
(укладаються в швидкозшивач) до особової справи заявника.
У разі, якщо окремі члени сім’ї (домогосподарства) мають право на різні види допомоги, заяву
та документи, на підставі яких призначається більшість видів допомоги, підшивають
(укладають в швидкозшивач) до основної особової справи. При цьому пріоритет віддається
особовій справі з тим видом допомоги, який вимагає найбільш частого перерахунку.
Повнота поданих документів і правильність їх оформлення перевіряються головним
спеціалістом з прийому документів. За відсутності всіх необхідних відомостей для призначення
допомоги або при наявності в особовій справі неправильно оформлених довідок і т. ін.,
комплект документів з обґрунтованими поясненнями повертається спеціалісту з прийому.
Спеціаліст з прийому зобов’язаний повідомити заявника про необхідність донесення
документів або усунення недоліків в неправильно оформлених довідках.
У разі дотримання вимог щодо повноти комплекту документів, головний спеціаліст з прийому
передає особові справи у відділ прийняття рішень.
За необхідності проведення обстеження матеріального стану заявника або перевірки
достовірності наданих відомостей, комплект документів заявника передається головним
спеціалістом з прийому до відділу державних соціальних інспекторів.
Державний соціальний інспектор проводить із заявником співбесіду, обстежує умови
проживання та матеріальний стан заявника, направляє запити до відповідних установ та
організацій з метою перевірки достовірності наданих відомостей.
Відсутність нормативно-правового забезпечення та програмного комплексу належного рівня,
який би надавав доступ до баз даних різних відомств, не дозволяє здійснювати обмін
інформацією в електронному форматі в режимі реального часу, зокрема з органами
Міністерства внутрішніх справ (щодо володіння транспортними засобами, реєстрації за місцем
проживання, виїзду за кордон у період отримання соціальної допомоги), бюро технічної
інвентаризації, державної автоінспекції тощо. Як наслідок, процес перевірки, в основному,
зводиться до складання списків заявників, вибірки із загального масиву даних інформації про
одержувачів допомоги та відправлення поштою запитів до відповідних органів.
20
Після перевірки особові справи направляються до відділу прийняття рішень про надання
соціальної допомоги. Спеціаліст з обробки заяв веде електронну базу даних, здійснює
розрахунок розміру та визначення термінів надання конкретних видів допомоги, готує проект
рішення. До заяви та наявних в особовій справі документів підшиваються: розрахунок
середньомісячного сукупного доходу; розрахунок розміру соціальної допомоги; рішення про
призначення (відмову в призначенні) соціальної допомоги і терміни її надання.
Якщо документи не відповідають вимогам для призначення відповідних видів соціальної
допомоги, спеціаліст з обробки заяв повідомляє про необхідність запросити додаткові
документи або підготувати пропозицію щодо відмови в наданні допомоги.
Для отримання додаткових необхідних відомостей справа повертається до відділу з прийому
заяв з обґрунтуванням вимог. Спеціаліст з прийому зобов’язаний повідомити заявника про
необхідність донесення документів або усунення недоліків в неправильно оформлених
довідках.
Головний спеціаліст з обробки заяв перевіряє правильність проведених розрахунків та їх
відповідність вимогам чинних нормативно-правових актів, візує проект рішення та передає
особові справи начальнику УПСЗН для прийняття рішення про призначення допомоги (відмову
в призначенні). Рішення затверджується підписом та скріплюється печаткою начальника
Управління із зазначенням дати.
Після прийняття рішення про призначення (відмову в призначенні) допомоги особові справи
повертаються спеціалісту з обробки заяв, який реєструє прийняте рішення в журналі реєстрації
прийнятих рішень.
На зворотному боці титульного аркуша особової справи проставляються дата звернення та
кількість наданих документів, термін надання допомоги чи підстава відмови, підпис фахівця,
який зареєстрував рішення, та дата реєстрації рішення.
Залежно від прийнятого рішення, оброблені особові справи разом з реєстром передаються
координатором з обробки заяв у відділ (підрозділ) виплати або до архіву (сховище справ, за
якими проводяться виплати). Не пізніше 10 днів з дня подачі заяви та всіх необхідних
документів заявнику повідомляється про призначення соціальної допомоги (або відмову в її
призначенні).
Кожна передача особових справ з відділу до відділу в межах управління супроводжується
внесенням відповідного запису до Реєстру особових справ.
21
Схема 1. Процедура прийняття рішення про надання допомоги в УПСЗН
Заявник
Спеціаліст з
прийому
Відділ
прийому
заяв Головний
спеціаліст з
прийому
Підрозділ державних
соціальних інспекторів
Спеціаліст з
обробки заяв
Відділ
прийняття
рішень
Головний
спеціаліст з
обробки заяв
Начальник управління
Джерело: Законодавство України, складено CASE Україна
Прийом
документів
Підготовка документів
Обстеження
житлових умов,
перевірка
достовірності довідок
Перевірка
повноти
документів
• формування бази
• розрахунок розміру
допомоги
Контроль і перевірка
правильности розрахунків
Візування рішення
Вимога донести (виправити)
документи
Реєстрація рішення,
передача справи на
зберігання
22
Комісії
Законодавством передбачено, що особиста справа заявника розглядається комісією у випадках,
зазначених у таблиці 4.
Таблиця 4. Випадки, в яких справа розглядається комісією
ДСД ЖС
Працездатні члени сім’ї заявника працездатного віку не працювали, не
служили, не навчалися протягом трьох місяців, що передують місяцю
звернення по допомогу
+ +
Заявник зареєстрований у житловому приміщенні (будинку), але не є
власником квартири / будинку +
Подано повторне звернення щодо призначення допомоги за відсутності
доходів, за наявності доходів, менших, ніж мінімальна заробітна плата
(для соціальної допомоги) або за наявності доходів, менших, ніж
неоподаткований мінімум доходу громадян (для субсидій)
+ +
Заявник звернувся по субсидію на збільшену норму житла +
Заявник звернувся з проханням продовження терміну погашення
заборгованості з оплати житлово-комунальних послуг
+
Хто-небудь з членів сім’ї заявника або зареєстрованих в житловому
приміщенні осіб:
• здає житло,
• володіє двома і більше автомобілями,
• володіє двома і більше житловими приміщеннями,
• зробив за останній рік одноразову покупку на суму більше 10
прожиткових мінімумів,
• має додаткові джерела доходу.
+ +
У володінні сім’ї перебуває земельна ділянка площею понад 0,6 га +
Джерело: Законодавство України, складено CASE Україна
На розгляд комісії виносяться випадки, в яких заявники мають право на соціальну допомогу чи
житлові субсидії за критерієм доходу, але не задовольняють всіх немайнових вимог, що
пред’являються до одержувачів допомоги. Для об’єктивного врахування обставин таких
заявників рішення про призначення їм допомоги приймається комісією.
Випадки надання соціальної допомоги особам, які задовольняють не всі встановлені критерії
права на соціальну допомогу, далеко не поодинокі. 2008 року комісії надали допомогу у 33%
звернень по допомогу малозабезпеченим сім’ям, або в 78 625 випадках. 2009 року, після
введення обмежень на категорії сімей, які можуть звертатися по допомогу через комісії, ця
частка скоротилася до 23%, або до 70 591 випадку. Частка комісійних справ у зверненнях по
житлові субсидії, навпаки, зросла з 22% 2008 року до 35,3% 2009 року.
23
Найбільша частина розглядів комісій пов’язана саме з наданням субсидій. 2009 року комісії
призначили допомогу за 362 213 заявами, з яких 70 591 припадає на допомогу
малозабезпеченим сім’ям і 291 622 – на житлові субсидії, що складає відповідно 19,5% і 80,5%
всіх розглянутих комісіями заяв.
Склад комісій визначається розпорядженнями районних державних адміністрацій (РДА), тому
він відрізняється за регіонами. Зазвичай до складу комісій входять представники РДА
(заступник голови, юрист) і місцевого управління праці та соціального захисту населення
(начальник, державний соціальний інспектор, начальник відділу грошових виплат і
компенсацій), та представники фінансового управління. До складу комісії можуть входити
також представники центру зайнятості та підприємств, що надають житлово-комунальні
послуги.
Існує дві основні, практично рівнозначні, причини звернення по допомогу малозабезпеченим
сім’ям через комісії:
• серед членів сім’ї заявника є непрацюючі працездатні особи (50% звернень у 2009 році);
• сім’я заявника володіє земельною ділянкою площею понад 0,6 га (49% звернень у 2009
році).
На інші причини розгляду справ комісіями, наприклад, володіння більш ніж одним будинком
чи автомобілем тощо, припадає лише 1% загальної кількості звернень по допомогу
малозабезпеченим сім’ям.
Серед причин звернення по житлові субсидії через комісію переважають ті, за якими ризик
шахрайства є незначним, зокрема:
• звернення по субсидію на загальну площу квартири, яка перевищує санітарну норму.
2009 року частка таких заяв у загальній кількості задоволених комісіями заяв
дорівнювала 63,3%. Левову частку в цій категорії складають заяви самотніх пенсіонерів
(в тому числі повторні звернення за призначенням житлових субсидій);
• звернення по субсидію осіб, які не є власниками житла. На дану категорію припадає
22,8% всіх заяв, задоволених комісіями 2009 року. Такі випадки зустрічаються в
основному після смерті власника житла, коли його спадкоємці не переоформляють на
себе право власності на житло, через що житло довгий час не має власника. Обстеження
умов життя заявників, що передують розгляду справи комісією в даному випадку,
зазвичай не допомагають виявити незадекларовані активи, оскільки більшість із
заявників дійсно мають низькі доходи.
Трохи більше 8% звернень по житлові субсидії через комісії пов’язані з наявністю у складі
домогосподарства непрацюючих працездатних осіб (не студентів). На решту причин комісійних
розглядів (таких як володіння двома квартирами (будинками) або автомобілями, придбання
активів протягом 12 місяців, що передують поданню заяви, та ін.) припадає приблизно 6%
задоволених комісіями заяв на призначення житлових субсидій.
Незважаючи на те, що комісії створювалися для того, щоб надавати допомогу у виняткових
випадках, вони не відіграють цієї ролі належним чином, що може призводити до низки
недоліків в їх роботі. Частка заяв на призначення соціальної допомоги, які розглядаються
комісіями, є неприпустимо великою та несумісна з поняттям «винятку».
У більшості випадків комісії відіграють формальну роль, розглядаючи заяви з низьким ризиком
шахрайства або більш-менш «стандартні» заяви з нескладними обставинами. Приблизно 86%
всіх заяв на призначення житлових субсидій, що надходять в комісії, є заявами від пенсіонерів,
у яких площа житла перевищує санітарний норматив житла, і заявами від осіб, які не є
24
власниками житла. Одночасно, близько 50% заяв на призначення допомоги малозабезпеченим
сім’ям, які розглядаються Комісіями, надходять від громадян, які володіють земельною
ділянкою площею понад встановлене обмеження (0,6 га). Оскільки в переважній більшості
таких випадків допомога все ж призначається, роль комісій, як і у випадку з призначенням
житлових субсидій пенсіонерам, є чисто формальною.
У комісій часто відсутні стимули до відмови у призначенні соціальної допомоги. Оскільки
соціальна допомога фінансується з Державного бюджету, в сумнівних випадках органи місцевої
влади швидше призначають допомогу, ніж відмовляють в її призначенні. У той же час,
допомога може призначатися й у ряді сумнівних некомісйних випадків, що пояснюється
відсутністю законодавчих положень і механізмів, які дозволяли б соціальним інспекторам або
керівникам УПСЗН не допускати призначення допомоги в таких випадках чи хоча б виносити
їх на розгляд комісії.
З огляду на вищесказане, можна зробити висновок, що комісії фактично спотворюють існуючий
порядок визначення ступеня нужденності при призначенні соціальної допомоги. Крім того, їх
робота характеризується низькою ефективністю, оскільки комісії розглядають занадто багато
заяв, більшість з яких насправді є простими і не вимагають серйозного розслідування або
прийняття складного рішення. Комісії можуть налічувати велику кількість членів, що
ускладнює їх роботу і може призводити до втрати почуття відповідальності.
25
Роль державного соціального інспектора
Відповідно до наданих повноважень робота державного соціального інспектора включає такі
напрямки діяльності:
1. Визначення ступеня нужденності сім’ї. У випадках, коли соціальна допомога може бути
призначена як виняток за наявності поважних причин або коли у фахівця з відділу прийому заяв
виникли сумніви щодо достовірності поданих у документах відомостей, соціальний інспектор
здійснює перевірку нужденності сімей. Перевірка нужденності може включати в себе
ознайомлення з матеріалами справи, перевірку правильності оформлення документів та їх
достовірності, підготовку та подання запитів щодо підтвердження достовірності відомостей до
інших організації, перевірку матеріально-побутового стану сім’ї, проведення співбесіди з
заявником та / або членами його сім’ї.
2. Перевірка достовірності поданої інформації про доходи та майновий стан сім’ї. Перевірка
достовірності відомостей здійснюється соціальним інспектором, якщо справжність поданого
документу викликає сумнів, у разі наявності суперечностей між поданими документами або в
разі подання інформації про відсутність доходів / дуже низькі доходи. Перевірка достовірності
поданої інформації включає в себе наступні елементи:
• ознайомлення з матеріалами справи;
• перевірка правильності оформлення відповідних документів та їх достовірності;
• підготовка та подання запитів і отримання інформації у вигляді довідок, списків,
пояснень тощо від місцевих органів Державної податкової адміністрації, Пенсійного
фонду, спеціально уповноважених органів центральної виконавчої влади у сфері
будівництва, архітектури та житлової політики, внутрішніх справ та інших органів
виконавчої влади і місцевого самоврядування;
• підготовка та подання запитів і отримання усних та письмових відповідей, роз’яснень від
підприємств, установ і організацій (далі підприємств) – роботодавців заявника та членів
його сім’ї; проведення перевірки за місцем роботи, включно зі співбесідою з власником
підприємства або уповноваженою ним особою, іншими посадовими особами
підприємства, перевіркою відповідної документації;
• обстеження матеріально-побутового стану сім’ї, результатом якого є відповідний акт
обстеження;
• проведення співбесіди з заявником та / або членами його сім’ї, за місцем проживання
заявника або в управлінні;
• проведення перехресних перевірок за матеріалами документів відділу праці
(заборгованість із виплати заробітної плати тощо);
• аналіз та зіставлення інформації про доходи, яка подається підприємством, установою,
організацією до органів податкової адміністрації та відомостей персоніфікованого обліку
доходів громадян, що подаються до органів Пенсійного фонду.
3. Вибіркові перевірки особових справ. З метою регулярного контролю за правильністю
надання соціальної допомоги соціальні інспектори здійснюють вибіркові перевірки справ за
26
тими видами соціальної допомоги, при визначенні права на призначення яких законодавством
передбачено здійснення перевірок соціальним інспектором.
4. Інформаційно-роз’яснювальна робота. Соціальний інспектор готує узагальнений перелік
питань, які часто виникають у заявників при спілкуванні з ним. Роз’яснення з цих питань є
обов’язковою складовою інформаційно-роз’яснювальної роботи соціального інспектора та
управління в цілому.
5. Підготовка звітів про результати діяльності. За результатами своєї діяльності соціальний
інспектор готує щоквартальні звіти, а також за підсумками року готує аналітичний огляд своєї
діяльності за рік.
Незважаючи на наявність вищеописаних заходів з протидії шахрайству в системі державної
соціальної допомоги, чинний інститут державних соціальних інспекторів ще не можна визнати
ефективним, в основному через відсутність єдиного критерію визначення нужденності сім’ї.
Окрім того, відсутні принципи заохочення, спрямовані на збільшення виявлення державними
соціальними інспекторами випадків надання недостовірної інформації. Через постійне
недофінансування діяльності соціальних інспекторів більша частина перевірок проводиться
формально, а акт обстеження умов життя найчастіше заповнюється без візиту до заявників.
Часто причиною такої ситуації є те, що у сільській місцевості практично повністю відсутні
кошти на відрядження / транспорт для проведення обстежень майнового стану заявників.
Відповідно до повноважень і обов’язків державний соціальний інспектор виконує дві
різнопланові функції: 1) перевірка достовірності наданих відомостей про доходи та майновий
стан заявника і членів його сім’ї і 2) визначення обставин, які призвели до нужденності,
надання допомоги у поліпшенні добробуту такої сім’ї, ведення інформаційно-роз’яснювальної
(просвітницької) роботи серед населення. Поєднання функціональних напрямів, що потребують
різної професійної підготовки, не сприяє ефективності роботи.
Невідповідність навантаження (вимога перевірки всіх справ) і чисельності державних
соціальних інспекторів призводить до того, що зі збільшенням кількості обстежень
домогосподарств зменшується кількість виявлених випадків безпідставного надання допомоги,
тобто обстеження в такому випадку проводяться більш поверхнево і не дозволяють визначити
дійсний стан речей.
Акт обстеження матеріально-побутових умов
Акт обстеження матеріально-побутових умов сім’ї, затверджений наказом Мінпраці № 95 від
28 квітня 2004, складається з 8 розділів (Додаток 4).
Перші три розділи містять формальні дані про сім’ю заявника. У першому розділі зазначаються
відомості про уповноваженого представника сім’ї (прізвище, ім’я, по-батькові) та адреса, за
якою проживає сім’я. У другому розділі подається інформація про умови проживання і
наявність пільг, зокрема: проживання на території радіоактивного забруднення, проживання на
території населеного пункту, якому надано статус гірського, наявність пільг з оплати житловокомунальних послуг (категорія пільговика і розмір пільги). У третьому розділі подаються
відомості про сім’ю. Вказується кількість членів родини, що проживають разом, а також їх
прізвища, ім’я, по-батькові, родинний зв’язок по відношенню до уповноваженого представника
сім’ї, місце проживання, норма володіння житлом на сім’ю та додаткова інформація у разі
потреби.
27
У четвертому розділі зазначаються відомості про навчання дітей. Вказуються прізвище, ім’я,
по-батькові дитини, найменування навчального закладу та додаткова інформація (форма
навчання, факт отримання стипендії).
До п’ятого розділу вносяться відомості про майно, що знаходиться у власності, володінні або
користуванні членів сім’ї, зокрема:
• характеристика житлового приміщення, квартири (будинку), його площа;
• наявність земельної ділянки, паю (площа, призначення);
• відомості про транспортний засіб (характеристика, рік випуску).
У шостому розділі зазначаються відомості про додаткові джерела для існування, зокрема:
• наявність худоби та птиці (кінь, корова, свиня, птиця), їх кількість;
• наявність теплиці та її площа;
• вид народного промислу, характеристика засобів виробництва;
• факт зайнятості без укладання трудової угоди.
У п’ятому та шостому розділах також вказується суб’єктивна думка соціального інспектора про
можливості отримання додаткових доходів від зазначених об’єктів. Однак соціальний інспектор
не оцінює розмір передбачуваного доходу і не диференціює рівень доходу залежно від його
джерела.
У сьомому розділі зазначаються відомості про покупку товарів або оплату послуг, вартість яких
перевищує 10-кратну величину прожиткового мінімуму для сім’ї, включаючи перелік товарів
(послуг), їх характеристику, вартість і дату придбання.
Заповнення даного розділу повністю залежить від особистої думки соціального інспектора про
товари тривалого користування, які є в помешканні. Не маючи вичерпного списку товарів і
характеристик житла, на які необхідно звернути увагу і, за необхідності, уточнити їх вартість і
дату придбання у заявника, соціальний інспектор діє на свій особистий розсуд у кожному
окремо взятому випадку.
У восьмому розділі державний соціальний інспектор зазначає додаткову або узагальнену
інформацію щодо нужденності сім’ї та можливості знаходження додаткових джерел для
існування. Саме у цьому розділі соціальний інспектор має змогу висловити свою думку про
ступінь нужденності обстеженої сім’ї. Незважаючи на неминучу суб’єктивність такої думки, на
практиці вона виявляється найбільш затребуваною, оскільки попередні розділи акту не
охоплюють безліч деталей, які створюють загальне враження про добробут сім’ї /
домогосподарства.
Однак саме відкрита постановка питання про ступінь нужденності сім’ї часто перешкоджає
об’єктивному висновку. Оскільки складений Акт обов’язково підписує і державний соціальний
інспектор, і представник сім’ї, в якій проводилося обстеження, соціальний інспектор перебуває
під психологічним тиском необхідності висловити свою особисту думку про добробут сім’ї у
присутності заявника. На практиці цей факт призводить до пом’якшення формулювань і
рішення більшості питань на користь заявників.
На сьогоднішні існує нагальна потреба у доопрацюванні чинної форми Акта у напрямку
формалізації підходу і надання кількісних характеристик ознакам добробуту сім’ї.
28
Деталізація і конкретизація питань допоможуть подолати суб’єктивність при обстеженні,
спростять прийняття рішення та максимально формалізують зроблені висновки.
Аналіз відмов у наданні допомоги
Рішення про відмову у наданні соціальної допомоги приймається органом праці та соціального
захисту населення. Воно повинне бути вмотивованим і містити роз’яснення порядку його
оскарження. У загальному випадку всі види відмов у наданні допомоги можна розділити на дві
групи:
1) Відмова внаслідок невідповідності критеріям нужденності. Найчастіше такі відмови є
наслідком поганого самовідбору заявників, які, не задовольняючи формальних критеріїв
нужденності, оформляють заяви на призначення допомоги. Такі відмови мають місце тоді, коли
заявник був поінформований про відсутність права на допомогу під час первинної консультації,
але усе одно наполягає на поданні документів.
2) Відмова внаслідок виявлення прихованої або помилкової інформації про заявника. Така
інформація може бути виявлена при перевірці поданих документів чи в результаті обстеження
умов життя сім’ї. Рішення про відмову в призначенні допомоги в більшості таких випадків
приймають комісії.
Окремим різновидом відмов є випадки відмов комісіями у призначенні житлової субсидії на
всю площу житла, що перевищує нормативну. У таких випадках заявнику відмовляють не в
призначенні допомоги в принципі, а відмовляють у наданні додаткової субсидії.
Незважаючи на законодавчо передбачену можливість обстеження умов життя сім’ї, справа якої
не розглядається комісією, результати такого обстеження, навіть у випадку виявлення фактів
приховування інформації, не можуть призвести до відмови в наданні допомоги або припинення
його. Виходячи з цього факту, можна стверджувати, що всі випадки відмов, причиною яких
були візити соціального інспектора до заявника, – це випадки відмов за комісійними справами.
Як вже описувалося в розділі про порядок розгляду заяв, з чотирьох видів допомоги, що
призначаються з урахуванням доходів заявників і досліджуються в рамках пілотних проектів,
розгляд справ комісіями передбачається тільки у випадках державної соціальної допомоги і
житлових субсидій. Частку відмов за результатами обстеження умов життя сімей наведено в
таблиці 5. Вихідні дані, отримані з пілотних УПСЗН, наведені у додатку 5.
Як можна помітити, в усіх досліджуваних управліннях обстеженню умов життя підлягають
100% комісійних звернень по допомогу малозабезпеченим сім’ям. При цьому, за винятком
Баштанського УПСЗН, відмови дуже нечисленні. Усього за 2009 рік було відмовлено одному
заявнику в Кам’янобрідському районі м. Луганська і чотирьом заявникам у Кіцманьскому
районі Чернівецької обл. Завдяки малій кількості комісійних справ, Луганськ демонструє
найвищу ефективність обстежень умов проживання. Єдиний випадок відмови був пов’язаний з
виявленням факту навчання за контрактом студента в сім’ї заявника.
У Баштанському районі було відмовлено 23 заявникам через те, що заявники або не
прикладають зусиль до поліпшення свого матеріального стану, або їх задекларовані доходи не
відповідають наочному матеріальному стану сім’ї.
Разюча відмінність кількості відмов у Баштанському УПСЗН пов’язана з тим, що соціальні
інспектори беруть до уваги не тільки формальні ознаки наявності або відсутності підстав для
29
призначення допомоги, але також докладають зусиль для оцінки відповідності задекларованих
доходів до умов життя, що спостерігаються. Даний підхід дозволяє не тільки встановити
достовірність вже наданих заявником відомостей, але й врахувати інші фактори, які не
відображені в декларації та встановлення яких дійсно вимагає візиту соціального інспектора до
заявника. Навпаки, при формальному підході, який полягає в повторній перевірці вже
підтверджених документально відомостей, наданих заявником, ефективність обстежень
мінімальна.
Комісійні справи одержувачів житлових субсидій також є причиною обстежень умов життя
заявників. У трьох із п’яти пілотних управлінь обсяг обстежених домогосподарств заявників у
комісійних випадках досягає 100%, у той час як у Кам’янобрідському районі та у м. Умань –
наближається до 80%. Результативність таких обстежень також невисока.
Найбільша кількість рішень про відмову (10) була винесена в Кам’янобрідському пілотному
управлінні. Проте всі випадки відмов стосувалися заяв про призначення субсидії на повну
площу, і в результаті цих рішень заявники продовжують отримувати допомогу, виходячи з
санітарних норм. Причинами відмов були: відсутність газових лічильників, спільне проживання
сім’ї заявника з іншою сім’єю, проживання заявника за іншою, ніж вказана, адресою.
Також порівняно велика кількість рішень (9) про відмову в призначенні житлової субсидії була
прийнята в УПСЗН Корюківського району. У п’яти випадках це рішення було обґрунтоване
невідповідностями між матеріальним становищем і задекларованими доходами заявників, у
трьох випадках заявники проживали спільно з іншими особами, а в одному випадку соціальний
інспектор виявив додаткові джерела одержання доходу.
Єдиний випадок відмови у Кіцманському управлінні був зумовлений наявністю в сім’ї заявника
непрацюючої працездатної особи.
Випадки призначення допомоги сім’ям з дітьми (по догляду за дитиною, одиноким матерям) з
урахуванням доходу заявника не розглядаються комісіями і не вимагають від соціального
інспектора здійснення обстежень умов проживання. Єдиний випадок відмови протягом 2009
року відбувся в Кіцманьскому управлінні, де при обстеженні було виявлено, що заявник
перебуває за межами країни.
Також у таблиці 5 можна звернути увагу на повну відсутність відмов в Уманському УПСЗН, що
швидше свідчить про загальну політику надання будь-якої допомоги заявникам, яка
проводиться в управлінні, ніж про повну відсутність підстав для відмови в призначенні
допомоги.
За результатами 2009 року в п’яти пілотних управліннях соціальними інспекторами було
проведено 7 505 обстежень умов життя сімей, що претендують на допомогу з урахуванням
доходу. Тільки в 78 випадках, що становлять 1,04% обстежених справ, заявникам було
відмовлено в призначенні допомоги.

30
Таблиця 5. Показники відмов у наданні допомоги в п’яти пілотних управліннях соціального захисту населення в 2009 році
УПСЗН
Баштанського
району
УПСЗН
Кіцманьского району
УПСЗН
Корюківського
району
УПСЗН
Кам’янобрідського
р-ну м. Луганськ
УПСЗН м. Умань Загалом
Кількість звернень
Обстежено сімей, %
Відмовлено
в
результаті
Кількість звернень
Обстежено сімей,%
Відмовлено
в
результаті
Кількість звернень
Обстежено сімей,%
Відмовлено
в
результаті
Кількість звернень
Обстежено сімей,%
Відмовлено
в
результаті
Кількість звернень
Обстежено сімей,%
Відмовлено
в
результаті
Кількість звернень
Обстежено сімей,%
Відмовлено
в
результаті
ДСД 554 55,2 7,5 396 25,3 4,0 413 31,7 0,0 102 93,1 1,1 641 46,5 0,0 2106 44,2 3,0
в т.ч. через комісію 206 100 11,2 94 100 4,3 127 100 0,0 8 100 12,5 43 100 0,0 478 100 5,9
ЖС 38 15,8 0,0 851 3,6 3,2 1656 43,0 1,3 612 49,2 3,3 5906 82,8 0,0 9063 65,5 0,2
в т.ч. через комісію 6 100 0,0 31 100 3,2 705 100 1,3 377 79,8 3,3 3466 78,8 0,0 4585 82,3 0,3
Субсидії на СГТП 289 56,1 15,4 484 0,0 – 723 41,2 1,3 8 0,0 – 196 6,1 0,0 1700 27,8 5,3
в т.ч. через комісію 162 100 15,4 0 – – 298 100 1,3 1 0,0 – 48 25,0 0,0 509 92,7 5,3
Допомога сім’ям з
дітьми
860 0,1 100 1405 5,4 1,3 729 0,0 – 1057 0,8 37,5 3293 47,7 0,0 7344 22,6 0,3
– в т.ч. ДДД з
урахуванням доходу
315 0,0 – 372 7,8 3,4 243 5,8 0,0 234 0,4 0,0 688 0,0 – 1852 2,4 2,3
– в т.ч. ДОМ з
урахуванням доходу
166 0,0 – 76 61,8 0,0 118 9,3 0,0 101 0,0 – 216 28,7 0,0 677 17,7 0,0
Всього 1741 27,3 10,3 3136 6,6 2,9 3521 32,4 1,1 1779 22,7 3,5 10036 67,5 0,0 20213 38,9 0,9
Всього за допомогами,
що призначаються з
урахуванням доходу
1362 34,8 10,1 2179 9,5 2,9 3153 37,0 1,1 1057 37,6 2,8 7647 68,8 0,0 15398 48,7 1,0
Джерело: Основні показники діяльності пілотних управлінь, підготовлено CASE Україна
31
Основні проблеми та рекомендовані напрямки реформ
Можна відмітити, що, незважаючи на напрацювання механізму надання допомоги, система має
ряд недоліків, які можуть стати причиною зловживань соціальною допомогою з боку заявників
та неефективності використання наявних ресурсів для адміністрування соціального захисту.
Відсутність стимулів до надання державної підтримки лише тим людям, які внаслідок
особливих обставин не можуть повноцінно подбати про свій добробут, у поєднанні з бажанням
створити позитивний імідж самої державної системи призводять до підтримки певної кількості
осіб, які можуть, але не хочуть забезпечувати своє існування самостійно. У свою чергу, велика
кількість одержувачів допомоги в поєднанні з низькою ефективністю системи розподілу
наявних ресурсів призводять до зменшення розмірів в допомоги, що надається.
Консерватизм соціальної політики, з точки зору захисту інтересів малозабезпечених громадян,
призвів до низької адресності, що визначається як питома вага коштів, які надходять сім’ям з
найнижчим доходом.
Недоліки системи можуть бути простежені протягом усього процесу обробки заяви на надання
допомоги.
При поданні заяви
При призначенні допомоги або субсидій до уваги в основному беруться ті офіційні доходи, які
людина отримує з джерел, що піддаються перевірці, та декларує при поданні заяви в органах
соціального захисту. У деяких випадках такі декларовані доходи не відображають дійсного
матеріального стану заявників достовірно.
Внаслідок приховування неофіційних доходів, отримання допомоги від родичів і знайомих,
наявності додаткових можливостей отримання доходу (які використовуються чи не
використовуються), громадські ресурси витрачаються не тільки на допомогу найбіднішим. При
цьому більш забезпечені сім’ї також можуть отримувати соціальні виплати.
Найбільша кількість можливостей для зловживань при отриманні соціальної допомоги
пов’язана з сутністю підходу до оцінки нужденності, що базується на документальному
підтвердженні матеріального стану заявника за відсутності будь-яких перевірок справжнього
стану справ у разі задоволення всіх формальних ознак. Так, існуюча система не дозволяє
врахувати наступні фактори при поданні заяви на допомогу на загальних підставах:
отримання заявником неофіційного доходу; при цьому заявник може як показувати менший
дохід, так і бути зареєстрованим безробітним;
невідповідність кількості зареєстрованих у квартирі / будинку і реально там проживаючих (у
випадках отримання субсидій);
отримання значно більшого доходу від сільськогосподарської діяльності, ніж передбачається
відповідно до існуючих нормативів;
використання транспортного засобу, купленого за дорученням.
32
При перевірці документів та розрахунку допомоги
Недосконалість технології обробки заяв проявляється, в першу чергу, в низькій ефективності
праці. Значна частина операцій, які виконуються працівниками соціального захисту, може бути
автоматизована або усунена в результаті перегляду принципів призначення допомоги.
На даний момент відсутні відмінності в підході до перевірки різних категорій заявників. Це
веде до однакових часових втрат і на перевірку справ заявників, які об’єктивно не мають
бажання і можливостей шахрайства, і заяв на призначення допомоги, які при більш глибокому
аналізі могли б виявитися неправомірними.
Відсутність безпосереднього доступу до баз даних різних відомств, внаслідок чого оформлення
запитів до третіх організацій відбувається у вигляді паперової кореспонденції, у поєднанні з
великою кількістю заявників призводить до нестачі часових ресурсів, що виділяються на
перевірку однієї справи. Таким чином, неправомірні одержувачі допомоги мають змогу
загубитися в загальній масі заявників і бути виявленими тільки випадковим чином.
Істотну частину робочого часу співробітників управлінь соціального захисту займає
перерахунок вже призначеної допомоги. Найбільш проблематичними в цьому плані є житлові
субсидії, виплата яких залежить не тільки від норм споживання комунальних послуг, але також
і від їх фактичного споживання. Даний підхід веде до необхідності щомісячного уточнення
даних про фактично спожиті послуги і відповідного перерахунку сум субсидій.
Роль та повноваження соціального інспектора
Співробітники соціального захисту, і, в першу чергу, соціальні інспектори зобов’язані стежити
за тим, щоб допомога, що виплачується за рахунок коштів платників податків, доходила тільки
до тих, для кого вона призначена, і припиняти спроби зловживання суспільною підтримкою.
Проте відсутність єдиного кількісного критерію оцінки ступеня нужденності сім’ї веде до
можливості прийняття соціальним інспектором суб’єктивного рішення. Така можливість у
поєднанні з відсутністю можливостей обмеження доступу до допомоги для заявників спричиняє
дуже низьку частку відмов за результатами обстеження умов життя сімей.
Необхідність перевірки великої кількості справ, яка витікає з існуючого порядку призначення
допомоги, призводить до формального підходу при обстеженнях умов життя сім’ї, що не сприяє
виявленню недобросовісних одержувачів допомоги.
Ситуація ускладнюється тим фактом, що передбачена, але рідко здійсненна, функція
соціального інспектора щодо вибіркових обстежень умов життя заявників не може призвести до
відмови в призначенні допомоги, якщо звернення по допомогу відбувається на загальних
підставах. Повноваження соціального інспектора на даний час не дозволяють виносити на
розгляд комісії справи, що задовольняють всім формальним критеріям, але, на думку
інспектора, потребують уваги.
Розгляд справ комісіями
Створення інституту комісій було покликане бажанням надати можливість отримання допомоги
сім’ям, які не задовольняють всім вимогам, що пред’являються до заявників, лише у
виняткових ситуаціях, коли крайня нужденність сім’ї дозволила б застосування більш
поблажливого підходу. Однак недостатня жорсткість у питанні дотримання норм законодавства
призвела до того, що виключення стали правилами, навантаження на комісії зросло, а частка
відмов зберігається на мінімальному рівні.
33
Внаслідок централізованого фінансування всіх видів соціальної допомоги, члени комісії
позбавлені стимулів відмовляти в наданні допомоги. Окрім того, надання допомоги якомога
більшій кількості заявників може в деяких випадках допомогти в досягненні особистих цілей за
рахунок бюджетних коштів. Наприклад, такий підхід дозволяє підсилити позиції деяких
політичних партій, чиї представники входять до складу комісій.
Напрямки можливих змін у процедурах призначення допомоги
При поданні заяви
Важливою зміною у процедурах призначення допомоги може стати звернення особливої уваги
на деякі характеристики сім’ї, які не мають і часто не можуть мати документального
підтвердження, але в той же час опосередковано вказують на рівень добробуту сім’ї. Це
дозволить максимально адекватно визначати майновий стан заявника. Урахування таких
характеристик, як вік, освіта, сфера зайнятості допоможе відрізнити людину, яка не має засобів
до існування й дійсно потребує допомоги, від неправомірного заявника, що розглядає державну
допомогу як додаткове джерело доходу. Подібні характеристики заявників можуть бути зібрані
за допомогою додаткової анкети з наступною обробкою анкетних даних комп’ютерною
програмою непрямої оцінки доходів. Непряма оцінка доходів дозволить оцінити ті
характеристики сім’ї, які на даний момент не беруться до уваги, і трансформувати їх в
грошовий вираз існуючих або потенційних доходів. В результаті такої оцінки у розпорядженні
співробітників УПСЗН буде альтернативна сума доходу заявника, яка буде точніше
відображати дійсний рівень нужденності його сім’ї.
При перевірці документів та розрахунку допомоги
При подальшому розгляді заяв сума доходів заявників, отримана за методом непрямої оцінки,
дозволить визначити тих заявників, які занижують свої доходи або мають можливість
отримувати доходи з неофіційних джерел. Таким чином, використання методу непрямої оцінки
доходів дозволить визначити заявників, які з найбільшою ймовірністю можуть подавати
неправомірні запити про допомогу. Перерозподіл часу і зусиль працівників відділу обробки
заяв та державних соціальних інспекторів на користь більш глибокого вивчення справ саме
таких заявників дозволить підвищити ефективність протидії зловживанням у сфері соціальної
допомоги. Одночасне використання списків благонадійних одержувачів, до яких може
застосовуватися спрощена процедура призначення / подовження допомоги, дозволить
скоротити витрати часу на розгляд справ.
Великий потенціал для удосконалення має також чинний механізм призначення та розрахунку
субсидій. Основним напрямком реформування на цьому етапі повинен бути відхід від принципу
постійного перерахунку сум призначеної допомоги. Призначення житлових субсидії у грошовій
формі, виходячи з єдиних розрахункових норм споживання послуг і палива, дозволить не тільки
спростити загальний механізм надання субсидій, але й підвищити прозорість адміністрування
системи та забезпечити рівність серед одержувачів.
Роль та повноваження соціального інспектора
Зміна принципів роботи соціальних інспекторів має в першу чергу зачіпати частку розглянутих
ними справ та однотипність підходу до кожної справи. Використання методу непрямої оцінки
доходів допоможе соціальному інспектору розділити всіх заявників на тих, хто з найбільшою
34
ймовірністю приховує свої доходи, і тих, хто дійсно потребує допомоги. Подібна диференціація
дозволить приділити особливу увагу обстеженням домогосподарств заявників першої групи.
Розширення повноважень соціального інспектора в питанні обстежень домогосподарств,
рекомендованих за розрахунком непрямої оцінки доходу, та надання права виносити спірні
випадки призначення допомоги на загальних підставах на розгляд комісії також дозволить
підвищити ефективність боротьби зі зловживанням соціальною допомогою.
Додатковим напрямком удосконалення діяльності соціальних інспекторів може стати
мінімізація суб’єктивності при оформленні висновку за підсумками обстеження умов життя
заявників. Суб’єктивність може бути подолана шляхом розробки чітких кількісних показників
для критеріїв нужденності. Такі критерії, що базуються на спостережуваних характеристиках
домогосподарства, разом з результатами непрямої оцінки доходів дозволять максимально
формалізувати процес прийняття рішення про призначення допомоги. Додатковою перевагою
кількісного підходу буде те, що він дозволить знизити роль небажаного почуття надмірного
співчуття заявнику, притаманного деяким соціальним інспекторам.
Окремим напрямком змін має стати розробка стимулів до викриття неправомірних випадків
отримання допомоги.
Розгляд справ комісіями
З метою спрощення процедури призначення допомоги доцільним може бути перегляд
обов’язків та порядку роботи комісій на користь розгляду меншої кількості справ. Цьому може
сприяти внесення змін і доповнень в чинні правила призначення та нарахування допомоги
малозабезпеченим сім’ям і субсидій. Зміни в регуляторних актах в напрямку закріплення
максимально можливої кількості випадків, за яких допускається / не допускається призначення
допомоги, у вигляді правил, а не винятків, дозволить залишити для розгляду комісіями дуже
обмежену кількість дійсно специфічних справ і реорганізувати комісію в апеляційний орган.
Подальша формалізація процесу обговорення справ і прийняття рішень в роботі комісій буде
логічним продовженням описаних вище підходів. З цією метою в роботі комісій можна
порекомендувати використання і результатів непрямої оцінки доходів, і кількісних
характеристик домогосподарства за результатами обстеження умов життя, для аргументації
рішення про призначення допомоги або відмову в ній.
Виключення зі складу комісій осіб, зацікавлених в призначенні допомоги за найбільшою
кількістю справ (депутатів або представників місцевої адміністрації), а також впровадження
принципу співфінансування допомоги за рахунок місцевих бюджетів, стимулюватиме більш
критичне ставлення до заявників.
35
Висновки
На даний момент існує необхідність підвищити ефективність використання обмежених
бюджетних коштів за рахунок удосконалення механізмів надання допомоги. Чинна система не
дозволяє врахувати багато прихованих доходів заявників і може бути покращена за рахунок
впровадження непрямої оцінки доходу.
Ефективність діяльності працівників управлінь соціального захисту може бути підвищена за
рахунок автоматизації обміну даними з іншими установами та спрощення деяких процедур
розгляду заяв.
Кількість виявлених випадків шахрайства може бути збільшена шляхом посилення ролі
соціального інспектора і впровадження інструменту точної оцінки нужденності заявника.
Перегляд принципів винесення справ на розгляд комісії та створення стимулів критичного
розгляду справ буде сприяти підвищенню ефективності роботи комісій і поліпшенню
адресності наданої допомоги.
36
Список цитованого законодавства
1. Деякі питання надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям.
Постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2001 р. № 1091.
2. Заява про призначення усіх видів соціальної допомоги (Затверджено наказом
Міністерства праці та соціальної політики України від 8 червня 2006 року № 215).
3. Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування
витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та
рідкого пічного побутового палива (Затверджено постановою Кабінету Міністрів
України від 21 жовтня 1995 р. № 848).
4. Порядок призначення і виплати державної допомоги сім’ям з дітьми. (Затверджено
постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. № 1751).
5. Порядок призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим
сім’ям (Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. №
250).
6. Про впровадження в місцевих органах праці та соціального захисту населення єдиної
технології прийому громадян, які звертаються за призначенням усіх видів соціальної
допомоги. Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 23 травня 2005
року № 183.
7. Про державну допомогу сім’ям з дітьми. Закон України від 21 листопада 1992 року №
2811-XII.
8. Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям. Закон України від 1 червня
2000 року № 1768-ІІІ.
9. Про затвердження Інструкції щодо порядку оформлення і ведення особових справ
отримувачів усіх видів соціальної допомоги. Наказ Міністерства праці та соціальної
політики України від 19 вересня 2006 року № 345.
10. Про затвердження форми Акта обстеження матеріально-побутових умов сім’ї. Наказ
Міністерства праці та соціальної політики України від 28 квітня 2004 року № 95.
11. Про затвердження форми Декларації про доходи та майновий стан осіб, які звернулися за
призначенням усіх видів соціальної допомоги, та довідки про склад сім’ї або
зареєстрованих у житловому приміщенні / будинку осіб. Наказ Міністерства праці та
соціальної політики України від 22 липня 2003 року № 204.
37
Додаток 1. Показники, що використовуються для визначення права на допомогу та її розміру
Прожитковий мінімум, грн. на особу Рівень забезпечення прожиткового мінімуму
У т.ч. для:
Мінімаль
на
зарплата,
грн.
Загалом
дітей
віком
до 6
років
дітей
віком від
6 до 18
років
працезд
атних
осіб
осіб, які
втратили
працездатн
ість
для
працездат
них
для
непрацезд
атних (у
т.ч. дітей з
небагатодітних
сімей)
для
інвалідів
для
дитини
віком до 6
років із
малозабез
печеної
багатодітн
ої сім’ї
для
дитини
віком від
6 до 18
років із
малозабез
печеної
багатодітн
ої сім’ї
1.01.09 605,00 626,00 557,00 701,00 669,00 498,00 133,00 187,50 200,00 278,50 350,50
1.04.09 625,00 626,00 557,00 701,00 669,00 498,00 133,00 187,50 200,00 278,50 350,50
1.07.09 630,00 626,00 557,00 701,00 669,00 498,00 133,00 187,50 200,00 278,50 350,50
1.10.09 650,00 626,00 557,00 701,00 669,00 498,00 133,00 187,50 200,00 278,50 350,50
1.11.09 744,00 701,00 632,00 776,00 744,00 573,00 133,00 187,50 200,00 316,00 388,00
1.01.10 869,00 825,00 755,00 901,00 869,00 695,00 182,21 266,25 294,00 377,50 450,50
1.04.10 884,00 839,00 767,00 917,00 884,00 706,00 182,21 266,25 294,00 383,50 458,50
1.07.10 888,00 843,00 771,00 921,00 888,00 709,00 182,21 266,25 294,00 385,50 460,50
1.10.10 907,00 861,00 787,00 941,00 907,00 723,00 182,21 266,25 294,00 393,50 470,50
1.12.10 922,00 875,00 799,00 957,00 922,00 734,00 182,21 266,25 294,00 399,50 478,50
38
Додаток 2. Форма єдиної заяви
ЗАТВЕРДЖЕНО
Наказ Міністерства праці та
соціальної політики України
08.06.2006 № 215_
Заповнюється: заявником/ уповноваженим представником сім’ї / власником, співвласником
(наймачем) житла
До органу праці та соціального захисту
населення__________________________________________________________________________
від_______________________________________________________________________________,
проживаю (зареєстрований ) за адресою: ______________________________________________
_________________________________, контактний телефон_______________________
Користуюсь пільгами з оплати житлово-комунальних послуг
(категорія)_____________________________________________________________
паспорт: серія___________№_______________, виданий __________________________________
_________________________________________ “_____” ___________200_р.
ідентифікаційний №_____________________________
ЗАЯВА
про призначення усіх видів соціальної допомоги
Призначити
Прошу призначити /перерахувати /
уперше повторно
Пере –
рахувати
Державну допомогу сім’ям з дітьми, а саме:
допомогу у зв’язку з вагітністю та пологами
одноразову допомогу при народженні дитини
допомогу по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного
віку

допомогу на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням
допомогу на дітей одиноким матерям
№_________
Відсоток:________
39
Державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, а саме:
допомогу інвалідам з дитинства I групи
допомогу інвалідам з дитинства II групи
допомогу інвалідам з дитинства III групи
допомогу на дітей-інвалідів віком до 18 років
надбавку на догляд за інвалідом з дитинства I групи
надбавку на догляд за інвалідом з дитинства IІ групи
надбавку на догляд за інвалідом з дитинства IІІ групи
надбавку на догляд за дитиною-інвалідом віком до 6 років
надбавку на догляд за дитиною-інвалідом від 6 до 18 років
Допомогу на догляд (щомісячну грошову допомогу
малозабезпеченій особі, яка проживає разом з інвалідом I чи II
групи внаслідок психічного розладу, який за висновком
лікарської комісії медичного закладу потребує постійного
стороннього догляду, на догляд за ним)

Державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям

Субсидію для відшкодування витрат на оплату житловокомунальних послуг

Субсидію на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого
пічного побутового палива та оплату житлово-комунальних
послуг

Допомогу на поховання
Тимчасову державну допомогу дітям
Соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію та
інвалідам

Соціальну допомогу на дітей-сиріт та дітей, позбавлених
батьківського піклування, грошове забезпечення батькамвихователям і прийомним батькам

40
І. До заяви додаються :
Назва документа
Кількість
аркушів
Документи, які передбачені відповідними актами законодавства
УСЬОГО
Прошу в разі призначення допомоги кошти готівкою перераховувати
через державне підприємство зв’язку №________________________________________
на особовий рахунок №_______________ МФО______________ код_________________
банк_____________________________________________________________________________
на особовий рахунок будинку-інтернату, установи (закладу), де інвалід з дитинства
або дитина-інвалід перебуває на повному державному утриманні
№__________________ МФО___________________ код________________________
банк_____________________________________________________________________________
Підтверджую відсутність заборгованості з платежів за житлово-комунальні послуги ,
змін у складі сім’ї та в характеристиці житла (при повторному зверненні).
Я та члени моєї сім’ї даємо згоду на збір інформації про сім’ю, доходи, власність та майно,
що необхідна для отримання всіх видів соціальної допомоги, зазначених мною у заяві.
Я усвідомлюю, що наведені мною відомості про доходи та майно, що вплинули або могли
вплинути на встановлення права на соціальну допомогу та на визначення її розміру, будуть
перевірені згідно з чинним законодавством України.
41
Про відмову в призначенні або припинення виплати призначеної соціальної допомоги
(повернення надміру нарахованих коштів) у разі подання неповних чи недостовірних
відомостей про доходи та майновий стан сім’ї мене попереджено.
У даний час я не працюю, не навчаюсь, не служу, підприємницькою діяльністю не займаюсь
(необхідне підкреслити).
У зв’язку з цим мене повідомлено, що в разі працевлаштування впродовж терміну
призначення допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку,
державної соціальної допомоги інвалідам з дитинства, зміни права на призначення
надбавки на догляд, а також у разі змін у складі сім’ї (укладення шлюбу, усиновлення
дитини, влаштування на повне державне утримання тощо) відповідно до Законів України
“Про державну допомогу сім’ям з дітьми” та “Про державну соціальну допомогу інвалідам
з дитинства та дітям інвалідам” я зобов’язуюсь повідомити органи праці та соціального
захисту населення.
Додаткова інформація, яка повідомляється одинокою матір’ю (підкреслити необхідне)
1. У шлюбі Перебувала Не перебувала
(ю)
Перебуваю
2. З особою, від якої маю дитину Проживаю Не проживаю
3. Пенсію в разі втрати годувальника або
соціальну пенсію (заповнюють лише вдови,
вдівці)
Отримую Не отримую
Інформація, яка повідомляється одержувачем державної соціальної допомоги інвалідам з
дитинства та на дитину-інваліда щодо призначення пенсії в разі втрати годувальника
—————————————————————————————————————————-
(де перебуваю на обліку, номер пенсійної справи)
__________________________________________________________________________________
(підпис заявника. уповноваженого представника сім’ї /власника, співвласника /наймача/ житла)
___________________
(дата)